【知識學習】開發(fā)區(qū)管理體制和運行機制現(xiàn)狀調(diào)研報告

1、工作材料開發(fā)區(qū)管理體制和運行機制現(xiàn)狀調(diào)研報告目前，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為全省經(jīng)濟社會發(fā)展的主要力量，其集約、高效、創(chuàng)新的本質(zhì)特征逐漸顯現(xiàn)。統(tǒng)計表明，我省各類開發(fā)區(qū)在全省0.8%的土地上，實現(xiàn)了52%的利用外資，45%的進出口，24.6%的工業(yè)增加值，13.8%的稅收，解決就業(yè)人員 245 萬人。取得上述成績，主要得益于各級黨委、政府的高度重視，開發(fā)區(qū) “小政府、 大社會” 的管理體制和 “精簡、統(tǒng)一、效能”的運行機制。但是，最近許多開發(fā)區(qū)反映，管理體制、運行機制正在弱化，有可能成為制約開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展的最大瓶頸。為此，我們向145 家省級開發(fā)區(qū)（原批準開發(fā)區(qū)63 家，新核準設(shè)立的開發(fā)區(qū)82 家）發(fā)出

2、了調(diào)查問卷，對管理體制、運行機制情況進行了摸底。同時，對40多家開發(fā)區(qū)進行了實地調(diào)研和考察，濟南、威海、煙臺、濟寧等市外經(jīng)貿(mào)局對本轄區(qū)內(nèi)的開發(fā)區(qū)也提報了基本情況。總的看， 開發(fā)區(qū)發(fā)展的外部環(huán)境并不樂觀，應(yīng)當引起高度重視。問題之一，管理體制不順山東省省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理暫行辦法 （魯政發(fā)19987 號，以下簡稱辦法）和關(guān)于進一步搞好園區(qū)建設(shè)加快經(jīng)濟發(fā)展的意見（魯政發(fā)XX78 號，以下簡稱意見）規(guī)定，開發(fā)區(qū)按照“小政府、大社會”和“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則設(shè)立管委會。管委會作為同范文材料工作材料級政府的派出機構(gòu)，行使同級政府的經(jīng)濟管理權(quán)限和相關(guān)的行政管理職能，對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一管理。管委會可自行設(shè)置內(nèi)

3、部機構(gòu)，不搞上下對口，地方政府職能部門原則上不在開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)置工作機構(gòu)。開發(fā)區(qū)中層干部由管委會實行聘任制。從調(diào)查調(diào)研情況分析，開發(fā)區(qū)管理體制和運行機制與省政府的規(guī)定出現(xiàn)了很大的偏差。原批準設(shè)立的63 家省級開發(fā)區(qū)中，15 家開發(fā)區(qū)管委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行了政區(qū)合一，體制和機制基本沿襲了政府的管理辦法。其余48 家實行獨立管委會的開發(fā)區(qū)中，21 家沒有自行設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)的權(quán)力，工作機構(gòu)由上級單位或部門委派，管委會內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置基本與所在地政府雷同，開發(fā)區(qū)承擔了許多不必要的社會職能，管理成本提高，其開發(fā)功能、經(jīng)濟功能和創(chuàng)新功能淹沒在繁雜的行政和社會事務(wù)中。新核準設(shè)立的82 家開發(fā)區(qū)中，9 家沒有設(shè)立開發(fā)機構(gòu)

4、，21 家僅設(shè)立臨時開發(fā)辦公室，從不同部門抽調(diào)3-5 人，難以承擔開發(fā)區(qū)的建設(shè)任務(wù)。從145 家省級開發(fā)區(qū)的調(diào)查問卷中反映，68 家開發(fā)區(qū)管理人員屬于事業(yè)編制，103 家沒有內(nèi)部中層干部任免權(quán)，中層干部由當?shù)亟M織或人事部門選派，111 家沒有自主用人調(diào)配權(quán)，需要的管理人員由當?shù)厝耸虏块T調(diào)配。問題之二，職能權(quán)限不到位辦法和意見規(guī)定，開發(fā)區(qū)管委會負責區(qū)內(nèi)環(huán)境保護、科學技術(shù)、進出口業(yè)務(wù)等管理工作；按照規(guī)定權(quán)限負責投資項目的申報和審批；負責組織實施區(qū)內(nèi)各項基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的建設(shè)和管理；根據(jù)開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，依法進行區(qū)內(nèi)土地的規(guī)劃、開發(fā)和土地利用管理工作。XX年開發(fā)區(qū)清理整頓以前，大多數(shù)所

5、在地政府及其職能部門將這些權(quán)限賦予開發(fā)區(qū)管委會，隨著清理整頓工作的進一步深入，部分行業(yè)實行垂直管理，開發(fā)區(qū)本身又沒有明確的法律地位，致使許多管理權(quán)限不到位。在145 家省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)調(diào)查中， 128 家開發(fā)區(qū)沒有企業(yè)工商注冊登記職能，133 家開發(fā)區(qū)不能辦理項目環(huán)境評價手續(xù)，115 家開發(fā)區(qū)不能辦理土地征用和規(guī)劃手續(xù)。開發(fā)區(qū)普遍反映，一是原來擁有的部分管理權(quán)限上收到市、縣有關(guān)部門。如項目建設(shè)規(guī)劃證書發(fā)放權(quán)，XX年以前，大多數(shù)原批開發(fā)區(qū)內(nèi)的投資項目，都由管委會發(fā)放項目建設(shè)選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，而目前在開發(fā)區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目“一書兩證”，80%以上的開發(fā)區(qū)需要到當?shù)亟ㄔO(shè)局

6、或規(guī)劃局辦理。如大中專畢業(yè)生接收權(quán)，XX年以前大中專畢業(yè)生進區(qū)工作，許多開發(fā)區(qū)可以自行確定，而現(xiàn)在絕大多數(shù)須報所在地人事局審批。類似這樣的權(quán)力上收問題還有企業(yè)工商注冊登記、外商投資企業(yè)年檢、兩類企業(yè)認證等管理權(quán)限。二是應(yīng)下放給開發(fā)區(qū)而至今未到位的權(quán)限。如有限責任公司審批權(quán)、注冊地址在開發(fā)區(qū)的外商投資企業(yè)審批權(quán)、機電產(chǎn)品進口審批權(quán)、建設(shè)工程招標管理權(quán)、房屋產(chǎn)屬證書發(fā)放權(quán)、區(qū)域環(huán)境評價等，90%以上的省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)需要報所在地有關(guān)部門審批或轉(zhuǎn)報。三是到位不徹底的管理權(quán)限。突出存在的問題是中間環(huán)節(jié)多，審批效率低，如固定資產(chǎn)投資計劃審批權(quán)、糧食、棉花、 植物油、 礦砂等原材料進口許可證發(fā)放權(quán)、總投資

7、5000萬美元以上外商投資企業(yè)審批權(quán)等，仍需要經(jīng)過有關(guān)部門審查后轉(zhuǎn)報省里，特別是設(shè)在縣市區(qū)的省級開發(fā)區(qū)，需要經(jīng)過縣、市兩級政府部門審查。許多開發(fā)區(qū)設(shè)立的“一條龍”服務(wù)大廳，不少已成為政府部門收文窗口，無形中增加了一個管理層次，快捷優(yōu)勢已經(jīng)喪失，辦事效率甚至比區(qū)外還低。問題之三，發(fā)展后勁明顯不足意見規(guī)定，開發(fā)區(qū)管委會負責區(qū)內(nèi)的財政、稅收等管理工作；搞活園區(qū)管理人員收入分配機制，逐步實行企業(yè)化工資分配制度，由開發(fā)區(qū)管委會根據(jù)崗位、工作量、服務(wù)質(zhì)量等自行制定工資標準；建立管委會主任獎勵基金制度，每年可在財政預(yù)算中安排一定經(jīng)費作為獎勵資金，由管委會對做出突出貢獻的管理人員進行獎勵。但在145 家省級開

8、發(fā)區(qū)調(diào)查中，財政體制管理方面，92家開發(fā)區(qū)沒有設(shè)立財政體系或職能上收，盡管許多已經(jīng)進入“收獲”時期，但是區(qū)內(nèi)財政收入全額上繳，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)投資、管理人員工資、辦公經(jīng)費等完全由所在地政府安排。在其余設(shè)立財政體系的53 家開發(fā)區(qū)中，只有39家開發(fā)區(qū)成立了資產(chǎn)運營機構(gòu)，采取企業(yè)化、市場化運作模式，利用區(qū)內(nèi)資源，通過自籌資金進行區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)。管理人員收入分配方面，所有開發(fā)區(qū)都沒有自行制定工資標準的職能，管理人員的工資按照當?shù)厝耸虏块T核定的標準發(fā)放，只有極少數(shù)開發(fā)區(qū)建立了管委會主任資金獎勵制度。這種分配機制，短時期內(nèi)可能對開發(fā)區(qū)的管理工作沒有很大的影響，但長期下去，肯定對工作效率

9、、服務(wù)質(zhì)量等帶來負面效應(yīng)，尤其是對新核準設(shè)立的處于創(chuàng)業(yè)初期的開發(fā)區(qū)， “ 5+2（一周） ”、 “白 +黑（一天） ”的工作時間和不成比例的勞動報酬，可能成為制約開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展的阻力。盡管開發(fā)區(qū)在管理體制、運行機制、政策落實方面存在以上種種困難和問題，但是各地建設(shè)發(fā)展開發(fā)區(qū)的信心沒有動搖，決心沒有改變。建議各級政府和職能部門應(yīng)當保護這種積極性，把開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟國際化的示范區(qū)、深化改革的試驗區(qū)、先進制造業(yè)和高新技術(shù)的集中區(qū)、城市化建設(shè)的樣板區(qū)，不斷加大工作推動力度。根據(jù)以上存在的問題，提出如下措施和建議。（一）加強領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，給予開發(fā)區(qū)高效運作、快速發(fā)展的能力。開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展需要一支高素質(zhì)

10、的人才隊伍，開發(fā)區(qū)行政管理人員只有具備文化層次高、外語水平高、技術(shù)知識豐富和懂經(jīng)營、熟悉國際經(jīng)貿(mào)業(yè)務(wù)的綜合素質(zhì)，才能擔負起開發(fā)區(qū)對外招商引資、延長產(chǎn)業(yè)鏈條、促進健康發(fā)展的重任。管委會領(lǐng)導(dǎo)班子成員作為開發(fā)區(qū)的組織領(lǐng)導(dǎo)和政策的決策、執(zhí)行者，更要具備這些能力。建議省有關(guān)部門對全省開發(fā)區(qū)班子建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部管理進行調(diào)研，提出加強開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和機構(gòu)建設(shè)的具體意見。 參照江蘇省的做法，制定考核標準，對經(jīng)濟發(fā)展快、拉動作用強、集約利用資源高、循環(huán)經(jīng)濟效果好的省級開發(fā)區(qū)，提高管委會主要領(lǐng)導(dǎo)的行政待遇，增強管委會的組織協(xié)調(diào)能力。同時，在控制編制和機構(gòu)總量的前提下，賦予開發(fā)區(qū)管委會設(shè)立內(nèi)部機構(gòu)的自

11、主權(quán)和中層及以下管理干部的任免、使用權(quán)，開發(fā)區(qū)自行提拔任用的中層干部和向社會招聘的管理人員報當?shù)亟M織或人事部門備案。（二）賦予相應(yīng)的管理權(quán)限，給予開發(fā)區(qū)依法行政、規(guī)范管理的權(quán)力。省市政府各部門要切實把開發(fā)區(qū)作為特殊的經(jīng)濟區(qū)域，實行特殊的管理模式，賦予特殊的管理權(quán)限，給予重點扶持。在不違背國家法律法規(guī)的前提下，按照事權(quán)統(tǒng)一的原則，賦予開發(fā)區(qū)同級政府的經(jīng)濟管理權(quán)限和相應(yīng)的行政管理職能，代表同級政府在區(qū)內(nèi)行使經(jīng)濟和行政管理職能。省外經(jīng)貿(mào)廳制定標準，設(shè)立科學發(fā)展示范園區(qū)。建議省政府辦公廳協(xié)調(diào)有關(guān)部門，對科學發(fā)展示范園區(qū)需要上報的文件直接報省直有關(guān)部門審批或轉(zhuǎn)報，減少中間環(huán)節(jié)，提高行政效率。同時，建議由

12、省政府辦公廳牽頭，會同有關(guān)部門督察關(guān)于進一步搞好園區(qū)建設(shè)加快經(jīng)濟發(fā)展的意見（魯政發(fā)XX78 號）的貫徹落實情況，解決開發(fā)區(qū)職能權(quán)限不到位的問題。加快山東省經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理條例立法進度，盡早頒布實施，明確開發(fā)區(qū)的法律地位，賦予經(jīng)濟執(zhí)法權(quán)。（三）加大政策、資金扶持力度，給予開發(fā)區(qū)高標準建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展的動力。一是對科學示范園區(qū)進行政策扶持?？茖W發(fā)展示范園區(qū)都具備了自我擴張的能力，在發(fā)展過程中不僅不需要政府財政的資助，而且還能給當?shù)刈龀鲐暙I，達到了設(shè)立開發(fā)區(qū)帶動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的目的。為使開發(fā)區(qū)發(fā)揮更大更強的作用，建議由省外經(jīng)貿(mào)廳牽頭，會同省財政廳、人事廳等部門，按照關(guān)于進一步搞好園區(qū)建設(shè)加快經(jīng)濟發(fā)展

13、的意見（魯政發(fā)XX78 號）的規(guī)定，對科學發(fā)展示范園區(qū)財政、稅收、勞動報酬、融資辦法等職能落實方面的情況進行督察，配合當?shù)卣褢?yīng)當?shù)轿坏穆毮苜x予開發(fā)區(qū)，建立一級財政體系和管委會主任獎勵基金制度，管委會自行制定工資標準，調(diào)動管理人員積極性。建立融資機制，拓寬融資渠道，吸引社會資本和其他各種金融資本進入開發(fā)區(qū)，增強開發(fā)區(qū)發(fā)展后勁。二是繼續(xù)加大西部開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度。西部開發(fā)區(qū)尤其是新核準設(shè)立的開發(fā)區(qū)，還處在建設(shè)初期的創(chuàng)業(yè)階段，自我膨脹自我發(fā)展的能力還比較脆弱，政府在開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面應(yīng)當給予幫助和支持。XX 年，省財政安排4000 萬元，對西部開發(fā)區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金貸款貼息，放大貸款金額23.6 億元，取得了明顯效果。建議省政府將這有效辦法再延長5 年。各開發(fā)區(qū)所在市、縣也參照省里的做法，提出扶持開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見。三是建立開發(fā)區(qū)土地開發(fā)整理專項資金。關(guān)于進一步搞好園區(qū)建設(shè)加快經(jīng)濟發(fā)展的意見（魯政發(fā)XX78 號）的規(guī)定，開發(fā)區(qū)內(nèi)的范文材料工作材料土地有償使用收入，除按規(guī)定上