司法改革必然觸及利益

1、司法改革必然觸及利益王琳 中國青年報(bào) 2014年07月15日   02 版    一段時(shí)間以來，“全面深化改革”更多與“法治”和“司法體制改革”等關(guān)鍵詞關(guān)聯(lián)在一起。此間還傳出消息，“法治”在今年還會成為更高層級會議的主題。    這種政治動向其實(shí)清晰可見：一是十八屆三中全會審議通過的中共中央關(guān)于全面深化改革假設(shè)干重大問題的決定，對深化司法體制改革作了全面部署；二是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組最近的再次會議均將司法體制改革作為主要議題，其中“全深改”小組第二次會議審議通過了關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及

2、貫徹實(shí)施分工方案，第三次會議又審議通過了關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)假設(shè)干問題的框架意見和上海司法改革試點(diǎn)工作方案。    司改共識來之不易    這一輪司改遠(yuǎn)比預(yù)期的快。在“全深改”領(lǐng)導(dǎo)小組完成司改的宏觀部署不到半月，最高法院就向媒體通報(bào)了人民法院第四個五年改革綱要20142018。法院改革“四五綱要”被描述為“立足審判權(quán)的中央事權(quán)屬性”，就健全法院工作推出了一系列改革舉措。對“中央事權(quán)”的刻意強(qiáng)調(diào)，清晰地說明最高法院這次已堅(jiān)定決心要為“司法去地方化”破冰。    同樣值得關(guān)注的是

3、上海司改試點(diǎn)的快速推進(jìn)。7月12日，上海召開全市司法改革先行試點(diǎn)部署會。這意味著，上海在全國首批6個司法改革試點(diǎn)省市中已率先揚(yáng)帆。此前，司法改革“上海方案”已經(jīng)“全深改”領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，這說明，上海的司改試點(diǎn)并非以往地方各自為陣的改革，而是基于中央認(rèn)可的統(tǒng)一推進(jìn)。較之30多年前的經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)置，司法改革的地方試點(diǎn)多了一份穩(wěn)重，設(shè)計(jì)感也更濃郁。    而不管是法院改革“四五綱要”，還是司法改革“上海方案”，均與司改“中央方案”保持了高度一致。改革重點(diǎn)也都聚焦在完善司法人員分類管理制度、健全法官、檢察官及司法輔助人員職業(yè)保障制度、完善司法責(zé)任制、探索建立省以

4、下法院、檢察院的法官、檢察官省級統(tǒng)一管理體制、探索建立省以下法院、檢察院經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)一管理機(jī)制等。假設(shè)與十余年公共輿論對司法改革的呼吁進(jìn)行對照，不難發(fā)現(xiàn)兩者的重合度也相當(dāng)高。中央與地方，廟堂與草野，司法實(shí)務(wù)部門與學(xué)界經(jīng)院對司法改革能夠凝聚如此之多的共識，可謂來之不易。    當(dāng)然，法院改革“四五綱要”和司改“上海方案”并不是簡單的“以文件貫徹文件”，以“會議部署替代改革實(shí)踐”。相對于“中央方案”中明確的政策導(dǎo)向，法院改革“四五綱要”和司改“上海方案”在具體舉措上，有了更細(xì)致的制度設(shè)計(jì)。如最受矚目的司法官分類管理制，“上海方案”將法官檢察官、司法輔助人員、行

5、政管理人員的員額配比分別確定在33%、52%、15%。這一比例甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一些學(xué)者的期待。    選擇上海作為司法改革的排頭兵，或許正是因?yàn)閷λ靖碾y度的充分考量。比較來說，上海是中國內(nèi)地國際化程度最高的地區(qū)，也是中國最早從熟人社會過渡到陌生人社會的地區(qū)。熟人社會是倫理本位的社會，以血緣、身份、道德、宗法、禮教來調(diào)整人與人之間的秩序。陌生人社會則是典型的契約本位的社會，以外在于人情和血緣的契約法律來標(biāo)準(zhǔn)人與人之間的關(guān)系。比起廣闊的鄉(xiāng)村，日益陌生人化的上海對法治的需求更為迫切。同時(shí)，上海也是司法人員職業(yè)化程度最高的地區(qū)。作為一個大都市，上海也沒有內(nèi)地很多省份

6、才有的“省、市、縣三級行政區(qū)劃”，在探索“省以下法官、檢察官統(tǒng)一管理體制”及建立“省以下法院、檢察院經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)一管理機(jī)制”上，比較容易“轉(zhuǎn)身”成功。這座城市近現(xiàn)代百余年來的轉(zhuǎn)型積淀，也使得它最有可能在中國率先實(shí)現(xiàn)司法的現(xiàn)代化。    這些上海獨(dú)有的優(yōu)勢，對司法改革在上海試點(diǎn)的成功提供了前提條件。但這并不表示，司改所要面對的困難和阻礙，就可以忽略。    司改遇到阻礙不可防止    長期以來，司法改革沿襲的“先易后難”的路徑，在內(nèi)部機(jī)制的改革上涉足較多，而對涉及不同公權(quán)力機(jī)構(gòu)之

7、間的關(guān)系以及涉及司法人員切身利益的調(diào)整，則是回避居多。這使得司法改革的難點(diǎn)不斷累積，到了這一輪司改，已很難再找出一項(xiàng)容易推行的改革。最受關(guān)注的司法人員分類管理制，就是多年來“只聞樓梯響，不見人下來”的超級司改爛尾工程。根據(jù)前述“上海方案”中的員額配比，有85%的司法人力資源將直接投入辦案，而行政人員則被壓縮到了驚人的15%。這一比例確實(shí)令人興奮。要知道，在“司法行政化”仍是常態(tài)的當(dāng)下，基層司法機(jī)關(guān)非辦案人員的比例普遍超過三分之一甚至更高。如司法人員分類管理制和員額制切實(shí)推行，一大批現(xiàn)職司法行政人員將面臨轉(zhuǎn)崗，這其中的利益沖突和改革可能面臨的困難與阻礙，不難窺見。之前也有基層司法機(jī)關(guān)曾以主審法官

8、制、主訴檢察官制等名義，推行過司法人員分類管理，但在司法行政化仍未根本改變的司法管理體制之下，主審法官制和主訴檢察官制最后只能淪為“新瓶裝舊酒”。    所以，輿論期待上海司改試點(diǎn)率先揚(yáng)帆，也在觀望上海司改試點(diǎn)會如何出牌。還以“司法人員分類管理制”為例。改革的第一步，就是要確保最適合擔(dān)任法官、檢察官的司法人員走上那占比33%的法官和檢察官崗位。由于這一舉措還關(guān)聯(lián)著司法人員薪酬制度改革，眾皆爭搶法官崗和檢察官崗應(yīng)不難預(yù)料。而我們知道，現(xiàn)在的司法管理體制是司法行政化極為突出，院長、檢察長之下，還有眾多的副院長、副檢察長、審委會/檢委會委員、庭長、處長、副庭長

9、、副處長、科長、副科長等等。司法人員分類管理制和司法員額制，實(shí)質(zhì)就是削權(quán)院長、檢察長，擴(kuò)權(quán)法官、檢察官。但原有的“院領(lǐng)導(dǎo)”和“院中層領(lǐng)導(dǎo)”會心甘情愿地輕易交出自己的權(quán)力嗎？如果沒有一個科學(xué)的、公開公平公正的司法官遴選機(jī)制，而光為了人員穩(wěn)定，不顧改革導(dǎo)向給予原有的各級“長官”以種種進(jìn)入法官和檢察官崗位的優(yōu)先通道，則司法人員分類管理制恐將在實(shí)踐過程中又會被異化為舊有的體制“改了個名字而已”。    另一方面，司法機(jī)關(guān)行政管理人員面臨大幅壓縮，15%肯定無法承載，這些人中相當(dāng)一部分可能也不適應(yīng)或不愿意從事司法輔助人員崗。原來是管著法官、檢察官的，現(xiàn)在要輔助法官、檢察官，要為法官、檢察官服務(wù)，沒有良好的心態(tài)是無法完成這種職業(yè)轉(zhuǎn)換的。這些人員如何分流，恐怕“方案”里已有既定預(yù)案，在實(shí)踐過程中也可能被突破或被調(diào)整。我的一個擔(dān)憂是，為了嚴(yán)格滿足“上海方案”中的各類司法人員員額配比，會不會有大量的“臨時(shí)工”出現(xiàn)在這些比例之外。    頂層設(shè)計(jì)對于司法改革有著重要意義，但從過往的經(jīng)驗(yàn)來看，司法改革之后的司法定型，并非都是建構(gòu)的成果，而更多是演繹的結(jié)果。司改注定會遇到阻礙，尤其是司改的主要執(zhí)行者法院院長和檢察院檢察長，就是司改要削權(quán)的對象。如何確保改革意旨在改