我國高新區(qū)行政管理體制的現(xiàn)狀與創(chuàng)新路徑選擇

1、我國高新區(qū)行政管理體制的現(xiàn)狀與創(chuàng)新路徑選擇 高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱高新區(qū) ） 是我國順應知識經濟發(fā)展 潮流，結合我國的實際情況， 繼經濟特區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)之后產生的 新興事物。經過十多年的努力開拓 , 高新區(qū)已成為我國高新技術產業(yè)發(fā) 展的重要基地和國民經濟新的經濟增長點， 日益彰顯高科技作為知識經 濟支柱的帶動力。但是，由于主觀和客觀、歷史和現(xiàn)實的原因，現(xiàn)行高 新區(qū)行政管理體制與高新區(qū)的實際發(fā)展需要出現(xiàn)了不適應， 并成為高新 區(qū)繼續(xù)保持高速發(fā)展的一大障礙 .一、我國高新區(qū)行政管理體制的現(xiàn)狀 在我國高新區(qū)的建設和發(fā)展中，政府的作用十分明顯 , 不可或缺， 高新區(qū)的組織管理體制很大程度上就

2、是行政管理體制。 高新區(qū)行政管理 體制作為高新區(qū)的重要制度安排， 為高新區(qū)的發(fā)展和壯大提供了制度保 障。隨著高新區(qū)的發(fā)展，其行政管理體制也不斷進行調整和創(chuàng)新. 但與國外高新區(qū)相比 , 由于我國在社會制度、文化傳統(tǒng)、經濟實力上的差異 以及高新區(qū)的建設和發(fā)展水平不同， 我國高新區(qū)行政管理體制還處在探 索和過渡階段，存在一些制約高新區(qū)持續(xù)發(fā)展的弊端。第一, 高新區(qū)行政管理體制受傳統(tǒng)體制侵蝕嚴重，出現(xiàn)體制復歸的 現(xiàn)象和機構臃腫、 因人設位的苗頭。高新區(qū)行政管理體制作為特殊條件 下的產物，不能被當成或者等同于傳統(tǒng)意義上的行政區(qū) . 起初，高新區(qū) 行政管理的一個特色就是高新區(qū)特事特辦的開明政策 , 受行政

3、干預較少 如今，在取得了一些穩(wěn)定的進步后，高新區(qū)的管理反而往行政上靠 , 機 構日漸膝腫 , 因人設位、因人設事，這就必然導致政府干預和控制的強 化.第二, 現(xiàn)行體制下管理越位、 錯位、缺位現(xiàn)象并存 ,第三部門等社會 中介服務體系不健全。 高新區(qū)管委會在現(xiàn)實運行中受自身利益的考量和 目光短視的制約，常常導致一些不合理現(xiàn)象的出現(xiàn)，管理越位、錯位、 缺位現(xiàn)象層出不窮。 高新區(qū)管委會受權力本位思想禁錮，經常忽視包括 第三部門在內的社會中介服務體系的作用， 不愿意從本應該交由社會中 介服務體系承擔的事務中解脫出來， 使自身陷入繁重的日常事務中不能 自拔，服務質量與工作效率都受到影響。第二，審批程序復雜

4、，行政效率不高 . 隨著高新區(qū)第一次創(chuàng)業(yè)浪潮 的結束，許多高新區(qū)產生了 “坐享太平 "的情緒, 本來已經提高了的行政 效率亦有所下降；原來特事特辦的審批程序因為制度化后反而變得復 雜，而“一站式”辦公、“單一窗口服務”也隨著機構的膨脹喪失了原 有的便利性；管委會領導“一言堂”的情況比較多見，集體決策、決策 咨詢制度落實不到位；政務公開工作常常流于形式。同時，由于國家宏 觀調控政策的實施， 高新區(qū)的一些優(yōu)惠政策未能及時做出相應調整而顯 得不合時宜，難以執(zhí)行。在某些高新區(qū)， 由于種種原因導致的手續(xù)繁瑣、 過程復雜、審批多頭、管理多級的現(xiàn)象，使區(qū)內企業(yè)叫苦不迭 .第四，高新區(qū)與所在行政區(qū)和

5、上級政府之間的關系尚未理順. 這表現(xiàn)在與前者的利益爭奪、權力扯皮和責任推諉 , 與后者的爭取授權和資 源分配過程中日益突出的矛盾。某些高新區(qū)出于自身發(fā)展的考慮， 往往 向上級要求更多的授權和資源的集中投入 , 而上級政府處于全盤工作的 考慮可能并不予以十分重視，致使某些高新區(qū)干部“鬧情緒”，不能安 下心來好好干工作 .第五，官、產、學、研之間存在著較大的協(xié)調障礙，溝通成本高。 在我國相當一部分高新區(qū)內，官、產的份量過重 , 學、研的份量過輕， 導致大量非高新技術企業(yè)進入園區(qū)， 與高新區(qū)建立的初衷背離。 官、產、 學、研各自有著不同的話語方式，如果沒有有效的協(xié)調機制，四者便難 以整合成統(tǒng)一的力量

6、促進高新區(qū)的發(fā)展 , 結果可能演變?yōu)楦咝聟^(qū)能否存 續(xù)下去的生存危機 .二、我國高新區(qū)行政管理體制存在問題的原因探析 高新區(qū)行政管理體制與當前高新區(qū)實際需要的不適應日益明顯, 對此進行體制內部原因的探究十分必要。筆者從管理理念、法定地位、行 政權限、管理職能、運行機制或協(xié)調功能等幾個維度來進行分析。第一，管理理念陳舊 , 缺乏服務理念、 陽光理念和可持續(xù)發(fā)展理念 . 管委會管理理念遲遲未能更新， 直接導致高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新活動 的滯后 , 這是現(xiàn)行體制不適應的根源所在。管委會重行政命令輕規(guī)則約 束、重行政審批輕主動服務的現(xiàn)象普遍存在， 在一定程度上抵消了政策 優(yōu)惠的積極作用， 間接地提高了高

7、新區(qū)的管理成本和區(qū)內企業(yè)的交易成 本。近年來，隨著全國政務公開工作的普遍開展， “陽光政府”的理念 已經深入人心。高新區(qū)也制定了一系列的政務公開、政府采購、決策咨 詢等一系列的“陽光制度”，但多流于形式 . 一些高新區(qū)僅公布極為有 限的信息，沒有起到政務公開的作用，反而使區(qū)內企業(yè)和群眾有怨言 , 產生了相反的效果。另外，我國高新區(qū)規(guī)模不斷擴張 , 企業(yè)數(shù)目也不斷 增加，使得高新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的問題提上議事日程。許多高新區(qū)管委會 領導為了短期的規(guī)模效應大搞粗放式經營， 甚至為了使經濟總量達到一 定指標，完成發(fā)展計劃，而不惜引進一些“高能耗、高污染”的大型重 工企業(yè) ,這勢必給高新區(qū)的長遠發(fā)展帶來苦

8、果 .第二，管委會法定地位不清晰，角色定位模糊 , 行政主體地位不明 確。高新區(qū)管委會作為政府派出機構， 決定其并非行政法律意義上的行 政主體，只能是依附于上級政府。沒有獨立的行政主體地位，加之高新 區(qū)管委會與所在行政區(qū)之間的關系缺乏制度化、規(guī)范化， 導致高新區(qū)的 事業(yè)變成“叩頭事業(yè)” . 高新區(qū)許多內部事務需要當?shù)卣雒鎱f(xié)調才 能有效解決，這樣會加大協(xié)調成本，降低行政效率 . 在高新區(qū)與公民、 法人發(fā)生法律沖突時 , 由于高新區(qū)不是行政主體， 必須由其授權機關省、 市政府出面解決，這樣又會加大上級政府的負擔。管委會角色模式、行 政主體地位不明確，成為影響高新區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的主要制度瓶頸。第

9、三，管委會行政權限落實不夠， 授權尚無制度保障， 也不夠全面 . 由于管委會自身的特殊屬性，加之角色定位不清晰等原因 , 上級政府對 高新區(qū)的授權往往不是一次性完成的， 經常要在反復的調研、 論證之后 才能確定授權內容。 已經授予的權力也有可能變更或者收回， 在某些特 定情境下有可能采取臨時授權的方式，這樣 , 上級對高新區(qū)管委會的授 權就有很大的彈性，不受制度剛性約束。此外，地方政府對高新區(qū)管委 會的授權尚不十分全面 , 直接影響到管委會工作人員的工作熱情和辦事 效率，不利于高新區(qū)管委會工作的開展 . 管委會缺乏足夠的權力，區(qū)內企業(yè)要辦事有時要在高新區(qū)、 市里有關部門與所在地方政府有關部門三

10、 者之間來回溝通。第四，職能設定有缺陷 , 權力分配與機構設置不盡合理。高新區(qū)管 委會行使市一級經濟管理權限和部分行政管理權限 , 經濟管理職能是其 主要職能。從宏觀層面來看，高新區(qū)經濟職能的設定應圍繞產業(yè)調節(jié)、 市場監(jiān)管與公共服務三個方面展開， 但高新區(qū)管委會目前對產業(yè)調節(jié)和 市場監(jiān)管職能過分看重， 有侵犯市場經濟自由和影響資源配置效率的危 險。從微觀層面來看 , 管委會的具體經濟管理職能設置隨意性大 ,缺乏科 學性、規(guī)范性，容易導致管理越位、錯位、缺位 . 與上級政府對高新區(qū) 管委會的授權相對應 , 管委會內部也有一個權力分配過程，在職能設定 不科學的前提下， 管委會各部門的權力分配也存在

11、著經濟管理、行政執(zhí) 法部門權力過大， 社會服務部門權力過小的問題， 管委會內部權力分配 不均衡。在外部，一些高新區(qū)管委會牢牢把持著大小權力，不愿意分權 給“第三部門”，致使社會中介服務體系發(fā)育不健全，“大政府”的特 征明顯.第五, 運行機制不盡完善， 協(xié)調功能經常受限 .從工作內容來看， 決 策、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)耦合程度不夠，三者之間的工作力度和受重視程度 單調遞減，造成了重決策、輕執(zhí)行、缺有效監(jiān)督的現(xiàn)象，行政效能上不 去。從部門協(xié)調運行來看，各部門之間的配合力度不夠，缺乏主動合作 精神，導致“一站式辦公”，“一條龍服務”難以高效開展 . 從運行載 體和程序來看 , 高新區(qū)管委會經過多年的發(fā)展和

12、演變，目前已形成了相 對穩(wěn)定的管理機構和辦事制度，受傳統(tǒng)行政慣性的影響，許多高新區(qū)管 委會有著管理多頭、審批主體過多、辦事程序復雜等弊端 , 存在運行機 制的功能性障礙 .從管委會外部來看 , 協(xié)調機制不很規(guī)范 ,其根本制約因 素是協(xié)調機制的非制度化，高新區(qū)管委會承擔著協(xié)調區(qū)內官、產、學、 研四大主體之間的關系， 對區(qū)外承擔著協(xié)調高新區(qū)與當?shù)卣约吧霞?政府之間的關系。三、我國高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新的路徑選擇 解決高新區(qū)行政管理體制的缺陷， 實現(xiàn)體制創(chuàng)新， 必須做到以下幾 點：八、第一，重塑管理理念 , 在思想上為高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新掃清障 礙, 形成富有前瞻性、科學性、 實踐指導性的科學

13、認識 . 樹立服務型政 府的理念，改善政府服務。把各類服務型平臺的建設作為高新區(qū)的重大 工作來抓，通過各種手段保證園區(qū)優(yōu)良的投資環(huán)境和社會秩序。高新區(qū) 管委會的服務要體現(xiàn)人文關懷，改善服務態(tài)度；要做好人才培養(yǎng)與引進 工作，構建滿足高新區(qū)內企業(yè)需要的人才服務平臺；加強各種軟、硬件 設施的建設，構建一流的投資服務平臺；做好產權保護工作 , 構建高新 區(qū)創(chuàng)新服務平臺；完善社會中介服務體系 , 構建多元的中介服務平臺； 積極制訂各項產業(yè)指導政策、優(yōu)惠政策、技術創(chuàng)新引導政策 , 構建高新 區(qū)政策服務平臺。貫徹陽光政府的理念，大力發(fā)展決策咨詢和政務公 開制度.重大事項的決策要先咨詢， 后決策 ; 重大項目

14、要先論證， 后立項; 重要工作要先評估，后驗收。高新區(qū)要健全政務公開工作 , 對管委會的 職責權限、辦事依據、辦事時限、收費標準、辦事結果、重要決策、廉 政規(guī)定、監(jiān)督辦法、 責任追究等進行公布 , 主動接受社會和企業(yè)的監(jiān)督落實“可持續(xù)發(fā)展的理念”，保證高新區(qū)持續(xù)、健康、有效地發(fā)展。高新區(qū)在自身不斷發(fā)展的同時，要注意合理利用資源、保護環(huán)境、實現(xiàn) 環(huán)境保護和經濟發(fā)展的雙贏。第二，按照依法行政的原則，建立法制化、規(guī)范化、精簡高效的行政管理體制。明確高新區(qū)管委會的法定地位。我國不同高新區(qū)發(fā)展的 實際情況相異，高新區(qū)管委會的角色定位不一定要整齊劃一。 對于一些 制度環(huán)境優(yōu)越、經濟發(fā)展水平較高的國家高新區(qū)

15、， 可以將管委會的角色 由政府派出機構向行業(yè)管理轉變， 逐漸淡化行政色彩； 對于已經取得一 定發(fā)展成績且與所在行政區(qū)之間的協(xié)調、溝通、合作較好的高新區(qū)，其 主要角色還是定位在經濟管理職能上； 對于發(fā)展緩慢、 且與所在行政區(qū) 之間扯皮不清、合作不順、協(xié)調成本大的高新區(qū)，可將其角色定位為區(qū) 域管理者的角色 , 經濟、社會管理權限按地方行政區(qū)的模式授予，實行 全面行政管理。全面落實高新區(qū)管理所需的行政權限，合理設定管委 會的管理職能。目前，高新區(qū)行政管理最大阻礙就是管委會的行政權限 不夠. 要解決這一問題 , 省、市政府要科學、合理地對管委會進行授權。 一是授權要全面； 二是授權要落到實處。 高新區(qū)

16、管委會管理職能應該包 括：制定高新區(qū)發(fā)展規(guī)劃、提供優(yōu)惠政策支持，營造高新區(qū)良性運行的 制度和政策環(huán)境；提供高質量的公共服務，建立健全各種服務平臺；做 好市場監(jiān)管工作，打擊破壞市場經濟秩序的假冒偽劣等不良競爭行為； 完善區(qū)內基礎設施，營造和諧的人文氛圍 , 創(chuàng)造良好的投資環(huán)境；提供 啟動資金，引導和支持高新技術和產品的開發(fā) ; 制定市場準入規(guī)則，優(yōu) 化區(qū)內產業(yè)結構，促進良性互動的產業(yè)鏈的形成。精簡管理機構，提 高辦事效率。 高新區(qū)管委會要按照 “精簡、 統(tǒng)一、廉潔、高效”的原則 , 壓縮管理尺度，減少審批事項，提高辦事效率。加強政府對社會中介 機構的支持與指導，積極發(fā)揮社會中介組織的作用 . 社

17、會中介組織能使 政府從許多不該管或管不了的事務中退出， 是政府維護市場規(guī)則的一種 有效的制度補充， 社會中介組織不僅是指市場中介機構，而且指所有介 于政府、企業(yè)、個人之間，并起著為社會管理提供服務、溝通、監(jiān)督作 用的社會組織，是非政府性質的社會事務管理機構。第三，著力處理好三個關系，建立運行機制完善、協(xié)調功能有效的 高新區(qū)行政管理體制處理好高新區(qū)管委會各部門之間的關系，是建 立完善的運行機制的前提。 管委會各部門要 “高效率、 快節(jié)奏” 地運轉， 管委會與各職能部門之間、職能部門與職能部門之間應密切合作， 緊緊 圍繞高新區(qū)發(fā)展的實際需要開展工作。 各部門不能各自為政， 要統(tǒng)一思 想，在必要的時

18、候合署辦公，聯(lián)合運作，打破部門界限 ,以做好高新區(qū) 的工作為核心目標， 堅決杜絕相互推諉、 相互扯皮的現(xiàn)象 . 處理好官、 產、學、研之間的關系，建立健全四大主體的合作運行機制。高新區(qū)要 探索出一套符合高新技術產業(yè)特點的四大主體合作運行機制?！肮佟?， 主要任務是保護產權，引導科技成功向產業(yè)、產品的有效轉化?！爱a” 的主要作用是為科技課題的立項、研究提供資金、設備，并負責科技成 果的產業(yè)化、產品化；“學 "、“研”的作用則是利用自身的科研基礎 和知識優(yōu)勢 ,運用提供的資金開發(fā)出新的成果。其中，產與學、研是互 為前提的關系，官則是這種關系規(guī)范運行的保障。處理好高新區(qū)與所 在行政區(qū)之間的關系，形成規(guī)范、有效的協(xié)調機制。處理好高新區(qū)與所 在行政區(qū)之間的關系是高新區(qū)持續(xù)、 健康發(fā)展的前提。 參