煙草專賣特殊利益集團(tuán)政策

1、煙草專賣，特殊利益集團(tuán)政策    1983年建立的中國國家煙草專賣制度，25年間成功的把煙草業(yè)打造成中國國營壟斷的“一大利藪”，在公共衛(wèi)生專家及眾多有識之士的常年詬病聲中“巋然不動”，圍繞著這一制度綿綿密密編織起來的利益集團(tuán)網(wǎng)絡(luò)力量如此之大，以至于他們完全無視這一制度的巨大社會成本：據(jù)最近的一期的柳葉刀（The Lancet）估算，從現(xiàn)在到2050年之間有1億中國人會因為吸煙而提早死亡！與此形成鮮明對照的是，在民間組織的常年推動下，西方各國政府均已采取各種約束煙草的措施，并取得顯著進(jìn)展。以美國為例，自1960年有官方統(tǒng)計數(shù)字以來，在多方努力之下，吸煙人口

2、首度在2007年降到總?cè)丝诘?0%以下（即便如此，這與該國公共機(jī)構(gòu)的預(yù)期目標(biāo)仍有距離）。最近剛剛閉幕的顯示國際控?zé)焻f(xié)調(diào)努力（Concerted Effort）的南非控?zé)煷髸?，更是把中國的煙草專賣制度與公共衛(wèi)生政策之間的內(nèi)在沖突暴露得淋漓盡致。在南非舉行的世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約（Framework Convention on Tobacco Control）第三次締約方會議通過了約束煙草的三條實施準(zhǔn)則：一，在制定和實施煙草控制方面的公共衛(wèi)生政策時，應(yīng)防止其受煙草業(yè)的商業(yè)和其他既得利益的影響；二，“盛裝煙草制品的各個包裝，均應(yīng)標(biāo)有說明吸煙危害的健康警示”，警示應(yīng)該大而明確、清晰、醒目，宜占主

3、要可見區(qū)域的30%至50%；三，廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助。中國作為締約方，也由衛(wèi)生部牽頭組團(tuán)參加了本次會議。經(jīng)過反復(fù)掙扎，中國也同意了這三條準(zhǔn)則。中間有一個插曲，11月19日，在審議第二條準(zhǔn)則時，絕大多數(shù)國家都贊成不作修改地通過，但有中國代表發(fā)言稱使用腐爛的肺等圖片警示有困難，因為中國煙盒上的名山大川是歷史文化的積淀，如果放上難看的圖片是“對廣大公眾的污辱和不尊重”，因此“盡管從法律上、健康上中國不反對，但從民族感情和文化基礎(chǔ)上有保留意見”。毫不奇怪，發(fā)言收獲一片噓聲。當(dāng)日，中國被與會的全球民間組織代表授予“臟煙灰缸”獎，獲獎理由是“寧要漂亮煙盒，不要公民健康”。該位中國代表來自國家

4、煙草專賣局（與中國煙草總公司是兩套牌子、一套人馬）。根據(jù)第一條準(zhǔn)則，未來召開的國際控?zé)煏h，代表煙草業(yè)利益的煙草專賣局將失去參加的資格。煙草專賣局反對的真實動機(jī)是因為主要靠送禮需求支撐的高檔卷煙市場是中國煙草業(yè)稅收、利潤的主要來源，如果加上腐爛的肺之類的警示圖片，高檔卷煙的送禮需求就會大大減少，價格就會崩潰。正是出于這種考慮，煙草專賣局與質(zhì)檢總局?jǐn)?shù)月前聯(lián)合發(fā)布的煙草包裝標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定僅需采用文字警語，面積只需達(dá)到30%。上述事實給第一條準(zhǔn)則“不得讓煙草利益集團(tuán)干預(yù)公共衛(wèi)生政策”能否在中國得到切實貫徹帶來了疑問。實施控?zé)熃麩煹墓残l(wèi)生政策，有巨大的社會利益。但問題是：只有排除煙草利益集團(tuán)的干預(yù)、強力

5、推進(jìn)控?zé)熃麩?，這種巨大的社會利益才會成為現(xiàn)實。從微觀上看，一個人選擇吸煙，無論他知道不知道煙草對自己健康的損害、吸煙與包括肺癌、皮膚癌等多種類型的癌癥及心腦血管疾病等有顯著的相關(guān)性，他實際上都要承擔(dān)一個健康成本。健康成本由兩部分構(gòu)成：一是吸煙增加的得癌癥等各種疾病的幾率，為此付出的醫(yī)療費用；二是由于吸煙增加的得癌癥等各種疾病、提前死亡的幾率導(dǎo)致的產(chǎn)出損失，即他現(xiàn)在用于看病的時間、提前死亡損失的時間本來可以用于生產(chǎn)，有產(chǎn)出價值。而無論這個人對煙草與健康的信息費用是高還是低，他做決策時均沒有考慮到吸煙的一部分社會成本：不吸煙者的“被動吸煙”問題，在家中，一個人吞云吐霧，其他家庭成員也不得不在煙霧繚

6、繞中生活；在人多的公共場合，一個人吸煙，許多人被迫吸二手煙，這些人無辜受累，不僅要忍受吸入煙霧對自己身體的不適，還要承受被動吸煙帶來的健康成本（醫(yī)療費用加產(chǎn)出損失）。這就帶來了私人成本和社會成本的分離（Divergence between Private and Social Costs），一個人吸煙的私人收入與私人成本在邊際上相等，但與全部社會成本在邊際上不等。原因是，在家中，因為家庭成員對吸煙者有愛，吸煙者可以對這種愛加以剝削；在公共場合，因為有協(xié)商等不菲的制度費用的存在，吸煙者可以在絕大多數(shù)時候自行其是。這充分說明，在吸煙者享受事實上隨時隨地吸煙權(quán)利的情形下，同時要清晰界定和可靠保障不吸

7、煙者有免受“被迫吸煙”的權(quán)利的制度費用是很高的，不吸煙者只好自己承受被迫吸煙的成本。這就意味著，通過法律強制推行的控?zé)煛⒔麩煷胧﹣斫鉀Q這種“負(fù)外部性”是大有可為的，可以大大節(jié)約上述界定和保障的制度費用，而帶來社會利益。從宏觀上看，中國實施煙草專賣，把煙草業(yè)當(dāng)成國營壟斷的支柱性行業(yè)，可以帶來兩塊GDP：第一塊是煙草終端銷售收入，中國長久以來一直是世界第一大煙草種植國、世界第一大煙草消費國，2006年，中國的卷煙生產(chǎn)和銷售量就已雙雙超過2萬億支；第二塊是因吸食煙草得增加得癌癥等各種疾病的幾率而產(chǎn)生的醫(yī)療費用（包括主動吸煙和被動吸煙），當(dāng)然，這一醫(yī)療費用僅僅是吸煙者和被動吸煙者所支付的健康成本的一部

8、分。第一塊GDP各級政府可以抽稅，中央財政這幾年每年都從煙草業(yè)獲得過千億稅收，第一、第二大煙草產(chǎn)地云南、湖南從煙草中的抽稅分別占各自省級財政的近1/2與1/4強，在許多地市、縣級財政中，煙草的抽稅是本級財政的比例更高，許多地方已把發(fā)展煙草種植業(yè)當(dāng)成農(nóng)民致富的捷徑。當(dāng)然，國營煙草公司的利潤也是稅，廣義上的稅的定義是政府任何的收入。事實上，“增加就業(yè)、增加GDP、增加稅收”也是中國實施煙草專賣、大力發(fā)展煙草業(yè)的主要動機(jī)。問題是，如果中國不發(fā)展煙草業(yè)，本來用于煙草業(yè)的各種資源土地、人力資源、流動性等就會轉(zhuǎn)移和分散到其他各個行業(yè)，也會增加別的就業(yè)機(jī)會；消費者原來用于購買煙草的錢可以用來購買別的物品，增

9、加數(shù)額相當(dāng)?shù)腉DP；唯一的不足是廣義的稅收（包括煙草專賣制度帶來的壟斷租值）不會有煙草業(yè)那么多，除非這些資源流向的行業(yè)也搞類似于煙草專賣的國營壟斷制度。這樣的資源重新配置，唯一的受損方是煙草專賣制度，最大的受益方是公共衛(wèi)生，因為因主動、被動吸煙而增加的醫(yī)療費用就可以被節(jié)約了，可以大大減輕醫(yī)療系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，消費者因此而節(jié)省的醫(yī)療費用以用于別的消費，產(chǎn)生的GDP與原來第二塊一樣高，原來用于醫(yī)療的時間、提前死亡損失的時間又有新的產(chǎn)出，又會增加新的GDP；而節(jié)約的醫(yī)療資源相應(yīng)也會流向別的生產(chǎn)部門，以滿足消費者新增的生產(chǎn)需求。如果把醫(yī)療費用看成人力資本的一種投入，那么節(jié)約的醫(yī)療費用意味著人力資本投入成本的

10、減少，而原來用于醫(yī)療的時間、提前死亡損失的時間又有新的產(chǎn)出，意味著產(chǎn)品的增加，一減一增，說明人力資本的投資回報率大大增加，因此增加的社會財富將是驚人的。在中國，各種調(diào)查顯示，吸煙者在3至5億之間，占全世界吸煙者的1/4至1/3，被動吸煙者要比吸煙者還要多一些，超過5億，因為一個吸煙者通常不止對應(yīng)一個被動吸煙者，兩者加起來占中國人口的7至8成，這是驚人的數(shù)字。僅僅考慮被動吸煙者，其承受的健康成本是社會財富的損失；要是考慮到眾多吸煙者不具備煙草和健康的知識，其吸煙決策中沒有納入的健康成本也是社會財富的損失。過去的健康成本已經(jīng)沉沒了，是非成本的歷史成本，重要的是挽回現(xiàn)在正在付出和將來還要付出的健康成本，這是重大的社會利益。據(jù)學(xué)者估計，僅僅2005年一年，中國吸煙導(dǎo)致的健康成本達(dá)到2000多億。這個數(shù)字與因吸煙而提早死亡的人數(shù)，均隨著吸煙人數(shù)的增多而不斷增加，而中國自2003年加入煙草控制框架公約以來，卷煙生產(chǎn)和銷售量完全沒有受影響，年年都是穩(wěn)步上升的。從上述微觀和宏觀兩個角度均可以看出，實施以控?zé)煛⒔麩煘閷?dǎo)向的公共衛(wèi)生政