靠優(yōu)惠措施吸引外資的局限性

1、靠優(yōu)惠措施吸引外資的局限性             一說到利用和吸引外資 , 人們很 自然 地就會(huì)想到各種優(yōu)惠措施和待遇。的確 , 中國 法律 給予外資的優(yōu)惠政策是多方面的 , 其適用范圍和優(yōu)惠程度也是相當(dāng)廣泛和極其特殊的。這些優(yōu)惠待遇對(duì)中國吸引外資曾經(jīng)超過并仍將起到積極的作用 , 促進(jìn)了中國 經(jīng)濟(jì) 的高速 發(fā)展 。但 是 , 優(yōu)惠待遇在一國的投資環(huán)境中并不屬于決定性的因素 , 作為一種鼓勵(lì)制度 , 其作用是極其有限的。 一、優(yōu)惠待遇在一國的投資環(huán)境中只能起到部分激勵(lì)作用 ,

2、 并非決定因素 一個(gè)外國投資者是否決定前往某國投資要考慮很多因素。首先是該國的政局、政策和法律。若政局不穩(wěn) , 將意味著投資有全都喪失的可能 ；政策多變 , 將使投資者無所適從 ；法律不健全 , 投資者的權(quán)益將得不到保護(hù)。因此 , 這三者實(shí)際上是外國投資者決定是否投資的前提。其次 , 投資環(huán)境還包括資本輸入國是否具備辦 企業(yè) 所必需的條件，如原料、市場與勞動(dòng)力等。其中最重要的是市場 , 產(chǎn)品是否有銷路 , 這是一切投資者最關(guān)心的 問題 。 此外 , 投資環(huán)境還包括資本輸入國是否具備辦好企業(yè)的必要條件。如資本輸入國的辦事效率、動(dòng)力、 交通 、運(yùn)輸、銀行、通訊、保險(xiǎn)等。 如果投資的前提 , 辦企業(yè)

3、的必備條件和辦好企業(yè)的必要條件均已具備 , 這就表明投資能夠賺取利潤。 只有在確信投資能賺取利潤的條件下、外國投資者才會(huì)進(jìn)一步考慮賺多賺少的 問題 , 也就是考慮諸如稅率的高低、稅收優(yōu)惠的多少等優(yōu)惠待遇的問題。否則 , 優(yōu)惠再多、稅率再低對(duì)外國投資者也不會(huì)有吸引力。例如 , 烏拉圭曾是世界上對(duì)外資征稅最低的國家 , 但它對(duì)外資的吸引力并不大 ；美國盡管對(duì)外資企業(yè)不實(shí)行稅收優(yōu)惠 , 但過去它一直是世界上吸收外國直接投資最多的國家。因此 , 優(yōu)惠待遇只是構(gòu)成投資環(huán)境的一個(gè)因素 , 只能起到部分激勵(lì)的作用 , 并非決定性因素。所以 , 我國最重要的應(yīng)是致力于投資環(huán)境的改善 , 而不可本末倒置 , 過

4、于看重各種優(yōu)惠待遇的實(shí)施。中國自實(shí)行改革開放的政策以來 , 政局穩(wěn)定 , 這就解除了外商對(duì)投資安全的擔(dān)憂 , 我國還建立了較完備的涉外投資法律體系 , 并不斷地加以完善 , 為外商投資提供了可靠的法律保障 ；經(jīng)過建國以來幾十年的經(jīng)濟(jì)建設(shè) , 已形成較完整的國民經(jīng)濟(jì)體系 , 為外商投資提供了較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) ；尤其是從 1992 年起 , 中國經(jīng)濟(jì)連續(xù) 3 年以超過 10% 的速度增長 , 無論是日用消費(fèi)品還是耐用消費(fèi)品的市場都迅速擴(kuò)大 , 這給以市場尋求型投資為特點(diǎn)的跨國公司進(jìn)軍中國提供了無與倫比的市場容量。可見 , 外國投資者看好中國的投資市場是出于多方面的綜合考慮。 二、我國在實(shí)施優(yōu)惠政策方

5、面往往還面臨其他國家和地區(qū)的競爭 , 甚至 , 有的優(yōu)惠政策還取決于資本輸出國的投資政策 , 這就使我國所實(shí)施的優(yōu)惠政策大打折扣 發(fā)展中國家的投資環(huán)境 , 無論在軟件 ( 政策、法制 ), 還是硬件 ( 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施 ) 方面 , 都與發(fā)達(dá)國家相差甚遠(yuǎn)。為了與發(fā)達(dá)國家及其他發(fā)展中國家競爭 , 許多發(fā)展中國家競相推出了對(duì)外資的種種鼓勵(lì)、優(yōu)惠政策 , 尤其是與我國毗鄰的東南亞各國 , 它們?cè)诋a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)規(guī)模 、地理位置等許多涉及投資環(huán)境的因素中都與我國極為相似 。因此 , 它們所實(shí)施的優(yōu)惠政策 , 就給我國造成了競爭 , 從而大大抵消了我國優(yōu)惠政策的實(shí)際效用。這種優(yōu)惠政策的競爭還來自于

6、國內(nèi)的其他地區(qū)和省份。 由于各地在制定利用外資的優(yōu)惠政策方面具有一定的靈活性 , 就使他們?yōu)榱吮镜貐^(qū)的局部利益紛紛出臺(tái)各種優(yōu)惠措施 , 這也大大 削弱了國家為吸引外資所實(shí)施的種種優(yōu)惠政策的實(shí)際效果。 我國所實(shí)施的優(yōu)惠政策 , 在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切的世界經(jīng)濟(jì)中 , 并不能如我所愿單方面地起作用 , 更重要的是還有賴于其他國家的配合和合作。尤其是作為優(yōu)惠制度核心 內(nèi)容 的稅收優(yōu)惠更是如此。任何一個(gè)在別的國家投資的投資者 , 都會(huì)因其在他國有收入來源 , 即存在著跨國收入 , 而面臨雙重征稅的問題?？鐕杖胫园l(fā)生雙重征稅 , 又是因?yàn)楦鲊g存在著不同的稅收管轄權(quán)。稅收管轄權(quán)有居民稅收管轄權(quán)和收

7、入來源管轄權(quán)。前者指 , 凡屬本國居民 , 對(duì)其所得 , 不論來源于本國還是其他國家 , 都要征稅 ；后者則指 , 凡來源于本國的所得 , 不論所得者是否為本國居民 , 對(duì)該所得都要征稅。由于各國都有權(quán)決定采用何種稅收管轄權(quán) , 當(dāng)兩種不同的稅收管轄權(quán)為兩國同時(shí)行使時(shí) , 就必然發(fā)生對(duì)同一筆跨國收入交叉征稅而形成雙重征稅。例如 , 甲國的公司到乙國投資 , 在乙國一年獲得利潤 100 萬元 , 乙國行使收入來源管轄權(quán)按乙國稅法對(duì)該利潤征稅 , 而甲國則行使居民稅收管轄權(quán)按甲國稅法也對(duì)該利潤征稅 , 這樣 , 對(duì) 100 萬元利潤 , 就出現(xiàn)了雙重征稅。顯然 , 這種雙重征稅 , 違背了稅負(fù)公平

8、的原則 , 加重了跨國納稅人的納稅負(fù)擔(dān) , 抵消了資本輸入國稅收優(yōu)惠政策剌激外國投資的作用。發(fā)展中國家的稅率縱使再低 , 優(yōu)惠再多 , 外國投資者在這些國家投資也不比在本國投資能得到更多的稅收實(shí)惠。為克服雙重征稅給國 際投資者所帶來的不利 影響 , 國際上普遍采取外國稅收抵免法和稅收饒讓制兩種措施來避免雙重征稅。抵免制是指納稅人居住國對(duì)納稅人的國外收入 , 允許在本國應(yīng)納稅額中相抵扣減已向收入來源國繳納的稅款。例如 , 一位美國投資者來華投資辦企業(yè) , 第一年所得利潤為 100 萬美元 , 按照中國 稅法 , 該投資者應(yīng)免征所得稅 ；美國政府對(duì)其所得應(yīng)征的稅額為 ：10O X 46% = 46

9、 萬美元。該投資者最后應(yīng)繳納的稅款為 46 萬美元。假設(shè)該投資者第 3 年的所得仍然是 100 萬美元 , 中國政府應(yīng)減半向其征收所得稅 , 該投資者應(yīng)向中國政府繳納的 稅款為 10O X 33/2% = 16.5 萬美元 , 該投資者回到美國后應(yīng)向美國政府繳納的稅額為 100 萬 X 46% - 16.5 萬 = 29.5 萬美元 ,該投資者最終繳納的稅款總共仍為 46 萬美元。         可見 , 按照這一制度 , 如果資本輸入國的所得稅率或減征后的稅率抵于資本輸出國的所得稅率 , 投資者在資本輸入國納稅

10、后 , 還必須按兩國稅率的差額向資本輸出國納稅 , 如系免稅 , 則必須按資本輸出國的稅率如數(shù)交納。其結(jié)果是資本輸入國將應(yīng)得的收入拱手讓給了資本輸出國 , 而投資者并未從稅收優(yōu)惠中得到實(shí)惠。資本輸入國的稅收優(yōu)惠政策在抵免制下其作用大大削弱了。 正因?yàn)槎愂盏置獾慕Y(jié)果使廣大 發(fā)展 中國 家的稅收優(yōu)惠政策受到阻礙 , 所以國際上又出現(xiàn)了另一種制度稅收饒讓制。這種制度是指居住國政府應(yīng)收入來源國政府的要求 , 對(duì)其居民的境外所得因享受來源國給予的稅收減免而未實(shí)際繳納的稅款視同已納稅款而在居住國應(yīng)納稅款中給予抵免。仍以上述例子說明情況 , 若該投資者在中國全部免征所得稅 , 回到美國 , 其所繳的稅款應(yīng)為

11、 ：46 萬 - 33 萬 = 13 萬。即不管中國政府征收與否 , 都要在美國應(yīng)征的稅款中扣減掉中國政府應(yīng)征收的稅額。可見該制度的核心 內(nèi)容 是資本輸入國對(duì)外資免稅時(shí) ,資本輸出國也給予免征 , 即投資者可不向雙方政府納稅。對(duì)資本輸入國是因?yàn)橄硎軆?yōu)惠而不納稅 , 對(duì)于資本輸出國是因?yàn)轲堊尪患{稅。 這樣投資者就可以實(shí)實(shí)在在地享受到東道國給予的稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠也能真正發(fā)揮作用。這種制度能有效地避免稅收抵免結(jié)果的發(fā)生。但是 , 它的實(shí)施卻要取決于資本輸出國是否接受這一制度 , 即便承認(rèn) , 也往往附加條件、范圍的限制。這就使發(fā)展中國家稅收優(yōu)惠的有效實(shí)施必然要受到資本輸出國稅收饒讓制度的制約。也

12、就是說 , 資本輸入國的涉外稅收優(yōu)惠只有取得資本輸出國稅法的配合才能起到作用。從實(shí)踐中看 , 發(fā)達(dá)國家一般不愿自動(dòng)在本國稅法中規(guī)定稅收饒讓辦法 , 而多是通過雙邊稅收協(xié)定來規(guī)定。若雙邊稅收協(xié)定僅采用抵免制來避免雙重征稅 , 仍不能使投資者享受到稅收優(yōu)惠的實(shí)際好外。因此 , 對(duì)發(fā)展中國家而言 , 在實(shí)行對(duì)外稅收優(yōu)惠時(shí) , 不應(yīng)只滿足于資本輸出國同意稅收抵免 , 而應(yīng)力爭在雙邊稅收協(xié)定中訂入稅收饒讓條款。 通過上述 分析 可以看出 , 單純由我國稅法賦予外商投資 企業(yè) 各種稅收優(yōu)惠并不當(dāng)然使外商投資者因此享受到實(shí)際利益 , 稅收優(yōu)惠的實(shí)施還有賴于資本輸出國的配合和合作。 三、國際資本的流向也說明了

13、投資優(yōu)惠待遇作用的局限性 二戰(zhàn)以后 , 國際資本流向一個(gè)顯著特點(diǎn)是流入稅率較高 , 優(yōu)惠較少的發(fā)達(dá)國家。在 60 年代 , 發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間國際資本流入額的比例大體上是 2 ：1, 在 70 年代上升為 3:1 。 80 年代 , 差距更大 , 1985 年 , 發(fā)達(dá)國家在全世界對(duì)外直接投資總額中占 69.9%, 發(fā)展中國家只占 30.1% 。發(fā)達(dá)國家的外國資本流入額已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了發(fā)展中國家。我們?cè)賹深悋业亩惵始岸愂諆?yōu)惠作比較 , 所得稅是稅收中的主要稅種 , 我們選擇所得稅稅率進(jìn)行分析 , 在主要發(fā)達(dá)國家 , 大多數(shù)的所得稅稅率都在 50% 左右。例如加拿大為 58% 、原西德為

14、56% 、 奧地利為 55% 、日本為 54% 、 英國為 52% 、澳大利亞、美國為 46% 。而多數(shù)發(fā)展中國家的稅率則極低 , 例如 , 烏拉圭為 25% 、南斯拉夫、菲律賓為 35% 、埃及 39.5% 、馬來西亞、 新加坡、哥倫比亞、洪都拉斯、象牙海岸均為 40% 。發(fā)展中國家的所得稅稅率顯然低于發(fā)達(dá)國家。但從引資情況看 , 僅美國、英國、法國、德國、加拿大、澳大利亞 6 國 1970 年至 1980 年的外國資本流入額就達(dá) 1288.135 億美元 , 而 31 個(gè)發(fā)展中國家這一時(shí)期外國資本的流入額卻只有 525.991 億美元 , 不到 6 國的一半。由此國際資本的流向與各國所得稅

15、率的高低并無直接關(guān)系。我們?cè)倏炊愂諟p免 , 各發(fā)展中國家盡管免稅期長短不 , 但幾乎都實(shí)行這一優(yōu)惠。免稅期長達(dá) 25 年的有象牙海岸 , 20 年的有巴西 ,15 年的有埃及 ,10 年的有沙特阿拉伯、摩洛哥和蘇丹 ,5 年的則有馬來西亞、印度、泰國、危地馬拉等國家。而在發(fā)達(dá)國家 , 實(shí)行這一優(yōu)惠政策的并不普遍。除愛爾蘭免征 15 年出口利潤稅 , 意大利的北部、中部地區(qū)免征地方稅10 年以外 , 其他國家基本上沒有免稅期。 他們的稅收優(yōu)惠大都是鼓勵(lì)本國資本向海外投資。在減稅方面 , 一般發(fā)展中國家都減征 50%,；減征最多的達(dá)到 80% 。而發(fā)達(dá)國家除意大利、德國對(duì)特殊地區(qū)減稅外 , 幾乎不

16、實(shí)行減稅?？梢?, 在免稅和減稅方面 , 發(fā)展中國家也都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家 , 但這些并未改變幾十年來國際資本的流向。從以上比較分析可以看出 , 左右外國資本流向的 , 稅收優(yōu)惠絕不是決定因素 , 或者說稅收優(yōu)惠對(duì)吸引外國資本只能起到次要作用。就我國的實(shí)際情況而言 , 給予稅收優(yōu)惠的 經(jīng)濟(jì) 特區(qū)、沿海地區(qū)等 , 投資環(huán)境的總體狀況都是較為理想的。長期以來由于對(duì)稅收優(yōu)惠的作用缺乏正確的認(rèn)識(shí) , 我國的許多地方在引進(jìn)外資的工作中常把稅收優(yōu)惠當(dāng)作一種靈丹妙藥 , 動(dòng)輒就以稅收優(yōu)惠相許諾 , 這不僅達(dá)不到吸引外資的目的 , 還造成國家稅收大量流失 , 導(dǎo)致國家利益受損 , 造成不公平的市場競爭 , 加劇了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不平衡。并且 , 過度的優(yōu)惠政策和各地出臺(tái)的五花八門的優(yōu)惠措施 , 還擾亂了我國引進(jìn)外商直接投資的政策和 法律 , 使外商無所適從 , 對(duì)我國投資環(huán)境的穩(wěn)定性產(chǎn)生懷疑 , 喪失在我國投資的信心 , 不利于國家招商引資戰(zhàn)略的實(shí)施。事實(shí)上 , 稅收優(yōu)惠、地皮價(jià)格的優(yōu)惠和勞動(dòng)力成本低等因素只對(duì)中小資本和發(fā)展勞