中日老年社會保障問題比較 --

1、中日老年社會保障問題比較 -                     >    中日老年社會保障問題比較    作者：藤田桂子  主題類號：C41/社會保障制度 【 文獻(xiàn)號 】1-151 【原文出處】中國工業(yè)經(jīng)濟(jì) 【原刊地名】京 【原

2、刊期號】200010 【原刊頁號】1014 【分 類 號】C41 【分 類 名】社會保障制度 【復(fù)印期號】200101 【 標(biāo) 題 】中日老年社會保障問題比較 【 作 者 】藤田桂子 【作者簡介】（日）藤田桂子 藤田桂子，日本東京海上研究所主任研究員 【 正 文 】 一、中國老年社會保障制度的現(xiàn)狀 1.養(yǎng)老保險制度 最近幾年，中國的社會保障制度改革

3、步伐相當(dāng)快，取得了很大的成果。養(yǎng)老方面，20世紀(jì)80年代初開始改革，1997年制定全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度，采用了社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶相結(jié)合的部分積累模式。這期間，在一定程度上擴(kuò)大了覆蓋面，也在一定程度上均衡了老企業(yè)和新企業(yè)負(fù)擔(dān)；同時也出現(xiàn)了一些難題，包括參加制度人員的老齡化、基金收繳率的降低、原有的退休制度所保證的高待遇居高不下等。結(jié)果1999年養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)收不抵支的情況。其中最大問題是由過去的現(xiàn)收現(xiàn)付制改為部分積累制過程中發(fā)生的“雙重負(fù)擔(dān)”。在職職工一方面負(fù)擔(dān)現(xiàn)在老人的養(yǎng)老費(fèi)用；另一方面還負(fù)擔(dān)自己將來的費(fèi)用，這就是雙重負(fù)擔(dān)。前幾年，制度方式改變的時候政府沒有表示明確的解決

4、方針，結(jié)果本來應(yīng)該積累的部分也被用于現(xiàn)在的養(yǎng)老支付，發(fā)生個人賬戶的空賬，現(xiàn)在的制度還主要是現(xiàn)收現(xiàn)付的做法。為了保證新養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，我認(rèn)為應(yīng)該考慮以下幾個問題。 第一，擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面的同時適當(dāng)降低保險費(fèi)負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)在參加制度的職工和退休人員只有1.2億多人，這只不過是總?cè)丝诘?0、 城市從業(yè)人員的一半多。以國有為主的企業(yè)職工年齡結(jié)構(gòu)老化程度嚴(yán)重，在這范圍內(nèi)保持高替代率的現(xiàn)收現(xiàn)付方式已經(jīng)達(dá)到了極限。應(yīng)該投入特別的資金來實(shí)現(xiàn)積累，把覆蓋面至少擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員，同時適當(dāng)?shù)亟档推髽I(yè)的保險費(fèi)率，不然制度就難以繼續(xù)。政府準(zhǔn)備把覆蓋面擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)職工，但非公有的新企

5、業(yè)很難承受現(xiàn)行的雙重負(fù)擔(dān)。再說，參加社會保險的新企業(yè)的保險福利負(fù)擔(dān)水平也已經(jīng)很高，社會保險費(fèi)和住房、福利基金等總共達(dá)到工資總額的6070。（注：這是1999年作者在廣州、大連、青島等地訪問一些日資企業(yè)時了解的情。）為了讓非國有部門參加制度，應(yīng)在加強(qiáng)社會保險的宣傳活動的同時，適當(dāng)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。 第二，農(nóng)村的養(yǎng)老保障。農(nóng)村和城市的經(jīng)濟(jì)社會情況很不一樣。農(nóng)民擁有耕地，在農(nóng)村家庭，養(yǎng)老概念比較強(qiáng)，而且一些地方還沒有完全實(shí)現(xiàn)貨幣經(jīng)濟(jì)或者沒有解決絕對貧困。因此，農(nóng)村還不具備全面開展養(yǎng)老保險制度的條件，這是共識。但是，考慮到幾千萬的流動人口、城市化趨勢和戶籍制度改革的可能性，由于人口流動今后農(nóng)村的

6、老齡化進(jìn)展比城市快等因素，還是要研究如何把城市養(yǎng)老制度和農(nóng)村養(yǎng)老制度銜接的問題。 第三，必須解決空賬問題，實(shí)現(xiàn)名副其實(shí)的個人賬戶?？召~本來不該發(fā)生，國家應(yīng)該明確處理方針來加強(qiáng)人民對制度的信賴。最近，一些專家算出的雙重負(fù)擔(dān)規(guī)模是3萬億元左右， 相當(dāng)于GDP的3040 的水平。很多學(xué)者提議利用國有資產(chǎn)等來解決這個問題。這個辦法可能有效，但應(yīng)該慎重研究具體操作。另外，那時候應(yīng)該考慮把個人賬戶的全部或一部分讓給地方、企業(yè)或者個人選擇?，F(xiàn)在企業(yè)保險費(fèi)負(fù)擔(dān)已經(jīng)很重，加上考慮到居民的高儲蓄率，國家強(qiáng)制進(jìn)行相當(dāng)于工資11的積累不一定需要，而且強(qiáng)制制度的負(fù)擔(dān)重，會影響補(bǔ)充保險的發(fā)展

7、。個人賬戶部分應(yīng)積極利用企業(yè)補(bǔ)充保險或者商業(yè)保險。同時保持和發(fā)展統(tǒng)籌基金，把它當(dāng)作為全覆蓋城市的最基本的養(yǎng)老制度。應(yīng)該重新認(rèn)定體現(xiàn)代際轉(zhuǎn)移的現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點(diǎn)。個人賬戶為主的積累制很容易引起保障水平的差距擴(kuò)大，易受通貨膨脹因素等影響，應(yīng)該由現(xiàn)收現(xiàn)付、以支定收的方式，發(fā)揮社會保障的收入再分配機(jī)能和最低保障機(jī)能。在農(nóng)村，考慮到中國的地區(qū)和城鄉(xiāng)差距、在部分農(nóng)村已經(jīng)開展個人賬戶制等因素，采取積累性的個人賬戶制還是比較現(xiàn)實(shí)的辦法。個人賬戶有利于職業(yè)變動和人口流動，也有利于提高參保率和收繳率。 第四，養(yǎng)老問題不應(yīng)該單獨(dú)考慮，應(yīng)該與其他保障 制度統(tǒng)籌考慮?？梢哉f，就業(yè)壓力以及企業(yè)改革和結(jié)構(gòu)

8、調(diào)整過程中發(fā)生的失業(yè)人員的生活保障是當(dāng)前最關(guān)鍵的問題。還要考慮新醫(yī)療保險制度的運(yùn)行情況。目前，暫時借用個人賬戶的錢也是不得已的選擇，但在基金賬面上要嚴(yán)格地分開管理。應(yīng)該慎重對待降低現(xiàn)在的高待遇的問題。降低待遇的主要辦法是降低養(yǎng)老金的替代率或者提高支付養(yǎng)老金的開始年齡。考慮到現(xiàn)在的就業(yè)壓力，第二種辦法經(jīng)過一段時間才可以實(shí)施。那時候，原則上提高支付開始年齡，同時也可以引進(jìn)選擇提前支付的人按提前時間的長短扣除養(yǎng)老金一定比率的做法。這個做法是日本等一些國家采用的。另外，關(guān)于替代率還要考慮在職職工除了工資以外有一些灰色收入的現(xiàn)狀，這樣有可能實(shí)際替代率并不高。再說，還應(yīng)考慮住房等其他福利待遇水平和醫(yī)療待遇

9、等因素。 2.醫(yī)療保險制度 城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度改革也在20世紀(jì)80年代開始，經(jīng)過90年代“兩江”等各地的試點(diǎn)工作，國務(wù)院在1998年底出臺了全國性的新醫(yī)療保險制度。新的制度也實(shí)行統(tǒng)籌基金和個人賬戶相結(jié)合，在一定范圍內(nèi)保障職工的醫(yī)療支出。關(guān)于醫(yī)療制度，我要指出的是以下3個問題。 第一，怎樣對待大病醫(yī)療。新制度的保障限度是當(dāng)?shù)仄骄旯べY的4倍。疾病死因數(shù)據(jù)顯示，中國的城市也已經(jīng)到了惡性腫瘤、 腦血管病、心臟?。ㄔ谌毡痉Q之為“3大成人病”）占死因的前3位的階段。這些都是慢性病而需要高額醫(yī)療費(fèi)，容易超過上述的保障限度?，F(xiàn)在超過限度的人還很少，但大病發(fā)生率今后肯定會

10、提高。要是不具備應(yīng)對大病的條件，企業(yè)負(fù)擔(dān)很難減少，或者發(fā)生大病的家庭容易陷入貧困狀態(tài)?？紤]到基金能力，不能提高醫(yī)療待遇，還是通過補(bǔ)充保險來解決比較合適。地方政府和商業(yè)保險公司也正在研究這個問題，應(yīng)該不要太大地增加保險費(fèi)負(fù)擔(dān)，發(fā)揮保險大數(shù)法則的作用而建立有效的保障機(jī)制。 第二，老年人醫(yī)療問題。保險福利費(fèi)的醫(yī)療費(fèi)用當(dāng)中退休人員醫(yī)療費(fèi)所占比例由1989年的28.1提高到1998年的36.7。退休人員的人均醫(yī)療費(fèi)用相當(dāng)于職工的3倍。 隨著人口老齡化，退休人員的醫(yī)療開支肯定會大幅增加?；踞t(yī)療保險制度規(guī)定“退休人員參加基本醫(yī)療保險，個人不繳納保險費(fèi)。對退休人員個人賬戶的計入金額和個人

11、負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)的比率給予適當(dāng)照顧”。要考慮到今后的退休人員增加、老人的疾病發(fā)生率高等因素，過度依靠企業(yè)和在職職工的保險費(fèi)可能會造成基金危機(jī)?？上劝岩欢挲g以上（如65歲以上）人員的醫(yī)療開支獨(dú)立管理，按照支出的趨勢，考慮采取財政補(bǔ)貼、讓退休人員適當(dāng)負(fù)擔(dān)一定的醫(yī)療保險費(fèi)等措施。 第三，農(nóng)村醫(yī)療保障。在農(nóng)村全面展開養(yǎng)老保險還不到時機(jī)，但醫(yī)療保險不同。慢性病在農(nóng)村也有進(jìn)一步增加的趨勢。在農(nóng)村一旦發(fā)生慢性病，問題不僅在于醫(yī)療費(fèi)負(fù)擔(dān)，也在于有沒有治療手段。醫(yī)療保障的全國覆蓋應(yīng)該盡早實(shí)現(xiàn)，充分利用現(xiàn)有的地區(qū)社會互助機(jī)制，投入一些財政支出，建立農(nóng)村的醫(yī)療保障體制。也可以考慮跟農(nóng)村最低生活保障制度結(jié)合起來

12、開展醫(yī)療救濟(jì)的做法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工盡早參加當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療保險。 總之，政府應(yīng)該重新考慮國家財政的作用。社會保險規(guī)定了國家、企業(yè)和個人三方負(fù)擔(dān)的原則，但國家的作用不太明顯。利用國有資產(chǎn)來解決養(yǎng)老保險空賬的做法本身有適當(dāng)?shù)睦碛?，但在總?cè)丝?0的人參加的制度上投入相當(dāng)于GDP的40左右的國有資產(chǎn)， 應(yīng)該考慮在其他的保障制度上國家扮演什么樣的角色。現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差距不全是自然發(fā)生的，過去的戶口限制、重工業(yè)發(fā)展、對沿海城市給予的各種優(yōu)惠等政策性因素也起了作用，所以國家還得同時考慮城市和農(nóng)村的保障問題。如果國家財政力不從心，就應(yīng)該考慮現(xiàn)有的財政能力如何進(jìn)行再分配。 二、中日社會背景比較

13、 1.老齡化趨勢 中國的老齡化速度相當(dāng)快。1982年，65歲以上的人口占總?cè)丝诘谋嚷剩ɡ淆g化比率）只有4.9，但2000年會超過7，進(jìn)入“老齡化社會”。按照預(yù)測，這比率將在2028年超過14，達(dá)到“老齡社會”的標(biāo)準(zhǔn)。2020年到2040年左右是老齡化進(jìn)展最快的時期。到2040年，65歲以上人口將達(dá)到3億人的高峰。之后，老年人口總量開始逐步減少， 但老齡化比率在21世紀(jì)后半期將一直保持20左右的高標(biāo)準(zhǔn)。 日本的老齡化速度在世界上也是罕見的。1950年，老齡化比率還不到5，1970年就到了7，后來只用了24年就翻了一番。這些趨勢與中國很相似。從表1可以看到日

14、本的老齡化程度比中國大概早30年。 給日本帶來這么快的老齡化的原因是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后10年的出生率和死亡率急劇降低所造成的。因此，日本不得不采取跟歐美國家不一樣的老齡化對策。這樣的急劇老齡化是日本 、中國以及一些亞洲后起國家的共同現(xiàn)象。 表1 各國的65歲以上人口比率（老齡化比率） 單位： 年份 中國 日本 美國 英國 德國 法國 瑞典 1950 4.4 4.9 8.3 10.7 9.7 1

15、1.4 10.3 (1953年) 1970  7.1 9.8 12.9 13.7 12. 9 13.7 1980 4.9 9.1 11.2 15.1 15.6 14. 0 16.3 (1982年) 2000 7.0 17.2 12.4 15.8 15.9 16. 2 16.7 2020&#

16、160;11.4 26.9 16.3 19.1 20.0 20. 8 21.0 2050 20.6 32.3 21.2 23.2 29.2 26. 4 23.2 資料來源：中國：人口研究1999年11月、98中國人口；其他國家：平成11年版厚生白書（平成11年是公元1999年）。 2.建立社會保障制度時候的從業(yè)結(jié)構(gòu) 發(fā)展中國家建立社會保險制度的時候，突出的問題是農(nóng)民以及自營業(yè)者等非工薪階層的大量存在。歐美發(fā)

17、達(dá)國家在19世紀(jì)末到20世紀(jì)中期建立社會保障制度時，從事第一產(chǎn)業(yè)的人員已經(jīng)是少數(shù)了。從表2 可以看出，在1960年的美國、英國以及德國，用人單位職工已經(jīng)占從業(yè)人員的相當(dāng)大的部分。與此相反，中國現(xiàn)在從業(yè)人員的50仍從事第一產(chǎn)業(yè)。日本建立社會保險時情況也一樣。日本1927年實(shí)行工人醫(yī)療保險，40年代這個制度擴(kuò)大到所有職工，同時開始職工的養(yǎng)老保險制度。當(dāng)初引進(jìn)的是德國勞動者保險制度的想法，但是由于那時候農(nóng)民占人口的一半以上，只覆蓋職工的制度保障范圍很小，同時在農(nóng)村已經(jīng)有了醫(yī)療負(fù)擔(dān)問題。因此1938年建立了以農(nóng)民等非職工為對象的“國民健康保險”。千葉大學(xué)副教授廣井良典認(rèn)為，國民健康保險在“第

18、一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占總?cè)丝谝话氲暮笃饑摇比毡荆瑢?shí)際上是作為以農(nóng)村共同體為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)保險而開始的。這樣的制度是在第一產(chǎn)業(yè)為主的從業(yè)結(jié)構(gòu)而地區(qū)共同體的凝聚力比較強(qiáng)的時候有效的，基本上屬于“發(fā)展中國家型”的制度。 表2 各國的用人單位職工占全從業(yè)人員的比率 單位： 年份 日本 美國 英國 德國 1960 53.9 91.2 92.9 77.5 1970 64.2 89.8 90.8 83.4 1980 7

19、1.2 90.6 91.1 86.4 1990 78.8 91.1 86.0 89.4 資料來源：平成11年版厚生白書。 三、日本社會保障政策及其變遷 1.實(shí)現(xiàn)全國民覆蓋 1940年，醫(yī)療保險的覆蓋率達(dá)到了70左右。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，日本的社會保險制度面臨崩潰的危機(jī)。全國各地的國民健康保險停止了活動。由于通貨膨脹，養(yǎng)老保險受到更大的打擊，不得不凍結(jié)未來的養(yǎng)老金支付水平，同時降低養(yǎng)老保險費(fèi)率。經(jīng)過一段時間，從1957年起開展“國民健康保險”覆蓋全國四年計劃，到1961年實(shí)

20、現(xiàn)全國民覆蓋。在養(yǎng)老保險領(lǐng)域重新建立企業(yè)職工參加的“厚生年金”和公務(wù)員等參加的“共濟(jì)”，1961年建立農(nóng)民、自營業(yè)者等參加的“國民年金”，也實(shí)現(xiàn)了全國民覆蓋。 2.建立老人保健制度 醫(yī)療保險制度大致分為兩種。一種是通過工作單位參加基金的制度，其代表性的 是職工及其家屬參加的“健康保險”制度；另一種是農(nóng)民、自營業(yè)者等第一種保險以外的人參加的“國民健康保險”。這包括地方政府運(yùn)營的地區(qū)性基金和自營業(yè)者建立的行業(yè)性基金。前者由于企業(yè)和職工負(fù)擔(dān)保險費(fèi)收支比較穩(wěn)定，但后者的對象是非職工人群（包括大部分的退休人員），相對來說參加人員的收入低，身體狀況不佳，基金收支很不穩(wěn)定?！敖?/p>

21、康保險”參加人員就醫(yī)的時候不要負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)（后改為自己負(fù)擔(dān)10，1997年提高到20），“國民健康保險”參加人員就醫(yī)的時候自己負(fù)擔(dān)比率50（后來減少到30）。被雇用者在職時參加健康保險享受高待遇，但退休以后只能參加國民健康保險，由于自己負(fù)擔(dān)提高，他們就醫(yī)的次數(shù)自然減少。為了解決制度之間的負(fù)擔(dān)不平衡，確保高齡人群的就醫(yī)機(jī)會，1973年，國家決定70歲以上，個人負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)改為財政負(fù)擔(dān)，70歲以上的老人可免費(fèi)就醫(yī)。當(dāng)時，日本剛進(jìn)入老齡化社會，老人醫(yī)療開支影響并不明顯。但是，隨著老齡化的進(jìn)展，老人醫(yī)療費(fèi)呈不斷增加的趨勢。1981年的國民醫(yī)療費(fèi)是1973年的3.26倍，其中老人醫(yī)療費(fèi)達(dá)到5.54倍。“老

22、人醫(yī)療免費(fèi)化”受到批評。政府重新研究老年人醫(yī)療開支的問題，1982年建立“老人保健制度”。這里所說的老人是70歲以上和6569歲被認(rèn)定為有障礙的人。取消老人醫(yī)療免費(fèi)制，讓本人也負(fù)擔(dān)一定的費(fèi)用。本人負(fù)擔(dān)以外的30的部分由財政來負(fù)擔(dān)，其余的70由各個醫(yī)療保險基金的上繳金來支持。這樣，實(shí)現(xiàn)財政、企業(yè)、在職職工和老年人本人共同負(fù)擔(dān)的機(jī)制。但是，隨著老齡人口的增加，老年人醫(yī)療開支一直增加，在國民醫(yī)療費(fèi)中老人醫(yī)療費(fèi)所占比例，1975年是13.4，1985年是25.4，1999年可能達(dá)到37。老人人均醫(yī)療費(fèi)相當(dāng)于其他人的5倍。老人醫(yī)療費(fèi)越多， 各個醫(yī)療保險基金上繳負(fù)擔(dān)越重。“健康保險”支出中上繳老

23、人保健制度的部分占30，這樣很多基金出現(xiàn)了收不抵支的情況。雖然幾次采取了提高本人負(fù)擔(dān)額的措施，也不能解決問題。 3.引進(jìn)護(hù)理保險 隨著老齡化的進(jìn)展，老年人當(dāng)中高齡的人所占比率不斷提高，老人醫(yī)療支出今后也將繼續(xù)增加。19601970年，日本老齡人口的年齡結(jié)構(gòu)還比較年輕，6569歲的人占40以上，80歲以上的人只占13左右。以后高齡的老年人持續(xù)增加，1995年80歲以上的人已經(jīng)超過老齡人口的20（表3）。老年人口的高齡化，一方面影響?zhàn)B老保險基金開支； 另一方面帶來疾病發(fā)生率的升高和不能自理的老年人的增加。 表3 老齡人口年齡結(jié)構(gòu)（各年齡層人口占65

24、歲以上人口的比率） 單位： 國別 日本 中國 年份 1960 1970 1995 1998 年齡 6569歲 40.4 40.7 35.0 40.1 7074歲 29.2 29.1 25.7 29.3 7579歲 17.8 17.3 18.0 17.5 80歲以上 12.5 13.0 21.3 13.1 資料來源：中國：中國人口統(tǒng)計年鑒1999年，日本：社會保障讀本。 對于這樣的老年人，沿用過去的醫(yī)療保險體制不太合適。90年代中期，日本開始研究這個問題，決定于2000年4月實(shí)行“護(hù)理保險”。 這個制度是通過社會保險來共同支持老年人護(hù)理所需要的設(shè)施、服務(wù)等費(fèi)用。國家、地方政府、企業(yè)、40歲以上的人和老年人本人都負(fù)擔(dān)保險費(fèi)。今后，還應(yīng)重新考慮老年人的福利和醫(yī)療保險怎樣結(jié)合起來的問題。 從表3可以看到，1998年中國老年人口年齡結(jié)構(gòu)與19601970 年的日本很相似，屬于老齡化的初期階段。但按照人口預(yù)測，2040年以后，80歲