中外國有資產管理模式比較研究

1、中外國有資產管理模式比較研究        黨的十六大報告中指出“繼續(xù)調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”這一精辟的論述，為深化國有資產管理體制改革指明了方向，國有資產管理體制的改革是一個不斷發(fā)展完善的過程，深層次的體制問題和矛盾，會隨著國有資產管理體制改革的實踐，進一

2、步顯露，需要不斷探索研究、不斷解決完善，與時俱進。 一、國有資產管理、監(jiān)督、運營新體制的定位與基本框架 國有資產是以國家作為出資者而形成的、并在法律上得以確認屬于國家的資產。我國現存的國有資產大體可以分為兩類：一類是經營性國有資產，另一類是非經營性國有資產。二者區(qū)別在于前者是資本類(要求價值增值)的國有資產，后者是非資本類(不要求價值增值)的國有資產。 國有資產管理、監(jiān)督、運營新體制是國有資產的管理、監(jiān)督、運營的制度化形式，它涉及國有資產的管理、監(jiān)督、運營主體，作為管理、監(jiān)督、運營對象的國有資產界定，以及管理、監(jiān)督、運營國有資產的方式和與之相適應的組織制度等方面的內容。 社會主義市場經濟中國有

3、資產管理、監(jiān)督、運營新體制基本框架有以下主要特點。 1國有資產所有權的代理模式。國有資產所有權初始委托代理模式，至少有四種可能：一是將國內全部國有資產的所有權只委托中央政府代理，地方政府不具有代理國有資產所有權的職能；二是將國內全部國有資產的所有權，由中央政府作為初始代理者，再由中央政府將其中地方性國有資產的所有權，委托地方政府代理(國有資產所有權的二級代理)；三是由中央政府和地方政府分別作為全國性國有資產所有權和地方國有資產所有權的初始代理者；四是將國內全部國有資產只委托地方政府代理，中央政府不具有代理國有資產所有權的職能。 2構建國有資產管理、監(jiān)督、運營新體制的“三個分離”原則。在明確了國

4、有資產所有權的初始代理者，并界定了中央政府和地方政府各自所代理所有權的國有資產范圍的基礎上，應該按照“三個分離”的原則，構建國有資產管理、監(jiān)督、運營體制的基本框架。即在政府機構的設置上，必須使政府代理國有資產所有權職能的機構與政府執(zhí)行社會經濟管理職能的機構分離；在國有資產的管理、監(jiān)督與運營方面，必須實行政(監(jiān)管)企(運營)分離；在國有資產的運營中，必須實行資本經營與生產經營的分離。 3國有資產管理、監(jiān)督、運營新體制中不同層級之間的關系。在國有資產管理、監(jiān)督、運營新體制中，不同層級之間的聯(lián)系不再是行政性的，而是產權性的。其制度化形式，即國有資產的出資人制度和產權代表制度。國有資產出資人制度的核心

5、內容，是確定誰是企業(yè)的國有資產出資者。在國有資產管理、運營體制中，它涉及兩個層級的關系：一是政府的國有資產所有權代理機構，作為國有資產授權經營主體的出資者，與國有資產被授權經營主體之間的關系；二是國有資產授權經營主體，作為其出資企業(yè)的出資者，與其出資企業(yè)之間的關系。 產權代表制度是企業(yè)的出資者對其出資企業(yè)實施影響和予以監(jiān)督的制度安排。在國有資產的管理、運營新體制中，產權代表由出資者委派，在承資企業(yè)中代表出資者的利益，并對出資者負責。由出資者委派的產權代表；主要有三種類型：一是向承資企業(yè)派出的董事會成員；二是向承資企業(yè)派出的監(jiān)事會成員；三是向承資企業(yè)派出的財務總監(jiān)。這三種類型的產權代表在責任方面

6、有所不同：出資者委派的董事會成員，通過在董事會中的表決權，體現出資者的意志；出資者委派的監(jiān)事會成員，通過對承資企業(yè)董事會的決策活動和經營班子的經營管理活動的監(jiān)督，保障出資者的利益；出資者委派的財務總監(jiān)，作為出資者的財務代表，專項監(jiān)管承資企業(yè)的財務活動。 綜上所述，與社會主義市場經濟相適應的國有資產管理、監(jiān)督、運營新體制的基本框架概括為：國有資產全民所有，中央、省市政府初始代理，國有資產經營機構授權經營，對國有獨資和國有控股企業(yè)建立國有資產出資人制度和產權代表制度。 二、我國探索國有資產管理、監(jiān)督、運營新體制改革的實踐 我國的國有資產管理體制，在傳統(tǒng)的計劃經濟體制下就經歷了多次變革，但與現在建立

7、與社會主義市場經濟相適應的國有資產管理、監(jiān)督、運營新體制的改革，是根本不同的。 我國國有資產管理體制面向社會主義市場經濟的改革進程，以深圳市1987年成立全國第一個專門的國有資產管理機構和1988年國家國有資產管理局的成立為標志。 1987年，深圳市政府為了解決政府機構改革中行業(yè)主管部門撒消之后，國有資產管理相對弱化和國有資產流失的問題，設立了國內第一個專門從事國有資產產權管理職能的政府機構深圳市投資管理公司(行政性公司)。深圳市投資管理公司主要的任務是：公司受市政府的委托，管理市屬經營性國有資產，享有收益權和投資權。 1988年組建的國家國有資產管理局(作為國務院直屬局，歸口財政部領導)，代

8、表國務院專司國有資產管理職能，是國有資產所有者的總代表。其任務是：對中華人民共和國境內外的全部國有資產行使管理職能，重點是管理國家投入各類企業(yè)的國有資產，并按照“統(tǒng)一政策，分級管理”的原則，逐步建立從中央到地方的國有資產管理體系。國家國有資產管理局的成立，標志著我國的國有資產管理新體制開始從國家總體上突破計劃經濟體制的框架。它為我國國有資產管理體制走向社會主義市場經濟，奠定了重要的基礎。此后，各省、自治區(qū)、直轄市政府和國家機關各部門也相繼設立了專司的國有資產管理機構，確定了相應的編制，配備了專職人員，形成了包括中央政府和地方政府在內的全國性的國有資產管理體系。 1988年以后，我國國有資產管理

9、新體制改革實踐中的具體做法，大體上可以歸結為三種具有代表性的模式，即深圳、上海最先試行并持續(xù)至今的“深滬”模式(遼寧省“兩委”歸一模式、吉林省“決策會議”模式、珠海市“一委兩局”模式與“深滬”模式相似)；國內其他地區(qū)和1994-1998年中央政府所采取的“一體兩翼”模式；1998年國務院機構改革后形成的“98”模式。 1“深滬”模式。作為全國改革開放的試驗區(qū)，深圳市在1992年9月成立了深圳市國有資產管理委員會，形成了深圳市國有資產管理委員會、國有資產經營公司和國有資產控股、參股企業(yè)“三個層次”的國有資產管理體制。 在第一個層次上，國資委的設立，實現了政府代理國有資產所有權職能的機構與社會經濟

10、管理職能的機構分離；在第二個層次上，國有資產經營公司的設立，實現了國有資產的運營職能與國有資產的監(jiān)管職能的分離。與此同時，在第二個層次與第三個層次之間，既實現了企業(yè)出資者所有權與法人財產權相分離的現代企業(yè)制度的產權規(guī)范，又在政企分開的基礎上，建立了科學的國有資產出資人制度和產權代表制度，解決了第三個層次的企業(yè)中，國有資產出資人“缺位”的問題。 上海市在構建社會主義市場經濟體制中，積極探索國有資產管理新體制改革。1993年，成立了以市委、市政府主要領導和市政府各有關部門主要負責人組成的上海市國有資產管理委員會，建立起與深圳市的基本構架相同的“三個層次”的國有資產管理體制。 參照深圳、上海國有資產

11、管理體制改革的經驗，天津、河北、浙江、安徽、海南、青孩陜西先后成立了國有資產管理委員會，辦事機構國資辦與財政廳(局)合并；黑龍江、湖北、山東、江蘇、內蒙古、福建、廣東成立國有資產管理委員會，辦事機構有的稱國有資產管理中心，有的稱國有資產管理小組。武漢、廈門、青島等市也按“深滬”模式進行了國有資產管理體制的改革。 2與“深滬”模式相似的遼寧“兩委歸一”、吉林“決策會議”、珠喊一委兩局”模式。1999年底，遼寧省成立了省國有資產管理委員會，并與企業(yè)工委合署辦公，即“兩委歸一”模式，省國資委專門負責省直經營性國有資產的管理。新組建的機構是國有資產的出資者，同時也是國有資產監(jiān)管者，是將企業(yè)經營、監(jiān)督的

12、權利與責任統(tǒng)一于一身的獨立的實體組織機構。以出資人的身份，從過去政府對企業(yè)的實物管理轉變?yōu)閮r值管理，以確保國有資產的保值增值“兩委歸一”，即“兩塊牌子一套人馬”，國有資產管理體制中管人、管資產和管監(jiān)督的職權實現了統(tǒng)一。 1999年2月，吉林省采用非政府機構“決策會議”模式，進行了“兩級出資、三級架構”的國有資產管理體制的改革“兩級出資”，第一級是國有資本營運決策會議，第二級則是資產營運機構“決策會議”對營運機構行使出資人職能，營運機構則對其所投資的企業(yè)行使資本的所有者職能“決策會議”與營運機構再加上營運投資的企業(yè)，三者共同構成了“三級架構”“決策會議”由分管該行業(yè)的副省長任主任，成員包括行業(yè)專

13、家、學者及有關廳局負責人。作為向企業(yè)決策提供指導意見的非常設機構，“決策會議”根據需要不定期召開，其秘書處作為一個常設的咨詢機構存在。2001年下半年，省委企業(yè)工委成立，負責企業(yè)領導班子的人選推選責任。工委將企業(yè)領導人選按1：2的比例向省委提出，省委通過后再提交給“決策會議”，“決策會議”最終決定由誰出任企業(yè)領導。企業(yè)工委掌握企業(yè)領導配備的初篩權，“決策會議”掌握了否決權“吉林省決策會議”模式的優(yōu)點在于實現了政資、政企的分開，但不完整的是人事決定權。 珠海市委、市政府從珠海的實際出發(fā)，從1999年開始，建立了以企業(yè)工委、國經局、董事管理局，即“一委兩局”管人與管事、管資產相結合的國有資產管理體

14、制，并建立和完善了國有資產管理部門監(jiān)管資產營運機構運營企業(yè)經營的“三層架構”“一委兩局”的主要職能：(1)代表市政府作為國有資產出資人，行使國有資產占有、使用、處置、收益等權責，對國有資產保值增值承擔責任。(2)負責市屬企業(yè)黨組織建設和領導班子建設，委派企業(yè)董事會成員和選擇聘免經營班子成員，向國有企業(yè)委派財務總監(jiān)、獨立董事。(3)負責市屬國有企業(yè)重大投資決策、重大產權變動、重大人事任免事項管理。(4)負責市屬國有企業(yè)建立現代企業(yè)制度，健全法人治理結構。(5)負責制定或擬定市屬國有資產經營管理的政策法規(guī)，推進國有經濟結構調整和國有企業(yè)改革工作。 珠海市的國有資產管理體制，即“一委兩局”。它一是從

15、過去的管理“國有企業(yè)”到經營“國有資本”，從政府職能管理到出資人管理，從搞好國有企業(yè)到確保國有資產保值增值。二是它“既行使政府管理國有資產的行政職能，如產權登記、清產核資等；同時也行使國有資產的產權人職能。這種雙重職能的一體化，強有力地推進企業(yè)改革、國有經濟結構調整戰(zhàn)略決策的順利實施。三是“一委兩局”“三塊牌子，一套班子”的組織體制，從理論到實踐上解決了以往國有資產管理體制中出資人定位不明，職能不清的缺陷，較好地實現了“政企、政資、政事”的分開和“管人、管事、管資產”的結合。解決了政府微觀經濟管理職能多頭化的問題，明確了國經局行使微觀經濟管理職能，政府其他職能部門行使宏觀經濟管理職能，使國有資

16、產管理的經濟性和社會性的雙重目標得到統(tǒng)一。 3“一體兩翼”模式。除了上面提到的城市之外，全國較大部分省區(qū)市，包括中央政府，在1998年前的國有資產管理體制，基本上都是實行“一體兩翼”的模式，即以財政部門為主體，國有資產管理局和稅務局作為其“兩翼”，歸口財政部門管理。 比較“一體兩翼”模式和“深滬”模式，雖然都已走出了傳統(tǒng)的計劃經濟體制，但從社會主義市場經濟的角度看，“一體兩翼”模式帶有明顯的計劃經濟色彩，而“深滬”模式則更具有社會主義市場經濟的特征。 4“98”模式。1998年，伴隨著國務院機構改革中國家國有資產管理局的撤并，在我國國有資產管理體制改革的進程中，展示出一種不同于以往實踐的模式。

17、我們將這種模式簡稱為“98”模式。與“深滬”模式所代表的體制趨勢相比，“98”模式將國有資產的出資者所有權分別由不同的政府部門行使，取消專司國有資產所有權代理職能的機構。由作為社會經濟管理部門的財政部(地方財政廳局)兼司國有資本金基礎管理職能，行使收益及產權變更管理職能；由同樣作為社會經濟管理部門的經貿委對國有企業(yè)行使重大投資、技改投資的審批及產業(yè)政策的制定、國有企業(yè)的破產管理、兼并、改制等監(jiān)管職能；國家計委則行使基本建設投資管理職能；由組織部、大企業(yè)工委行使選擇經營者的職能；勞動部掌管企業(yè)工資額的審批，即“五龍治水”的國有資產管理體制。 三、國有資產管理、監(jiān)督、運營新體制模式的選擇 從比較有

18、代表性的“深滬”模式、“一體兩翼”模式和“98”模式的情況來看，“一體兩翼”模式具有明顯的過渡性和暫時性“98”模式則與一些市場經濟國家所采取的國有資產管理體制類似。從這個意義上說，建立與社會主義市場經濟相適應的國有資產管理、監(jiān)督、運營體制，可在“深滬”模式和“98”模式之間選擇。 從有些國家的情況看，由于執(zhí)政黨的更替和不同時期該國執(zhí)政黨對國有經濟的不同政策，國家的國有資產管理體制始終處在不斷的變化之中。有的國家是在政府機構中設置部級的專職國有資產管理部門；有的國家是由政府的社會經濟管理部門兼管，并在這些部門中設置專門的國有資產(國有企業(yè))管理機構；有的國家是在政府機構中設置高層的非常設機構與

19、有關主管部門專司國有產權管理職能的司(處)相組合的構架。 1意大利、俄羅斯的國有資產管理體制。意大利政府在1956-1993年間，設置了專職的國有資產管理部門國家參與部(又稱控股部)。根據國家有關的法律規(guī)定，國家參與部成立以后，原來分屬財政部、國庫部、工業(yè)與貿易部、內閣部長委員會或有關部的部長管理的國有股份和國家參與制企業(yè)的職責，都移交給國家參與部。國家參與部的主要職責是：通過各國有控股公司全面管理國家在各個經濟部門參與企業(yè)股份；任免各國有控股公司的領導人；監(jiān)督、協(xié)調本系統(tǒng)各部門的活動；向國有控股公司發(fā)布總的指導方針，保證國家經濟政策的貫徹和政府規(guī)定的各項社會經濟目標的實現。 俄羅斯在實施“私

20、有化”政策之前，并沒有專門的國有資產管理部門，國有資產的管理職能，分散在政府的各有關部門。20世紀90年代初期的“私有化”運動，不僅造成了巨大的社會動蕩，而且導致國有資產的大量損失?；谶@種狀況，俄羅斯于1997年成立了國有資產管理部，專門負責國有資產管理工作。 2英國、美國、日本、巴西國有資產管理體制。英國政府通過國有企業(yè)局(國有控股公司性的非政府機構)管理和運作國有股權，并通過工業(yè)部或其下設的專職部門代表工業(yè)部，對國有企業(yè)局進行產權管理。工業(yè)部及其下設的這一專職部門的主要職責包括：(1)定期與國有企業(yè)局進行接觸，向國有企業(yè)局傳達工業(yè)大臣的指示。(2)根據工業(yè)大臣確定的國有企業(yè)局的財務目標和

21、對國有企業(yè)局經營方針的指示，指導國有企業(yè)局的工作。(3)根據工業(yè)大臣提名和任命，負責國有企業(yè)局主席和決策層組成人員人事任免的具體工作，包括從國有企業(yè)局決策層成員中挑選國有企業(yè)局的副主席。(4)監(jiān)督工業(yè)法規(guī)定的國有企業(yè)局的資金使用限額和國有企業(yè)局向企業(yè)的股份收購額和參股比例。 英國的國有企業(yè)局組建于1975年1975年工業(yè)法將國有企業(yè)局的職能界定為：建立或幫助建立工業(yè)企業(yè)，通過向企業(yè)提供資金維持現有的工業(yè)企業(yè)；推進或協(xié)助工業(yè)企業(yè)進行重組；將國家所有權擴展到盈利的制造企業(yè)中；促進參股企業(yè)的民主管理。國有企業(yè)局建立初期從工業(yè)部手中接管了政府在8家公眾公司中擁有的股權，以后又購買了42家企業(yè)的股票。英

22、國的國有企業(yè)和國有控股企業(yè)，是由國有企業(yè)局管理的，而不是政府直接控制的。國有企業(yè)局通過選派產權代表和股東大會表決等方式，對其出資的企業(yè)行使出資者所有權，對企業(yè)的生產經營活動不進行直接干預。 美國將投資于企業(yè)的國有資產和行政服務性國有資產分開管理，并受不同的法律監(jiān)管。企業(yè)中的國有資產以“政府公司控制法”為基礎，由財政部負責管理；行政服務性國有資產是以“美國聯(lián)邦財產和管理法”為基礎，由美國行政服務總局負責管理。 日本政府在大藏省內設理財局，作為專門管理國有資產有關事務的行政機構，并按照不同類型的微觀組織形式，對直營事業(yè)(是由政府地方公共團體投資興建并直接經營的國有企業(yè))，特殊法人(是由國家投資，并

23、由國家依照特別法律設立的特殊法人企業(yè))和第三部門(由中央政府、地方公共團體、私人企業(yè)共同投資采取股份制形式經營的企業(yè))的國有資產，實施不同的管理辦法，由政府有關部門實施歸口管理。 巴西政府于1979年在巴西國家計劃部內設立國營企業(yè)控制署，作為專門負責管理國有資產(國有企業(yè))的政府機構。國營企業(yè)控制署的主要職責是：(1)掌管調撥國有企業(yè)資金的權力，審批和監(jiān)督國有企業(yè)和自治機構的預算。(2)審批國有企業(yè)信貸業(yè)務。(3)提出增加國有企業(yè)股本，收購或出售國有股權，國有企業(yè)利潤分配的建議。(4)對國有企業(yè)的主要收支項目、外債、進口和能源消耗規(guī)定限額。 3德國國有資產管理體制。德國的國有資產管理體制主要分

24、為兩個層次：第一個層次是非常設機構，主要以內閣會議或部際委員會的形式存在，負責有關國有資產管理和運營方面的重大決策。第二個層次是由各專業(yè)部設置的下屬常設機構，具體負責本部所屬國有企業(yè)的股權管理。 4法國國有資產管理體制。法國政府設有專門的國有企業(yè)和國有資產管理機構，國家對國有資產所有權的職能行使和對國有企業(yè)的領導、監(jiān)督，主要集中在人事任免、企業(yè)經營方向決定和財產管理等方面，并分別由不同的政府部門負責。國有企業(yè)的行政和業(yè)務管理，由對口的主管部門負責；投資決策主要由經濟、財政與預算部負責；企業(yè)的產權與財務監(jiān)管，主要由經濟、財政與預算部和國家審計法院負責。法國政府的經濟、財政與預算部是對國有資產行使

25、監(jiān)管和運營職能的最主要機構，主要職責是：(1)管理國有企業(yè)的資產，決定企業(yè)股票的出售或購買。(2)審批國有企業(yè)的年度財務計劃。(3)決定投資的分配，對壟斷性的國有企業(yè)投資分配，由該部所屬的經濟與社會發(fā)展基金機構決定。(4)決定企業(yè)補貼的分配，包括政府性虧損補貼和“計劃合同”規(guī)定的補貼。(5)向國有企業(yè)派駐財政“監(jiān)督員”，其任務是，列席公司董事會會議，參與公司重大決策，參與審批公司財務開支等。(6)稅務檢查和監(jiān)督。(7)參與“國家一企業(yè)計劃合同”的談判，并由部長或部長代表在最后合同文本上簽字。 從部分市場經濟國家的國有資產管理體制的狀況看，有許多類似于“98”模式的情況。在我國目前的條件下，是否

26、能夠選擇“98”模式，關鍵在于我們必須搞清楚，為什么那些市場經濟國家能夠采取類似“98模式的國有資產管理體制。 我認為，如果國有企業(yè)的數量不多，政府是有可能管好企業(yè)的；如果國有企業(yè)主要集中在公共部門和自然壟斷的部門，它們也的確應該由政府管理；如果國有經濟的比重較小，亦無需它在國民經濟的發(fā)展中發(fā)揮主導作用，政府的確不需要為管理國有資產和國有企業(yè)設立專門的機構，也無需將代理國有資產所有權職能的機構與管理社會經濟職能的機構分設。 如果預期我國的國有經濟在短期內也減少到那些發(fā)達市場經濟國家的水平，選擇“98”模式完全是可行的。但是，從我國現階段經濟發(fā)展的客觀要求來看，國有經濟還要在國民經濟的發(fā)展中發(fā)揮

27、主導作用，國有資產在社會總資產中所占的比重還較大，據財政部統(tǒng)計，截止2000年底，我國國有資產總量共計988592億元，其中，經營性國有資產總量686126億元，占總數694；非經營性國有資產總量302466億元，占306。這么龐大的國有資產分布在全國各個地方、各個行業(yè)，分布在18萬個國有企業(yè)中。因此，很難在全國范圍全面推行“98”模式。 “深滬”模式符合社會主義市場經濟對國有資產管理、監(jiān)督、運營新體制的基本要求，應該以它所代表的趨勢作為我國今后國有資產管理體制改革的目標。但是，從“深滬”模式目前的狀況來看，有些方面還需要進一步改進與完善。必須從建立現代企業(yè)制度的目標出發(fā)，按照公司法的要求，規(guī)范國有資產授權經營主體與其出資企業(yè)之間的關系。 改革現有國有資產管理體制