關(guān)于政策性金融幾個基本問題的探討

1、關(guān)于政策性金融幾個基本問題的探討 摘要：我國政策性銀行自1994年成立以來，在調(diào)整生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)缺陷、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)運(yùn)行等方面發(fā)揮了不可磨滅的作用，基本上達(dá)到了設(shè)立的目的。在新的歷史條件下，如何對政策性銀行進(jìn)行改革，完善其運(yùn)行機(jī)制，以便更有效地發(fā)揮其作用是急需研究的問題。關(guān)鍵詞：政策性金融；商業(yè)性金融；投資一、政策性金融產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)政策性金融，是在一國政府支持下，以國家信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用各種特殊的融資手段，嚴(yán)格按照國家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營對象，以優(yōu)惠性存貸利率，直接或間接為貫徹、配合國家特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策，而進(jìn)行的一種特殊性資金融通行為。它是一切規(guī)范意

2、義上的政策性貸款，一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔(dān)保、貼現(xiàn)、信用保險、存款保險、利息補(bǔ)貼等一系列特殊性資金融通行為的總稱。政策性金融在當(dāng)今世界各國的普遍存在有其深刻的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基本結(jié)構(gòu)中，市場機(jī)制和原則雖然構(gòu)成社會經(jīng)濟(jì)資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，但卻不能解決經(jīng)濟(jì)社會中的所有問題。這不僅因?yàn)槭袌鰴C(jī)制本身有其作用的邊界，而且若干非經(jīng)濟(jì)因素也使市場機(jī)制產(chǎn)生許多失效的現(xiàn)象，即所謂的“市場失靈”。作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)資源配置的主要途徑之一的金融市場在調(diào)節(jié)金融資源的配置中，由于金融市場的不充分競爭和金融機(jī)構(gòu)本身的特性，導(dǎo)致不能有效地配置金融資源，即亦存在著“金融

3、市場失靈”。對于金融資源配置中市場機(jī)制失靈的問題，就需要政府通過創(chuàng)立政策性金融機(jī)構(gòu)來校正，以實(shí)現(xiàn)社會資源配置的經(jīng)濟(jì)有效性和社會合理性的有機(jī)統(tǒng)一。因此，政策性金融機(jī)制并不是完全同市場機(jī)制相反的行政機(jī)制，它具有財政“無償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性，是兩者的巧妙結(jié)合而不是簡單加總。盡管隨著各國經(jīng)濟(jì)與社會向更高層次發(fā)展，政策性金融的種類、業(yè)務(wù)方式和運(yùn)行范圍與領(lǐng)域可能有種種變化，但它的基本機(jī)制與功能將長久存在并發(fā)揮作用。市場經(jīng)濟(jì)金融最發(fā)達(dá)的美國，將其農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)法定為永久性機(jī)構(gòu)，正是從長期實(shí)踐中深思熟慮的結(jié)果。二、我國政策性金融的功能評價我國政策性銀行幾年來的實(shí)踐表在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，按照國家

4、宏觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策及區(qū)域發(fā)展政策，逐步完善了籌融資機(jī)制，加大了對國家基本設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)、資本性貨物出口的貸款支持，合理調(diào)整了信貸結(jié)構(gòu)，在一定程度上有效防范和化解了金融風(fēng)險，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如國家開發(fā)銀行自 1994年4月開始運(yùn)行到現(xiàn)在已經(jīng)7年多了，成立時間不長，而貸款的余額已達(dá)數(shù)千億元，有力地支持了我國的經(jīng)濟(jì)體制改革。政策性金融機(jī)構(gòu)不以國家權(quán)力代表的身份出現(xiàn)，在法律地位上沒有任何操縱、干預(yù)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的特權(quán)，而是作為與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)一樣的平等主體參與產(chǎn)業(yè)融資活動。它不以盈利或利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營風(fēng)險大、資產(chǎn)流動性差的特點(diǎn)使其具有不同于商業(yè)銀行的多種功能：（一）政策性

5、功能主要表現(xiàn)在政策性銀行是以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為基本出發(fā)點(diǎn)，通常以優(yōu)惠的利率水平、貸款期限和融資條件對國家政策支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)提供資金支持。這特別表現(xiàn)在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)方面，農(nóng)業(yè)是任何國家的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，更是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，因而需要政府直接的財政補(bǔ)貼和政策性金融的大力支持，但由于發(fā)展中國家財力所限，支持力度有限，只有發(fā)達(dá)國家的政策性金融可以給農(nóng)業(yè)以直接的強(qiáng)有力的扶植與推進(jìn)。而在發(fā)展中國家，政府則通過開發(fā)性的政策性金融對其國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)給予巨額的、持續(xù)性的、強(qiáng)大的直接信貸扶植。在這些領(lǐng)域，政策性金融就發(fā)揮主體或主導(dǎo)性功能，而不僅是補(bǔ)充商業(yè)性金融的不足或糾正某些偏差。（二

6、）誘導(dǎo)性功能指政策性金融機(jī)構(gòu)的資金投放，導(dǎo)致間接地吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)從事符合政策意圖或國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的高風(fēng)險新興產(chǎn)業(yè)或重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的放款，充分發(fā)揮其首倡性、引導(dǎo)性功能，從而對政策扶植項(xiàng)目的投資形成一種乘數(shù)效應(yīng)，達(dá)到以較少的資金推動更多的資金投入需要扶持的領(lǐng)域和項(xiàng)目的目的。一般說來，政策性金融機(jī)構(gòu)對處于成長前期、發(fā)展前途不明的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)先行投資，表明了政府對這些部門的扶持意向，從而增強(qiáng)了商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的投資信心。當(dāng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對某一產(chǎn)業(yè)的投資熱情高漲后，政策性金融機(jī)構(gòu)就逐漸減少其投資份額，把該投資領(lǐng)域讓給商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)而扶持別的行業(yè)，形成一種政策性金融對商業(yè)性金融投資取向的倡導(dǎo)和誘導(dǎo)機(jī)制。

7、政策性金融機(jī)構(gòu)通過發(fā)揮這種“領(lǐng)頭羊”的作用，促進(jìn)了國家產(chǎn)業(yè)政策的順利實(shí)施，提高了整個社會的投資效益。在一般情況下，某一項(xiàng)目政策性投資只占20-30，并且大部分行業(yè)對政策性資金的依存度會隨時間的推移而由高向低逐漸下降，這就形成一種政策性金融對商業(yè)性金融資金運(yùn)用方向和規(guī)模的誘導(dǎo)機(jī)制。（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)梯度整合的功能政策性金融以政府賦予的區(qū)域調(diào)控職能為“天職”，根據(jù)生產(chǎn)力的梯度分布，把區(qū)域信貸政策和產(chǎn)業(yè)傾斜政策結(jié)合起來，配合政府進(jìn)行梯度整合，從而有效調(diào)動經(jīng)濟(jì)資源，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。這主要是在商業(yè)性金融完全按照市場機(jī)制將金融資源從低利產(chǎn)業(yè)、地區(qū)配置到高利產(chǎn)業(yè)、地區(qū)的情形下，從微觀和效率的角度看，這種

8、逐利是合理或有效的。但從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會合理性角度看則會帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)的失衡。而政策性金融正是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的必要工具。政策性金融的主要活動領(lǐng)域，例如農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、某些基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)以及邊遠(yuǎn)落后的地區(qū)和行業(yè)，正是商業(yè)性金融不愿或不予選擇的領(lǐng)域，政策性融資活動對這些領(lǐng)域的正常發(fā)展，特別是對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地區(qū)均衡發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。這也是我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略中政策性銀行的主要功能之一。（四）補(bǔ)充性功能政策性金融機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)無力或不愿承擔(dān)的長期資金信貸業(yè)務(wù)，主要是補(bǔ)充完善商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的功能。這表現(xiàn)在兩方面：一方面，對

9、技術(shù)、市場風(fēng)險較高的領(lǐng)域進(jìn)行引導(dǎo)補(bǔ)充性投資，對投資回收期過長的項(xiàng)目及低收益的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)充投資；另一方面，直接對風(fēng)險企業(yè)、低收益企業(yè)、低資信企業(yè)融資，間接地對企業(yè)信用形成擔(dān)保，以引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對其融資。三、我國政策性金融的現(xiàn)狀、問題與完善思路我國的政策性銀行運(yùn)行以來，較好地完成了原定目標(biāo)，政策性銀行的貸款余額占全國金融機(jī)構(gòu)貸款額的比例穩(wěn)定在 10以上，達(dá)萬億元。這對我國國有專業(yè)銀行轉(zhuǎn)制、提高資金使用效益、調(diào)節(jié)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、乃至適應(yīng)“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略和加入 WTO都起到不可替代的作用。但由于其成立時間短、經(jīng)驗(yàn)不足，在自身經(jīng)營管理和外部經(jīng)營環(huán)境方面都還存在許多問題，影響

10、其功能的有效發(fā)揮。（一）我國政策性銀行目前存在的問題1.內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制不健全，資產(chǎn)質(zhì)量差，潛在風(fēng)險嚴(yán)重。政策性銀行一方面強(qiáng)調(diào)資金的來源與運(yùn)用都是有償?shù)模枰獙?shí)現(xiàn)自我循環(huán)；另一方面，還要體現(xiàn)政策性功能，其貸款投向必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策要求，扶持那些商業(yè)性金融不愿貸款、經(jīng)濟(jì)效益差而社會效益好、貸款回收期長的項(xiàng)目。這種天然的矛盾性導(dǎo)致政策性銀行不得不傾向于政策性貸款一邊，忽視了盈利性。加之與政府及其部門的關(guān)系不規(guī)范，缺乏經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，對放出的款項(xiàng)監(jiān)管力度不夠，而且因?yàn)橛胸斦闹С?，?zé)權(quán)利不明確，貸款隨意性較大，對款項(xiàng)回收的力度不強(qiáng)。這些都不可避免地造成政策性銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量的低下、潛在的金融風(fēng)險日趨嚴(yán)重的現(xiàn)

11、實(shí)。如農(nóng)發(fā)行在1997年凈虧損25億元，1998年在財政補(bǔ)貼156億元的情況下僅盈利1億元。2.資產(chǎn)負(fù)債關(guān)系失衡，資金來源渠道單一，期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)不合理，成本較高。在中央財政財力有限，資本金遲遲不能到位的情況下，政策性銀行主要是通過向中央銀行融資和發(fā)行金融債券來滿足其資金需求。有關(guān)數(shù)字表明，我國三家政策性銀行（國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）主要的單一融資渠道籌資占其全部資金來源的80以上，并有逐步擴(kuò)大的趨勢，這加大了對中央銀行基礎(chǔ)貨幣的倒逼機(jī)制，影響貨幣政策的獨(dú)立性、有效性；金融債券的大規(guī)模發(fā)行不但增加了籌資成本，而且嚴(yán)重制約了資金的長期使用，最終不得不陷入發(fā)新債還舊債的

12、境地。3.委托代理制度弊端頗多。從我國政策性銀行業(yè)務(wù)運(yùn)營的現(xiàn)狀看，由于沒有分支機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)尚未建立，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，其業(yè)務(wù)將委托商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)代辦。但這種委托代理制度由于雙方在經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營宗旨、核算體系、財務(wù)管理制度上都存在根本的區(qū)別，而雙方間的具體職責(zé)、權(quán)限、違約的法律責(zé)任等方面又沒有具體明確的規(guī)定，結(jié)果無法形成直接的信貸經(jīng)濟(jì)約束，致使信貸資產(chǎn)質(zhì)量難以保證，形成較大的體制性風(fēng)險。主要表現(xiàn)在：委托代理關(guān)系缺乏競爭性和選擇性，客觀上存在代理行“漫不經(jīng)心”，輕率放貸等現(xiàn)象，使政策性銀行信貸資產(chǎn)的質(zhì)量大受影響；政策性銀行的資金嚴(yán)重漏損，時常被代理行和其他相關(guān)單位擠占挪用；由于結(jié)算傳遞渠道梗

13、阻，各政策性銀行總行對系統(tǒng)內(nèi)各地區(qū)之間資金的調(diào)度能力較低，資金閑置和資金匱乏并存、拆入資金與拆出資金并存，使政策性銀行資金流動性較差，利用效率較低。4.從外部經(jīng)營環(huán)境來看，政策性銀行的經(jīng)營缺乏法律保障。由于政策性銀行業(yè)務(wù)活動的特殊性，許多國家都通過立法的形式對政策性銀行的資金來源渠道、資金運(yùn)用方式和與社會各方面的關(guān)系做出明確規(guī)定，而我國至今連一般性的政策性銀行法規(guī)都沒有，使得政策性銀行的經(jīng)營活動缺乏法律依據(jù)。無論是內(nèi)部經(jīng)營管理，還是外部關(guān)系的協(xié)調(diào)，都處于一種進(jìn)退失據(jù)的狀態(tài)。隨意干預(yù)、變更政策性銀行經(jīng)營活動的事情時有發(fā)生，政策性銀行自身的“尋租”、逐利等異化行為也屢見不鮮。（二）我國政策性銀行改

14、革和完善思路1.明確定位政策性金融，完善其內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制。政策性金融既具有財政的特性，又具有金融的特征。其財政性表現(xiàn)為，財政必須為其提供資金或是為其尋求資金創(chuàng)造條件，政府必須在其中起主導(dǎo)作用，政策性銀行必須按國家的產(chǎn)業(yè)政策從事業(yè)務(wù)活動，不以盈利為目的；其金融性表現(xiàn)為，資金來源中負(fù)債較多，資金運(yùn)用是有償?shù)模氝€本付息，并有一定收益。因此，既不能把政策性銀行當(dāng)作第二財政，隨意擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，不計(jì)成本，不求效益，又不能允許其經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)，與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)爭市場、爭業(yè)務(wù)。只有從理論上明確政策性金融的實(shí)質(zhì)，才能在實(shí)踐中把握政策性金融與商業(yè)性金融和財政投資的界限，避免相互串位，為政策性金融的運(yùn)行造就一個良好

15、的理論基礎(chǔ)。2.拓寬籌資渠道，優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu)。財政部門要量力而行，根據(jù)每年實(shí)際撥付給政策性銀行的資本金或補(bǔ)貼退稅額來確定政府對政策性銀行的核定任務(wù)數(shù)，給政策性銀行一定的自主權(quán)，增加其籌資渠道。如借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)郵政儲蓄存款、基金融資等渠道，加大向國外籌集政府優(yōu)惠貸款的力度，研究面向社會公眾發(fā)債的可行性。提高政策性銀行內(nèi)部或行際之間調(diào)撥資金的流動性，挖掘內(nèi)部資金潛力，減小利息負(fù)擔(dān)。由于財政撥付資本金數(shù)額巨大、穩(wěn)定、且無償付紅利或股息的后顧之憂，因此要建立財政撥付資本金的固定化、合法化機(jī)制，這是最主要的低成本資金來源。3.完善既有政策性銀行的組織機(jī)構(gòu)體系，改革委托代理制度。政策性銀行要能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，

16、需要具備完善的組織機(jī)構(gòu)體系。一是改變過去那種認(rèn)為政策性銀行無需設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的想法，要明確是否設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)視業(yè)務(wù)發(fā)展的情況和需要而定，本著精簡、高效的原則設(shè)立或撤并。二是改變由政府指定代理行的做法，引入競爭、擇優(yōu)機(jī)制，通過競標(biāo)決定代理行，同時制定相應(yīng)的代理規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)定代理行的資格和條件以及授受雙方的權(quán)利、責(zé)任等事項(xiàng)。只有這樣，才能提高委托質(zhì)量，降低委托費(fèi)用，消除“尋租”現(xiàn)象。4.盡快組建國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少的新的政策性金融機(jī)構(gòu)。目前我國一些急需政策性金融介入的領(lǐng)域和部門尚沒有專門的政策性金融機(jī)構(gòu)，如中小企業(yè)金融機(jī)構(gòu)，環(huán)境銀行，政策性保險公司，政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，科技開發(fā)銀行等等。對于這些極具開發(fā)價值、風(fēng)險較大、期限較長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展必需的項(xiàng)目，政策性金融應(yīng)積極承擔(dān)起政策性的義務(wù)，在這些領(lǐng)域內(nèi)建立政策性銀行，完善政策性金融體系。5.制定政策性金融法規(guī)。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，