【知識(shí)學(xué)習(xí)】開發(fā)區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告

1、工作材料開發(fā)區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告目前，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要力量，其集約、高效、創(chuàng)新的本質(zhì)特征逐漸顯現(xiàn)。統(tǒng)計(jì)表明，我省各類開發(fā)區(qū)在全省0.8%的土地上，實(shí)現(xiàn)了52%的利用外資，45%的進(jìn)出口，24.6%的工業(yè)增加值，13.8%的稅收，解決就業(yè)人員 245 萬人。取得上述成績(jī)，主要得益于各級(jí)黨委、政府的高度重視，開發(fā)區(qū) “小政府、 大社會(huì)” 的管理體制和 “精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的運(yùn)行機(jī)制。但是，最近許多開發(fā)區(qū)反映，管理體制、運(yùn)行機(jī)制正在弱化，有可能成為制約開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展的最大瓶頸。為此，我們向145 家省級(jí)開發(fā)區(qū)（原批準(zhǔn)開發(fā)區(qū)63 家，新核準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)82 家）發(fā)出

2、了調(diào)查問卷，對(duì)管理體制、運(yùn)行機(jī)制情況進(jìn)行了摸底。同時(shí)，對(duì)40多家開發(fā)區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和考察，濟(jì)南、威海、煙臺(tái)、濟(jì)寧等市外經(jīng)貿(mào)局對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的開發(fā)區(qū)也提報(bào)了基本情況?？偟目?， 開發(fā)區(qū)發(fā)展的外部環(huán)境并不樂觀，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。問題之一，管理體制不順山東省省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法 （魯政發(fā)19987 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱辦法）和關(guān)于進(jìn)一步搞好園區(qū)建設(shè)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見（魯政發(fā)XX78 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱意見）規(guī)定，開發(fā)區(qū)按照“小政府、大社會(huì)”和“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則設(shè)立管委會(huì)。管委會(huì)作為同范文材料工作材料級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，行使同級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和相關(guān)的行政管理職能，對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理。管委會(huì)可自行設(shè)置內(nèi)

3、部機(jī)構(gòu)，不搞上下對(duì)口，地方政府職能部門原則上不在開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)置工作機(jī)構(gòu)。開發(fā)區(qū)中層干部由管委會(huì)實(shí)行聘任制。從調(diào)查調(diào)研情況分析，開發(fā)區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制與省政府的規(guī)定出現(xiàn)了很大的偏差。原批準(zhǔn)設(shè)立的63 家省級(jí)開發(fā)區(qū)中，15 家開發(fā)區(qū)管委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行了政區(qū)合一，體制和機(jī)制基本沿襲了政府的管理辦法。其余48 家實(shí)行獨(dú)立管委會(huì)的開發(fā)區(qū)中，21 家沒有自行設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)力，工作機(jī)構(gòu)由上級(jí)單位或部門委派，管委會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置基本與所在地政府雷同，開發(fā)區(qū)承擔(dān)了許多不必要的社會(huì)職能，管理成本提高，其開發(fā)功能、經(jīng)濟(jì)功能和創(chuàng)新功能淹沒在繁雜的行政和社會(huì)事務(wù)中。新核準(zhǔn)設(shè)立的82 家開發(fā)區(qū)中，9 家沒有設(shè)立開發(fā)機(jī)構(gòu)

4、，21 家僅設(shè)立臨時(shí)開發(fā)辦公室，從不同部門抽調(diào)3-5 人，難以承擔(dān)開發(fā)區(qū)的建設(shè)任務(wù)。從145 家省級(jí)開發(fā)區(qū)的調(diào)查問卷中反映，68 家開發(fā)區(qū)管理人員屬于事業(yè)編制，103 家沒有內(nèi)部中層干部任免權(quán)，中層干部由當(dāng)?shù)亟M織或人事部門選派，111 家沒有自主用人調(diào)配權(quán)，需要的管理人員由當(dāng)?shù)厝耸虏块T調(diào)配。問題之二，職能權(quán)限不到位辦法和意見規(guī)定，開發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)、進(jìn)出口業(yè)務(wù)等管理工作；按照規(guī)定權(quán)限負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目的申報(bào)和審批；負(fù)責(zé)組織實(shí)施區(qū)內(nèi)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的建設(shè)和管理；根據(jù)開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，依法進(jìn)行區(qū)內(nèi)土地的規(guī)劃、開發(fā)和土地利用管理工作。XX年開發(fā)區(qū)清理整頓以前，大多數(shù)所

5、在地政府及其職能部門將這些權(quán)限賦予開發(fā)區(qū)管委會(huì)，隨著清理整頓工作的進(jìn)一步深入，部分行業(yè)實(shí)行垂直管理，開發(fā)區(qū)本身又沒有明確的法律地位，致使許多管理權(quán)限不到位。在145 家省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)調(diào)查中， 128 家開發(fā)區(qū)沒有企業(yè)工商注冊(cè)登記職能，133 家開發(fā)區(qū)不能辦理項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)手續(xù)，115 家開發(fā)區(qū)不能辦理土地征用和規(guī)劃手續(xù)。開發(fā)區(qū)普遍反映，一是原來擁有的部分管理權(quán)限上收到市、縣有關(guān)部門。如項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃證書發(fā)放權(quán)，XX年以前，大多數(shù)原批開發(fā)區(qū)內(nèi)的投資項(xiàng)目，都由管委會(huì)發(fā)放項(xiàng)目建設(shè)選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，而目前在開發(fā)區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目“一書兩證”，80%以上的開發(fā)區(qū)需要到當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)局

6、或規(guī)劃局辦理。如大中專畢業(yè)生接收權(quán)，XX年以前大中專畢業(yè)生進(jìn)區(qū)工作，許多開發(fā)區(qū)可以自行確定，而現(xiàn)在絕大多數(shù)須報(bào)所在地人事局審批。類似這樣的權(quán)力上收問題還有企業(yè)工商注冊(cè)登記、外商投資企業(yè)年檢、兩類企業(yè)認(rèn)證等管理權(quán)限。二是應(yīng)下放給開發(fā)區(qū)而至今未到位的權(quán)限。如有限責(zé)任公司審批權(quán)、注冊(cè)地址在開發(fā)區(qū)的外商投資企業(yè)審批權(quán)、機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口審批權(quán)、建設(shè)工程招標(biāo)管理權(quán)、房屋產(chǎn)屬證書發(fā)放權(quán)、區(qū)域環(huán)境評(píng)價(jià)等，90%以上的省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)需要報(bào)所在地有關(guān)部門審批或轉(zhuǎn)報(bào)。三是到位不徹底的管理權(quán)限。突出存在的問題是中間環(huán)節(jié)多，審批效率低，如固定資產(chǎn)投資計(jì)劃審批權(quán)、糧食、棉花、 植物油、 礦砂等原材料進(jìn)口許可證發(fā)放權(quán)、總投資

7、5000萬美元以上外商投資企業(yè)審批權(quán)等，仍需要經(jīng)過有關(guān)部門審查后轉(zhuǎn)報(bào)省里，特別是設(shè)在縣市區(qū)的省級(jí)開發(fā)區(qū)，需要經(jīng)過縣、市兩級(jí)政府部門審查。許多開發(fā)區(qū)設(shè)立的“一條龍”服務(wù)大廳，不少已成為政府部門收文窗口，無形中增加了一個(gè)管理層次，快捷優(yōu)勢(shì)已經(jīng)喪失，辦事效率甚至比區(qū)外還低。問題之三，發(fā)展后勁明顯不足意見規(guī)定，開發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的財(cái)政、稅收等管理工作；搞活園區(qū)管理人員收入分配機(jī)制，逐步實(shí)行企業(yè)化工資分配制度，由開發(fā)區(qū)管委會(huì)根據(jù)崗位、工作量、服務(wù)質(zhì)量等自行制定工資標(biāo)準(zhǔn)；建立管委會(huì)主任獎(jiǎng)勵(lì)基金制度，每年可在財(cái)政預(yù)算中安排一定經(jīng)費(fèi)作為獎(jiǎng)勵(lì)資金，由管委會(huì)對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的管理人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。但在145 家省級(jí)開

8、發(fā)區(qū)調(diào)查中，財(cái)政體制管理方面，92家開發(fā)區(qū)沒有設(shè)立財(cái)政體系或職能上收，盡管許多已經(jīng)進(jìn)入“收獲”時(shí)期，但是區(qū)內(nèi)財(cái)政收入全額上繳，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)投資、管理人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)等完全由所在地政府安排。在其余設(shè)立財(cái)政體系的53 家開發(fā)區(qū)中，只有39家開發(fā)區(qū)成立了資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，采取企業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作模式，利用區(qū)內(nèi)資源，通過自籌資金進(jìn)行區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)。管理人員收入分配方面，所有開發(fā)區(qū)都沒有自行制定工資標(biāo)準(zhǔn)的職能，管理人員的工資按照當(dāng)?shù)厝耸虏块T核定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，只有極少數(shù)開發(fā)區(qū)建立了管委會(huì)主任資金獎(jiǎng)勵(lì)制度。這種分配機(jī)制，短時(shí)期內(nèi)可能對(duì)開發(fā)區(qū)的管理工作沒有很大的影響，但長(zhǎng)期下去，肯定對(duì)工作效率

9、、服務(wù)質(zhì)量等帶來負(fù)面效應(yīng)，尤其是對(duì)新核準(zhǔn)設(shè)立的處于創(chuàng)業(yè)初期的開發(fā)區(qū)， “ 5+2（一周） ”、 “白 +黑（一天） ”的工作時(shí)間和不成比例的勞動(dòng)報(bào)酬，可能成為制約開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展的阻力。盡管開發(fā)區(qū)在管理體制、運(yùn)行機(jī)制、政策落實(shí)方面存在以上種種困難和問題，但是各地建設(shè)發(fā)展開發(fā)區(qū)的信心沒有動(dòng)搖，決心沒有改變。建議各級(jí)政府和職能部門應(yīng)當(dāng)保護(hù)這種積極性，把開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)國際化的示范區(qū)、深化改革的試驗(yàn)區(qū)、先進(jìn)制造業(yè)和高新技術(shù)的集中區(qū)、城市化建設(shè)的樣板區(qū)，不斷加大工作推動(dòng)力度。根據(jù)以上存在的問題，提出如下措施和建議。（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，給予開發(fā)區(qū)高效運(yùn)作、快速發(fā)展的能力。開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展需要一支高素質(zhì)

10、的人才隊(duì)伍，開發(fā)區(qū)行政管理人員只有具備文化層次高、外語水平高、技術(shù)知識(shí)豐富和懂經(jīng)營(yíng)、熟悉國際經(jīng)貿(mào)業(yè)務(wù)的綜合素質(zhì)，才能擔(dān)負(fù)起開發(fā)區(qū)對(duì)外招商引資、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條、促進(jìn)健康發(fā)展的重任。管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員作為開發(fā)區(qū)的組織領(lǐng)導(dǎo)和政策的決策、執(zhí)行者，更要具備這些能力。建議省有關(guān)部門對(duì)全省開發(fā)區(qū)班子建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部管理進(jìn)行調(diào)研，提出加強(qiáng)開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和機(jī)構(gòu)建設(shè)的具體意見。 參照江蘇省的做法，制定考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、拉動(dòng)作用強(qiáng)、集約利用資源高、循環(huán)經(jīng)濟(jì)效果好的省級(jí)開發(fā)區(qū)，提高管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)的行政待遇，增強(qiáng)管委會(huì)的組織協(xié)調(diào)能力。同時(shí)，在控制編制和機(jī)構(gòu)總量的前提下，賦予開發(fā)區(qū)管委會(huì)設(shè)立內(nèi)部機(jī)構(gòu)的自

11、主權(quán)和中層及以下管理干部的任免、使用權(quán)，開發(fā)區(qū)自行提拔任用的中層干部和向社會(huì)招聘的管理人員報(bào)當(dāng)?shù)亟M織或人事部門備案。（二）賦予相應(yīng)的管理權(quán)限，給予開發(fā)區(qū)依法行政、規(guī)范管理的權(quán)力。省市政府各部門要切實(shí)把開發(fā)區(qū)作為特殊的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，實(shí)行特殊的管理模式，賦予特殊的管理權(quán)限，給予重點(diǎn)扶持。在不違背國家法律法規(guī)的前提下，按照事權(quán)統(tǒng)一的原則，賦予開發(fā)區(qū)同級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和相應(yīng)的行政管理職能，代表同級(jí)政府在區(qū)內(nèi)行使經(jīng)濟(jì)和行政管理職能。省外經(jīng)貿(mào)廳制定標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立科學(xué)發(fā)展示范園區(qū)。建議省政府辦公廳協(xié)調(diào)有關(guān)部門，對(duì)科學(xué)發(fā)展示范園區(qū)需要上報(bào)的文件直接報(bào)省直有關(guān)部門審批或轉(zhuǎn)報(bào)，減少中間環(huán)節(jié)，提高行政效率。同時(shí)，建議由

12、省政府辦公廳牽頭，會(huì)同有關(guān)部門督察關(guān)于進(jìn)一步搞好園區(qū)建設(shè)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見（魯政發(fā)XX78 號(hào)）的貫徹落實(shí)情況，解決開發(fā)區(qū)職能權(quán)限不到位的問題。加快山東省經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例立法進(jìn)度，盡早頒布實(shí)施，明確開發(fā)區(qū)的法律地位，賦予經(jīng)濟(jì)執(zhí)法權(quán)。（三）加大政策、資金扶持力度，給予開發(fā)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力。一是對(duì)科學(xué)示范園區(qū)進(jìn)行政策扶持?？茖W(xué)發(fā)展示范園區(qū)都具備了自我擴(kuò)張的能力，在發(fā)展過程中不僅不需要政府財(cái)政的資助，而且還能給當(dāng)?shù)刈龀鲐暙I(xiàn)，達(dá)到了設(shè)立開發(fā)區(qū)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目的。為使開發(fā)區(qū)發(fā)揮更大更強(qiáng)的作用，建議由省外經(jīng)貿(mào)廳牽頭，會(huì)同省財(cái)政廳、人事廳等部門，按照關(guān)于進(jìn)一步搞好園區(qū)建設(shè)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展

13、的意見（魯政發(fā)XX78 號(hào)）的規(guī)定，對(duì)科學(xué)發(fā)展示范園區(qū)財(cái)政、稅收、勞動(dòng)報(bào)酬、融資辦法等職能落實(shí)方面的情況進(jìn)行督察，配合當(dāng)?shù)卣褢?yīng)當(dāng)?shù)轿坏穆毮苜x予開發(fā)區(qū)，建立一級(jí)財(cái)政體系和管委會(huì)主任獎(jiǎng)勵(lì)基金制度，管委會(huì)自行制定工資標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)管理人員積極性。建立融資機(jī)制，拓寬融資渠道，吸引社會(huì)資本和其他各種金融資本進(jìn)入開發(fā)區(qū)，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)發(fā)展后勁。二是繼續(xù)加大西部開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度。西部開發(fā)區(qū)尤其是新核準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)，還處在建設(shè)初期的創(chuàng)業(yè)階段，自我膨脹自我發(fā)展的能力還比較脆弱，政府在開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)給予幫助和支持。XX 年，省財(cái)政安排4000 萬元，對(duì)西部開發(fā)區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金貸款貼息，放大貸款金額23.6 億元，取得了明顯效果。建議省政府將這有效辦法再延長(zhǎng)5 年。各開發(fā)區(qū)所在市、縣也參照省里的做法，提出扶持開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見。三是建立開發(fā)區(qū)土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金。關(guān)于進(jìn)一步搞好園區(qū)建設(shè)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見（魯政發(fā)XX78 號(hào)）的規(guī)定，開發(fā)區(qū)內(nèi)的范文材料工作材料土地有償使用收入，除按規(guī)定上