“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的立法表達(dá)

1、“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的立法表達(dá)“三權(quán)分置下集體土地全部權(quán)的立法表達(dá)9107202102-0074-09承包地“三權(quán)分置政策正式提出以來(lái)，學(xué)界討論多圍繞農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及“三權(quán)之間的關(guān)系而展開，而對(duì)農(nóng)村集體土地全部權(quán)及其立法表達(dá)的討論甚少。堅(jiān)持集體土地全部權(quán)是社會(huì)主義公有制的基本要求，也是我國(guó)農(nóng)地制度改革的制度底線，中共中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“守住政策底線“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體全部權(quán)的根本地位。我國(guó)現(xiàn)行集體土地全部權(quán)法律制度已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢(shì)下深化農(nóng)地制度改革的客觀需要，法律制度供給存在明顯缺乏，集中表達(dá)在：集體土地全部權(quán)法律制度的基本構(gòu)造體系存在缺陷;農(nóng)村集體土地全部權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)之間

2、的關(guān)系尚未厘清且沒有建立起制度連接機(jī)制;農(nóng)民集體成員權(quán)的綜合治理體系不健全。民法典的編撰與農(nóng)村土地承包法的修訂正在緊急進(jìn)行中，立法和修法過(guò)程中不能忽視“三權(quán)分置下集體土地全部權(quán)的立法表達(dá)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在深刻領(lǐng)會(huì)中共中央農(nóng)地制度改革精神的基礎(chǔ)上，秉持系統(tǒng)化思維對(duì)集體土地全部權(quán)制度進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、與時(shí)俱進(jìn)的立法表達(dá)。一、“兩權(quán)分別下集體土地全部權(quán)立法的缺陷新中國(guó)建立后，經(jīng)過(guò)運(yùn)動(dòng)式的土地革命和漸進(jìn)式的土地改革與立法，我國(guó)形成了具有中國(guó)特色的集體土地全部權(quán)法律制度體系與規(guī)范體系?，F(xiàn)行集體土地全部權(quán)法律制度反映了新中國(guó)成立以來(lái)不同時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需求，為我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了主動(dòng)奉獻(xiàn)，具有其歷史進(jìn)步

3、性。但是，隨著全面深化改革的持續(xù)推動(dòng)，加之立法所具有的自然滯后性，現(xiàn)行集體土地全部權(quán)制度沒有準(zhǔn)時(shí)充分地反映全面深化農(nóng)地制度改革的現(xiàn)實(shí)需求。現(xiàn)行法中集體土地全部權(quán)的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容分散且對(duì)農(nóng)民集體全部權(quán)制度的重要內(nèi)容規(guī)定的不明顯，阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)1。國(guó)家政策與法律長(zhǎng)期側(cè)重于健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而對(duì)集體土地全部制僅僅接受了堅(jiān)持不變的原則，導(dǎo)致偏離了憲法所確立的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制2。因此，在全面深化農(nóng)村改革的背景下，亟需對(duì)農(nóng)村集體土地全部權(quán)的制度體系與規(guī)范體系進(jìn)行全面審視，精準(zhǔn)識(shí)別出集體土地全部權(quán)立法中的現(xiàn)有缺陷，以便為科學(xué)的法律制度與法律規(guī)范設(shè)計(jì)指明方向。一集體土地全部權(quán)基本構(gòu)造體系的

4、缺陷1.集體土地全部權(quán)的本質(zhì)與主體仍存疑義。從歷史視角觀看，我國(guó)農(nóng)村集體土地全部權(quán)制度的形成與變遷基本上是在國(guó)家公權(quán)力支配下完成的“強(qiáng)制性制度變遷，這確定了其制度設(shè)計(jì)并不是完全建立在權(quán)利主體理性選擇基礎(chǔ)之上，而更多地是基于服務(wù)于國(guó)家政治目標(biāo)的需要，通過(guò)政策與法律的強(qiáng)制性置入完成的制度設(shè)計(jì)。集體土地全部權(quán)主體方面的法律制度供給缺乏進(jìn)一步加深了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊性，而集體土地產(chǎn)權(quán)模糊是導(dǎo)致集體土地低效率使用與頻繁被外力侵蝕的重要緣由。雖然在物權(quán)法正式公布之前，我國(guó)憲法農(nóng)業(yè)法農(nóng)村土地承包法等多部立法將集體土地全部權(quán)的主體明確為“集體。但是“集體的本質(zhì)到底為何卻始終沒有給出清晰界定。物權(quán)法中“本集體

5、成員集體全部的立法表述雖然深化了對(duì)集體土地全部權(quán)本質(zhì)與主體的認(rèn)識(shí)，但是其內(nèi)涵仍不明晰。集體土地全部權(quán)本質(zhì)的模糊性影響到了一系列核心制度的設(shè)計(jì)。如物權(quán)法中“本集體成員集體全部的理解直接影響到深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案中“落實(shí)集體全部權(quán)的理解。既然“本集體成員集體全部的理解都難以形成一致性意見，那么何以談得上“落實(shí)集體全部權(quán)？對(duì)集體土地全部權(quán)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的模糊又進(jìn)一步導(dǎo)致了實(shí)踐中認(rèn)識(shí)的混亂。如在對(duì)集體土地全部權(quán)確權(quán)時(shí)，有些地方將集體經(jīng)濟(jì)組織確定為集體土地的歸屬主體，有些將農(nóng)民集體確定為歸屬主體，還有的將兩者都作為歸屬主體3。我國(guó)集體土地全部權(quán)主體存在主體概念的法律內(nèi)涵模糊、主體缺位、主體利益虛化的嚴(yán)峻

6、缺陷4，而上述問(wèn)題的根源都是源于對(duì)集體土地全部權(quán)本質(zhì)及主體認(rèn)識(shí)的模糊。2.集體土地全部權(quán)的行使主體缺乏科學(xué)設(shè)計(jì)與建構(gòu)。依據(jù)物權(quán)法第60條規(guī)定，集體土地全部權(quán)的主體分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體以及村民小組村內(nèi)農(nóng)民集體，與之相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織分別是集體土地等集體資產(chǎn)的代表行使主體。但是，目前的農(nóng)村基層群眾性自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在“政經(jīng)不分的現(xiàn)象，承當(dāng)村民自治事務(wù)的村民委員會(huì)和承當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織主體混同、職能不分，多數(shù)地區(qū)并沒有建立起獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而且在法律法規(guī)中自始至終沒有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予定位5。實(shí)踐中多由村民

7、委員會(huì)對(duì)外代表農(nóng)民集體行使集體土地全部權(quán)，這在肯定程度上影響了對(duì)集體土地等集體資產(chǎn)的治理效果。民法總則第99條給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊法人地位。但是，作為集體土地全部權(quán)的代表行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人應(yīng)當(dāng)如何代表各類農(nóng)民集體行使全部權(quán)，現(xiàn)行立法并無(wú)科學(xué)的設(shè)計(jì)與建構(gòu)。3.集體土地全部權(quán)行使的民主決策機(jī)制不健全。集體土地全部權(quán)的代表行使主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及村內(nèi)的各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在代表行使全部權(quán)的過(guò)程中需要借助于團(tuán)體決策機(jī)制完成。具體而言，集體土地全部權(quán)的行使需要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部由集體經(jīng)濟(jì)組織成員根據(jù)肯定的民主決策機(jī)制進(jìn)行。集體土地全部事實(shí)上是一種團(tuán)體全部，團(tuán)體全部的行使機(jī)制需要根據(jù)

8、團(tuán)體法中的意思表示形成與表達(dá)規(guī)則實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者將集體土地的民主治理稱為集體土地全部權(quán)的治理權(quán)能6。雖然，物權(quán)法第59條、農(nóng)村土地承包法第18條、19條中有農(nóng)民集體成員行使民主決策權(quán)的有關(guān)規(guī)則。但是，現(xiàn)有法律規(guī)范體系中欠缺系統(tǒng)的農(nóng)村集體土地全部權(quán)行使的民主決策機(jī)制。 4.集體土地全部權(quán)的權(quán)能體系與保障機(jī)制欠缺。集體土地全部權(quán)的權(quán)能體系配置是集體土地全部權(quán)的內(nèi)容能否得到切實(shí)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)制度設(shè)計(jì)，集體土地全部權(quán)的保障機(jī)制是集體土地全部權(quán)的制度目標(biāo)能否得到完好實(shí)現(xiàn)的后備保障。但是，我國(guó)農(nóng)村集體土地全部權(quán)并不是完好意義上的集體全部權(quán)，而是受到諸多立法限制，這足見其權(quán)能體系的不健全。這表現(xiàn)為對(duì)集體土地全部權(quán)權(quán)

9、能的過(guò)多限制，這已經(jīng)成為集體土地全部權(quán)實(shí)現(xiàn)的阻力7。而且，集體土地全部權(quán)的保障機(jī)制同樣存在缺陷，導(dǎo)致集體土地全部權(quán)飽受“虛置“虛化等詬病，而且使集體土地全部權(quán)的實(shí)現(xiàn)缺乏強(qiáng)制力保障。二集體成員權(quán)制度體系與規(guī)范體系的缺陷從立法視角觀看，物權(quán)法起草過(guò)程中立法者已經(jīng)初步認(rèn)識(shí)到集體土地全部權(quán)的制度缺陷，并且試圖引入農(nóng)民集體成員權(quán)制度實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)集體土地全部權(quán)缺陷的目的。從政策視角觀看，政策的制定者也已經(jīng)意識(shí)到農(nóng)民集體成員權(quán)對(duì)落實(shí)集體全部權(quán)的重要意義。深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案中指出：落實(shí)集體全部權(quán)，就是落實(shí)“農(nóng)民集體全部的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體全部的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民

10、的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。中對(duì)“落實(shí)集體全部權(quán)的政策表達(dá)足可以證明這一點(diǎn)。因此，農(nóng)民集體成員權(quán)假如不能清晰的界定與實(shí)現(xiàn)，集體土地全部權(quán)就無(wú)法落實(shí)。農(nóng)民集體成員權(quán)制度體系與規(guī)范體系的建立對(duì)集體土地全部權(quán)的立法表達(dá)和切實(shí)實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。理論討論中對(duì)農(nóng)村土地集體全部權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)的關(guān)系也已經(jīng)有了認(rèn)識(shí)。但是，不無(wú)遺憾的是，立法中對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)相關(guān)規(guī)則的設(shè)計(jì)尚存欠缺。1.對(duì)農(nóng)村集體土地全部權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系認(rèn)識(shí)不夠深入。鑒于集體土地全部權(quán)制度的嚴(yán)峻缺陷及其在保障集體成員權(quán)益方面的缺乏，物權(quán)法試圖通過(guò)引入成員權(quán)概念來(lái)明確集體全部權(quán)的主體8。在集體土地全部權(quán)中表達(dá)與保

11、障農(nóng)民集體成員的成員權(quán)乃集體土地全部權(quán)本質(zhì)內(nèi)涵的應(yīng)有之義。集體土地全部權(quán)就是集體成員集體對(duì)本集體土地的全部權(quán)，根本在于實(shí)現(xiàn)集體土地對(duì)集體成員的社會(huì)保障利益9。關(guān)于穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見第一次明確提出要通過(guò)落實(shí)農(nóng)民的“三大財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)民主治理權(quán)利進(jìn)而形成有效維護(hù)集體成員權(quán)的治理體系，這就更加清晰地揭示了集體土地全部權(quán)的本質(zhì)。但是，無(wú)論是在立法上還是理論討論中，對(duì)農(nóng)村集體土地全部權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系的認(rèn)識(shí)均需進(jìn)一步深化。2.農(nóng)民集體成員權(quán)的治理體系存在制度缺陷。這種缺陷主要表如今：1缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定規(guī)則。集體成員權(quán)是以集體成員身份為基礎(chǔ)的民事權(quán)利，假如不能清晰地界定集

12、體成員身份，就無(wú)法確定集體成員權(quán)的權(quán)利主體。我國(guó)現(xiàn)行立法中對(duì)集體成員資格認(rèn)定的相關(guān)規(guī)則缺少全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一性立法。雖有地方立法和政策的支撐，但是各地之間的具體規(guī)則存在明顯沖突和與抵牾。目前，許多地方實(shí)行的通過(guò)民主議定的方式進(jìn)行集體成員身份認(rèn)定的做法更會(huì)引起以后的矛盾。2集體成員權(quán)的權(quán)能體系存在缺陷。集體成員權(quán)是一個(gè)由自益權(quán)和共益權(quán)共同構(gòu)成的有機(jī)體系，自益權(quán)和共益權(quán)又分設(shè)若干具體成員權(quán)益類型?，F(xiàn)行立法雖然對(duì)集體成員民主決策權(quán)、知情權(quán)、撤銷權(quán)等有所規(guī)定，但是缺乏體系化的制度設(shè)計(jì)。3集體成員權(quán)的變動(dòng)與行使規(guī)則不健全。集體成員權(quán)的變動(dòng)需要借助于各種法律事實(shí)，既有自然事實(shí)，如自然人的出生、死亡等;又有法

13、律行為事實(shí)，如農(nóng)民集體中的決議行為。目前我國(guó)立法中并無(wú)統(tǒng)一的農(nóng)民集體成員權(quán)的權(quán)利取得規(guī)則、權(quán)利變動(dòng)規(guī)則、權(quán)利行使規(guī)則等。4集體成員權(quán)的救濟(jì)機(jī)制不健全。物權(quán)法對(duì)集體成員撤銷權(quán)作了規(guī)定，但是由于制度設(shè)計(jì)不完好，在適用中存在較多障礙，影響了其制度績(jī)效?，F(xiàn)行法對(duì)集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)未給予足夠重視，使得集體經(jīng)濟(jì)組織虛無(wú)以及經(jīng)濟(jì)功能被村委會(huì)所取代10。對(duì)農(nóng)民集體成員派生訴訟也沒有任何制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中間接侵害集體成員權(quán)的行為難以得到規(guī)制和矯正。二、“三權(quán)分置下集體土地全部權(quán)改革的政策表達(dá)及動(dòng)向一“三權(quán)分置下集體土地全部權(quán)改革的政策表達(dá)中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的確定指出，要“堅(jiān)持農(nóng)村土地

14、集體全部權(quán)“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利;關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn) 進(jìn)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見指出，要在“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體全部權(quán)基本原則的基礎(chǔ)上實(shí)施承包地“三權(quán)分置改革;關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見指出，要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)期不變，并明確地提出“落實(shí)農(nóng)村土地集體全部權(quán)是承包地“三權(quán)分置改革的基礎(chǔ)性工作。深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案要求“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)“把握好土地集體全部制和家庭承包經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，并對(duì)落實(shí)集體全部權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行了迄今為止最為清晰的政策表達(dá)。關(guān)于完善農(nóng)村土地全部權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置方法的意見對(duì)集體土地全部權(quán)改革做了迄今為止最為全面、最為具體的政策表

15、達(dá)，明確要求“守住政策底線“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體全部不行動(dòng)搖;“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體全部權(quán)的根本地位，對(duì)集體土地全部權(quán)的基本構(gòu)造進(jìn)行了較為清晰的表達(dá)。關(guān)于穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見是有關(guān)集體土地全部權(quán)改革的又一份重要政策文件，做了一系列重要的政策表述。如明晰了集體資產(chǎn)的范圍，集體土地屬于其中的資源性資產(chǎn);強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體全部;要求“維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。該意見的突出特點(diǎn)是強(qiáng)化了對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與愛護(hù)機(jī)制;規(guī)定了農(nóng)民集體成員對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份份額的收益安排權(quán)，認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的基本原則、考量因素與具體規(guī)則，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)股份所享有的股份

16、權(quán)利等內(nèi)容;對(duì)未承包到戶的資源性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、農(nóng)村集體資產(chǎn)的全部權(quán)的主體、確權(quán)和權(quán)利的代表行使等作了規(guī)定;更為重要的是，該意見提出要“形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系。中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見再次強(qiáng)調(diào)了“依法愛護(hù)集體土地全部權(quán)在“三權(quán)分置改革中的基礎(chǔ)地位。 二十八大以來(lái)相關(guān)政策表達(dá)中呈現(xiàn)出的改革動(dòng)向十八大以來(lái)，為全面深化農(nóng)村改革，中共中央國(guó)務(wù)院圍繞農(nóng)地制度改革公布了一系列政策文件，這些文件對(duì)集體土地全部權(quán)制度改革進(jìn)行了全面、深入、具體的政策表達(dá)。從政策文件的表達(dá)中可以獲知的改革動(dòng)向主要有：1改革要守住政策底線。堅(jiān)持集體土地全部權(quán)的根本地位不行動(dòng)搖，這是深化我國(guó)農(nóng)

17、村集體土地制度改革乃至推動(dòng)整個(gè)農(nóng)村土地改革的政策底線。2集體土地全部權(quán)的基本制度構(gòu)造體系需要進(jìn)一步完善。中共中央政策文件中已經(jīng)對(duì)集體土地全部權(quán)的基本制度構(gòu)造體系進(jìn)行了較為全面的政策表達(dá)，但是在立法中尚無(wú)系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)，亟需在立法中對(duì)成熟的政策進(jìn)行立法表達(dá)。3落實(shí)集體全部權(quán)是深化農(nóng)村土地集體全部權(quán)制度改革的基本方向。落實(shí)集體全部權(quán)的基本路徑是明晰農(nóng)民集體成員權(quán)。現(xiàn)行立法中對(duì)農(nóng)民集體土地全部權(quán)和農(nóng)民集體成員權(quán)的關(guān)系并不清晰，有待進(jìn)一步立法表達(dá)。4完善農(nóng)民集體成員權(quán)的治理體系。農(nóng)民集體成員權(quán)治理體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，具體包括：明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定規(guī)則，豐富集體

18、成員權(quán)權(quán)能體系，健全集體成員權(quán)行使與保障體系等?？梢?，十八大以來(lái)，中共中央國(guó)務(wù)院公布的一系列有關(guān)“三權(quán)分置改革的政策文件，已經(jīng)對(duì)集體土地全部權(quán)制度的將來(lái)改革方向進(jìn)行了較為全面的政策層面的設(shè)計(jì)，這呈現(xiàn)了集體土地全部權(quán)法律制度改革的將來(lái)動(dòng)向，也為相關(guān)制度的立法表達(dá)提供了政策指引。應(yīng)當(dāng)抓住編撰民法典以及農(nóng)村土地承包法修改的立法契機(jī)，盡快做好成熟政策的法律化，以便為改革提供更為穩(wěn)定與切實(shí)的法律保障。三、“三權(quán)分置下集體土地全部權(quán)的立法表達(dá)要點(diǎn)一集體土地全部權(quán)基本構(gòu)造的立法表達(dá)1.農(nóng)村土地集體全部的制度底線不行動(dòng)搖。從歷史視角分析，選擇農(nóng)村集體全部制有其特定的歷史背景，是當(dāng)時(shí)歷史背景下的理性選擇。40年

19、的改革開放實(shí)踐也證明，農(nóng)村集體土地全部制是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的最優(yōu)選擇。有學(xué)者指出，農(nóng)村土地集體全部制是歷史形成的，兼顧了國(guó)家、集體、農(nóng)民等各個(gè)方面的利益，是符合我國(guó)國(guó)情的有效制度支配11。農(nóng)村集體土地全部權(quán)是農(nóng)民集體全部制在法律上的反映，是社會(huì)主義公有制的基本要求。深化農(nóng)村集體土地制度改革，推動(dòng)農(nóng)地“三權(quán)分置改革，同樣必需始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體全部權(quán)的根本地位。同樣，“三權(quán)分置下集體土地全部權(quán)制度的立法表達(dá)也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持底線思維，特殊是應(yīng)當(dāng)確保農(nóng)村土地集體全部權(quán)的根本地位不動(dòng)搖，在編撰民法典以及土地治理法農(nóng)村土地承包法等修法過(guò)程中，必需堅(jiān)持農(nóng)村土地集體全部的制度底線與立法底線。2.特定社區(qū)范圍內(nèi)的成

20、員集體是集體土地全部權(quán)的權(quán)利主體。清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是激活和釋放土地等要素資源活力的基礎(chǔ)。有學(xué)者指出，集體土地的全部權(quán)人，既不能是村民委員會(huì)和村民小組，也不能是農(nóng)民集體，而只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織12;從歷史視角觀看，集體土地事實(shí)上是歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織全部，而不是成員共有13。我們認(rèn)為，該種觀點(diǎn)混淆了集體土地全部權(quán)的權(quán)利主體與代表行使主體。首先，該種觀點(diǎn)曲解了集體土地全部權(quán)的本質(zhì)屬性，集體土地全部權(quán)本質(zhì)上是特定社區(qū)范圍內(nèi)的“成員集體全部。在建立了獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，也可稱為集體經(jīng)濟(jì)組織“成員集體全部。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中要求將集體土地等資產(chǎn)全部權(quán)確權(quán)到“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，指的是建立了農(nóng)

21、村集體經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)。但是，無(wú)論是“集體成員集體全部還是“集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體全部，均強(qiáng)調(diào)“成員集體是集體土地的全部權(quán)人，而不行能是集體經(jīng)濟(jì)組織是全部權(quán)人?！凹w經(jīng)濟(jì)組織充其量也就是資產(chǎn)使用、治理與經(jīng)營(yíng)的代理人14。而且，中共中央文件中已經(jīng)確認(rèn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地全部權(quán)的代表行使主體而非權(quán)利主體中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見2021年12月26日指出：在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的全部權(quán)確權(quán)到不同層級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使全部權(quán)。屬于村農(nóng)民集體全部的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使全部權(quán)，未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民委員會(huì)

22、代表集體行使全部權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體全部的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使全部權(quán)，未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民小組代表集體行使全部權(quán);屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體全部的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使全部權(quán)。其次，立法已經(jīng)明確了農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。物權(quán)法第59條的規(guī)定已經(jīng)說(shuō)明，農(nóng)民集體全部就是“本集體的成員集體全部15，這當(dāng)然意味著集體全部不是集體組織或村民委員會(huì)全部，也不是集體成員全部，而是由“本集體的成員集體不行分割地行使集體土地全部權(quán)。從對(duì)外關(guān)系觀看，成員集體作為一個(gè)團(tuán)體對(duì)集體土地對(duì)外統(tǒng)一行使全部權(quán);從內(nèi)部關(guān)系觀看，集體成員在成員集體中基于其成員身份對(duì)集體土地享有成員權(quán)，

23、而不是全部權(quán)。集體成員通過(guò)成員權(quán)的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)集體土地全部權(quán)的價(jià)值目標(biāo)和具體權(quán)能。3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地全部權(quán)的代表行使主體，其與成員集體之間構(gòu)成“托付-代理關(guān)系。RM公社解體后，我國(guó)農(nóng)村的多數(shù)地區(qū)并沒有建立起獨(dú)立于村民自治組織的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?！按蟛糠旨w經(jīng)濟(jì)組織并未獨(dú)立設(shè)置，而是與村兩委重合，除行政事務(wù)和社會(huì)組織職能外，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能基本被忽視16。這就導(dǎo)致事實(shí)上的“政經(jīng)不分，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。事實(shí)上，相較于村民自治組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更適合作為集體土地全部權(quán)的行使主體。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往具有分工合理、權(quán)責(zé)明晰、內(nèi)部制衡的法人治理機(jī)

24、制，其在行使集體土地全部權(quán)方面比村民自治組織具有更有優(yōu)越性。民法總則已經(jīng)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法取得法人地位，這對(duì)于其更好地行使集體土地全部權(quán)具有主動(dòng)作用。將來(lái)立法應(yīng)當(dāng)以民法總則為中心，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特殊法人的“特殊性為主線做好系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)與規(guī)范設(shè)計(jì)17。惟有如此才能確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人擔(dān)當(dāng)起行使集體土地全部權(quán)以及其他集體資產(chǎn)治理權(quán)的重任?？傊骷?jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地全部權(quán)的代表行使主體，它在各自范圍內(nèi)代表農(nóng)民集體行使集體土地全部權(quán)，兩者是“托付-代理關(guān)系。作為代理人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受農(nóng)民集體與集體成員對(duì)其代表行為的監(jiān)督。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)對(duì)集體土地全部權(quán)人

25、盡到忠實(shí)和勤勉義務(wù)，應(yīng)當(dāng)著力完善其法人治理機(jī)制、提升治理質(zhì)量。明晰成員集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的托付代理關(guān)系，有利于最終形成完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制。 4.豐富集體土地全部權(quán)的權(quán)能體系。首先，應(yīng)當(dāng)區(qū)分集體土地全部權(quán)的抽象權(quán)能和具體權(quán)能。依據(jù)傳統(tǒng)全部權(quán)理論，作為全部權(quán)的一種類型，集體土地全部權(quán)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)具有占有、使用、收益、處分等主動(dòng)權(quán)能以及排除他人侵害等消極權(quán)能。除了上述抽象權(quán)能外，還需要在立法中充分給予與保障農(nóng)民集體對(duì)承包地多元化的具體權(quán)能，以便真正落實(shí)其抽象權(quán)能。有學(xué)者認(rèn)為，為幸免家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任之后過(guò)于突出“分，特殊是只“分不“統(tǒng)造成的弊端，“三權(quán)分置改革中對(duì)集體土地全部權(quán)權(quán)能

26、的分解應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)肯定范圍的權(quán)能保存18。我們認(rèn)為，結(jié)合關(guān)于完善農(nóng)村土地全部權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置方法的意見等政策文件的規(guī)定，集體土地全部權(quán)的具體權(quán)能應(yīng)當(dāng)包括：1發(fā)包權(quán)，即集體土地的發(fā)包方有權(quán)按照肯定實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則對(duì)集體成員和集體成員以外的經(jīng)營(yíng)主體發(fā)包集體土地的權(quán)利。2調(diào)整權(quán)：即集體土地的發(fā)包方有權(quán)在法定的特殊情形下根據(jù)程序規(guī)則適當(dāng)調(diào)整承包地的權(quán)利。但是，該調(diào)整權(quán)必需嚴(yán)格限定在法定情形，以確保國(guó)家“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變的政策要求。3監(jiān)督權(quán)，即集體土地的發(fā)包方有權(quán)對(duì)承包戶使用承包地的行為行使監(jiān)督的權(quán)利，該權(quán)利旨在防止和糾正長(zhǎng)期拋荒、毀損土地、非法轉(zhuǎn)變土地用處等行為。4收回權(quán)，即當(dāng)承包戶存在法定

27、的嚴(yán)峻違法行為時(shí)，發(fā)包方有權(quán)按照法定程序收回承包地的權(quán)利。但是，該具體權(quán)能也必需嚴(yán)格操縱在法定情形，以確?！巴恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變政策的實(shí)施。5獲得補(bǔ)償權(quán)，即農(nóng)民集體及其代表行使機(jī)構(gòu)有權(quán)在集體土地被征收時(shí)依法獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。6適度處分權(quán)，即給予集體土地全部權(quán)人適當(dāng)限制下的集體土地處分權(quán)。同意集體土地肯定條件下進(jìn)入市場(chǎng)，由農(nóng)民自主確定用處，可以促進(jìn)集體土地效率的提高19。7治理權(quán)，即集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員對(duì)集體全部的土地進(jìn)行民主決策、民主治理、民主監(jiān)督等權(quán)利6。集體土地全部權(quán)的治理權(quán)能主要通過(guò)集體成員權(quán)中的共益權(quán)加以實(shí)現(xiàn)。但是，在不同歷史背景下，集體土地全部權(quán)的權(quán)能應(yīng)當(dāng)保持適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張或抑制。依

28、據(jù)十七屆三中全會(huì)以來(lái)我國(guó)實(shí)施的“穩(wěn)定土地承包關(guān)系并長(zhǎng)期不變的改革精神，立法中“應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整和收回20?！氨３滞恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變是我國(guó)目前農(nóng)地制度改革中必需長(zhǎng)期堅(jiān)持的政策，這就必定要求對(duì)集體土地全部權(quán)的調(diào)整權(quán)、收回權(quán)應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)抑制。二建構(gòu)起系統(tǒng)化的集體成員權(quán)治理體系1.廓清集體土地全部權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系。集體土地全部權(quán)和集體成員權(quán)關(guān)系密不行分。從權(quán)利行使方式看，二者在不少方面具有同步性，共享著某些權(quán)利行使制度1。物權(quán)法中試圖通過(guò)引入集體成員權(quán)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)明確集體土地全部權(quán)主體的目標(biāo)。該法中農(nóng)民集體全部的土地歸“成員集體全部的表達(dá)，既強(qiáng)調(diào)了成員集體的集體土地全部權(quán)主體

29、地位，又強(qiáng)調(diào)了集體成員個(gè)體在成員集體中的成員權(quán)。深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案中對(duì)“落實(shí)集體全部權(quán)進(jìn)行了較為清晰且明確的界定，同時(shí)也試圖通過(guò)農(nóng)民集體成員權(quán)制度來(lái)到達(dá)實(shí)現(xiàn)集體土地產(chǎn)權(quán)主體清晰的改革目標(biāo)。方案的論述深化和明晰了集體土地全部權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系。首先，“落實(shí)集體土地全部權(quán)事實(shí)上就是通過(guò)明確“成員集體的集體土地全部權(quán)主體地位，克服集體土地全部權(quán)主體的“虛位狀態(tài)，即把集體土地分別確權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組的成員集體。其次，集體土地全部權(quán)與集體成員權(quán)的本質(zhì)具有一致性。集體土地全部權(quán)的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)集體成員的個(gè)體權(quán)利。無(wú)論是集體土地的民主治理權(quán)能還是集體土地上的財(cái)產(chǎn)利益最終都要落實(shí)到集體成員身上

30、。“集體本身就是由集體成員構(gòu)成的，兩者并不是對(duì)立的，而是一體的21。建構(gòu)起系統(tǒng)化的集體成員權(quán)制度體系和規(guī)范體系是落實(shí)集體全部權(quán)的客觀要求。再次，集體土地全部權(quán)是“成員集體對(duì)集體土地享有的權(quán)利，集體成員通過(guò)行使成員權(quán)在集體土地上取得各種用益物權(quán)。集體土地歸“成員集體全部：一方面明確了“成員集體是集體土地全部權(quán)主體;另一方面則強(qiáng)調(diào)了集體成員在實(shí)現(xiàn)集體土地全部權(quán)過(guò)程中的地位與作用，集體土地全部權(quán)權(quán)能的行使與實(shí)現(xiàn)均需要借助于集體成員參加民主決策等方式加以實(shí)現(xiàn)。因此，集體土地全部權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系極為緊密，落實(shí)集體土地全部權(quán)首先應(yīng)當(dāng)明確界定與保障實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)。關(guān)于農(nóng)民集體成員權(quán)的立法模式，有學(xué)者指出

31、，可考慮在物權(quán)法集體全部權(quán)中統(tǒng)一規(guī)制22。本文認(rèn)為，在民法典物權(quán)編中之全部權(quán)部分對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)制度進(jìn)行立法設(shè)計(jì)的路徑規(guī)定，充分反映了中共中央有關(guān)政策文件的基本精神。特殊是在民法總則僅僅承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，又沒有規(guī)定系統(tǒng)的集體成員權(quán)規(guī)則的背景下，應(yīng)當(dāng)借助于編撰民法典的契機(jī)，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員權(quán)制度的科學(xué)入典。2.建構(gòu)起科學(xué)的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。集體成員身份認(rèn)定是確定集體成員權(quán)，落實(shí)集體土地全部權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，由于缺少全國(guó)性的、統(tǒng)一的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，成員權(quán)利界定不清導(dǎo)致的問(wèn)題仍舊在較大程度上存在，并引起了一系列連鎖問(wèn)題23。目前在全國(guó)各地推行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)

32、組織成員身份認(rèn)定已經(jīng)變成一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。民法總則制定時(shí)曾有專家指出應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人中增加相關(guān)規(guī)定，但是未能成行。實(shí)踐中，各省、市基于解決糾紛的需要以及推動(dòng)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的需要，不得不探究各自的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。各地的實(shí)踐一般以“戶籍、長(zhǎng)期固定的生產(chǎn)生活關(guān)系、生活保障基礎(chǔ)作為集體成員身份認(rèn)定的一般標(biāo)準(zhǔn)。而且，還針對(duì)“出嫁女包括“農(nóng)嫁農(nóng)“農(nóng)嫁非等多種情形、“離婚婦女“入贅婿“空掛戶“后來(lái)戶等特殊情形給出了特殊解決機(jī)制。由于立法的缺失，實(shí)踐中還普遍存在利用村規(guī)民約對(duì)集體成員身份進(jìn)行界定的情形24。值得關(guān)注的是，關(guān)于穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見明確了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的

33、指導(dǎo)思想與考量因素意見指出：“根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)敬重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積存的奉獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問(wèn)題。，并提出要探究民主協(xié)商確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的程序、建立健全集體成員登記備案機(jī)制等。依據(jù)筆者把握的實(shí)證資料，廣東、浙江、江蘇、北京等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革比較先進(jìn)的地區(qū)已經(jīng)積存了較為豐富的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前山東青島、煙臺(tái)、濰坊等地方農(nóng)業(yè)行政治理部門指導(dǎo)制定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定文件中都反映了上述政策文件的精神。這說(shuō)明中共中央政策文件中的改革精神已經(jīng)對(duì)社

34、會(huì)實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響，應(yīng)當(dāng)盡快將成熟政策法律化。集體成員身份認(rèn)定是既涉及集體成員生存利益，又關(guān)系農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題，必需在嚴(yán)格貫徹中共中央改革精神的基礎(chǔ)上，因地制宜地制定集體成員身份認(rèn)定規(guī)則。特殊是應(yīng)當(dāng)把握好集體成員身份認(rèn)定中自治與強(qiáng)制的關(guān)系，在通過(guò)民主議定程序確定集體成員身份過(guò)程中，既要防止“多數(shù)人暴政，又要防止“少數(shù)人專權(quán)“外部人干預(yù)。 3.豐富集體成員權(quán)的權(quán)利體系。集體成員權(quán)從權(quán)利屬性上屬于社員權(quán)，由財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利兩部分組成。集體成員的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利以滿足集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的取得與保持為目的，以集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益等各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)益為內(nèi)容。集體成員的非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是

35、集體成員享有的參加集體事務(wù)治理的權(quán)利，以集體成員為本集體的和成員的利益而參加集體全部權(quán)的行使與監(jiān)督等權(quán)利為內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)將作為集體成員權(quán)類型下的自益權(quán)請(qǐng)求安排宅基地的權(quán)利、請(qǐng)求安排承包地的權(quán)利以及請(qǐng)求共享集體收益的權(quán)利和作為集體成員權(quán)行使結(jié)果的具體財(cái)產(chǎn)權(quán)如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益安排權(quán)等區(qū)分開來(lái)。從兩者聯(lián)系而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等各項(xiàng)具體財(cái)產(chǎn)權(quán)的取得是集體成員權(quán)中各項(xiàng)自益權(quán)行使的結(jié)果。從兩者區(qū)分來(lái)說(shuō)，前者本質(zhì)上屬于社員權(quán)范疇，后者屬于用益物權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇。集體成員權(quán)利的給予與保障是激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制的綜合體：一方面，豐富集體成員權(quán)的權(quán)利體系可以滿足集體成員的利益需求，形成

36、有效的激勵(lì)機(jī)制;另一方面，可以對(duì)行政權(quán)力與團(tuán)體權(quán)力的濫用形成有效約束機(jī)制。總之，我國(guó)的將來(lái)立法中應(yīng)當(dāng)建構(gòu)起以財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利為基本類型的、完善的集體成員權(quán)的權(quán)利體系，這是形成有效的集體成員權(quán)綜合治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。4.建立健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則。在立法中對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，為集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了制度可能，但該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)尚需要借助于行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則方可實(shí)現(xiàn)。首先，應(yīng)當(dāng)建立健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則。集體成員權(quán)屬于社員權(quán)體系中的組成部分，社員權(quán)的一般行使規(guī)則對(duì)集體成員權(quán)的行使具有指導(dǎo)作用?，F(xiàn)行立法中比較成熟的股權(quán)、建筑物區(qū)分全部權(quán)中成員權(quán)的行使規(guī)則對(duì)集體成員權(quán)的行使具有指引意義，可以借鑒公司法物權(quán)法等相關(guān)法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)則對(duì)集體成員權(quán)的行使規(guī)則進(jìn)行建構(gòu)。鑒于集體土地全部權(quán)與農(nóng)民集體成員兩種權(quán)利在權(quán)利行使方面的緊密關(guān)系，集體成員權(quán)行使規(guī)則的設(shè)計(jì)從另一個(gè)視角觀看就是集體土地全部權(quán)行使規(guī)則的設(shè)計(jì)。例如，健全集體土地全部權(quán)的行使規(guī)則需要從團(tuán)體法視角健全成員集體的民主決策機(jī)制，而從集體成員權(quán)視角觀看就是健全集體成員權(quán)中民主決策權(quán)的行使規(guī)則。此外，兩種權(quán)利的行使均需借助于團(tuán)體法中的決議行為加以實(shí)現(xiàn)。從決議行為視角觀看，決議行為既是農(nóng)民集體形成集體意志的方式，也是集體成員行使共益權(quán)的方式。健全集體成員