金融危機(jī)暴露出的美國(guó)金融監(jiān)管弊癥及其本源

1、金融危機(jī)暴露出的美國(guó)金融監(jiān)管弊癥及其本源    摘要：金融危機(jī)充分暴露了美國(guó)金融監(jiān)管的弊癥。美國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制下產(chǎn)生金融監(jiān)管的積弊表癥，主要包括監(jiān)管競(jìng)次與法律競(jìng)爭(zhēng)；分業(yè)監(jiān)管與金融高度混業(yè)經(jīng)營(yíng)之間的匹配間隙；金融監(jiān)管不均衡；以及缺乏對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。這些積弊表癥并非一日而就，而是在美國(guó)漫長(zhǎng)的金融發(fā)展過程中逐漸積累而成，并有著美國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)理念、法律傳統(tǒng)等深層本源。金融監(jiān)管弊癥是美國(guó)金融改革的源頭，也是改革的目標(biāo)所向，正視金融監(jiān)管弊癥，從金融實(shí)際出發(fā)革故鼎新，是金融監(jiān)管改革有效性的基礎(chǔ)。關(guān)鍵詞：金融危機(jī)；金融監(jiān)管；監(jiān)管改革中圖分類號(hào)：DF438文獻(xiàn)標(biāo)

2、志碼：A文章編號(hào)：10085831(2011)03011607金融危機(jī)前，美國(guó)金融始終被追捧為全球金融引領(lǐng)者與標(biāo)尺，然而，2007年肇始于華爾街并迅速席卷全球的金融危機(jī)，毫不留情地撕碎籠罩于美國(guó)金融之上的重重光環(huán)，暴露出美國(guó)金融監(jiān)管的弊端。對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管的研究，不僅應(yīng)該反思其金融監(jiān)管的弊癥，還應(yīng)該追問：美國(guó)金融監(jiān)管缺欠是監(jiān)管者理性不足所致還是蘊(yùn)生于更本源的美國(guó)社會(huì)機(jī)理?同時(shí)更應(yīng)自省，在中國(guó)金融現(xiàn)實(shí)語境下，從何種視角才能提煉出確有裨益的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)?一、美國(guó)金融監(jiān)管體制美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，不論在金融監(jiān)管立法還是金融監(jiān)管實(shí)施層面，聯(lián)邦和州都享有權(quán)力。所以美國(guó)存在聯(lián)邦和州兩個(gè)層次的金融監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管體系。

3、概括地說，美國(guó)的金融監(jiān)管是“雙軌分業(yè)多頭制”。聯(lián)邦和各州都有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的注冊(cè)進(jìn)行審批并實(shí)施監(jiān)管，如由聯(lián)邦政府注冊(cè)頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的商業(yè)銀行為國(guó)家銀行，主要受貨幣監(jiān)理署監(jiān)管；由州政府注冊(cè)頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的商業(yè)銀行是州立銀行，主要受各州銀行和保險(xiǎn)委員會(huì)監(jiān)管。其次，美國(guó)實(shí)行銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分業(yè)監(jiān)管。再次，不論在聯(lián)邦還是州金融監(jiān)管都由多個(gè)部門承擔(dān)，各監(jiān)管部門均執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相混和的監(jiān)管方略，監(jiān)管部門之間權(quán)限劃分并非涇渭分明，往往有所交叉，但也有各自的監(jiān)管重點(diǎn)。在聯(lián)邦層次，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有：(1)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)，監(jiān)管所有聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)會(huì)員銀行；(2)貨幣監(jiān)理署(OCC)，監(jiān)管在聯(lián)邦注冊(cè)的商業(yè)銀行

4、；(3)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司(FDIC)，監(jiān)管投保的商業(yè)銀行、互助儲(chǔ)蓄銀行、儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)；(4)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管署(OTS)，監(jiān)管在聯(lián)邦注冊(cè)的儲(chǔ)蓄金融機(jī)構(gòu)；(5)證券交易委員會(huì)(SEC)，監(jiān)管有組織的交易所和金融市場(chǎng)；(6)商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)，監(jiān)管期貨交易；(7)全國(guó)信用社管理局(NCUA)，監(jiān)管在聯(lián)邦注冊(cè)的信用社；(8)聯(lián)邦住房監(jiān)理署(OFHEO)，監(jiān)管房地產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)；(9)外國(guó)交易委員會(huì)，監(jiān)管主權(quán)財(cái)富基金。二、當(dāng)代美國(guó)金融監(jiān)管積弊之表癥雖然美國(guó)金融監(jiān)管缺欠在本次金融危機(jī)中以爆發(fā)式、全景式呈現(xiàn)，但其癥積存已久，并非竟日之功，是在美國(guó)漫長(zhǎng)的金融發(fā)展過程中逐漸積累而成，故稱之為“積弊”。這些

5、積弊在金融危機(jī)中顯露出多種表癥，提醒人們深思，危機(jī)雖由投資銀行五光十色的金融衍生品觸發(fā)，但危機(jī)的生成卻源自于美國(guó)金融體制的內(nèi)驅(qū)力量。(一)表癥之一：雙軌體制下的監(jiān)管競(jìng)次與法律競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象美國(guó)的雙軌制在某種程度上給了金融機(jī)構(gòu)以選擇的空間。以銀行業(yè)為例，美國(guó)實(shí)行“雙重銀行體系”，即一家銀行在成立之前可以選擇在聯(lián)邦注冊(cè)或在州注冊(cè)，而在銀行已經(jīng)合法成立之后，也可以將國(guó)家銀行執(zhí)照轉(zhuǎn)變?yōu)橹萘y行執(zhí)照，反之亦然。選擇成為國(guó)家銀行還是州立銀行將直接產(chǎn)生監(jiān)管者的差異以及適用法律的差異，而對(duì)這兩點(diǎn)的考慮也往往是選擇的關(guān)鍵因素。首先，從監(jiān)管的角度看，依據(jù)美國(guó)國(guó)家銀行法，一般情況下國(guó)家銀行由貨幣監(jiān)理署監(jiān)管；1913年聯(lián)邦

6、儲(chǔ)備法頒布后，所有國(guó)家銀行必須成為聯(lián)邦儲(chǔ)備體系成員，受聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)監(jiān)管；聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)法頒布后，所有國(guó)家銀行必須接受聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司提供的保險(xiǎn)，因此也要受到聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司的監(jiān)管。州立銀行由州銀行監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管，實(shí)際上，州立銀行為了與國(guó)家銀行競(jìng)爭(zhēng)，幾乎所有的州立銀行都由聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)，因此州立銀行也要接受其監(jiān)管。另外，州立銀行也可以選擇成為聯(lián)邦儲(chǔ)備體系成員，若選擇則受聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)監(jiān)管(表1)。美國(guó)的歷史表明，美國(guó)現(xiàn)存監(jiān)管體制是各種利益群體爭(zhēng)執(zhí)并妥協(xié)的結(jié)果，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表著不同的利益群體，而不同的監(jiān)管者為了維持或擴(kuò)大自己的監(jiān)管范圍，并削減其他監(jiān)管者的監(jiān)管范圍，往往通過降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的

7、辦法來吸引監(jiān)管對(duì)象，納入自己的監(jiān)管之中，這就產(chǎn)生了“監(jiān)管競(jìng)次”現(xiàn)象。美國(guó)歷史上，曾有監(jiān)管者為了鼓勵(lì)銀行從某種執(zhí)照變?yōu)榱硪环N執(zhí)照，而給與銀行更多的經(jīng)營(yíng)權(quán)力或減輕對(duì)銀行的監(jiān)管。例如為了預(yù)先防止州立銀行執(zhí)照向國(guó)家銀行執(zhí)照的變更，大多數(shù)州立法機(jī)構(gòu)實(shí)施了“百搭牌”式的法令，根據(jù)該法令，國(guó)家銀行可以自由展期為州立銀行。有些州甚至走得更遠(yuǎn)，規(guī)定州立銀行所享有的權(quán)利不適用于國(guó)家銀行，如經(jīng)營(yíng)旅行社。監(jiān)管競(jìng)次的惡果是各監(jiān)管者競(jìng)相放松監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，降低監(jiān)管水平，最終導(dǎo)致消費(fèi)者利益的損害，造成整個(gè)金融體系的不穩(wěn)定。其次，從法律適用的角度看，國(guó)家銀行和州立銀行各自所遵守的法律不同。一般來說國(guó)家銀行應(yīng)當(dāng)遵守像國(guó)家銀行法這樣的

8、聯(lián)邦銀行業(yè)特別法，州立銀行也應(yīng)當(dāng)遵守各州的銀行業(yè)特別法，但聯(lián)邦法律和州法律往往存在差異。這就使銀行為了獲得更有利于競(jìng)爭(zhēng)的條件，總是追求將自己置于更寬松的法律環(huán)境之下，從而造成選擇或變更執(zhí)照的做法。例如，一家俄亥俄州的銀行，在脫離聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的時(shí)候，宣布它之所以這樣做，因?yàn)槎砗ザ碇莘申P(guān)于向同一借款人貸款的數(shù)額限制，幾乎是同時(shí)期聯(lián)邦法律規(guī)定貸款數(shù)額的兩倍。在密歇根州，只要董事會(huì)三分之二的成員同意，銀行可以以其所擁有的資本和盈余的25向借款人提供貸款，而按照聯(lián)邦法律，上限為15?？傮w上，在規(guī)范傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)方面，聯(lián)邦法律和州法律在寬松或嚴(yán)格的程度上總是一個(gè)互動(dòng)校正的過程，這一過程的根本目的是聯(lián)邦和州

9、的監(jiān)管者都試圖通過解釋和修改現(xiàn)行法律，將銀行納入自己的管轄范圍，并鞏固和擴(kuò)張自己的勢(shì)力范圍。如1982年Garmst.Germain儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)法的修改中，關(guān)于向同一借款人貸款的一般性限制由占國(guó)家銀行資本和盈余的10上升到15，并且取消了所有不動(dòng)產(chǎn)貸款的價(jià)值比例限制，就是為了與當(dāng)時(shí)州法律的限制相當(dāng)。這種聯(lián)邦和州立法的差異，導(dǎo)致的聯(lián)邦和州法律之間的競(jìng)爭(zhēng)，而同樣出于利益的角度考慮，立法者和監(jiān)管者為取得法律競(jìng)爭(zhēng)的勝利，也競(jìng)相放松法定條件和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了用法律手段規(guī)制銀行的水平下降，最終也會(huì)導(dǎo)致金融體系的不安全。如前述Garmst.Germain儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)法取消了所有不動(dòng)產(chǎn)貸款的價(jià)值比例限制，直接導(dǎo)致了美國(guó)2

10、0世紀(jì)80年代從事不動(dòng)產(chǎn)貸款的存款機(jī)構(gòu)大量倒閉，美國(guó)國(guó)會(huì)不得不于1991年授權(quán)貨幣監(jiān)理署恢復(fù)了貸款比例的限制。監(jiān)管競(jìng)次與法律競(jìng)爭(zhēng)是監(jiān)管者或立法者為維持或擴(kuò)張本部門或本集團(tuán)的利益而競(jìng)相放松監(jiān)管和規(guī)制，引誘了金融機(jī)構(gòu)的“套利”行為，即為了獲得更寬松的環(huán)境而選擇變更注冊(cè)類型，而為改變不利狀況，監(jiān)管者或立法者再次進(jìn)行監(jiān)管放松或立法修改，贏回金融機(jī)構(gòu)的青睞，如此往復(fù)，惡性循環(huán)。這一過程表面上看起來有利于金融機(jī)構(gòu)的靈活經(jīng)營(yíng)、參與競(jìng)爭(zhēng)，但放松監(jiān)管總有邊界，超出了金融市場(chǎng)所能容納的限度，將從根本上沖擊金融穩(wěn)定。從這一意義上說，本次金融危機(jī)的爆發(fā)與美國(guó)的雙軌體制下產(chǎn)生的監(jiān)管競(jìng)次與法律競(jìng)爭(zhēng)有著重要的關(guān)聯(lián)。(二)表

11、癥之二：分業(yè)多頭監(jiān)管與美國(guó)金融高度混業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際存在匹配間隙美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)前主席沃克爾(Volcker)在2007年10月發(fā)表的重新思考全球金融體系的美好未來的演講中指出，金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管的錯(cuò)配是金融危機(jī)爆發(fā)的一個(gè)重大根源。1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法頒布后，美國(guó)進(jìn)入了一個(gè)全盛的金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)代。傳統(tǒng)上，美國(guó)金融監(jiān)管采用機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式(situation regulation)，即根據(jù)被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)的不同分別由不同行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，這一監(jiān)管模式有效地適應(yīng)了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管需求。進(jìn)入混業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)代后，金融機(jī)構(gòu)之間和業(yè)務(wù)界限逐漸模糊，機(jī)構(gòu)監(jiān)管很快落后于金融發(fā)展，相應(yīng)地，美國(guó)1999

12、年金融服務(wù)現(xiàn)代化法確立了功能監(jiān)管模式(functional regulation)，即基于金融產(chǎn)品所實(shí)現(xiàn)的基本功能，以金融業(yè)務(wù)而非金融機(jī)構(gòu)來進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管，實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的監(jiān)管。從其本質(zhì)看，功能監(jiān)管最優(yōu)的制度支持是設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是美國(guó)的功能監(jiān)管仍然在原有的機(jī)構(gòu)監(jiān)管時(shí)代建立的分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系框架之下進(jìn)行，由各行業(yè)的監(jiān)管部門分別監(jiān)管各自領(lǐng)域的金融產(chǎn)品，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了各機(jī)構(gòu)的交流和協(xié)調(diào)，這樣做的原因主要是出于節(jié)省改革成本的考慮。而實(shí)際上，美國(guó)各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的交流和協(xié)調(diào)并不好。美國(guó)國(guó)會(huì)政府審計(jì)辦公室的報(bào)告披露，在1999年和2001年的銀行倒閉中，存貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管局與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司之間

13、、貨幣監(jiān)理署與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司之間的問題阻礙了監(jiān)管協(xié)調(diào)。退一步講，即使各監(jiān)管部門之間有較好的協(xié)調(diào)機(jī)制，也會(huì)因?yàn)闀?huì)議、磋商、等待等協(xié)調(diào)期間而錯(cuò)失最好的監(jiān)管時(shí)機(jī)。此次美國(guó)次貸危機(jī)，即是美國(guó)聯(lián)邦和各州金融監(jiān)管部門激烈爭(zhēng)論誰應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)管而留下監(jiān)管真空，錯(cuò)失最初的監(jiān)管時(shí)機(jī)的一個(gè)典型例子。另外，多頭監(jiān)管不可避免地導(dǎo)致監(jiān)管重疊，不僅浪費(fèi)監(jiān)管資源，而且在出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往很容易因?yàn)榛ゲ浑`屬而出現(xiàn)或者爭(zhēng)搶監(jiān)管或者互相推委或者各自為政自相矛盾的情況。更為嚴(yán)重的是，因?yàn)槿狈y(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)，各機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍均從各自的職能和利益出發(fā)設(shè)定，并帶有較強(qiáng)的歷史沿襲性。所以，對(duì)于金融創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的新的金融產(chǎn)品往

14、往出現(xiàn)監(jiān)管真空，對(duì)處于邊緣地帶的金融機(jī)構(gòu)或金融經(jīng)營(yíng)形式也往往缺乏監(jiān)管。本次金融危機(jī)暴露出的現(xiàn)實(shí)表明，對(duì)于層出不窮的兼具多重金融屬性的場(chǎng)外金融衍生產(chǎn)品，如信用違約調(diào)期等，對(duì)對(duì)沖基金、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等也存在監(jiān)管真空；再如美國(guó)證監(jiān)會(huì)是美國(guó)投資銀行唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但其對(duì)投資銀行的監(jiān)管也僅限于與證券交易相關(guān)的活動(dòng)，而對(duì)于投資銀行的其他業(yè)務(wù)，如雷曼兄弟控股公司(Lehman Brothers Holdings)基于房地產(chǎn)抵押貸款而設(shè)計(jì)出的金融衍生產(chǎn)品，則無人監(jiān)管。無論是金融衍生產(chǎn)品、對(duì)沖基金還是信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，在規(guī)?；?、國(guó)際化的背景下，都是能夠?qū)鹑谙到y(tǒng)的穩(wěn)定造成根本沖擊的要素，對(duì)這些要素的監(jiān)管真空直接誘發(fā)了

15、美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)。(三)表癥之三：多頭監(jiān)管造成金融監(jiān)管不均衡總體來說，美國(guó)的金融監(jiān)管由于是分業(yè)監(jiān)管框架下的多頭監(jiān)管，在不同金融行業(yè)之間，不同的金融機(jī)構(gòu)之間，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)外部之間的監(jiān)管是寬嚴(yán)不均的。從不同金融行業(yè)的比較來看，對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管最嚴(yán)格，國(guó)家銀行通常在受聯(lián)邦貨幣監(jiān)理署的主要監(jiān)管之外，還要受聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的監(jiān)管，而州立銀行則在受州銀行監(jiān)管部門監(jiān)管之外，往往也要受聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的監(jiān)管；對(duì)證券業(yè)來說，從事證券業(yè)務(wù)的證券公司、投資銀行等只受美國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管；而對(duì)保險(xiǎn)公司來說，甚至沒有聯(lián)邦層次的監(jiān)管，只受各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。從不同規(guī)模的金融機(jī)構(gòu)的比較來說，小規(guī)模的

16、金融機(jī)構(gòu)基于各自的主體業(yè)務(wù)總會(huì)有一個(gè)明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而超大規(guī)模的金融控股公司則由于業(yè)務(wù)多樣而無法納入任何一個(gè)具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。1999年的金融服務(wù)現(xiàn)代化法確立了金融控股公司的傘形監(jiān)管架構(gòu)，在這一架構(gòu)里至少有九家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融控股公司具有監(jiān)管權(quán)，這看似非常嚴(yán)格，但實(shí)際上，在具體監(jiān)管項(xiàng)目上各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)各不相同，這就必然需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通、協(xié)調(diào)。而依據(jù)金融服務(wù)現(xiàn)代化法，對(duì)金融控股公司的監(jiān)管信息有保密性要求，且信息原始掌握與監(jiān)管責(zé)任掛鉤，這就導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)間信息交流與溝通極為困難，造成了對(duì)金融控股公司監(jiān)管的低效率，在金融危機(jī)中則直接表現(xiàn)為金融危機(jī)從開始形成到露出端

17、倪再到最終爆發(fā)，長(zhǎng)達(dá)半年之久，都沒有監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效地采取措施加以控制或緩解。而對(duì)于整體資產(chǎn)規(guī)模大于傳統(tǒng)銀行的投資銀行、對(duì)沖基金、私募基金等，更是存在監(jiān)管真空。從對(duì)金融機(jī)構(gòu)的對(duì)外業(yè)務(wù)監(jiān)管和內(nèi)部公司治理監(jiān)管的比較看，對(duì)外部業(yè)務(wù)監(jiān)管更為細(xì)致，而對(duì)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部公司治理機(jī)制的監(jiān)管，尤其是高管的代理風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，則未有特別關(guān)注，更多地交給了金融機(jī)構(gòu)自律機(jī)制。而2009年1月，紐約州審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，華爾街高管2008年共獲得184億美元的分紅，仍然相當(dāng)于2004年金融業(yè)繁榮時(shí)期的水平。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬對(duì)此極為惱怒，稱“這是高度不負(fù)責(zé)任的、可恥的行為”。這清楚地顯露了美國(guó)對(duì)內(nèi)部公司治理機(jī)制的監(jiān)管缺失。金融危機(jī)

18、的歷史表明，危機(jī)往往是從監(jiān)管薄弱之處爆發(fā)。本次金融危機(jī)也不例外，正是從監(jiān)管薄弱的大型投資銀行，以投資銀行的精英們?cè)O(shè)計(jì)的金融衍生產(chǎn)品作為誘發(fā)點(diǎn)，以多米諾骨牌效應(yīng)迅速蔓延，最終禍及全球。(四)表癥之四：缺乏控制金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管美國(guó)金融發(fā)展歷史表明，美國(guó)的金融監(jiān)管從來就不是監(jiān)管者理性超前設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，而是為應(yīng)對(duì)歷次金融動(dòng)蕩或危機(jī)的種種應(yīng)對(duì)之策積淀而成，帶有強(qiáng)烈的對(duì)危機(jī)的回應(yīng)性色彩，而此前美國(guó)歷次金融危機(jī)都沒有如本次危機(jī)這般的形成沖擊整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的風(fēng)險(xiǎn)，所以自然也就缺乏控制金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)然，沒有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的危機(jī)經(jīng)歷只是美國(guó)缺乏系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的一個(gè)側(cè)面的原因，更重要的原因還在于美國(guó)

19、的多頭監(jiān)管體制，各監(jiān)管部門各管一攤，難以協(xié)調(diào)，自然不會(huì)產(chǎn)生超脫于具體監(jiān)管部門和集團(tuán)性利益群體訴求的、對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)負(fù)責(zé)的監(jiān)管者。這使美國(guó)在最初面臨金融危機(jī)的沖擊時(shí)，陷于監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)泥沼而反應(yīng)遲緩，相對(duì)于迅速推出了一系列救助措施和多部重要立法的英國(guó)來說，作為世界金融“老大”的美國(guó)的反應(yīng)周期之長(zhǎng)明顯超出了預(yù)期。三、當(dāng)代美國(guó)金融監(jiān)管積弊之本源美國(guó)金融危機(jī)并非憑空產(chǎn)生，是美國(guó)金融監(jiān)管積弊的結(jié)果，而金融監(jiān)管積弊并非是答案的終點(diǎn)，諸多積弊表癥是美國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)理念、法律傳統(tǒng)等深層本源的外化，對(duì)積弊表癥的溯本求源有益于對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管改革形成客觀的評(píng)價(jià)。(一)金融監(jiān)管積弊的政治本源美國(guó)聯(lián)邦制政體下分權(quán)

20、與制衡的政治原則是金融監(jiān)管積弊的政治本源。美國(guó)從建國(guó)最初就伴隨著各聯(lián)邦、各利益集團(tuán)、各群體的利益爭(zhēng)執(zhí)與妥協(xié)，而聯(lián)邦政府對(duì)各州利益的尊重與維護(hù)是美國(guó)成功建國(guó)的重要條件，這直接決定了美國(guó)的聯(lián)邦制政體，在這樣的政體下，聯(lián)邦和州之間就立法、行政、司法權(quán)的分權(quán)制衡的政治原則是美國(guó)的立國(guó)之本。但聯(lián)邦和州之間從過去到現(xiàn)在一直存在著不同的利益取向，各自具有需要維護(hù)的既得利益和需要追求的預(yù)期利益目標(biāo)，這自然引致了他們?cè)诮鹑诹⒎ê徒鹑诒O(jiān)管方面傾向于自己利益的做法。除在都具有監(jiān)管權(quán)的領(lǐng)域開展監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)外，近來還有向?qū)Ψ絼?shì)力范圍擴(kuò)張之勢(shì)，從而使原來不屬于自己監(jiān)管的領(lǐng)域納入勢(shì)力范圍。如2009年科莫訴結(jié)算公司協(xié)會(huì)(Cuo

21、mo v.Clearing House Association)一案，美國(guó)最高法院于2009年6月29日做出判決，各州有權(quán)按照其本州的法律對(duì)全國(guó)性的銀行實(shí)行監(jiān)管，即便州政府的執(zhí)法與聯(lián)邦政府在此領(lǐng)域的執(zhí)法有重疊之處。另外，美國(guó)的金融分業(yè)監(jiān)管雖然是適應(yīng)20世紀(jì)三四十年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)后嚴(yán)厲的金融調(diào)控的需要，但也蘊(yùn)涵著美國(guó)分權(quán)與制衡的政治邏輯?？陀^地評(píng)價(jià)，多種監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存的制度設(shè)計(jì)具有一定的合理性，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)有著各自不同的監(jiān)管角度和監(jiān)管職能，相互配合并相互制約，形成龐大的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，有利于避免集中監(jiān)管所帶來的監(jiān)管專斷和過度監(jiān)管，并有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)化。在理論上，監(jiān)管重疊可能導(dǎo)致兩種后果：監(jiān)管競(jìng)優(yōu)或監(jiān)管競(jìng)次

22、，從美國(guó)的現(xiàn)實(shí)看，往往導(dǎo)致監(jiān)管競(jìng)次，究其原因大致有三種因素共同作用，首先是銀行有自由選擇監(jiān)管者的權(quán)利，利益驅(qū)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)尋找最寬松的監(jiān)管者；其次是美國(guó)的有些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管費(fèi)用來自于被監(jiān)管者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為獲取更多的資金，作出競(jìng)次行為，吸引被監(jiān)管者；再次是監(jiān)管俘獲，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為滿足被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的利益需求，采取放松監(jiān)管的措施。理論預(yù)設(shè)與現(xiàn)實(shí)往往存在差距，從這一角度看，美國(guó)分權(quán)制衡的政治原則在金融領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)，某種程度上背離了其預(yù)設(shè)的初衷，或者說分權(quán)制衡原則與金融領(lǐng)域存在著某種程度的不匹配。但這并不意味著應(yīng)當(dāng)從根本上否定分權(quán)制衡原則，更為科學(xué)的做法是探討更適合于金融這一不同于傳統(tǒng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的權(quán)力配置體系，在本

23、源層次進(jìn)行分權(quán)制衡制度設(shè)計(jì)的革故鼎新。(二)金融監(jiān)管積弊的經(jīng)濟(jì)學(xué)本源迄今為止，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有諸多學(xué)者在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域探討美國(guó)金融監(jiān)管缺欠及改革的理論根源，其中核心的根源存于放任的自由市場(chǎng)主義的選擇。對(duì)這一點(diǎn)喬治·索羅斯作了深刻的剖析，他認(rèn)為此次金融危機(jī)并非外部沖擊所致，它發(fā)源于金融體系自身，是過去30年來自由市場(chǎng)理論主宰經(jīng)濟(jì)政策的最終惡果?！懊慨?dāng)信貸擴(kuò)張遇到麻煩時(shí)，金融當(dāng)局都采取了十預(yù)措施，(向市場(chǎng))注入流動(dòng)性，并尋找其他途徑，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這就造就了一個(gè)非對(duì)稱激勵(lì)體系，也被稱之為道德風(fēng)險(xiǎn)，它推動(dòng)了信貸越來越強(qiáng)勁的擴(kuò)張。這一體系是如此成功，以至于人們開始相信前美國(guó)總統(tǒng)羅納德·里根(

24、Ronald Reagan)所說的市場(chǎng)的魔術(shù)而我則稱之為市場(chǎng)原教旨主義(market fundamentalism)。原教旨主義者認(rèn)為，市場(chǎng)會(huì)趨于平衡，而允許市場(chǎng)參與者追尋自身利益，將最有利于共同的利益。這顯然是一種誤解，因?yàn)槭菇鹑谑袌?chǎng)免于崩盤的并非市場(chǎng)本身，而是當(dāng)局的干預(yù)”。金融危機(jī)前，美國(guó)金融領(lǐng)域較為權(quán)威的觀點(diǎn)是，出于維護(hù)金融市場(chǎng)的效率考慮，由市場(chǎng)規(guī)律和市場(chǎng)紀(jì)律來約束金融機(jī)構(gòu)是最節(jié)省成本的安排，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管則要耗費(fèi)社會(huì)成本，若監(jiān)管失靈則更容易導(dǎo)致社會(huì)成本過高。金融機(jī)構(gòu)如果過分冒險(xiǎn)，則將受到市場(chǎng)紀(jì)律的制裁，若冒險(xiǎn)超過了市場(chǎng)能夠承受的限度，則投資者會(huì)拋棄該金融機(jī)構(gòu)，所以金融機(jī)構(gòu)所采取的經(jīng)營(yíng)

25、策略一方面在安全限度內(nèi)追求自身利益最大化，另一方面也恰好符合社會(huì)整體利益。實(shí)際上美國(guó)采取放任的自由市場(chǎng)主義有著美國(guó)國(guó)家利益的驅(qū)動(dòng)。金融危機(jī)爆發(fā)前，美國(guó)學(xué)界曾較為流行“美國(guó)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)流失”的觀點(diǎn)。如2006年紐約州參議員Charles Sehumer和紐約市市長(zhǎng)MichaelBloomberg即在華爾街雜志(Wall Street Journal)上撰文稱，在金融服務(wù)領(lǐng)域，美國(guó)正在喪失其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而如果美國(guó)喪失了金融服務(wù)市場(chǎng)的全球最大市場(chǎng)份額，也即表明美國(guó)的國(guó)家權(quán)力和聲望有所減損，并會(huì)在金融服務(wù)領(lǐng)域喪失更多的工作機(jī)會(huì)。所以當(dāng)時(shí)美國(guó)金融監(jiān)管的目標(biāo)是激勵(lì)金融效率，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，從而維持美國(guó)在全球金融市

26、場(chǎng)的最大份額，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供盡可能寬松的環(huán)境，這一理念在前美聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘當(dāng)政時(shí)期達(dá)到了頂峰。金融危機(jī)爆發(fā)后格林斯潘說：“我的錯(cuò)誤在于我一直認(rèn)為，機(jī)構(gòu)特別是銀行出于自身利益，能夠很好地保護(hù)股東的利益，但事實(shí)證明我是錯(cuò)誤的?！倍鹑谖C(jī)的爆發(fā)，說明了這種放任的自由市場(chǎng)主義的失敗，也說明了不顧金融穩(wěn)定和消費(fèi)者利益單一追求市場(chǎng)份額的策略的低效率，以及想當(dāng)然地認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)對(duì)自身利益最大化的追求當(dāng)然與社會(huì)公共利益相吻合的理念的錯(cuò)誤。而金融危機(jī)后，美國(guó)國(guó)內(nèi)回歸國(guó)家干預(yù)主義的論調(diào)逐漸增強(qiáng)，私人利益與社會(huì)公共利益不能等同，某種程度上甚至是矛盾的，只有國(guó)家才是社會(huì)公共利益的代表，金融市場(chǎng)必須由

27、國(guó)家實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)管。(三)金融監(jiān)管積弊的法律本源的金融立法已經(jīng)嚴(yán)重滯后于虛擬經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)及規(guī)制需求。如有關(guān)金融產(chǎn)品透明度的規(guī)則，對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)背景下的產(chǎn)品來說，應(yīng)當(dāng)披露產(chǎn)品的有關(guān)原料、生產(chǎn)者、產(chǎn)地等信息，披露的內(nèi)容和程度往往清楚明確，但對(duì)于金融產(chǎn)品，尤其是金融衍生產(chǎn)品來說，從其賴以產(chǎn)生基礎(chǔ)金融關(guān)系到最終出售給投資者的衍生產(chǎn)品之間，證券化的鏈條很長(zhǎng)，往往經(jīng)過包裝后，其基礎(chǔ)法律關(guān)系的真相已經(jīng)被深深遮蓋，要披露其產(chǎn)品“原料”到何種程度，就不能簡(jiǎn)單地套用傳統(tǒng)產(chǎn)品信息披露的規(guī)范思路，對(duì)金融產(chǎn)品來說，合理披露金融產(chǎn)品信息對(duì)保護(hù)消費(fèi)者來說尤為重要，但在披露產(chǎn)品信息使消費(fèi)者認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)，和維持必要的產(chǎn)品包裝特性

28、以保證金融市場(chǎng)的活力之間，構(gòu)建必要的平衡，是金融產(chǎn)品透明度規(guī)則區(qū)別于傳統(tǒng)產(chǎn)品透明度規(guī)則的重要特征。顯而易見，當(dāng)前的金融產(chǎn)品透明度規(guī)則并沒有與傳統(tǒng)產(chǎn)品區(qū)別開，這是實(shí)體背景規(guī)則背離虛擬經(jīng)濟(jì)的重要表現(xiàn)。而美國(guó)的現(xiàn)實(shí)是，對(duì)金融衍生產(chǎn)品監(jiān)管缺失，沒有了監(jiān)管部門對(duì)于金融衍生產(chǎn)品透明度的監(jiān)管要求，對(duì)產(chǎn)品信息的披露大多以有利于投資公司出售產(chǎn)品為原則，基于投資者或消費(fèi)者在實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的產(chǎn)品信息獲取經(jīng)驗(yàn)，在投資公司主導(dǎo)下進(jìn)行，披露的范圍、程度依然順應(yīng)傳統(tǒng)產(chǎn)品的信息披露習(xí)慣，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到保護(hù)金融領(lǐng)域消費(fèi)者的目標(biāo)。本次金融危機(jī)即證明，不合理不充分的金融產(chǎn)品的信息披露，使廣大金融消費(fèi)者遭受了巨大的損失。再如關(guān)于金融公司

29、治理，從事實(shí)體行業(yè)的公司因?yàn)橛袛?shù)額明確的注冊(cè)資本，在法律規(guī)則中又有資本維持及資本不變?cè)瓌t，保證公司資產(chǎn)與注冊(cè)資本的規(guī)模大體相當(dāng)，這使得公司的有限責(zé)任制度有著較為充分的財(cái)產(chǎn)保障。而金融公司在金融杠桿的作用下，自身擁有的資本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其可以運(yùn)營(yíng)的金融資產(chǎn)，而這些資產(chǎn)往往是負(fù)債性資產(chǎn)，一旦金融機(jī)構(gòu)遭遇經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)流動(dòng)性短缺，面臨破產(chǎn)，則憑其自身財(cái)產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以償還巨額債務(wù)，其有限責(zé)任反而成為金融公司股東冒險(xiǎn)投機(jī)，追逐高風(fēng)險(xiǎn)高利潤(rùn)之后逃避債務(wù)的“安全閥”。有限責(zé)任制度在實(shí)體經(jīng)濟(jì)中是保護(hù)企業(yè)投資者利益，鼓勵(lì)投資的核心法律制度。但在虛擬經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，有限責(zé)任制度被異化為金融機(jī)構(gòu)股東規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)的法律工具，成為誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)的因素。這是實(shí)體背景下的法律規(guī)則不適應(yīng)虛擬經(jīng)濟(jì)的又一重要表現(xiàn)。實(shí)體經(jīng)濟(jì)背景下，為防止股東的道德風(fēng)險(xiǎn)，公司法中另有公司法人格否認(rèn)制度與之制衡，在股東利用有限責(zé)任逃避債務(wù)的情況下，由股東對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。但應(yīng)當(dāng)看到