論行政法之基本原則

1、論行政法之基本原則  行政法基本原則作為行政法的基本問(wèn)題之一，歷來(lái)為我國(guó)行政法學(xué)者所關(guān)注。但究竟為什么要研究？到底什么是行政法基本原則及行政法基本原則有哪些？我國(guó)行政法學(xué)對(duì)這些問(wèn)題看法未能取得一致。本文在吸收我國(guó)行政法基本原則理論現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，集中圍繞上述幾個(gè)方面的問(wèn)題展開(kāi)討論。 一、概述：行政法基本原則的研究?jī)r(jià)值 在國(guó)內(nèi)法中，雖然行政法是一個(gè)獨(dú)立的基本部門(mén)法，但卻很難制定出一個(gè)如同刑法典、民法典那樣的統(tǒng)一法典。到目前為止，世界上也只有原蘇聯(lián)的烏克蘭、西班牙和荷蘭制定了行政法典。大多數(shù)國(guó)家都放棄了行政法法典化的努力。我國(guó)也未制定出一部統(tǒng)一的行政法法典。為什么難以制定

2、一部統(tǒng)一的行政法典呢？行政法與其它法相比，有三個(gè)鮮明的特點(diǎn):第一，行政法的調(diào)整范圍廣泛。行政法不僅要規(guī)范行政組織，而且還要有規(guī)范行政的作用。自上世紀(jì)初以來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)干預(yù)的加強(qiáng)，行政組織增多，行政作用范圍擴(kuò)大，行政法的調(diào)整范圍日益擴(kuò)大，政府實(shí)質(zhì)上已介入了包括行政、立法、司法等眾多領(lǐng)域，涉及了社會(huì)的方方面面，體系龐大，行政關(guān)系也就相應(yīng)廣泛而復(fù)雜。第二，行政法規(guī)范的性質(zhì)繁雜。行政法調(diào)整范圍廣泛，并且各種行政法規(guī)范的性質(zhì)大為不同。第三，行政關(guān)系穩(wěn)定性低，行政法規(guī)范的變化頻繁。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，舊的行政立法往往落后于形勢(shì)，需要不斷地修改、變更、增刪，這就大大地增加了行政法的不穩(wěn)定性。主要由于這三

3、個(gè)原因，導(dǎo)致很難制定出一部系統(tǒng)化的法典，這就必然會(huì)出現(xiàn)社會(huì)行政生活領(lǐng)域許多行政法無(wú)法涉及到的“盲區(qū)”。當(dāng)行政主體遇此些 “盲區(qū)”該怎么辦呢？行政法的基本原則在此時(shí)便起到了至關(guān)重要的作用了，成為行政主體實(shí)施行政行為或處理行政爭(zhēng)議的重要依據(jù)，通過(guò)“限制”行政主體的廣泛的自由裁量權(quán)，在一定程度上起到了保障行政相對(duì)人的權(quán)益的作用?，F(xiàn)代行政法分散、多元甚至雜亂的特點(diǎn)與法制統(tǒng)一原則的要求相悖，因此，行政法基本原則一直被視為緩解這一矛盾的方法之一。作為行政法基本原則，它是基于現(xiàn)代行政權(quán)的基本功能和基本規(guī)律，對(duì)調(diào)整行政權(quán)與公民權(quán)、司法權(quán)及立法權(quán)之間的關(guān)系具有高屋建瓴指導(dǎo)意義的基本行為準(zhǔn)則，行政法基本原則乃為整

4、合行政法規(guī)范的特殊需要。一方面，相對(duì)于行政法規(guī)范而言，行政法的基本原則更具抽象性和概括性，因而也更具穩(wěn)定性，能夠保證法的穩(wěn)定性和連續(xù)性。另一方面，由于行政法規(guī)范的廣泛多變，行政法規(guī)范之間的沖突在所難免。而基本原則則具有協(xié)調(diào)、消除行政法規(guī)范的沖突的功能，從而保障行政法制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。第三方面，行政法基本原則對(duì)行政法規(guī)范的良性運(yùn)作與良性發(fā)展起著導(dǎo)向作用，因而在一定程度上具有優(yōu)化行政法規(guī)范的價(jià)值。正是行政法基本原則使得行政法規(guī)范在多樣性中貫穿著統(tǒng)一性，形成有序的整體，并成為一個(gè)獨(dú)立的基本部門(mén)法。所以確立恰當(dāng)?shù)男姓ǖ幕驹瓌t對(duì)我國(guó)行政法的發(fā)展就具有極其重要的基礎(chǔ)性價(jià)值。 二、行政法基本

5、原則的確定由于行政法的基本原則是行政法的靈魂，具有高度的抽象性，因而各國(guó)學(xué)者因其概括、歸納的方法的不同，都有各自的觀點(diǎn)。綜合各方面觀點(diǎn)，行政法的基本原則包括：依法行政原則、越權(quán)無(wú)效原則，比例原則、正當(dāng)程序原則、行政效率原則等，種類繁多。本文認(rèn)為其中有些只能算作是行政法的原則，而不是基本原則，因而有必要在借鑒國(guó)內(nèi)外研究成果的基礎(chǔ)上，確立其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而確定行政法的基本原則。1、對(duì)西方兩大法系行政法基本原則之借鑒通過(guò)對(duì)西方兩大法系行政法基本原則進(jìn)行內(nèi)在的比較分析，可以發(fā)現(xiàn)：無(wú)論大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，其行政法基本原則都根植于各國(guó)深厚的歷史淵源和特定的國(guó)情基礎(chǔ)，有著各自鮮明的特色，如法國(guó)的行政

6、法治原則與均衡原則，德國(guó)的依法行政原則、比例原則與信賴保護(hù)原則，英國(guó)的越權(quán)無(wú)效原則、合理與程序公正原則，美國(guó)的正當(dāng)程序原則與行政公開(kāi)原則等。同時(shí)在某些深層次面上它們也存在著共性特征，共同遵循著一些具有普遍性的規(guī)律，即它們的形成都與法治國(guó)思想同源，深刻地體現(xiàn)著民主法治國(guó)家精神和觀念，并且還是一個(gè)判例確認(rèn)與理論加工相結(jié)合的過(guò)程。并且隨著西方各國(guó)行政法的發(fā)展以及歐洲一體化的影響，現(xiàn)代西方各國(guó)行政法基本原則在保持各自特色的同時(shí)，開(kāi)始從注重實(shí)體規(guī)則向注重程序公正發(fā)展，從追求形式正義向追求實(shí)質(zhì)正義的方向發(fā)展，就連其具體內(nèi)容要求也在進(jìn)行相互對(duì)接。經(jīng)過(guò)發(fā)展與對(duì)接，現(xiàn)代西方各國(guó)共同的行政法基本原則可以概括為行政

7、法定原則、行政均衡原則和行政正當(dāng)原則。此三大原則構(gòu)成了現(xiàn)代西方各國(guó)政府在行使權(quán)力時(shí)所普遍奉行的基本準(zhǔn)則，對(duì)確定我國(guó)的行政法基本原則有很好的借鑒意義。2、關(guān)于我國(guó)行政法基本原則的爭(zhēng)論自我國(guó)行政法學(xué)研究起步之日，學(xué)者們便開(kāi)始了對(duì)行政法基本原則的研究，并且爭(zhēng)論也一直沒(méi)有停止過(guò)。在最初階段，學(xué)界就曾對(duì)行政法是否存在自己的基本原則問(wèn)題產(chǎn)生過(guò)爭(zhēng)論。其后行政法學(xué)界普遍承認(rèn)行政法應(yīng)當(dāng)具有自己獨(dú)立的基本原則，但對(duì)什么是行政法基本原則及行政法基本原則有哪些，仍舊看法不一。總體而言，各種不同觀點(diǎn)可以歸納為兩大類，即“行政管理原則論”和“行政法治原則論”?！靶姓芾碓瓌t論”認(rèn)為，行政法的基本原則就是國(guó)家進(jìn)行各方面行政

8、管理時(shí)所必須遵守的基本準(zhǔn)則，甚至把行政法的基本原則稱為“國(guó)家行政管理的指導(dǎo)思想和基本原則”。該論點(diǎn)將行政法的基本原則在名稱上稱為“國(guó)家行政管理的”基本原則，在內(nèi)容上帶有較強(qiáng)的政治色彩，實(shí)質(zhì)是將行政法基本原則與行政學(xué)的基本原則混同起來(lái)。這是不科學(xué)的，它基本上反映了我國(guó)行政法學(xué)發(fā)展初期的實(shí)際情況?！靶姓ㄖ卧瓌t論”則認(rèn)為，行政法的基本原則是現(xiàn)代法治國(guó)家政府行使權(quán)力時(shí)所普遍奉行的基本法律準(zhǔn)則。這種觀點(diǎn)對(duì)行政法基本原則的理解，主要受歐美行政法學(xué)的影響。此觀點(diǎn)在總體上是將行政法基本原則集中定位于“行政法治原則”或“依法行政原則”，此觀點(diǎn)也正是目前我國(guó)行政法學(xué)的主流觀點(diǎn)。但是，究竟應(yīng)具體確立哪幾項(xiàng)行政法基

9、本原則，目前我國(guó)行政法學(xué)界仍舊意見(jiàn)紛呈，學(xué)者們之間的分歧較以往更大一些。要弄清這一問(wèn)題，我認(rèn)為應(yīng)從不同角度進(jìn)行思考并應(yīng)加深對(duì)何謂行政法基本原則的認(rèn)識(shí)。3、行政法基本原則的確立究竟什么是行政法基本原則呢？所謂行政法的基本原則，是指貫穿于全部行政法規(guī)范之中，指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)、規(guī)范行政行為的實(shí)施和行政爭(zhēng)議的處理的具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性或本源性的法律準(zhǔn)則，它體現(xiàn)著行政法的根本價(jià)值和行政法的基本矛盾，是現(xiàn)代民主憲政精神的具體反映。它既“貫穿于具體規(guī)范之中，同時(shí)又高于行政法具體規(guī)范，體現(xiàn)行政法基本價(jià)值觀念”。1這一定義反映出作為行政法基本原則所必須具有的“法律”性、“特殊”性和“基本

10、”性等基本特征，同時(shí)也體現(xiàn)了行政法的基本原則的確立標(biāo)準(zhǔn)，即是要體現(xiàn)行政法的根本價(jià)值和行政法的基本矛盾，具體體現(xiàn)現(xiàn)代民主憲政精神。首先，要體現(xiàn)行政法的根本價(jià)值。在法理上，相對(duì)于法的具體原則而言，法的基本原則“是體現(xiàn)法的根本價(jià)值的原則”。2行政法的基本原則作為行政法這一部門(mén)法的“基本”原則，作為各種行政法規(guī)范的本源性的依據(jù)，同樣源于它是體現(xiàn)行政法的根本價(jià)值的原則?，F(xiàn)代法律追求的基本價(jià)值是自由、平等、正義、秩序、效益等。行政法雖然有其特定的規(guī)范對(duì)象和制度內(nèi)容，但行政法的價(jià)值追求并沒(méi)有特殊性。行政法同樣要保障公民的基本自由和權(quán)益，維護(hù)平等，追求正義，確保行政秩序的穩(wěn)定。3但在各種法的價(jià)值中，正義卻是“

11、一個(gè)能綜合、包容和指導(dǎo)、調(diào)整其他價(jià)值目標(biāo)的最高的全局性的價(jià)值目標(biāo)”，“法律的其他價(jià)值目標(biāo)必須統(tǒng)一于正義這個(gè)目標(biāo)中，只有正義這個(gè)目標(biāo)充分實(shí)現(xiàn)了，其他目標(biāo)才有可能真正實(shí)現(xiàn)，才具有合理性，而不至于為一種禍害?！?所以，從根本上講，法的基本價(jià)值就是正義價(jià)值。行政法的基本原則當(dāng)然應(yīng)該體現(xiàn)法的正義價(jià)值。其次，要體現(xiàn)行政法的基本矛盾。行政法所處理的基本矛盾就是“行政”與“法”的對(duì)立統(tǒng)一。行政法基本原則作為“行政法”的基本原則，就是體現(xiàn)在行政法規(guī)范而不是其他法律規(guī)范中的基本準(zhǔn)則，就應(yīng)該是為行政法所特有的基本原則，而不是與其他部門(mén)法共有的一般原則，就主要應(yīng)該集中反映現(xiàn)代民主法治國(guó)家之行政與法之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。

12、正是兩者之間的關(guān)系要求行政法實(shí)行行政法治原則。最后，還要體現(xiàn)現(xiàn)代憲政精神。正如有的學(xué)者指出的，“行政法是在近現(xiàn)代的憲政基礎(chǔ)上生長(zhǎng)起來(lái)的，失去了憲法基礎(chǔ)，行政法就無(wú)法存在.同時(shí)，行政法存在的目的也就是為了將憲政精神具體化，當(dāng)然是在行政領(lǐng)域的具體化。因而，作為行政法精髓所在的行政法基本原則應(yīng)當(dāng)最大可能地反映現(xiàn)代憲政精神”。5行政法基本原則作為行政必須服從法律的基本準(zhǔn)則，正是近現(xiàn)代憲法和憲政所確立的民主、法治和人權(quán)等原則和精神在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和運(yùn)用。因此，研究和確立行政法的基本原則必須以憲政為基礎(chǔ)，將憲政的基本精神貫穿于行政法基本原則的具體內(nèi)容之中。通過(guò)上面的分析，我認(rèn)為行政法總的基本原則為行

13、政法治原則，包括行政合法性原則、行政均衡原則、行政公開(kāi)原則和行政效率原則。這四個(gè)具體的原則，要求行政必須體現(xiàn)法的形式正義、實(shí)質(zhì)正義和程序正義。四者共同構(gòu)成了行政法基本原則的完整內(nèi)容。三、政法基本原則的展開(kāi)1、行政合法性原則行政合法性原則，相當(dāng)于德國(guó)、法國(guó)行政法上的“依法行政原則” 。所謂行政合法性，指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù),必需由法律授權(quán),并依法律規(guī)定,即“法無(wú)明文規(guī)定不得任意行政” ，法律是行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動(dòng)和人們對(duì)該活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。具體包括職權(quán)法定原則、法律優(yōu)先與法律保留原則等內(nèi)容。第一，職權(quán)法定原則。這是指行政機(jī)關(guān)及其他公務(wù)組織的行政職權(quán)必需由法律予以規(guī)定或授予，否則越權(quán)無(wú)

14、效，要受到法律追究，承擔(dān)法律責(zé)任。首先是對(duì)權(quán)力來(lái)源的要求。行政權(quán)力的取得和存在必須有法律依據(jù)，沒(méi)有法律依據(jù)的行政權(quán)從根本上說(shuō)是一種非法的權(quán)力。也就是說(shuō)，行政主體的行政職權(quán)必須由法設(shè)定或依法授予，否則權(quán)力來(lái)源就沒(méi)有法律依據(jù)。其次是對(duì)權(quán)力行使的要求。行政主體必須在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使其行政職權(quán)才是合法的。如1996年通過(guò)的,行政處罰法兩次規(guī)定，實(shí)施行政處罰的行政機(jī)關(guān)必須是“有行政處罰權(quán)”，并在其職權(quán)范圍以內(nèi)的行政機(jī)關(guān)。這是行政活動(dòng)和公民個(gè)人活動(dòng)最大的區(qū)別。公民個(gè)人在不違反法律和道德的時(shí)候可以進(jìn)行一切活動(dòng)，無(wú)須法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有這種自由。同時(shí)，行政主體行使行政職權(quán)還要依據(jù)法定的程序。這構(gòu)成職

15、權(quán)法定原則的核心。第三是對(duì)權(quán)力行使后果的要求。職權(quán)法定原則還要求行政主體不得越權(quán)，否則就會(huì)導(dǎo)致越權(quán)無(wú)效的后果。這是因?yàn)?，“法律效力必須法律授予，如不在法律授予的范圍?nèi)，它就在法律上站不住腳”6。因此，法院及其他有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)可以撤銷越權(quán)行為或者宣布越權(quán)行為無(wú)效，并依法追究有關(guān)責(zé)任主體的法律責(zé)任。這就構(gòu)成職權(quán)法定原則的保障。如果違法的權(quán)力并不承擔(dān)法律責(zé)任，那么權(quán)力來(lái)源于法律、權(quán)力應(yīng)受法律限制將毫無(wú)意義。最后行政機(jī)關(guān)必須以自己的行為來(lái)保證法律的實(shí)施。因此，行政機(jī)關(guān)不僅有消極的義務(wù)遵守法律，而且有積極的義務(wù)采取行動(dòng)，保證法律規(guī)范的實(shí)施。第二，法律優(yōu)先與法律保留原則?，F(xiàn)在隨著行政立法權(quán)的膨脹，一項(xiàng)職權(quán)的

16、最后確定是由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等多級(jí)規(guī)范共同作用的結(jié)果。而職權(quán)法定原則只是表明任何行政必須具有法定的依據(jù)，而并不能解決作為其依據(jù)的各種“法”之間的關(guān)系問(wèn)題。因此，行政法定原則還應(yīng)當(dāng)包括以解決法律與行政立法關(guān)系為核心的法律優(yōu)先及法律保留這兩項(xiàng)原則。法律保留是指在國(guó)家法律秩序范圍內(nèi)，某些事項(xiàng)必須專屬于立法者規(guī)范，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定，即“對(duì)某些事項(xiàng)沒(méi)有法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)即不能作出，否則就違法”。7如1996年3月公布的行政處罰法規(guī)定行政處罰中屬于人身自由罰的設(shè)定權(quán)只能依法律行使，不予授予，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的處罰，則可以由法律授權(quán)。法律保留原則嚴(yán)格區(qū)分國(guó)家立法權(quán)與行政立法權(quán)，是法治在行政立法領(lǐng)域內(nèi)的當(dāng)然

17、要求，其根本目的在于保證國(guó)家立法的至上性，劃定了立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在創(chuàng)制規(guī)范方面的權(quán)限秩序。法律保留范圍的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)非經(jīng)授權(quán)不得自行創(chuàng)制規(guī)則，保障了法律規(guī)范位階的有序性，防止了行政立法權(quán)自我膨脹，有利于民眾權(quán)益的保護(hù)。因此，法律保留的意義就在于“明確權(quán)力秩序，確立授權(quán)禁區(qū)。”8法律優(yōu)先的基本含義在于行政活動(dòng)不得與法律相抵觸，“亦即法律對(duì)于行政權(quán)之優(yōu)越地位，以法律指導(dǎo)行政，行政作用與法律抵觸者應(yīng)不生效力?！?這一原則的內(nèi)涵主要也是限制在法律與行政立法的關(guān)系上，它實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是法律對(duì)于行政立法其具體的要求主要體現(xiàn)在三方面：一是行政立法必須具有明確而具體的法律根據(jù)；二是行政立法不得與法律相低觸，

18、在已有法律規(guī)定的情況下，行政法規(guī)、規(guī)章不得與法律相抵觸，凡有抵觸，應(yīng)以法律為準(zhǔn)，法律優(yōu)先于行政法規(guī)、規(guī)章；三是在法律尚無(wú)規(guī)定，根據(jù)特別授權(quán)，行政法規(guī)、規(guī)章作了規(guī)定時(shí)，一旦法律就行政事項(xiàng)作出規(guī)定，法律優(yōu)先，行政法規(guī)、規(guī)章都必須服從法律。10總之，法律在最高的終極意義上具有規(guī)制和裁決行政立法行為的力量，是行政立法行為的最終導(dǎo)向，唯一準(zhǔn)繩。法律優(yōu)先，其實(shí)質(zhì)是一種法定下的優(yōu)先。2、行政均衡原則行政均衡原則，是指行政主體在選擇做出特定行政行為時(shí),應(yīng)該全面權(quán)衡各種利益關(guān)系，以做出最佳的選擇判斷，從而實(shí)現(xiàn)其實(shí)體內(nèi)容的“均衡合理”，體現(xiàn)法的實(shí)質(zhì)正義。它全面涵蓋著均衡各種利益關(guān)系的準(zhǔn)則，具體包括平等對(duì)待、禁止過(guò)

19、度和信賴保護(hù)三項(xiàng)子原則。平等對(duì)待原則是其中均衡不同個(gè)人利益之間關(guān)系的準(zhǔn)則；禁止過(guò)度原則和信賴保護(hù)原則則是其中均衡公共利益與個(gè)人利益之間關(guān)系的準(zhǔn)則。第一，平等對(duì)待原則。平等對(duì)待原則，是作為憲法原則的“平等原則”在行政法中的具體化，是行政主體針對(duì)多個(gè)相對(duì)人實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)遵循的規(guī)則，具體包括同等對(duì)待、區(qū)別對(duì)待和比例對(duì)待三種情形。其中，同等對(duì)待規(guī)則，要求行政主體在同時(shí)面對(duì)多個(gè)相對(duì)人時(shí)應(yīng)當(dāng)一視同仁；在先后面對(duì)多個(gè)相對(duì)人時(shí)應(yīng)當(dāng)前后一致，不能反復(fù)無(wú)常。區(qū)別對(duì)待規(guī)則，要求行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真區(qū)別各相對(duì)人的具體情況。比例對(duì)待規(guī)則，要求行政主體應(yīng)當(dāng)按不同情況的比重來(lái)設(shè)定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。第二，禁止過(guò)

20、度原則。禁止過(guò)度原則，是由作為憲法原則的“比例原則”在行政法中的具體化，是對(duì)行使行政職權(quán)程度上的要求。它要求行政主體在限制個(gè)人利益的手段與實(shí)現(xiàn)公共利益的目的之間進(jìn)行權(quán)衡，以選擇一種既為實(shí)現(xiàn)公共利益所絕對(duì)必要，也為對(duì)相對(duì)人利益限制或損害最少的手段，具體包括必要性原則和合比例性原則兩個(gè)部分。必要性原則，又稱最少侵害原則，是指行政主體在面對(duì)多種適合達(dá)成行政目的的手段可供選擇時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人利益限制或損害最少的手段。這就要求行政主體在依法限制相對(duì)人的合法權(quán)益、設(shè)定相對(duì)人的義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面考慮各種因素，對(duì)各種利益進(jìn)行權(quán)衡，盡量使相對(duì)人所受的損失保持在最小范圍和最低程度。如：對(duì)于違法的企業(yè)，行政機(jī)關(guān)可依

21、法給予罰款、吊銷執(zhí)照或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的處罰。如果對(duì)企業(yè)處以罰款即可達(dá)到制裁和防止其違法的效果，行政機(jī)關(guān)就不應(yīng)施以“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”等影響過(guò)大的行政處罰措施。當(dāng)然，在盡量采取最輕微手段的同時(shí)也應(yīng)注意在最緊急關(guān)鍵時(shí)刻而不得不采取激烈性的手段十采用該手段。比例性原則又稱為相稱性原則，是指行政主體對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的干預(yù)不得超過(guò)所追求的行政目的的價(jià)值，兩者之間必須合比例或相稱。這就要求行政主體即使依法可以限制相對(duì)人的合法權(quán)益，設(shè)定相對(duì)人的義務(wù)，也不應(yīng)當(dāng)使相對(duì)人所受的損失超過(guò)所追求的公共利益。第三，信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則是誠(chéng)信原則在行政法中的運(yùn)用。誠(chéng)信原則基本含義在于行使權(quán)利、履行義務(wù)時(shí)應(yīng)該誠(chéng)實(shí)及信用。

22、誠(chéng)信不僅是私法的要求，也是公法的精神，誠(chéng)信原則在行政法中的運(yùn)用十分廣泛，但最能夠直接體現(xiàn)誠(chéng)信原則的是信賴保護(hù)原則。所謂信賴保護(hù)原則，是指當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政行為形成值得保護(hù)的信賴時(shí)，行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補(bǔ)償行政相對(duì)人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益。信賴保護(hù)原則的適用必須具備一定的條件。第一，存在信賴基礎(chǔ)。即行政行為生效且此生效事實(shí)被相對(duì)人獲知，相對(duì)人如不知有該行政行為的存在，即無(wú)信賴可言。若無(wú)信賴，也就無(wú)從適用信賴保護(hù)原則。第二，具備信賴行為。指相對(duì)人基于對(duì)授益性行政行為的信賴而采取的具體行為。信賴保護(hù)原則的適用，必須是相對(duì)人已采取了信賴行為，且信賴行為具有不可逆轉(zhuǎn)性

23、。其主要表現(xiàn)為：授益性行政行為賦予行政相對(duì)人的是某種物質(zhì)利益，而行政相對(duì)人已對(duì)該物質(zhì)利益進(jìn)行了處分；或授益性行政行為賦予行政相對(duì)人的是某種資格，而行政相對(duì)人依此資格從事了某種行為。11第三，信賴值得保護(hù)。即值得保護(hù)的信賴須是“正當(dāng)?shù)男刨嚒?，且信賴?yán)骘@然大于撤銷或廢止原行政行為所欲維護(hù)的公共利益。否則，該信賴也不值得保護(hù)。一般認(rèn)為，行政主體在對(duì)這兩種利益進(jìn)行權(quán)衡時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮如下因素：撤銷將對(duì)受益人的影響；不撤銷將對(duì)公眾和第三人的影響；行政行為的種類及成立方式；行政行為違法性的嚴(yán)重程度；行政行為已存在的時(shí)間的長(zhǎng)短。通過(guò)對(duì)信賴?yán)媾c撤銷或廢止帶來(lái)的公共利益間的比較，在前者顯然大于后者時(shí)，就不應(yīng)撤銷

24、或者廢止原行政行為，即維持原行政行為的效力；在相反的情形下，行政主體雖可撤銷或者廢止原行政行為，但必須給予相對(duì)人合理的信賴補(bǔ)償。至于信賴補(bǔ)償?shù)姆秶?，?yīng)由信賴?yán)媸軗p害的程度決定。行政主體與行政相對(duì)人本身已經(jīng)不在一條水平線上了，再加上歷史的原因，行政主體極易利用自身所處的有利地位，將行政行為借用國(guó)家的名義來(lái)侵害行政相對(duì)人的權(quán)益。國(guó)家利益和個(gè)人權(quán)益并不是對(duì)立的，而是應(yīng)該在同一陣線上，行政機(jī)關(guān)做出決定是，應(yīng)該根據(jù)均衡原則，只有當(dāng)國(guó)家利益大于，至少等于個(gè)人權(quán)益時(shí)，才可以做出犧牲個(gè)人權(quán)益以保證國(guó)家利益的決定。做出決定后，國(guó)家還應(yīng)對(duì)個(gè)人做出相應(yīng)適當(dāng)?shù)馁r償，體現(xiàn)一個(gè)民主國(guó)家的責(zé)任感。3、行政公開(kāi)原則行政公開(kāi)

25、原則類似于監(jiān)督原則，是上世紀(jì)中葉前后迅速發(fā)展和推廣的一項(xiàng)行政法基本原則。美國(guó)行政機(jī)關(guān)會(huì)議公開(kāi)法和美國(guó)聯(lián)邦行政程序法(1946年)都直接或間接地反映了這一原則。1978年，法國(guó)法律規(guī)定了行政手續(xù)公開(kāi)的原則，行政機(jī)關(guān)除法律另有保密規(guī)定外，必須公開(kāi)它做決定時(shí)所根據(jù)的文件。1979年法律規(guī)定，除法律另有保密規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人不利的決定，或?qū)ο鄬?duì)人不適用一般原則時(shí)，必須說(shuō)明理由。122004年頒布實(shí)施的行政許可法第五條第一款規(guī)定“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則，這正體現(xiàn)了行政法行政公開(kāi)原則的要求。而在我國(guó)，很多人認(rèn)為，行政公開(kāi)原則只是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區(qū)別于

26、行政實(shí)體法的根本標(biāo)志。本文認(rèn)為此概念的內(nèi)涵和外延均過(guò)于狹小，不能夠滿足現(xiàn)代行政民主化發(fā)展趨勢(shì)對(duì)行政活動(dòng)公開(kāi)化的要求。行政公開(kāi)是指行政權(quán)力運(yùn)行的每一階段和步驟都應(yīng)以相對(duì)人和社會(huì)公眾看得見(jiàn)的方式進(jìn)行。以自覺(jué)接受別的行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)各界的監(jiān)督，達(dá)到公正、廉潔、法治、民主的目的。因而，從外延來(lái)看，行政公開(kāi)不只是適用于外部行政行為領(lǐng)域，而且應(yīng)廣泛適用于行政法各領(lǐng)域，包括行政組織法、行政行為法、行政程序法、廣義的行政監(jiān)督法及行政救濟(jì)法領(lǐng)域。從行政公開(kāi)的社會(huì)功能來(lái)看，第一，有利于保證行政官員在比較透明的環(huán)境中辦事，就可以最大限度地消除黑箱操作、防止濫用權(quán)力和腐敗；第二，保障知情權(quán)，可以使得公民等行政相對(duì)人，

27、對(duì)掌握在政府手中的與自己生存、發(fā)展有關(guān)的信息予以了解，是行政管理民主化的基礎(chǔ)；其三，加強(qiáng)行政相對(duì)人與政府的合作。從行政公開(kāi)原則的基本內(nèi)涵看，它包括了行政立法和行政政策公開(kāi)、行政執(zhí)法行為公開(kāi)、行政裁決與行政復(fù)議公開(kāi)、行政信息、情報(bào)公開(kāi)等。它的基本含義是：政府行為除依法應(yīng)當(dāng)保密的以外，應(yīng)該一律公開(kāi)；行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策等以及行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序也應(yīng)當(dāng)依法公布，讓所有相對(duì)人依法查閱、復(fù)制；有關(guān)行政會(huì)議、會(huì)議決議、決定以及行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)情況，除依法應(yīng)當(dāng)保密的以外，應(yīng)該準(zhǔn)許新聞媒介依法采訪、報(bào)道和評(píng)論。無(wú)論從行政公開(kāi)原則本身的重要地位，還是從其作為

28、行政法基本原則的必要性分析，行政公開(kāi)原則均應(yīng)上升為行政法基本原則，應(yīng)與行政法定原則、行政均衡原則和行政效率原則具有同等的法律地位，并在內(nèi)容上互不重復(fù)，互相補(bǔ)充，共同構(gòu)成學(xué)界所公認(rèn)的依法行政原則的主要內(nèi)容，共同構(gòu)建行政法治理論體系，共同引導(dǎo)現(xiàn)代行政法健康發(fā)展。4、行政效率原則所謂“行政效率”原則，就是指“行政機(jī)關(guān)在行使其職能時(shí)，要力爭(zhēng)以盡可能快的時(shí)間，盡可能少的人員，盡可能低的經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)，辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益”。13現(xiàn)代社會(huì)政府的行政管理不僅要求其必須遵守法律，而且要求其尊重科學(xué)，按科學(xué)辦事。行政機(jī)關(guān)的任何決策，實(shí)施任何行政行為，都必須考慮客觀規(guī)律，做必要的可行性研究和成本效益分析，使得行政決策和行為具有最大可能的合理性，盡可能給國(guó)家、社會(huì)、行政相對(duì)人帶來(lái)益處和盡可能避免或減少對(duì)國(guó)家、社會(huì)、行政相對(duì)人利益的損害。效率管理和法律管理不但相輔相成，而且效率管理也應(yīng)該是法律管理的一個(gè)價(jià)值取向。這表明效率原則理所應(yīng)當(dāng)而且必須成為行政法的一個(gè)原則。“行政效率原則”主要是針對(duì)行政機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事相互推諉,效率低下等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘留下來(lái)的政府