民國(guó)時(shí)期災(zāi)民的權(quán)利保障-2019年文檔

1、民國(guó)時(shí)期災(zāi)民的權(quán)利保隙中國(guó)作為一個(gè)自然災(zāi)害的高發(fā)國(guó)家，自然災(zāi)難的頻繁發(fā)生一方面給中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了巨大損失，給中國(guó)人民的權(quán)利帶來(lái)了巨大危險(xiǎn)，另一方面也豐富了中國(guó)抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)民權(quán)利保障的思想、 制度與實(shí)踐。本文將對(duì)民國(guó)時(shí)期災(zāi)民的權(quán)利保障進(jìn)行歷史考察和反思。一、災(zāi)民權(quán)利保障思想與制度的形成與完備民國(guó)時(shí)期社會(huì)救濟(jì)思想發(fā)生了明顯的變化，傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)理念開(kāi)始向近代嬗變，慈善觀念演變?yōu)閲?guó)家責(zé)任觀念。1陳凌云明確指出：“國(guó)家為人民聚集而成，政府乃由人民組織，而為人民謀福利之機(jī)關(guān)，人民有所困苦則應(yīng)加以救濟(jì)，人民有所需要，自當(dāng)俾與協(xié)助，此乃賢明政府所應(yīng)負(fù)之責(zé)任也?！?錢(qián)智修認(rèn)為，社會(huì)救濟(jì)是“因集體生存而當(dāng)

2、為， 不專為人類之悲憫而宜為”的事業(yè)，因此，“賑濟(jì)問(wèn)題者，國(guó)家之職務(wù)也”。 3社會(huì)學(xué)學(xué)者言心哲除了認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)事業(yè)的興辦是基于社會(huì)國(guó)家的責(zé)任以外，更是明確指出，對(duì)于全社會(huì)不幸分子的救助及社會(huì)生活環(huán)境的改善是國(guó)家應(yīng)盡的責(zé)任或義務(wù)，并且， “受助者亦有要求救濟(jì)之權(quán)利”。4對(duì)社會(huì)救濟(jì)的進(jìn)步理解也體現(xiàn)在官員言論和官方文件中。國(guó)民政府社會(huì)部在送交行政院社會(huì)救濟(jì)法草案的呈文中就指出，該法“擯棄慈善觀念，而進(jìn)為責(zé)任觀念。”5國(guó)民政府社會(huì)部次長(zhǎng)洪蘭友在社會(huì)救濟(jì)法的立法精神一文中也明確指出，“人民之于國(guó)家，休戚相關(guān)，患難與共，其于救濟(jì)事業(yè)，自當(dāng)視為政府對(duì)于人民應(yīng)盡之責(zé)任”。6社會(huì)部社會(huì)福利司司長(zhǎng)謝徵孚更為直接地

3、論證了國(guó)家的社會(huì)救濟(jì)責(zé)任，“今日的社會(huì)救濟(jì)， 并不純是一種以悲天憫人為基礎(chǔ)的慈善施舍，而是在義務(wù)與權(quán)利對(duì)等的觀念中，以及社會(huì)的連帶責(zé)任中，政府與人民應(yīng)有之職責(zé)?！?救濟(jì)權(quán)利以及國(guó)家責(zé)任觀念的明確提出標(biāo)志著社會(huì)救濟(jì)觀念已經(jīng)由傳統(tǒng)向近代嬗變，這一嬗變不僅為災(zāi)民權(quán)利保障事業(yè)的進(jìn)步提供了理論的支持，也推動(dòng)了災(zāi)民權(quán)利保障制度建設(shè)的發(fā)展。（一）災(zāi)害法律體系的構(gòu)建民國(guó)時(shí)期，為了更順利地開(kāi)展防災(zāi)救災(zāi)工作，保障災(zāi)民的基本生計(jì)， 構(gòu)建了以根本法、綜合性立法以及專項(xiàng)立法為框架的較為完備的災(zāi)害法律網(wǎng)，災(zāi)害法律網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建使得這一時(shí)期的防災(zāi)救災(zāi)工作和災(zāi)民的權(quán)利保障有了法律依據(jù)。1. 根本法在根本法層面，首次將預(yù)防災(zāi)荒和災(zāi)

4、害賑濟(jì)納入國(guó)家的主要職責(zé)， 并規(guī)定了災(zāi)民享有的權(quán)利。1928 年， 國(guó)民政府頒布了訓(xùn)政時(shí)期國(guó)民政府施政綱領(lǐng)。該綱領(lǐng)規(guī)定，訓(xùn)政時(shí)期的救濟(jì)事業(yè)具體包括：（1）普設(shè)救濟(jì)機(jī)關(guān)；（2）辦理災(zāi)賑；（3）實(shí)施工賑。8 1931 年 5 月 20 日，國(guó)民會(huì)議通過(guò)了中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法。該法第四章“國(guó)民生計(jì)”第 34 條規(guī)定了國(guó)家在災(zāi)害管理上的職責(zé)，具體包括“墾殖荒地、開(kāi)發(fā)農(nóng)田水利；實(shí)施倉(cāng) 儲(chǔ)制度，預(yù)防災(zāi)荒，充裕民倉(cāng)”。 1947 年頒布的中華民國(guó)憲法第 15 條明確規(guī)定人民享有生存權(quán)，并在第108 條規(guī)定賑濟(jì)撫恤乃中央立法并執(zhí)行之或交由省縣執(zhí)行之事項(xiàng)。除了將災(zāi)害預(yù)防、救災(zāi)以及保障災(zāi)民權(quán)利規(guī)定為國(guó)家職責(zé)外，根

5、本法對(duì)于災(zāi)害經(jīng)費(fèi)的保障也有專門(mén)的規(guī)定。1934 年 10 月16日，國(guó)民政府立法院通過(guò)了中華民國(guó)憲法草案。該草案第 158 條規(guī)定， “預(yù)算規(guī)定之經(jīng)費(fèi)為支出最高額， 非依法律為追加預(yù)算，不得變更或超過(guò)各級(jí)政府。因左列情形之一，得提出非常預(yù)算：（1）國(guó)防或保衛(wèi)之緊急設(shè)施；（2）重大災(zāi)變；（3）緊急重大工程。”92. 綜合立法與救災(zāi)相關(guān)的綜合性立法包括傳染病預(yù)防條例（1916年） 、 公務(wù)員懲戒法（ 1930 年） 、 公務(wù)員恤金條例（ 1934年）、農(nóng)倉(cāng)法（1935 年）、懲治貪污條例（1943 年）、社會(huì)救濟(jì)法（1943 年）等等，其中最具代表性的是社會(huì)救濟(jì)法 。 該法是中國(guó)法制史上第一部專門(mén)

6、關(guān)于社會(huì)救濟(jì)的法律，1941 年由政府組織專家學(xué)者開(kāi)始準(zhǔn)備。社會(huì)救濟(jì)法不僅規(guī)定了社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象，而且規(guī)定了社會(huì)救濟(jì)的具體辦法和救濟(jì)款項(xiàng)的來(lái)源。社會(huì)救濟(jì)對(duì)象包括六類人群：老年人、未成年人、孕婦、 因身體或精神障礙未能正常從事勞動(dòng)者、災(zāi)民和其他依法令應(yīng)予救濟(jì)者。救濟(jì)辦法有十二種，具體包括提供臨時(shí)住所、提供錢(qián)款或衣食物資、免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)助產(chǎn)、廉價(jià)或免費(fèi)供給住宅、無(wú)息賑貸資金和糧食、減免田賦、道德教育或公民技能訓(xùn)練、提供就業(yè)信息以及其他依法所定之救濟(jì)方法。該法規(guī)定，救濟(jì)所需經(jīng)費(fèi)，由中央和地方政府承擔(dān)，應(yīng)列入中央及地方預(yù)算。該法頒布后，政府又頒布了一系列的法規(guī)予以落實(shí)，如社會(huì)救濟(jì)法施行細(xì)則（1944 年

7、）、救濟(jì)院規(guī)程（1944 年）、管理私立救濟(jì)設(shè)施規(guī)則（1945 年）、賑災(zāi)查放辦法（1947 年）等等。此外，1930 年的土地法第161 條確認(rèn)了準(zhǔn)備房屋制度，該制度的重要意義在于，一旦發(fā)生“非常事故，不能維持房屋數(shù)額之常狀，致發(fā)生房屋缺乏時(shí)，即應(yīng)施以救濟(jì)?！?0也就是說(shuō)， 準(zhǔn)備房屋制度的確立承認(rèn)了政府保障因自然災(zāi)害等因素導(dǎo)致的住宅缺乏的責(zé)任。3. 專項(xiàng)立法民國(guó)時(shí)期頒布的災(zāi)害專項(xiàng)立法的數(shù)量較多，涉及到的內(nèi)容也較為寬泛。主要包括以下幾種：（ 1）有關(guān)災(zāi)害預(yù)防的專項(xiàng)立法，主要是指?jìng)錇?zāi)儲(chǔ)糧立法。具體包括1928 年 7 月國(guó)民政府頒布的義倉(cāng)管理規(guī)則、1930 年 1 月 15 日頒布的各地方倉(cāng)儲(chǔ)管

8、理規(guī)則 以及 1934 年 12 月國(guó)民政府行政院發(fā)布的各省市舉辦平糶暫行辦法大綱等等。（2）有關(guān)救災(zāi)程序的專項(xiàng)立法，主要是指報(bào)災(zāi)和勘災(zāi)的程序性法律。1915 年 1 月，北洋軍閥政府頒布了勘報(bào)災(zāi)歉條例，1928 年國(guó)民政府對(duì)該條例進(jìn)行了修訂。該條例規(guī)定的勘報(bào)災(zāi)歉的程序?yàn)椋核疄?zāi)、 風(fēng)災(zāi)等急災(zāi)的勘查時(shí)間不得超過(guò)三天，當(dāng)?shù)卣畬⒖辈楹蟮慕Y(jié)果上報(bào)給省政府及民政廳， 最終確定賑濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及不及時(shí)勘報(bào)災(zāi)情者的處罰標(biāo)準(zhǔn)。此外，該條例還規(guī)定了蠲免賦稅的標(biāo)準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)為：被災(zāi)10 分者，蠲正賦70%； 被災(zāi) 9 分者， 蠲正賦60%； 被災(zāi) 8 分者， 蠲正賦40%；被災(zāi) 7 分者，蠲正賦20%；被災(zāi)5-6 分

9、者，蠲正賦10%。 1928 年修訂后的勘報(bào)災(zāi)歉條例對(duì)災(zāi)民的賦稅減免的力度有所加大。1936 年 8 月 10 日，國(guó)民政府行政院公布了勘報(bào)災(zāi)歉規(guī)程。1947年5月8日行政院又公布了災(zāi)振查放辦法。（3）災(zāi)害組織管理立法。主要包括管理私立慈善機(jī)關(guān)規(guī)則（1928年）、整頓各項(xiàng)慈善事業(yè)并防止侵占款產(chǎn)令（1928 年）、監(jiān)督慈善團(tuán)體法（1929 年）、振務(wù)委員會(huì)各組辦事規(guī)程（ 1930 年）、振務(wù)委員會(huì)各組聯(lián)席會(huì)會(huì)議規(guī)則（1930 年）、振務(wù)委員會(huì)收存振款暫行辦法（1930 年）、振務(wù)委員會(huì)職員請(qǐng)假規(guī)則（ 1930 年）、 辦理振務(wù)人員獎(jiǎng)恤章程（ 1930年）、振務(wù)委員會(huì)職員獎(jiǎng)懲規(guī)則（1930 年）、

10、振務(wù)委員會(huì)放賑調(diào)查視察人員出差旅費(fèi)規(guī)則（1931 年）、辦振人員懲罰條例（1931 年）、辦理振務(wù)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)條例（1931年）、辦振團(tuán)體及在事人員獎(jiǎng)勵(lì)條例（1931 年）、國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)章程（1931 年）、黃河水災(zāi)救濟(jì)委員會(huì)章程（1933 年）、振務(wù)委員會(huì)處務(wù)規(guī)程（1933 年）、振務(wù)委員會(huì)職員考核等第辦法（1933 年）、私立救濟(jì)設(shè)施減免賦稅考核辦法（1944 年）、捐資興辦社會(huì)福利事業(yè)褒獎(jiǎng)條例（1947 年）。（4）救災(zāi)資金管理專項(xiàng)立法。主要包括 各省區(qū)籌賑辦法大綱（ 1920 年） 、 救災(zāi)準(zhǔn)備金法（ 1930年）、振災(zāi)公債條例（1931 年）、實(shí)施救災(zāi)準(zhǔn)備金暫行辦法（1935

11、 年）、水災(zāi)工振公債條例（1935 年）、救災(zāi)準(zhǔn)備金保管委員會(huì)組織條例（ 1935 年）等等。（二）專項(xiàng)救災(zāi)資金的設(shè)置災(zāi)害管理法律體系的初步構(gòu)建表明民國(guó)政府已經(jīng)將救災(zāi)視為政府的重要職責(zé)之一。救災(zāi)準(zhǔn)備金制度是民國(guó)救災(zāi)制度中最重要的成果之一，在中國(guó)救災(zāi)史和災(zāi)民權(quán)利保障史上都具有重要的意義。1930 年公布的救災(zāi)準(zhǔn)備金法乃是專項(xiàng)救災(zāi)資金設(shè)置的法律依據(jù)。該法共11 條，規(guī)定了救災(zāi)準(zhǔn)備金的財(cái)政來(lái)源，中央與省級(jí)政府的籌措比例，救災(zāi)準(zhǔn)備金的使用、保管以及資金監(jiān)督。根據(jù)該法第1 條和第 2 條的規(guī)定，救災(zāi)準(zhǔn)備金由中央和省級(jí)政府共同籌措，其中中央救災(zāi)準(zhǔn)備金為每年中央政府經(jīng)常預(yù)算收入總額的1%，直至積存滿五千萬(wàn)元

12、停止；省救災(zāi)準(zhǔn)備金為每年省級(jí)政府經(jīng)常預(yù)算收入總額的2%，每百萬(wàn)人口積存滿二十萬(wàn)停止。第 3、 7、 8、 10 條規(guī)定了救災(zāi)準(zhǔn)備金的保管和監(jiān)督，專門(mén)成立保管委員會(huì)用以保管和監(jiān)督救災(zāi)準(zhǔn)備金。第4、 6、 9 條是有關(guān)救災(zāi)準(zhǔn)備金使用的條款，根據(jù)這些條款的規(guī)定，救災(zāi)準(zhǔn)備金不得用于保管委員會(huì)之支出，只能用于救恤、工賑或救災(zāi)之移民，并規(guī)定了經(jīng)費(fèi)使用的基本原則： “遇有非常災(zāi)害， 為市縣所不能救恤時(shí)，以省救災(zāi)準(zhǔn)備金補(bǔ)助之，不足再以中央救災(zāi)準(zhǔn)備金補(bǔ)助之”， 但“依被災(zāi)情況，本年度救災(zāi)準(zhǔn)備金所生之孳息，不敷支付時(shí)，動(dòng)用救災(zāi)準(zhǔn)備金不得超過(guò)現(xiàn)存額的二分之一”。 11二、災(zāi)民權(quán)利保障的組織機(jī)構(gòu)及其成效民國(guó)時(shí)期，政府

13、為了更好地組織抗災(zāi)和災(zāi)害救助事宜，在中央層面設(shè)立了專職的救災(zāi)機(jī)構(gòu)。1912 年 1 月 1 日，中華民國(guó)臨時(shí)政府成立，內(nèi)務(wù)部主管全國(guó)的賑濟(jì)、撫恤、慈善等事宜。1914年 7 月，頒布了內(nèi)務(wù)部廳司分科章程，規(guī)定民治司的第四科專管包括災(zāi)害救助在內(nèi)的救濟(jì)及慈善事務(wù)。1919 年，內(nèi)務(wù)部下設(shè)中央防疫處，負(fù)責(zé)疫病的預(yù)防事宜。1920 年 9 月 14 日，籌議賑災(zāi)臨時(shí)委員會(huì)章程頒布， 規(guī)定籌議賑災(zāi)臨時(shí)委員會(huì)由內(nèi)務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部和交通部組成，專門(mén)籌備和掌管救災(zāi)事宜。1921 年 5 月 13 日，內(nèi)務(wù)部頒布了全國(guó)防災(zāi)委員會(huì)章程，規(guī)定了成立全國(guó)防災(zāi)委員會(huì)的目的、職責(zé)、 組成以及具體工作流程。1921 年

14、 10 月 29 日，北洋軍閥政府以教令形式頒發(fā)了賑務(wù)處暫行條例。賑務(wù)處附屬于內(nèi)務(wù)部，屬臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，災(zāi)荒善后完畢即撤銷。1928 年 3 月 30 日， 國(guó)民政府頒布了內(nèi)政部組織法（該法分別于1928 年 5 月 20 日及 1931 年 4月 4日進(jìn)行了修訂）。該法規(guī)定，賑災(zāi)救貧及其他慈善事項(xiàng)由內(nèi)政部下設(shè)之民政司第四科專管，其他相關(guān)部門(mén)協(xié)助管理。比如，土地司應(yīng)履行“水災(zāi)防御”的職責(zé)，具體由第三科負(fù)責(zé)水旱災(zāi)害的預(yù)防工作。 12除了內(nèi)政部下設(shè)的民政司第四科專管賑濟(jì)和慈善事宜外，同年 月， 國(guó)民政府恢復(fù)了專職的救災(zāi)機(jī)構(gòu)賑務(wù)處， 同時(shí)還成立了專門(mén)籌措、管理和分配賑災(zāi)款的賑款委員會(huì)。從官員的任命來(lái)看，

15、內(nèi)政部長(zhǎng)兼任賑務(wù)處長(zhǎng)和賑款委員會(huì)主席，使得災(zāi)害賑濟(jì)的實(shí)施更為高效。13 1928-1929 年，由于全國(guó)多地遭災(zāi)，國(guó)民政府于 1929 年將賑務(wù)處與地方臨時(shí)救災(zāi)機(jī)構(gòu)重組，專設(shè)了賑務(wù)委員會(huì)，并發(fā)文規(guī)定了賑務(wù)委員會(huì)的人員組成、工作職責(zé)以及流程。1931 年 6 月 27 日，國(guó)民政府修訂了內(nèi)務(wù)部各司分科規(guī)則，將民政司第四科的職責(zé)規(guī)定得更為詳細(xì)，具體包括勘報(bào)災(zāi)歉、蠲緩田賦、防災(zāi)備荒、地方糧食管理等等。14同年江淮水災(zāi)，國(guó)民政府專門(mén)成立了全國(guó)性的臨時(shí)救災(zāi)機(jī)構(gòu)救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)，具體辦理災(zāi)區(qū)救濟(jì)事宜。1938 年，國(guó)民政府設(shè)置了一個(gè)與其他中央部門(mén)平級(jí)的社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)社會(huì)部， 負(fù)責(zé)管理社會(huì)事務(wù)。 社會(huì)部下設(shè)社會(huì)

16、福利司，由社會(huì)福利司第五科主管救濟(jì)事宜。常設(shè)或非常設(shè)專職防災(zāi)救災(zāi)機(jī)構(gòu)是中國(guó)防災(zāi)救災(zāi)體制建設(shè)的重要突破，這使得民國(guó)時(shí)期防災(zāi)救災(zāi)工作更為規(guī)范，決策更加集中、統(tǒng)一以及有針對(duì)性，社會(huì)動(dòng)員以及資源調(diào)配更為高效，系統(tǒng)性和可持續(xù)性也得以加強(qiáng)，災(zāi)民權(quán)利有了更為可靠的組織保障。但是從實(shí)效來(lái)看，災(zāi)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度仍然較低。根據(jù)學(xué)者們的統(tǒng)計(jì)，民國(guó)九年至民國(guó)二十五年間死于災(zāi)荒的人口數(shù)達(dá)1800余萬(wàn)。15整個(gè)民國(guó)期間死亡人數(shù)在萬(wàn)人以上的巨災(zāi)75 次，10萬(wàn)人以上的18次， 50萬(wàn)人以上的7 次， 100萬(wàn)人以上的4次，1000 萬(wàn)人以上的1 次。16此外，根據(jù)學(xué)者們的分析，民國(guó)時(shí)期幾乎每次重大自然災(zāi)害都會(huì)引發(fā)大規(guī)模的流

17、民潮。許多災(zāi)民因?yàn)楸蛔匀粸?zāi)害剝奪了基本的生活條件，政府沒(méi)有及時(shí)采取有效救災(zāi)措施，只能背井離鄉(xiāng)，加入到流民大軍當(dāng)中。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，首要原因是救災(zāi)法律缺乏成熟的政治基礎(chǔ)。 民國(guó)時(shí)期盡管有諸多有利于災(zāi)民權(quán)利保障的法律制度，但是由于缺乏民主的政治制度，執(zhí)政黨嚴(yán)重的專制和獨(dú)裁使官吏腐敗現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這些腐敗也迅速蔓延到救災(zāi)領(lǐng)域。無(wú)論是災(zāi)民生活保障經(jīng)費(fèi)的撥付，還是災(zāi)害預(yù)防費(fèi)用都面臨貪官污吏的層層盤(pán)剝。正是在此情況下，救災(zāi)過(guò)程中違法現(xiàn)象頻繁發(fā)生，災(zāi)民的生命權(quán)以及適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)等基本權(quán)利無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。除了政治原因之外，另一重要原因是法律執(zhí)行不力。好的制度需要有力的執(zhí)行，否則制度只會(huì)成為擺設(shè)。民國(guó)時(shí)期盡管

18、有較為完善的救災(zāi)法，但是由于種種原因，很多制度沒(méi)有付諸實(shí)施。以 1930 年公布的救災(zāi)準(zhǔn)備金法為例，盡管該法第11 條規(guī)定生效時(shí)間為公布之日，但是該法真正實(shí)施的時(shí)間卻是1935 年。之前數(shù)年，國(guó)民政府一直以財(cái)政窘困為由未予實(shí)施。從救災(zāi)準(zhǔn)備金的實(shí)際支出比例來(lái)看，與法律規(guī)定也相差甚遠(yuǎn)。比如：1935年中央級(jí)政府共支出救災(zāi)準(zhǔn)備金1， 999， 625元，該年的預(yù)算收入或支出按照國(guó)民政府主計(jì)處的數(shù)字均為1 ， 106， 521， 907 元，救災(zāi)準(zhǔn)備金約占該年歲入總額的018%。17地方救災(zāi)準(zhǔn)備金的實(shí)施狀況也不理想，從有記載的1935-1942 年各省救災(zāi)準(zhǔn)備金的比例來(lái)看，有一半以上達(dá)不到救災(zāi)準(zhǔn)備金法的規(guī)定。關(guān)于1935-1942 年各省救災(zāi)準(zhǔn)備金的詳細(xì)數(shù)據(jù)可參見(jiàn)王識(shí)開(kāi)南京國(guó)民政府社會(huì)救濟(jì)制度研究， 吉林大學(xué)博士論文，2012 年， 71-75頁(yè)。