行政程序法價(jià)值的定位——兼論行政過程效率與公正的平衡

1、行政程序法價(jià)值的定位兼論行政過程效率與公正的平衡              二十世紀(jì)以降，行政法的發(fā)展呈現(xiàn)出行政程序法大量出現(xiàn)并進(jìn)而法典化的趨勢(shì)。程序制度的迅速崛起并日漸嚴(yán)密已成為現(xiàn)代行政法重要特征之一。行政過程不僅受到實(shí)體法規(guī)范的調(diào)整，還受到系統(tǒng)、嚴(yán)密的程序規(guī)范調(diào)控，而且后者在行政法中占有日益重要的地位，以致于有學(xué)者稱“行政法主要就是程序法”。（1）的確，現(xiàn)代社會(huì)中行政程序法作為規(guī)范行政權(quán)公正合理行使的規(guī)則體系，其巨大作用已是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，行政過程中程序的作用究竟如何？

2、在現(xiàn)代社會(huì)中行政程序是否發(fā)揮了其應(yīng)有的作用？這些問題的答案有賴于對(duì)行政程序法內(nèi)在價(jià)值目標(biāo)的分析。同時(shí)，對(duì)前述問題的深入研究反過來也有助于使行政程序制度更加合理化、科學(xué)化，從而真正發(fā)揮其作用。目前，我國正著力于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的構(gòu)建，關(guān)于行政權(quán)運(yùn)作規(guī)程的行政程序立法愈顯必要，以實(shí)現(xiàn)行政過程的科學(xué)化、民主化和法制化。無疑，對(duì)行政法內(nèi)在價(jià)值目標(biāo)的研究更具現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)?，通過這種研究，有助于我們從理論上設(shè)計(jì)適合現(xiàn)代社會(huì)需要并符合我國國情的、比較理想的行政程序法。一、效率與公正：行政程序法的兩個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)行政程序法的崛起，與一定的社會(huì)需要密不可分，而后者又必然對(duì)行政程序法被賦予的內(nèi)在價(jià)值目標(biāo)產(chǎn)

3、生決定性影響。本世紀(jì)以來，由于社會(huì)生活及其管理的日益復(fù)雜化，人們需要政府改變過去“守夜人”（Watchingdog）的作用，代之以對(duì)社會(huì)生活各方面積極的干預(yù)和協(xié)調(diào)，行政權(quán)迅速膨脹。這一方面符合了社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要，使政府以一種社會(huì)公共權(quán)威的代表來調(diào)調(diào)社會(huì)多元利益的沖突，推進(jìn)公共利益和社會(huì)福利；另一方面，行政權(quán)向社會(huì)生活各領(lǐng)域滲透的深度與廣度越來越大，又使社會(huì)中個(gè)體權(quán)利受到侵害的可能性增大。社會(huì)似乎陷入了一個(gè)“手段-目的”的二律背反：人們?nèi)萑陶\(yùn)用行政權(quán)干預(yù)社會(huì)關(guān)系，是為了達(dá)到保障合法個(gè)體權(quán)益、推進(jìn)公共利益的目的，而反過來行政權(quán)膨脹又使個(gè)體權(quán)益受其侵害的可能性大增。在這種情況下，既然社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要迫使

4、人們?cè)趯?shí)體法上不得不賦予行政機(jī)關(guān)以強(qiáng)大的權(quán)力，那么確立一整套行政權(quán)行使的程序規(guī)則就顯得至關(guān)重要了。其理由可概述為兩個(gè)方面：第一，行政權(quán)向社會(huì)領(lǐng)域的主方位滲透，必然產(chǎn)生與此相應(yīng)的一整套龐大的官僚機(jī)構(gòu)，如何使之對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理具有較高效率即顯得十分重要。如果其辦事拖沓，效率低下，則巨大的行政權(quán)反過來成了社會(huì)良性運(yùn)行的巨大阻力，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，無助于公共利益的推進(jìn)。因此，行政過程應(yīng)是一個(gè)最優(yōu)化的管理過程，能以較小的社會(huì)成本獲得較大的收益，這就需要在程序上設(shè)置相關(guān)制度使行政過程迅捷、有效。第二，行政權(quán)膨脹又意味著相對(duì)人權(quán)益受之侵害的可能性增大?，F(xiàn)代社會(huì)中行政活動(dòng)并不僅僅是行政主體單方面的管理過程，

5、還涉及到相對(duì)一方直接或間接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從法律上看，行政活動(dòng)過程表現(xiàn)為復(fù)數(shù)以上的主體之間權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)過程，它不僅取決于實(shí)體法上預(yù)先的規(guī)定，而且也要求程序上的正當(dāng)合理。由于行政主體擁有較大行政權(quán)，在行政過程中處于優(yōu)越地位，而相對(duì)人則明顯處于不利的地位，這就需要在程序上為相對(duì)人權(quán)利提供必要的保障，以保證行政過程的公正性，并且使這種公正不僅實(shí)際上存在，還應(yīng)當(dāng)使人們相信它的存在。（2）筆者認(rèn)為，正是基于上述兩方面的原因，現(xiàn)代行政程序法才迅速崛起。而且由于這兩方面的內(nèi)在要求，作為規(guī)范這一過程之步驟、方式、手段、時(shí)間等方面的行政程序法，應(yīng)當(dāng)把保證行政活動(dòng)的效率及行政過程的公正作為兩個(gè)基本的價(jià)值目標(biāo)。作

6、為行政程序法基本價(jià)值目標(biāo)之一的公正，可分解為以下具體內(nèi)容：第一，對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保障。在行政過程中，由于行政主體在實(shí)體法上具有的強(qiáng)大權(quán)力及優(yōu)越地位，在程序上為相對(duì)一方提供必要的權(quán)益保障制度就是保證行政過程公正的最基本要求，對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障，也就要求在程序上設(shè)置一套防止行政權(quán)恣意或?yàn)E用的機(jī)制。因?yàn)檫@種對(duì)相對(duì)一方權(quán)益的保障，僅僅停留在實(shí)體法上原則的抽象要求及司法審查的事后補(bǔ)救上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。行政相對(duì)人主體地位的崛起，不僅要求在實(shí)體法上賦予其一系列權(quán)利，同樣要求在程序法上擁有得到公正對(duì)待的權(quán)利。使“當(dāng)事人在行政過程中不僅僅是被動(dòng)地受到保護(hù)，還應(yīng)是積極主動(dòng)地保護(hù)自己。”（3）這就需要行政程序法將保障相

7、對(duì)人權(quán)益作為一個(gè)重要目標(biāo)，以保證相對(duì)一方在行政過程中受到公正的對(duì)待，使社會(huì)中各個(gè)成員的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)得到保障。第二，確認(rèn)相對(duì)人了解行政過程參與行政過程的權(quán)利。行政過程的主導(dǎo)者往往是行政主體，作為被動(dòng)一方的相對(duì)人要想通過行政程序保障自己的權(quán)益，首先必須要以了解行政活動(dòng)的有關(guān)內(nèi)容為基礎(chǔ)。只有公開行政活動(dòng)內(nèi)容，相對(duì)人才談得上了解；只有了解活動(dòng)中所涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并參與這一活動(dòng)過程，才談得上保護(hù)自己的權(quán)益。行政活動(dòng)公開化也就意味著相對(duì)人的“了解權(quán)”，即“所有公民都應(yīng)有了解政治事務(wù)的渠道，應(yīng)能評(píng)價(jià)那些影響他們利益的提案和推進(jìn)公共善觀念的政策”。（4）相對(duì)人的“參與權(quán)”則使相對(duì)人在行政活動(dòng)內(nèi)容涉及其權(quán)

8、利義務(wù)時(shí)有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見，為保障自己權(quán)益提供現(xiàn)實(shí)的途徑。可見，通過行政過程公開化，使相對(duì)人了解行政活動(dòng)的內(nèi)容并參與行政活動(dòng)，本身就是一種對(duì)行政過程公正性的監(jiān)督，也是保障相對(duì)人權(quán)益必要的基礎(chǔ)。第三，行政過程的公平和無偏私。不論行政活動(dòng)的性質(zhì)如何，一個(gè)良好的行政需要沒有偏私，應(yīng)當(dāng)行為公平，行政主體一切對(duì)相對(duì)人可能產(chǎn)生不利影響的權(quán)力都應(yīng)公平地行使。因此，在行政活動(dòng)中，聽取對(duì)方意見，不能作為自己案件的法官等排除行政“偏私”的制度是公正的起碼要求。許多學(xué)者認(rèn)為不管行政活動(dòng)的結(jié)果公正與否，如果程序上失去公平，都是“不良行政”，因?yàn)檫@種沒有偏私，不僅要求實(shí)際上沒有偏私（結(jié)果），而且要求在外觀上也不應(yīng)使人

9、有理由懷疑為可能有偏私。（5）第四，行政活動(dòng)過程順序的合理性。行政過程表現(xiàn)為一系列步驟，這些步驟的先后按排應(yīng)當(dāng)反映出行政活動(dòng)內(nèi)在的時(shí)間上先后關(guān)系，以保證行政過程合理進(jìn)行，防止因時(shí)間順序上的差異或錯(cuò)位而使公正名存實(shí)亡。作為行政程序法另一基本價(jià)值目標(biāo)的效率，則主要包括以下幾方面內(nèi)容：第一，行政活動(dòng)過程應(yīng)貫徹經(jīng)濟(jì)、便利原則，應(yīng)盡可能地節(jié)約人力、物力、財(cái)力，消除不必要的成本消耗，以較小的成本獲取較大收益。這就需要對(duì)行政活動(dòng)全過程設(shè)置明確規(guī)則，對(duì)行政活動(dòng)之一般過程作出統(tǒng)一規(guī)定，避免程序上的凌亂、錯(cuò)雜和繁瑣，設(shè)置明確的時(shí)效制度，根據(jù)行政過程的專業(yè)性，設(shè)置代理制度等。第二，由于行政活動(dòng)的復(fù)雜性，絕對(duì)整齊劃一

10、的程序不僅是不可能的，也是不可取的。因此為保障行政活動(dòng)的效率，必要的靈活性規(guī)定是必不可少的，為克服成文法之缺陷，行政主體一定程度上的自由裁量權(quán)也是同樣必要的。在這一點(diǎn)上，應(yīng)注意到：“行政程序的基本方針是研究如何設(shè)計(jì)一個(gè)使行政機(jī)關(guān)官僚武斷和伸手過長的危險(xiǎn)減少到最低限度的制度，但同時(shí)也應(yīng)保持行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效管理的靈活性”。（6）第三，行政程序的可操作性與規(guī)范性。規(guī)范性要求程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)是明確的、清楚的，可操作性則要求這些規(guī)則具體而便于操作。程序規(guī)則若不能具備上述特征，則陷于模糊或空洞，使程序參加者均無所適從，必然有損行政活動(dòng)的效率。二、目標(biāo)模式：行政程序法價(jià)值沖突及其選擇行政程序法公正與效率的價(jià)值內(nèi)

11、蘊(yùn)，表明一個(gè)理想的行政程序法應(yīng)當(dāng)是兼顧公正與效率的統(tǒng)一。但是在現(xiàn)實(shí)中，公正與效率在一定程度上確實(shí)又存在著沖突。因?yàn)椋实囊?guī)定性歸結(jié)為一個(gè)基本意義就是從一個(gè)給定的投入量中獲得最大的有效收益，意味著自然資源、社會(huì)資源和人文資源的優(yōu)化（價(jià)值最大化）。行政程序法的效率價(jià)值目標(biāo)，要求行政過程應(yīng)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、靈便的過程，盡可能減少行政過程的成本消耗，反映在程序法上則是要求簡易，迅速、及時(shí)、靈活及一定的自由裁量權(quán)，而這就可能影響到行政活動(dòng)的公正性；反之，從行政程序的公正性出發(fā)，則要求行政過程應(yīng)遵循嚴(yán)格詳密的程序、謹(jǐn)小慎微的方式，這就會(huì)使行政活動(dòng)的效率受到一定損害。在西方社會(huì)中，學(xué)者通常把效率與公正（平等）對(duì)

12、立，有的甚至將其作為社會(huì)的一對(duì)根本矛盾，二者經(jīng)常會(huì)處在一種深沉的張力之中。（7）行政程序法的前述價(jià)值沖突，使人的在立法時(shí)面臨著價(jià)值目標(biāo)的權(quán)衡。對(duì)此，一些國家根據(jù)各自情況的需要圍繞不同的價(jià)值目標(biāo)來設(shè)計(jì)行政程序制度，選擇了不同的目標(biāo)模式。其一是以公正為核心的權(quán)利保障模式。這種模式主要是通過規(guī)定一系列監(jiān)控行政權(quán)行使的制度來達(dá)到保障相對(duì)人權(quán)利的目標(biāo)。其特征表現(xiàn)為程序制度的開放性、公開性、民主性和嚴(yán)密性。如美國1946年制定的聯(lián)邦行政程序法（APA），即主要是以保障公民權(quán)利，控制行政權(quán)濫用為目標(biāo)，對(duì)此，美國行政法學(xué)者B.施瓦茨明確指出：“行政程序法的制定，清楚地表明了國會(huì)要求停止行政權(quán)的擴(kuò)大”。（8）日

13、本1991年行政程序法綱要案在總則中明確規(guī)定“本法律就處分、行政指導(dǎo)及有關(guān)行政的其他行為的程序規(guī)定共同的事項(xiàng)，據(jù)此謀求在行政運(yùn)行上確保公正和提高透明性。以有助于保護(hù)公民權(quán)益為目的”。（9）其二是以保障行政過程效率為中心目標(biāo)的效率模式。其主要特征是行政過程簡化易行，程序設(shè)置更多地考慮行政活動(dòng)的科學(xué)性、操作性，在程序中留有較大自由裁量的空間。如西班牙1958年行政程序法對(duì)行政行為的一般規(guī)則明確規(guī)定“行政行為應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、速度、效率之規(guī)則進(jìn)行”。（10）原聯(lián)邦德國1976年行政程序法第10條明確規(guī)定“行政程序的進(jìn)行以簡單而符合目的為宗旨”。（11）筆者認(rèn)為，前述兩種在行政程序法目標(biāo)模式上只看到公正與效

14、率的沖突而一味地追求某一方面、放棄另一方面，拘泥于非此即彼的目標(biāo)選擇是不可取的。固然，我們應(yīng)該看到在行政程序法中，效率與公正的沖突確實(shí)是存在的，但是這種沖突并不意味著各自絕對(duì)的排他性，恰恰相反，二者存在著內(nèi)在的聯(lián)系。的確，對(duì)行政權(quán)一系列程序規(guī)則的限制。當(dāng)然是為行政主體的活動(dòng)設(shè)置了一些障礙，對(duì)行政效率有著一定的影響，但也應(yīng)該看到，公正的程序規(guī)則防止了行政主體的專橫行為，“可以維護(hù)公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任和良好的關(guān)系，減少與行政機(jī)關(guān)之間的摩擦，又可能最大限度地提高行政效率”（12），因此公正并非必然排斥行政效率。同樣，效率也并非必然排斥公正。公正作為一個(gè)價(jià)值判斷，其含義在特定的歷史條件下不斷變化。在許

15、多情況下，“判斷一項(xiàng)活動(dòng)是不是公正或好，應(yīng)看它是否有利于國民收入提高來衡量的經(jīng)濟(jì)效率”。（13）無論如何，一個(gè)毫無效率的行政活動(dòng)過程決不能說是公正的，因?yàn)樗馕吨邢薜纳鐣?huì)資源的浪費(fèi)，也不利于社會(huì)公共利益的推進(jìn)。在行政程序法目標(biāo)模式選擇上，一些國家片面追求效率或公正的模式，在一定程度上受到了行政法理論中“保權(quán)”或“控權(quán)”思想的影響。前者認(rèn)為行政法的功能主要是保障行政權(quán)的有效行使，從而促進(jìn)社會(huì)公共利益，在程序法上則相應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政效率以保證社會(huì)公共利益。后者則相反，更注重控制政府權(quán)力、保障相對(duì)人個(gè)體權(quán)利的意義，并進(jìn)而認(rèn)為程序法的主要功能即在于此。可見兩種不同的行政法理論對(duì)行政程序法目標(biāo)模式選擇的影響

16、是不能忽視的。但是在現(xiàn)代社會(huì)中，由于社會(huì)多元利益的沖突，管理活動(dòng)的日益復(fù)雜化和開放化，在行政法作用上片面強(qiáng)調(diào)保權(quán)或控權(quán)都是不夠的，二者應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，尋求一種平衡。正是從這一角度出發(fā)，有學(xué)者提出了“現(xiàn)代行政法應(yīng)是平衡法”的命題。（14）現(xiàn)代行政法的這種平衡精神，必然也應(yīng)反映到行政程序法之中。筆者認(rèn)為，行政程序法效率與公正價(jià)值目標(biāo)是對(duì)立統(tǒng)一的，二者應(yīng)平衡兼顧。特別是在我國現(xiàn)階段，一方面官僚主義十分嚴(yán)重，行政效率低下，辦事拖拉、推諉等現(xiàn)象比較嚴(yán)重；另一方面，相對(duì)人權(quán)利觀念比較淡漠，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)控的機(jī)制尚不健全，相對(duì)人權(quán)益遭行政權(quán)侵害的現(xiàn)象也很嚴(yán)重，行政效率與行政公正都存在相當(dāng)大的問題，都應(yīng)急切地加

17、以解決。因此，在目標(biāo)模式的選擇上，應(yīng)當(dāng)把效率與公正作為兩個(gè)基本目標(biāo)，兼顧二者設(shè)計(jì)一整套平衡機(jī)制，以全面發(fā)揮行政程序法的作用。在這一點(diǎn)上，西方一些學(xué)者在反思一些國家行政程序法目標(biāo)模式選擇片面性的基礎(chǔ)上也已有所認(rèn)識(shí)。正如有的學(xué)者指出：“行政過程不僅需要效率，即政策所要達(dá)到的目標(biāo)一定能迅速實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也必須使一般公民認(rèn)為在行政活動(dòng)中合理地考慮了它所追求的公共利益和它所干預(yù)的私人利益之間的平衡”。（15）三、程序制度：效率與公正的平衡機(jī)制行政程序法應(yīng)在效率與公正兩個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)間尋求平衡，只是在整體上確定了其目標(biāo)模式的選擇，這僅是行政程序立法的出發(fā)點(diǎn)。行政過程總是表現(xiàn)為具體的管理過程，它決定了行政程序法

18、必須是制度化的可操作體系。效率與公正的平衡決不是形式上自我標(biāo)榜所能實(shí)現(xiàn)的，它有賴于一系列程序制度的設(shè)置，通過這些程序制度，使效率與公正的平衡得以落實(shí)，才能使效率與公正的平衡得以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代行政活動(dòng)過程是行政主體行使權(quán)力并進(jìn)而影響行政相對(duì)一方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的過程。行政主體雖然是行政過程的主導(dǎo)者，但這并不意味著它可以無視相對(duì)一方的主體地位及與之相應(yīng)的權(quán)利，行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)過程中都有各自相對(duì)獨(dú)立的利益主張。從這一意義上看，行政活動(dòng)中行政權(quán)與相對(duì)一方當(dāng)事人的權(quán)利具有沖突的可能性，這種沖突實(shí)質(zhì)上與行政過程效率與公正的沖突密切相關(guān)。行政程序的意義正在于協(xié)調(diào)和平衡這種沖突?！捌淦毡樾螒B(tài)是：按照某種標(biāo)

19、準(zhǔn)和條件整理爭(zhēng)論點(diǎn)，公平地聽取各方意見，在使當(dāng)事人都可以理解或認(rèn)可的情況下作出決定”。（16）這種行政過程中的當(dāng)事人-行政主體和相對(duì)一方，“都可以理解或認(rèn)可的情況”，實(shí)際上是當(dāng)事人所希望的通過行政程序使他們所追求的利益都能得到最大限度滿足的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，行政主體為實(shí)現(xiàn)一定行政目的的效益與相對(duì)一方權(quán)益受保護(hù)的程度都達(dá)到“最大化”。據(jù)此，筆者進(jìn)而認(rèn)為，行政過程中效率與公正的平衡，即是程序參加者所追求利益最大化的狀態(tài)：行政過程既能獲得最大效益，又能使相對(duì)一方權(quán)益獲得最大程度的保障；這時(shí)候，這一過程既是有效率的（即產(chǎn)生所謂帕累托效率），又是公正的。這樣，作為導(dǎo)引行政活動(dòng)過程的行政程序法便被賦予了

20、兩個(gè)使命；一是為程序的參加者提供一個(gè)充分表達(dá)自己意見和利益的足夠空間，在這里相對(duì)人能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)其利益最大化進(jìn)行選擇；一是使行政活動(dòng)能保持其一定的迅捷和靈活度。上述兩項(xiàng)使命有機(jī)結(jié)合的意義體現(xiàn)在行政程序“硬件”的設(shè)計(jì)上就是以“自然公正”的核心的聽證制度和以效率為中心的時(shí)效時(shí)度及行政自由裁量制度。聽證制度是行政主體在采取影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)時(shí)，后者有權(quán)充分表達(dá)自己意見和利益并為自己辯解的程序制度，其中心意義在于保障相對(duì)人得到公正的對(duì)待，為相對(duì)人盡可能保障自己的權(quán)益提供條件。在英國，它表現(xiàn)為“聽取對(duì)方意見”，即相對(duì)人有權(quán)在合理時(shí)間以前得到通知，了解行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)和根據(jù)，為自己辯護(hù)等。行政機(jī)關(guān)在對(duì)相對(duì)人作出

21、不利決定時(shí)，這是一個(gè)最起碼的程序公正要求。（17）在美國，聽證則是“正當(dāng)法律手續(xù)”的核心內(nèi)容。與聽證制度相聯(lián)系，為保障相對(duì)人一方在行政過程中權(quán)益的最大化，需要建立一系列輔助制度。第一，行政公開制度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)公開行政活動(dòng)的內(nèi)容和信息，為相對(duì)人提供必要的咨詢，采取行為前公開自己的主體身份，說明行政活動(dòng)作為或不作為的理由等。只有行政活動(dòng)公開、相對(duì)人對(duì)之有足夠了解的基礎(chǔ)上，才能為自己權(quán)益進(jìn)行辯護(hù)或反駁對(duì)方主張。第二，調(diào)查取證制度。聽證主要是程序參加人相互就某一問題的辯解或反駁，行政機(jī)關(guān)就某一問題提出主張必須依據(jù)客觀材料，而客觀材料的獲得必須經(jīng)公正的調(diào)查，而且這些材料還須經(jīng)聽證過程中雙方的“質(zhì)證”，去

22、偽存真，使行政決定基于客觀公正的事實(shí)依據(jù)。第三，告知制度。主要表現(xiàn)為告知權(quán)利和說明理由。前者可以使相對(duì)人明確自己所享有的權(quán)利并進(jìn)而保障自己的權(quán)利；后者則要求行政機(jī)關(guān)在作出決定時(shí)必須明確表明該決定的理由，如果行政機(jī)關(guān)沒有吸納相對(duì)一方在聽證過程中表述的意見，也必須說明理由，包括事實(shí)與法律依據(jù)。這樣有助于相對(duì)人的意見得到行政機(jī)關(guān)的重視，切實(shí)保證聽證制度作用的落實(shí)而不致使其流于形式。第四，回避制度。其基本要求是個(gè)人不能作為自己案件的法官，這是避免偏私所必需的程序。與前述保障行政過程公正性的制度相適應(yīng)，時(shí)效制度和自由裁量制度則主要是保障行政過程效率的程序制度。時(shí)效制度直接指向行政活動(dòng)的效率目標(biāo)，其意義在

23、于通過規(guī)定行政活動(dòng)持續(xù)的最大時(shí)間范圍而確定一個(gè)行政活動(dòng)“可接受的”效率。這一作用的表現(xiàn)有二：一是規(guī)定整個(gè)行政過程可持續(xù)的最長時(shí)間，以防止行政主體辦事拖拉、效率低下；二是規(guī)定某些主要程序步驟所持續(xù)的最長時(shí)限，以解決多個(gè)相對(duì)人之間就各自權(quán)利義務(wù)的主張上不能達(dá)成一致時(shí)而曠日持久的相持所導(dǎo)致的行政效率低下問題。如規(guī)定聽證過程的時(shí)限，相對(duì)人主張某些權(quán)利的時(shí)限等。行政程序上的自由裁量制度對(duì)于保證行政過程效率有著決定性作用，表現(xiàn)為：第一，當(dāng)兩個(gè)以上的程序參加者就權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行曠日持久的爭(zhēng)議而達(dá)不成一致意見時(shí)，行政主體作為程序的主導(dǎo)者就應(yīng)當(dāng)在各方充分表達(dá)意見并考慮在這些意見的基礎(chǔ)上，抉擇一個(gè)能夠使程序參加者

24、各方利益均達(dá)到最適度狀態(tài)的均衡方案，從而使行政活動(dòng)順利進(jìn)行。當(dāng)然，在這種情況下，自由裁量權(quán)的行使實(shí)際上蘊(yùn)含著“應(yīng)當(dāng)充分考慮各方意見選擇最佳均衡方案”的內(nèi)在要求，這意味著它應(yīng)是理性地行使權(quán)力而非任意。（18）為此應(yīng)當(dāng)在程序上設(shè)計(jì)兩個(gè)裝置來保證其理性地行使自由裁量權(quán)，即行政主體為自己決定說明理由制度與歸責(zé)機(jī)制：對(duì)濫用自由裁量權(quán)的決定于以矯正，對(duì)責(zé)任人員追究相應(yīng)法律責(zé)任的補(bǔ)救制度。第二，由于行政活動(dòng)的范圍極為廣泛，種類多樣，所影響的權(quán)利義務(wù)又有很大不同或因特殊情形下行政目的需要，為了克服成文法規(guī)則的缺陷，有必要在一般性的程序規(guī)則外設(shè)定一些保障行政權(quán)迅捷、靈活地實(shí)現(xiàn)行政目的的程序規(guī)則，根據(jù)這些規(guī)則行政

25、主體在程序上可能享有較大的自由裁量權(quán)，表現(xiàn)為：行政主體可以根據(jù)實(shí)際情況需要，依據(jù)自己對(duì)情形的斟酌判斷選擇較為靈活、簡便的程序規(guī)則；在這些程序中行政主體又可以根據(jù)自己的判斷采取自己認(rèn)為合適的行為方式、步驟、手段等。首先，在不直接涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政活動(dòng)中，應(yīng)允許行政主體以效率目的選擇其認(rèn)為合適的行為步驟、方式等程序規(guī)則，因此應(yīng)在法定程序之外給行政活動(dòng)留有一定任意程序的空間。如關(guān)于行政咨詢，信息發(fā)布，某些行政調(diào)查活動(dòng)均可以任意程序進(jìn)行。其次，在行政活動(dòng)所涉及的相對(duì)人權(quán)利義務(wù)較輕或有關(guān)事實(shí)簡單明晰的情形下，應(yīng)允許行政主體選擇較普通程序更為簡便的簡易程序。如治安管理處罰中設(shè)置的對(duì)50元以下的罰款和事實(shí)簡單的治安處罰均可適用簡易程序。為此，在程序法上，應(yīng)分別不同情形在普通程序外設(shè)立相應(yīng)的簡易程序。再次，在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、突發(fā)性自然災(zāi)害等緊急情況下，應(yīng)允許行政主體根據(jù)特殊情況需要，適用特別程序，在這種情況下，行政主體應(yīng)享有較大的自由裁量權(quán)以應(yīng)付緊急情況，實(shí)現(xiàn)行政目的。為此應(yīng)針對(duì)此類情形設(shè)定緊急處置程序。最后，由于成文法自身的局限性，有可能在一情況下行政主體法定的程序規(guī)則可以遵循