金融監(jiān)管及其職務(wù)犯罪預(yù)防淺談

1、金融監(jiān)管及其職務(wù)犯罪預(yù)防淺談【摘要】金融監(jiān)管工作利益攸關(guān)，但目前我國的金融監(jiān)管機制存在渠道單一、監(jiān)管滯后等問題。加強金融監(jiān)管、預(yù)防職務(wù)犯罪，應(yīng)從加強黨委政府的指導(dǎo)，協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系等著手。【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管；職務(wù)犯罪；預(yù)防一、我國金融監(jiān)管機構(gòu)職能概況我國金融監(jiān)管機構(gòu)主要是“一行三會”，即中國人民銀行（簡稱人民銀行）、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會）、中國證券監(jiān)督管理委員會（簡稱證監(jiān)會）、中國保險監(jiān)督管理委員會（保監(jiān)會）。它們的監(jiān)管職能主要是：（一）中國人民銀行中國人民銀行是我國的中央銀行，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨立執(zhí)行貨幣政策。它的主要職能是通過各種金融活動，尤其是控制貨幣供給和調(diào)控利率手段來影

2、響我國的經(jīng)濟活動。目前的監(jiān)管職能主要是：監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場和銀行間債券市場、外匯市場、黃金市場；組織協(xié)調(diào)國家反洗錢工作，指導(dǎo)部署金融業(yè)反洗錢工作，承擔反洗錢的資金監(jiān)測職責。通過各種手段，如現(xiàn)場稽核、支付系統(tǒng)監(jiān)測，監(jiān)視各銀行機構(gòu)的信用和流動性，以保護存款人利益。（二）中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會銀監(jiān)會承擔了原由人民銀行承擔的大部分金融監(jiān)管職能，主要是對銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動的監(jiān)督管理。其監(jiān)管職能主要體現(xiàn)在三個方面：一是建章立制。就是依照法律法規(guī)制定并發(fā)布各項規(guī)章制度。二是行政許可。就是審查批準銀行業(yè)金融機構(gòu)的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍。同時對銀行業(yè)金融機構(gòu)的高級管理人員實行任職資格管理

3、。三是執(zhí)法檢查。就是對銀行業(yè)金融機構(gòu)的各項業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)督、檢查和處置。主要包括對銀行業(yè)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動進行現(xiàn)場或非現(xiàn)場的檢查；處置銀行業(yè)的一些突發(fā)事件；對違法經(jīng)營或管理不善的銀行業(yè)金融機構(gòu)進行調(diào)查并進行處罰；取締擅自設(shè)立銀行業(yè)金融機構(gòu)或非法從事銀行業(yè)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的活動，構(gòu)成犯罪的移送司法機構(gòu)。（三）中國證券監(jiān)督管理委員會證監(jiān)會是我國證券期貨市場的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)。其監(jiān)管職能也如同銀監(jiān)會、保監(jiān)會一樣體現(xiàn)在建章立制、行政許可證和執(zhí)法檢查三個方面，其內(nèi)容：一是制定證券期貨市場的有關(guān)規(guī)章制度。二是與人民銀行共同審批基金托管機構(gòu)；與其他機構(gòu)會同審批律師事務(wù)所、會計事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)及其成員從事證券期貨

4、業(yè)務(wù)的資格等。三是執(zhí)行各項監(jiān)管職責，包括：管理證券期貨交易所及其高級管理人員；監(jiān)督股票、債券等的發(fā)行、交易、托管和清算；監(jiān)管上市公司等有信息披露義務(wù)機構(gòu)人員的證券市場行為；對證券期貨違法交易行為進行調(diào)查處罰等等。（四）中國保險監(jiān)督管理委員會保監(jiān)會是中國商業(yè)保險的主管機構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)督和管理保險市場。三項職能：一是制定有關(guān)保險業(yè)監(jiān)管的規(guī)章制度。二是審批從事保險業(yè)務(wù)的公司、機構(gòu)的設(shè)立、變更等；審查認定高級從業(yè)人員；審批關(guān)系社會公眾利益保險險種、保險條款和保險費率。三是對保險機構(gòu)和保險從業(yè)人員在從事保險業(yè)務(wù)中的違法違規(guī)行為以及非保險機構(gòu)經(jīng)營保險業(yè)務(wù)行為進行調(diào)查處罰。二、金融監(jiān)管的特點（一）機構(gòu)組織垂直管

5、理人民銀行是國務(wù)院的組成部門之一，“三會”是國務(wù)院的直屬事業(yè)單位。“一行三會”除了北京總部外，在各省、自治區(qū)、直轄市等都設(shè)有分支機構(gòu)。如銀監(jiān)會在各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市共設(shè)立了36個監(jiān)管局，一些經(jīng)濟發(fā)達，管轄區(qū)域較大的監(jiān)管局在地級市還設(shè)有分局。而人民銀行在上海設(shè)置了“上海總部”，將總行一些金融業(yè)務(wù)類部門遷入總部。這些機構(gòu)組織全部實行垂直管理，在組織、人事、經(jīng)費等全部由總部管理，在履行職責，開展業(yè)務(wù)時不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉，依法獨立行使監(jiān)管職能。（二）監(jiān)管業(yè)務(wù)專業(yè)性強，部門、崗位設(shè)置細化隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展壯大，國際化程度的不斷提高，金融業(yè)也呈現(xiàn)跳躍式發(fā)展。金融業(yè)

6、務(wù)越來越復(fù)雜，越來越細化，越來越專業(yè)。國內(nèi)商業(yè)銀行正在實施精細化管理，這些精細化包括了市場細化、業(yè)務(wù)細化、管理細化等，同時還不斷出現(xiàn)很多創(chuàng)新型的金融產(chǎn)品。這就對監(jiān)管者提出了新的和更高的要求。金融監(jiān)管要跟上這個發(fā)展趨勢，其專業(yè)化要求也將隨之提高，監(jiān)管人員的職業(yè)素質(zhì)要求越來越高，內(nèi)部的部門、崗位設(shè)置也將進一步細化。（三）行政執(zhí)法檢查任務(wù)重隨著我國金融事業(yè)的飛速發(fā)展，金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管責任日顯繁重，這主要表現(xiàn)有以下幾方面：一是多項職能集于一身。金融監(jiān)管部門在劃分內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的監(jiān)管責任時，往往以條線或業(yè)務(wù)劃分為主，職能劃分為輔。如銀監(jiān)會主要以監(jiān)管對象各銀行的所有制性質(zhì)或功能等進行劃分，分別劃分為對國

7、有大型商業(yè)銀行、股份制銀行、政策性銀行、外資銀行進行監(jiān)管。保監(jiān)會則是將保險業(yè)務(wù)進行劃分，分別劃分為對財產(chǎn)保險、人身保險、保險中介等進行監(jiān)管。證監(jiān)會分別劃分為對發(fā)行、市場、機構(gòu)、基金等等業(yè)務(wù)的監(jiān)管。這些部門中將有關(guān)規(guī)章制定甚至法律法規(guī)擬定、行政審批及執(zhí)法檢查三項職能集于一身。如上海市銀監(jiān)局國有銀行監(jiān)管處就負責對五大國有銀行在滬分行等實施監(jiān)管，配合擬定監(jiān)管法規(guī)、規(guī)章及其實施細則和規(guī)定，審核被監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及業(yè)務(wù)范圍等，進行非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場檢查，對違法違規(guī)行為提出行政處罰意見。證監(jiān)會雖然有稽查部門集中行使承辦大要案件職能，但其他一些監(jiān)管部門，如基金、期貨等監(jiān)管部門仍然肩負這些專業(yè)領(lǐng)域中包

8、括行政執(zhí)法在內(nèi)的三項職能。二是監(jiān)管、行政、司法有效互動欠缺。由于金融監(jiān)管部門的分支機構(gòu)一般設(shè)置于省、自治區(qū)、直轄市一級，如上海銀監(jiān)局直接對全市所有銀行類金融機構(gòu)實施監(jiān)管，而沒有下一級分支機構(gòu)支撐。省、自治區(qū)銀監(jiān)局雖然在地區(qū)一級設(shè)有分局（有的在縣市級還設(shè)有辦事處），但監(jiān)管力量總體上集中在局一級。而其他大多數(shù)行政執(zhí)法和所有司法部門在縣（區(qū)）一級都設(shè)置基層機構(gòu)，并且依照案件屬地管轄的原則，絕大部分案件都在基層辦理，這就使金融監(jiān)管部門在與其他行政執(zhí)法或司法機構(gòu)協(xié)調(diào)案件辦理時存在落差。如上海銀監(jiān)局可能要面對全市約20個基層區(qū)縣的執(zhí)法或司法機構(gòu)的協(xié)調(diào)問題。同時，金融監(jiān)管部門垂直管理的屬性，也使得地方黨、政

9、部門在統(tǒng)一協(xié)調(diào)上增加了難度。一些地區(qū)存在的比較嚴重的地下錢莊、非法炒買炒賣外匯、非法集資等等金融違法犯罪現(xiàn)象，與金融監(jiān)管、其他行政機構(gòu)以及司法之間有效互動欠缺不無關(guān)聯(lián)，由監(jiān)管機構(gòu)主動發(fā)現(xiàn)或移交司法處理的案件為數(shù)不多。2011年，浦東新區(qū)院共受理審查起訴各類金融犯罪案件151件174人。其中，由監(jiān)管機構(gòu)發(fā)現(xiàn)并移交司法處理的不足10件。三是監(jiān)管任務(wù)將更加繁重。從浦東新區(qū)檢察院受理審查起訴的各類金融犯罪案件情況來看，金融違法犯罪人員多為熟悉金融業(yè)務(wù)或掌握市場信息、資金、專業(yè)知識等優(yōu)勢資源的金融從業(yè)人員，涉案范圍已包括金融犯罪的方方面面，有貨幣、貸款、有價證券，也有金融票證、保險以及外匯等方面。金融犯

10、罪的危害也非常大，涉案金額巨大、被害人數(shù)眾多、損失難以追償，成為誘發(fā)社會不穩(wěn)定因素的根源。一個非法經(jīng)營期貨業(yè)務(wù)案，涉案金額近4億元，被害人超過200人；一個利用未公開信息交易案，非法獲利額超過1000萬元；一個內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息案，非法獲利額超過780萬元。此外國際金融市場已經(jīng)成為一體，金融犯罪活動也必將日趨國際化，一件非法經(jīng)營黃金期貨案件中，所依托的授權(quán)公司或使用的保證金交易平臺都源于境外。隨著我國金融市場的進一步開放，勢必有更加多元的資本涉足金融行業(yè)，特別是銀行和保險行業(yè)，不但監(jiān)管的難度進一步加大，而且監(jiān)管對象的機構(gòu)、人員將大幅度增加，監(jiān)管對象的成份也將更加復(fù)雜。金融監(jiān)管面臨更加繁重的

11、任務(wù)。三、金融監(jiān)管中的腐敗風險預(yù)測金融監(jiān)管中的腐敗風險除了外部環(huán)境嚴峻外，金融機構(gòu)本身的特點也可能成為防腐敗的“軟肋”。（一）監(jiān)督渠道單一垂直管理的好處是金融監(jiān)管者可以不受地方政府、各級政府部門、社會團體的干涉，獨立行使監(jiān)管職能，但也可能帶來橫向監(jiān)督缺失的副作用?！耙恍腥龝痹谌珖鞯亟ㄓ写罅糠种C構(gòu)，并且大部分金融監(jiān)管活動都是在這些分支機構(gòu)中實施，垂直管理中對于這些分支機構(gòu)監(jiān)管活動的監(jiān)督只能來自于上級總行、總會。而我國幅員遼闊，這些監(jiān)管客觀上存在很大的空間距離。雖然規(guī)定地方黨委對這些分支機構(gòu)有代管職能，但從實際情況看，從少也很難進行實質(zhì)性的監(jiān)督。（二）“內(nèi)部”監(jiān)督力也不強在缺少外部橫向監(jiān)督的

12、同時，金融監(jiān)管部門內(nèi)部的橫向之間的監(jiān)督和專門部門的監(jiān)督力也不強。為了適應(yīng)金融業(yè)務(wù)專業(yè)性強的特點，監(jiān)管部門及崗位設(shè)置上也趨向?qū)I(yè)化、精細化，這一趨向也可能使部門與崗位之間產(chǎn)生“隔閡”，而使相互之間的監(jiān)督制約弱化。同時，紀檢監(jiān)察部門及其人員，也可能因?qū)I(yè)知識的局限，而使監(jiān)督弱化。此外，由于專業(yè)性的要求，還可能使崗位人員之間的流動遲滯。（三）行政執(zhí)法中“自由裁量”空間大目前，大部分行政管理機構(gòu)內(nèi)部，都已將行政審批權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)進行了分離。而金融監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)大部分業(yè)務(wù)部門都同時具有法規(guī)、規(guī)章的擬定權(quán)，行政審批權(quán)，以及行政執(zhí)法權(quán)，這使這些部門在行使監(jiān)管職權(quán)時擁有了較大的“自由裁量”空間。這些空間表現(xiàn)在：一

13、是在審批方面。因為執(zhí)行審批與擬定審批依據(jù)（法規(guī)規(guī)章）的是同一個部門，甚至有可能是同一個人。雖然僅是擬定，但在擬定過程中就可能給予執(zhí)行過程留有較大自由解釋空間。如果在審批階段缺乏監(jiān)督制約，審批人員就擁有了較大的自由裁量權(quán)限，其腐敗風險也隨之加大。二是在執(zhí)法方面。同一部門既管審批，又管執(zhí)法檢查，往往還會出現(xiàn)重審批輕檢查的情況。目前金融領(lǐng)域違法行為并不少見，但由監(jiān)管部門做出處罰的并不多；金融刑事犯罪案件不少，但由監(jiān)管部門移送的并不多，很可能與此有關(guān)。如果說審批只是對涉金融機構(gòu)設(shè)立、變更時這一個“點”監(jiān)管的話，那么執(zhí)法檢查就是對其整個經(jīng)營活動這根“線”上的經(jīng)常性監(jiān)管，權(quán)力體現(xiàn)無時不在。執(zhí)法檢查一般分為

14、受理、檢查和處理三個階段。此三個階段如果由一個崗位承擔，那么在是否檢查、檢查力度大小、發(fā)現(xiàn)問題后如何處罰以及是否移送司法機關(guān)追究刑事責任等等方面都擁有了較大的自由決定空間，其腐敗風險就非常大。金融監(jiān)管機構(gòu)的行政審批權(quán)和執(zhí)法檢查權(quán)，與其他政府機構(gòu)所行使的這兩個權(quán)力的性質(zhì)及其腐敗風險本質(zhì)上是一樣的。根據(jù)以往案件統(tǒng)計，這兩個環(huán)節(jié)最可能觸犯的是徇私舞弊濫用職權(quán)、玩忽職守罪和受賄罪。四、金融監(jiān)管中的職務(wù)犯罪預(yù)防金融監(jiān)管中的職務(wù)犯罪預(yù)防，同樣要從教育、制度和監(jiān)督入手完善預(yù)防體系。（一）加強與地方黨委、紀檢監(jiān)察及檢察機關(guān)之間的互動在進一步加強垂直的監(jiān)督管理外，還應(yīng)加強與分支機構(gòu)所在地的黨委、紀檢監(jiān)察及檢察機

15、關(guān)之間的橫向互動：一是建立加強互動的交流平臺，及時互通各方預(yù)防工作經(jīng)驗和信息，開展金融領(lǐng)域的預(yù)測預(yù)警；二是聯(lián)手在各監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)開展廉政教育，在廉政文化教育方面形成合力；三是各分支機構(gòu)內(nèi)的紀檢監(jiān)察部門應(yīng)加強與地方紀檢監(jiān)察機關(guān)的合作，及時通報案件線索情況，共同甄別線索真?zhèn)?；四是發(fā)現(xiàn)案件線索后，地方紀檢監(jiān)察機關(guān)及時協(xié)助金融監(jiān)管機構(gòu)紀檢監(jiān)察部門進行調(diào)查，涉嫌職務(wù)犯罪檢察機關(guān)的反貪、反瀆部門及時介入，形成較大的反腐敗威懾力；五是如果發(fā)生職務(wù)犯罪案件后，及時開展預(yù)防調(diào)查，查尋案發(fā)原因，提出防范措施，警示案發(fā)單位和系統(tǒng)內(nèi)其他單位。（二）強化監(jiān)管過程的監(jiān)督制約一是強化執(zhí)法的公開透明，陽光是最好的防腐劑，金融監(jiān)管要在陽光下進行，將所有涉及監(jiān)管的各種要素內(nèi)容及時告訴社會公眾；二是將行政審批職能從各部門中分離出來集中進行，而各部門集中精力開展調(diào)研，制定監(jiān)管政策，確定準入門檻等；三是將調(diào)查職能從各部門中分離出來，由專門的案件調(diào)查部門進行，從而強化日常監(jiān)管力度。同時，在調(diào)查過程中將案件受理、調(diào)查、處理也進行分離；四是建立案件信息共享平臺，既便于其他監(jiān)管