調(diào)研報(bào)告：基層衛(wèi)生信息化現(xiàn)況、問題與對(duì)策建議

1、調(diào)研報(bào)告：基層衛(wèi)生信息化現(xiàn)況、問題與對(duì)策建議探討通過基層衛(wèi)生信息化提升基層衛(wèi)生服務(wù)能力的策略。通過文獻(xiàn)調(diào)研、實(shí)地調(diào)研等方式深入了解我國基層衛(wèi)生信息化的建設(shè)實(shí)效，分析基層衛(wèi)生信息化可能存在的問題，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議。全國各地依托信息技術(shù)積極開展基層衛(wèi)生信息化方面的探索，在業(yè)務(wù)管理、績效管理、基礎(chǔ)保障和智能化應(yīng)用等方面取得了明顯的進(jìn)展和成效，但依舊存在發(fā)展不均衡、政策實(shí)施路徑不明確、健康數(shù)據(jù)的安全隱私保護(hù)亟待加強(qiáng)以及基層衛(wèi)生信息化人才缺乏等問題。政府財(cái)政支出與基層發(fā)力雙管齊下、加強(qiáng)政策的可操作化、多途徑多層次保障居民信息安全、從內(nèi)部外部兩方面同時(shí)培養(yǎng)和引進(jìn)信息化人才。1引言隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

2、，人民對(duì)健康的需求更加迫切，對(duì)基層衛(wèi)生服務(wù)的深度和廣度都有了更高的要求。基層衛(wèi)生信息化是提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力的重要工具和手段。為了順應(yīng)居民需求的轉(zhuǎn)變，國家出臺(tái)一系列的方針政策，從基層業(yè)務(wù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、區(qū)域衛(wèi)生信息平臺(tái)構(gòu)建以及互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療新模式的應(yīng)用等方面推進(jìn)基層衛(wèi)生信息化的發(fā)展，為建立優(yōu)質(zhì)高效的衛(wèi)生服務(wù)新體系奠定良好的基礎(chǔ)。通過文獻(xiàn)調(diào)研、實(shí)地調(diào)研等方式深入了解我國基層衛(wèi)生信息化的建設(shè)實(shí)效，分析可能存在的問題，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議。2基層衛(wèi)生信息化現(xiàn)況2.1業(yè)務(wù)管理在業(yè)務(wù)管理方面，國家通過“中西部村衛(wèi)生室信息化建設(shè)項(xiàng)目”和“基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目”，推動(dòng)基本醫(yī)療、基本公共衛(wèi)生信

3、息化、電子健康檔案建立與管理等日常業(yè)務(wù)工作。目前，全國范圍內(nèi)已有79%的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、44%的村衛(wèi)生室安裝了基層信息系統(tǒng)。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，基層衛(wèi)生信息系統(tǒng)不僅滿足基層大夫日常工作需要，還滿足衛(wèi)生行政管理者決策支持的需要，公眾便捷實(shí)惠的需要。如上?！?+1+1”云平臺(tái)的費(fèi)用控制和流向分析功能實(shí)時(shí)監(jiān)控基診療費(fèi)用增長、分析就醫(yī)流向；延伸處方功能讓居民在社區(qū)就能開到在三級(jí)醫(yī)院才能開出的藥品。廈門市民健康信息系統(tǒng)支持市民健康檔案、體檢診療記錄的線上查詢、簽約居民在線管理以及家簽居民線上續(xù)方，達(dá)到惠民便民的良好效果。2.2績效管理目前，我國大部分地區(qū)采用計(jì)算機(jī)和人工相結(jié)合的績效

4、考核方式。計(jì)算機(jī)考核能實(shí)時(shí)查閱和抽取基層業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，通過客觀指標(biāo)的分析比較，對(duì)服務(wù)數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量直接評(píng)估；人工考核對(duì)計(jì)算機(jī)考核無法覆蓋的范圍加以考核。信息技術(shù)與績效管理結(jié)合的越緊密，考核的效果就越好。如2018年上海市基層衛(wèi)生服務(wù)考核體系考核指標(biāo)具體近500項(xiàng)，涉及到基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、簽約服務(wù)、服務(wù)態(tài)度和環(huán)境、質(zhì)量安全、信息化評(píng)價(jià)等內(nèi)容。正因?yàn)橛杏?jì)算機(jī)采集、整合、監(jiān)測(cè)、分析和評(píng)估考核指標(biāo)，所以能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常指標(biāo)并施加干預(yù)。不僅節(jié)約了大量的人力、物力和時(shí)間成本，還為優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)質(zhì)量提供保障。北京市嘗試將績效管理理念與信息化手段進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，形成閉環(huán)管理模式及相應(yīng)的技術(shù)解決方案。2.3

5、基礎(chǔ)保障國家始終把通過信息化推進(jìn)基層衛(wèi)生改革作為重點(diǎn)，并制定一系列的政策加以引導(dǎo)，如“基于健康檔案的區(qū)域衛(wèi)生信息平臺(tái)建設(shè)指南”、“基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目指導(dǎo)意見”、“十三五”全國人口健康信息化發(fā)展規(guī)劃”等。這些政策從系統(tǒng)功能、區(qū)域平臺(tái)、人口信息管理與規(guī)范、安全隱私保護(hù)等方面規(guī)范和引導(dǎo)基層衛(wèi)生信息化的發(fā)展。在政策的指引下，我國目前有82.96%的地區(qū)建設(shè)了縣級(jí)以上基層衛(wèi)生數(shù)據(jù)中心和機(jī)房。至少建立省級(jí)數(shù)據(jù)中心2家、市級(jí)數(shù)據(jù)中心59家、縣級(jí)數(shù)據(jù)中心859家。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市實(shí)現(xiàn)了市級(jí)共享。如上海和廈門基于數(shù)據(jù)市級(jí)共享，上下級(jí)醫(yī)院的診斷及報(bào)告可以相互傳達(dá)，居民通過手機(jī)App、互聯(lián)網(wǎng)就能

6、查詢市民健康檔案、體檢及診療記錄，線上掛號(hào)和續(xù)方。在資金來源方面，為了保障醫(yī)療信息安全和患者隱私，建設(shè)資金主要來自于中央和地方財(cái)政。2.4智能化應(yīng)用智能化應(yīng)用是以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以輔助基層決策為目的高端應(yīng)用。如安徽省通過電子處方集，結(jié)合性別、年齡、疾病史等人口特征信息，為基層大夫推薦常用藥組合，控制基層激素用量。北京方莊的基層決策支持系統(tǒng)可根據(jù)主訴詞條，列出可能的診斷。對(duì)于疑似急重病人進(jìn)行特殊標(biāo)識(shí)，提醒基層大夫重點(diǎn)關(guān)注。廈門市的智能化體現(xiàn)在便民惠民方面，廈門統(tǒng)一配發(fā)的電子居民健康卡融合醫(yī)?？?、社?？?、市民健康卡、院內(nèi)就診卡、婦幼保健手冊(cè)、兒童計(jì)免接種本等的功能。同時(shí)，該卡有相應(yīng)的虛擬卡，實(shí)現(xiàn)線上線

7、下一體化的身份認(rèn)證服務(wù)。上海市的智能性體現(xiàn)在實(shí)時(shí)掌握基層衛(wèi)生服務(wù)的運(yùn)行狀態(tài)。從內(nèi)容上，涵蓋戰(zhàn)略目標(biāo)、資金分配、家醫(yī)簽約、慢病管理、雙向轉(zhuǎn)診、延伸處方等；從功能上涵蓋預(yù)算管理、趨勢(shì)分析、費(fèi)用管理、缺陷管理和KPI評(píng)價(jià)等。大到戰(zhàn)略目標(biāo)，小至患者的血壓值，每一處都在用數(shù)據(jù)說話并輔以圖形化的展示，為衛(wèi)生行政管理者在全面了解和監(jiān)測(cè)基層衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行情況提供數(shù)據(jù)支撐。3存在的問題3.1發(fā)展不平衡基層衛(wèi)生信息化涉及到系統(tǒng)的開發(fā)、維護(hù)、升級(jí)和接口對(duì)接等，需要有長期、持續(xù)、動(dòng)態(tài)的資金投入。其建設(shè)資金主要來自于中央政府和地方財(cái)政，因此基層信息化的發(fā)展程度與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平密切相關(guān)。我國基層衛(wèi)生信息化發(fā)展水平參差不齊，

8、很重要的原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。如上海市除了中央財(cái)政統(tǒng)一撥款之外，還有大量的經(jīng)費(fèi)支持來自于區(qū)級(jí)財(cái)政。對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)的遠(yuǎn)郊區(qū)，有市級(jí)財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付加以補(bǔ)充。而安徽省基層衛(wèi)生服務(wù)主要來自于中央財(cái)政，地方財(cái)政的投入有限，因此很多基層衛(wèi)生信息化管理理念因缺乏資金支持而無法實(shí)施。3.2政策的落地需要科學(xué)合理的實(shí)施路徑政策需要有科學(xué)合理的實(shí)施路徑才能有效落地。由于我國基層衛(wèi)生服務(wù)實(shí)際發(fā)展情況不一，加之信息不對(duì)稱，政策和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的有效銜接需要改善。如健康一體機(jī)項(xiàng)目作為國家級(jí)重點(diǎn)民生工程，國家斥巨資旨在通過“省級(jí)招標(biāo)、免費(fèi)配送、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、村醫(yī)使用”的方式，提升鄉(xiāng)村醫(yī)療健康水平。但由于受維護(hù)和試劑費(fèi)用的

9、經(jīng)濟(jì)因素、網(wǎng)絡(luò)互連互通等技術(shù)因素以及村醫(yī)信息技術(shù)接受能力等人為因素的影響，目前只有安徽省的健康一體機(jī)項(xiàng)目處于正常運(yùn)行中，離政策預(yù)期目標(biāo)仍有一定差距。3.3健康數(shù)據(jù)的安全隱私保護(hù)需要重視基層衛(wèi)生信息系統(tǒng)采集了健康相關(guān)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，涵蓋了個(gè)人信息、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、健康保障等多個(gè)方面，不僅涉及到個(gè)人的隱私安全，還是國家的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性資源。由于業(yè)務(wù)系統(tǒng)條塊分割的歷史性問題，一家基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)出現(xiàn)由多家公司開發(fā)承建的局面。在系統(tǒng)和數(shù)據(jù)整合的過程中，可能會(huì)存在數(shù)據(jù)遺失或泄露的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，伴隨基層衛(wèi)生信息化的發(fā)展和健康大數(shù)據(jù)的累積，基層提供全生命周期的健康服務(wù)指日可待，健康數(shù)據(jù)的安全和隱私保護(hù)將面臨

10、更多的挑戰(zhàn)。3.4基層衛(wèi)生信息化人才缺乏大部分基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)的信息化人才。在系統(tǒng)開發(fā)階段，承建軟件公司占主導(dǎo)地位，所開發(fā)的系統(tǒng)往往在流程上難以契合基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，在信息安全上更是難以保證。同時(shí)，由于基層衛(wèi)生信息化運(yùn)行維護(hù)環(huán)節(jié)大多交由軟件公司，運(yùn)維效率及維護(hù)費(fèi)用控制難以得到保障。4對(duì)策建議4.1政府財(cái)政支出與基層發(fā)力雙管齊下基層衛(wèi)生信息化建設(shè)不僅需要穩(wěn)定的資金支持，還需要符合實(shí)際情況的先進(jìn)管理理念。因此，應(yīng)采取政府投入和基層發(fā)力雙管齊下的管理模式。一方面應(yīng)通過中央轉(zhuǎn)移支付制度，以試點(diǎn)項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)基金的方式為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層衛(wèi)生信息化建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)支持；另一方面，鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)根

11、據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況提出管理設(shè)想，并組織相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研和評(píng)估，對(duì)于評(píng)估分值較高的地區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)資金支持，避免產(chǎn)生先進(jìn)的管理理念因經(jīng)濟(jì)原因而無法實(shí)踐的遺憾。4.2加強(qiáng)政策的可操作化應(yīng)加強(qiáng)政策的可操作化。首先，以政策目標(biāo)為導(dǎo)向，了解各地與預(yù)期目標(biāo)的差距。第二、從差距入手，結(jié)合基層衛(wèi)生信息化建設(shè)的特殊性，從運(yùn)行、籌資、管理、人力資源配置等多維度對(duì)政策實(shí)施可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行預(yù)判，并提出方向性的指導(dǎo)建議。第三、建立相應(yīng)的反饋機(jī)制、交流機(jī)制，保障基層與政府的有效互動(dòng)，及時(shí)對(duì)政策予以優(yōu)化和補(bǔ)充，以此保證政策更貼合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，降低管理成本，提高管理效率。4.3多層次、多途徑地保障居民信息安全居民健康數(shù)據(jù)屬于國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，應(yīng)多層次、多途徑地保障居民信息安全。在技術(shù)層面，應(yīng)落實(shí)國家信息安全等級(jí)保護(hù)制度，通過對(duì)基層信息系統(tǒng)安全保護(hù)定級(jí)、測(cè)評(píng)，保障基層業(yè)務(wù)安全和信息安全；在管理層面，應(yīng)盡快制定和完善居民健康數(shù)據(jù)信息安全相關(guān)的法律法規(guī)，嚴(yán)懲篡改、泄露健康隱私的行為。在操作層面，通過教育和培訓(xùn)，規(guī)范健康數(shù)據(jù)管理的流程，明確基層醫(yī)護(hù)人員、居民使用健康數(shù)據(jù)的權(quán)利和義務(wù)。4.4從內(nèi)部外部兩方面同時(shí)培養(yǎng)和引進(jìn)信息化人才首先應(yīng)充分認(rèn)識(shí)信息化是基層衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展不可缺少的一部分，各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理工作的開展都需要信息化的支撐。第二，要營造基層衛(wèi)生信息化人才