也談一事不再罰原則

1、也談一事不再罰原則              一事不再罰原則是近些年來行政法學(xué)界討論較多、分歧也較大的一個(gè)問題。中華人民共和國(guó)行政處罰法（以下簡(jiǎn)稱行政處罰法）對(duì)這個(gè)問題也作了一些規(guī)定，但并沒有彌合分歧，解決爭(zhēng)論。本文試結(jié)合我國(guó)行政處罰法的規(guī)定與以前的理論研究，談?wù)勛约旱目捶?。一、理論界的不同觀點(diǎn)理論界對(duì)一事不再罰原則的理解存在不同的觀點(diǎn)。概括起來，主要有以下幾種：（注：資料來源參見楊解君：秩序·權(quán)力與法律控制-行政處罰法，四川大學(xué)出版社1995年版，第201211頁(yè)

2、。）第一種觀點(diǎn)：認(rèn)為一事不再罰系指對(duì)于個(gè)人或組織的某一違法行為，只能依法給予一次處罰，不能處罰兩次或多次。對(duì)于違反行政法律規(guī)范已構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)不再予以處罰。第二種觀點(diǎn)：認(rèn)為一事不再罰系指同一行政機(jī)關(guān)（含共同行政機(jī)關(guān)），對(duì)同一違法行為只能實(shí)施一次處罰，不得重復(fù)處罰。即一事不再罰原則只禁止同一行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰，如果同一行政機(jī)關(guān)遇有行為人兩個(gè)以上違法行為的，可以處罰兩次或者兩次以上；兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為觸犯多種行政法律規(guī)范的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰處罰并不排除違法者還應(yīng)承擔(dān)行政處罰的法律責(zé)任。第三種觀點(diǎn)：認(rèn)為一事不再罰系指對(duì)相對(duì)人的一

3、個(gè)違法事實(shí)只作一次行政處罰，已作過行政處罰的，不應(yīng)再實(shí)施處罰。一個(gè)違法事實(shí)分別觸犯了幾個(gè)行政法規(guī)范，構(gòu)成了幾種違法名稱，可以分別由幾個(gè)行政機(jī)關(guān)來處罰，其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)先行處罰了，別的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)再處罰，即“先罰有效，后罰無效?！钡谒姆N觀點(diǎn)：認(rèn)為一事不再罰系指行政相對(duì)人的一個(gè)行為違反了一種行政法規(guī)范時(shí)，只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出一次處罰。它要求，已受處罰的某一違法行為不能以同樣的事實(shí)和理由，依同樣的法律規(guī)范再受處罰。綜上所述，學(xué)者的爭(zhēng)論主要在以下幾個(gè)方面：（1 ）什么是同一違法行為；（2）對(duì)同一違法行為在什么樣的情況下， 可以實(shí)施兩次以上的行政處罰，在什么樣的情況下，不得實(shí)施兩次以上行政處罰，或者都

4、不得實(shí)施兩次以上的行政處罰；（3 ）不再罰中的“罰”的涵義和范圍，其中主要是行政處罰和刑罰的關(guān)系問題。二、簡(jiǎn)單分析與筆者觀點(diǎn)（一）同一個(gè)違法行為的含義對(duì)一事不再罰原則的理解首先是對(duì)“一事”即“同一個(gè)違法行為”的理解和認(rèn)識(shí)。所謂“違法行為”指當(dāng)事人違反行政法規(guī)范的行為或者說違反行政管理秩序的行為，而非其他違法或違紀(jì)行為?！巴粋€(gè)違法行為”是指當(dāng)事人實(shí)施了一個(gè)違反行政法規(guī)范的行為或者說一個(gè)違反行政管理秩序的行為，當(dāng)事人在客觀上僅有一個(gè)獨(dú)立完整的違法事實(shí)。理解這一概念需要注意以下幾點(diǎn)：第一，同一個(gè)違法行為是指一個(gè)獨(dú)立的違法行為而非一類違法行為。第二，同一個(gè)違法行為在實(shí)施的主體上，是同一違法行為人。第

5、三，同一個(gè)違法行為是指一個(gè)違法事實(shí)而非一次違法事件。第四，同一個(gè)違法行為，指的是該違法行為的全貌，如果違法行為人針對(duì)該行為向行政處罰主體作了重大欺瞞，且該欺瞞導(dǎo)致處罰主體對(duì)該違法行為的定性和施罰產(chǎn)生重大影響，則處罰主體在第一次處罰后可以根據(jù)新查明的事實(shí)情況對(duì)違法當(dāng)事人追加處罰。同一個(gè)違法行為對(duì)行政法規(guī)范的違反會(huì)出現(xiàn)以下三種情況（注：應(yīng)松年：中國(guó)走向行政法治探索，中國(guó)方正出版社1998年5月第1版，第333334頁(yè)。）：第一，同一行為違反了一個(gè)行政法律規(guī)范，受一個(gè)行政主體管轄，這種情況比較普遍；第二，同一行為違反一個(gè)行政法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體管轄。第三，一個(gè)行為違反了兩個(gè)以上行政法律規(guī)范，

6、依法分別由兩個(gè)以上行政主體管轄，即所謂“競(jìng)合違法”或“規(guī)范競(jìng)合行為”?？梢姡粋€(gè)違法行為也并非是違反一個(gè)法律規(guī)范（注：皮純協(xié)、余凌云：行政處罰法原理與動(dòng)作，科學(xué)普及出版社1996年4月第1版，第124頁(yè)。）或一個(gè)行政管理關(guān)系的行為。（二）對(duì)同一個(gè)違法行為不得再罰如上所述，同一個(gè)違法行為對(duì)行政法規(guī)范的違反會(huì)出現(xiàn)三種情況。對(duì)于前兩種情況，即一行為違反一規(guī)范，由一個(gè)主體管轄，一行為違反一規(guī)范由兩個(gè)以上主體管轄，適用一事不再罰，不得以任何理由處罰兩次或多次。學(xué)術(shù)界的看法比較一致。分歧比較大的是第三種情況，即“規(guī)范競(jìng)合行為”或者說“競(jìng)合違法行為”。對(duì)于同一個(gè)違法事實(shí)，同時(shí)符合了兩個(gè)以上行政法律規(guī)范的情

7、形，學(xué)者們稱之為“規(guī)范競(jìng)合行為”。例如，某個(gè)體戶在禁止擺攤設(shè)點(diǎn)的公共廁所附近賣食品，此一行為同時(shí)觸犯了工商、衛(wèi)生、市容三個(gè)行政法規(guī)范。對(duì)于這一行為有學(xué)者主張可以給予不同處罰，否則“處罰太輕”，不足以制裁違法，不能保護(hù)受到侵害的不同的行政法律秩序。也有學(xué)者主張不能給予不同處罰，其理由是該違法行為社會(huì)危害性有限，如此多頭處罰，于法有據(jù)卻于理不容。筆者認(rèn)為，之所以實(shí)踐中會(huì)有兩個(gè)以上行政法律規(guī)范對(duì)同一行為從不同角度規(guī)定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結(jié)果。如果一個(gè)行為可按不同法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處罰兩次以上，隨著我國(guó)行政法律規(guī)范的日益增加，其后果不堪設(shè)想。說到底，違法行為人畢竟只作了一次行為，因此，不管

8、幾個(gè)法律規(guī)范對(duì)同一違法行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法行為人只能受一次處罰（注：應(yīng)松年：中國(guó)走向行政法治探索，中國(guó)方正出版社1998年5月第1版，第334頁(yè)。）。一事不再罰也主要是針對(duì)同一個(gè)違法行為有可能涉及幾個(gè)行政主體的管轄權(quán)，或者受多種規(guī)范約束，多個(gè)規(guī)范又由多個(gè)主體適用可能造成的多頭處罰、重復(fù)處罰而提出來的。因此，筆者認(rèn)為對(duì)于“競(jìng)合違法”同樣適用不再罰的規(guī)則。（三）“不再罰”的含義“不再罰”即不得處罰兩次或兩次以上。對(duì)此沒有太多爭(zhēng)議。理解不盡一致的是這里“罰”的涵義和范圍，尤其是行政處罰和刑罰的關(guān)系問題。筆者認(rèn)為：這里的“罰”是指行政處罰，并不排除其他法律責(zé)任，不同性質(zhì)的法律責(zé)任是不能互相代

9、替的。筆者這里重點(diǎn)分析一下行政處罰和刑罰的關(guān)系問題。對(duì)于行政處罰不能代替刑罰，即不能“以罰代刑”，理論界的觀點(diǎn)比較一致，爭(zhēng)議頗多的是行政違法行為同時(shí)又構(gòu)成犯罪的能否同時(shí)適用行政處罰和刑罰，即刑事責(zé)任是否完全排除行政處罰的適用。由于刑罰與行政處罰的質(zhì)與量的不同，以及種類和功能上的差異，決定了二者應(yīng)并用，使行政處罰彌補(bǔ)刑罰上的不足，消除犯罪的全部危害后果和影響，有效打擊犯罪和預(yù)防犯罪（注：應(yīng)松年、馬懷德：中華人民共和國(guó)行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，第144145頁(yè)。）。我國(guó)單行法律中大量存在“雙重適用”的條款；如我國(guó)食品衛(wèi)生法第39條規(guī)定：對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，造成食物中毒或者其他食源性惡疾的違法

10、行為，除由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任外，還要由有關(guān)行政機(jī)關(guān)（衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)）給予吊銷衛(wèi)生許可證的行政處罰。我國(guó)行政處罰法第28條規(guī)定了刑罰對(duì)行政處罰的吸收制度，行政拘留應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期，罰款折抵罰金，意在限制行政處罰和刑罰的重復(fù)適用，但所針對(duì)的僅僅是能夠?yàn)樾塘P所吸收的同種類的人身罰和財(cái)產(chǎn)罰。對(duì)于行政處罰和刑罰的不同罰則，如吊銷許可證執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等，如何銜接則未作規(guī)定。筆者認(rèn)為對(duì)此情況應(yīng)依據(jù)單行法律中的“雙重適用條款”，分別由行政主體和人民法院同時(shí)適用。根據(jù)以上分析，筆者認(rèn)為所謂一事不再罰是指行政主體對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違反行政法規(guī)范的行為，不得給予兩次以上的行政處罰。這種限制既適用于同一事實(shí)

11、同一理由（一行為違反一規(guī)范），也適用于同一事實(shí)不同理由（一行為違反數(shù)規(guī)范）。只要當(dāng)事人客觀上只有一個(gè)違法事實(shí)，只能給予一次行政處罰，不能兩次或多次，其中一個(gè)行政主體處罰了，其他行政主體就不能再罰，已實(shí)施行政處罰的主體也不能再次處罰，否則無效，即“先罰有效，后罰無效”。一事不再罰限制的是所有行政處罰種類的重復(fù)，多次適用，并不排除在法定情形下行政處罰和刑罰等其他不同性質(zhì)的法律責(zé)任的同時(shí)適用。一事不再罰在實(shí)踐中應(yīng)如何操作呢？有人建議與刑罰相同，重罰吸收輕罰。這在刑罰中可行，因?yàn)榕袥Q刑罰的只是一個(gè)機(jī)關(guān)-法院。在行政處罰中卻不可行，因決定不同行政處罰的是幾個(gè)不同的行政主體，總不能把這些機(jī)關(guān)或授權(quán)組織都集

12、中在一起來開會(huì)協(xié)調(diào)。因此，筆者贊同這樣的原則：誰先發(fā)現(xiàn)就歸該主體管轄，后發(fā)現(xiàn)者不再有管轄權(quán)。也許不同機(jī)關(guān)的處罰理由和輕重不一致，那也無防實(shí)現(xiàn)行政處罰的目的（注：應(yīng)松年：中國(guó)走向行政法治探索，中國(guó)方正出版社1998年5 月第1版，第334頁(yè)。）。同時(shí)，一事不再罰也應(yīng)指導(dǎo)立法，力求將法律、法規(guī)之間的重疊、交叉壓縮在盡量小的范圍內(nèi)。從源頭上解決重復(fù)處罰，多頭處罰的問題。此外，建立綜合性的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，落實(shí)罰款決定與罰款繳納相分離的制度，也是貫徹實(shí)施一事不再罰，克服行政處罰中“亂”與“濫”的現(xiàn)象的重要措施?？梢?，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)這一原則，需要完善行政處罰的立法，需要多種具體制度和措施配套實(shí)施。（四）一事不

13、再罰原則的例外1、重新作出的行政處罰決定。如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政處罰不當(dāng)，撤銷了原行政處罰決定；行政處罰被上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者人民法院撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為，行政主體據(jù)此重新作出行政處罰決定，不違反一事不再罰。2、行政處罰的并處。行為人的一個(gè)行為，違反了一個(gè)法規(guī)規(guī)定，該法規(guī)規(guī)定同時(shí)施罰主體可以并處兩種處罰，如可以沒收并罰款，罰款并吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等，這種并處亦不違背一事不再罰原則。3、行政處罰的轉(zhuǎn)處（換罰或易科）。 在一些具體的行政法律規(guī)范中，規(guī)定了行政主體對(duì)行為人給予一種處罰后，處罰難以執(zhí)行，行政主體可以改施另外一種形式的行政處罰，這種轉(zhuǎn)處的情況也不屬于一事不再罰的范疇。4、執(zhí)行罰與行政處罰的

14、并處。 執(zhí)行罰是對(duì)拒不履行法定義務(wù)的人，由主管行政主體采取連續(xù)罰款的方式促使其履行義務(wù)的一種強(qiáng)制手段。這時(shí)的罰款是一種強(qiáng)制執(zhí)行的方式，目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)，不在于懲罰違法者，可以與對(duì)違法者的行政處罰一并適用，而且這種罰款還可以連續(xù)多次適用，直到義務(wù)人履行義務(wù)為止。5、行政處罰中的專屬管轄。 行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為在有關(guān)部門處罰后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，由享有專屬管轄權(quán)的行政主體再次處罰。6、一個(gè)行為同時(shí)違反了行政法規(guī)范和其他法律規(guī)范的， 由

15、有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律規(guī)定實(shí)行多重性質(zhì)不同的法律制裁，不受一事不再罰的限制。對(duì)此，筆者前文已作論述。7、多個(gè)不同的違法行為違反同一種行政法規(guī)范的， 可以由行政主體分別裁決，合并執(zhí)行。每一種違法行為均應(yīng)依法給予一次處罰，不適用一事不再罰。三、對(duì)我國(guó)行政處罰法第24條規(guī)定的分析與評(píng)價(jià)我國(guó)行政處罰法第24條規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。按此規(guī)定，一事不再罰可界定為：行政主體對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上同類（罰款）的行政處罰（注：應(yīng)松年、馬懷德：中華人民共和國(guó)行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，第135頁(yè)。）。也就是說， 行為人的一個(gè)行為無論是違反一規(guī)范，還是數(shù)個(gè)規(guī)范，受一個(gè)行政主體管轄，還是數(shù)個(gè)行政主體管轄，可以給予兩次以上的行政處罰，但如果是罰款，則罰款只能一次，另一次處罰可以是吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照或其他許可證，也可以是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，還可以是沒收等，只是不能再罰款。由此可以看出，行政處罰法規(guī)定一事不再罰的范圍是有限的，僅僅限制的是二次以上罰款的行政處罰，而不限制其他行政處罰種類的第二次或多次適用，在我國(guó)目前法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類繁多、職權(quán)交叉重疊的情況下，仍不足以解決多頭處罰、重復(fù)處罰的問題?？梢哉f，這條規(guī)定反映了一事不再罰原則理論上的不成熟和迫切的現(xiàn)實(shí)需要之間的矛盾及