土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中集體組織成員優(yōu)先權(quán)行使問(wèn)題

1、    土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中集體組織成員優(yōu)先權(quán)行使問(wèn)題發(fā)布日期：2009-04-29    文章來(lái)源：互聯(lián)網(wǎng) 吳興國(guó)安徽省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所副研究員，研究室主任、律師，研究方向：民商法、農(nóng)村法制。蘭松安徽省檢察院助理檢察官。內(nèi)容提要集體組織成員與村民是兩個(gè)不同的概念。集體組織成員享有自己的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是社會(huì)發(fā)展的一種必然趨勢(shì)。集體組織成員在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中享有優(yōu)先權(quán)。優(yōu)先權(quán)行使的條件值得關(guān)注。關(guān)鍵詞承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 流轉(zhuǎn) 成員權(quán) 優(yōu)先權(quán)十七屆三中全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定指出，加強(qiáng)土地承

2、包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。顯然，該決定是從政策層面鼓勵(lì)和支持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。而更早些時(shí)候我國(guó)還通過(guò)并實(shí)施了中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)土地承包法），該法第三十二條規(guī)定：通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。土地承包法與十七屆三中全會(huì)決定一起構(gòu)成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策法律依據(jù)。但是，我們應(yīng)該看到，由于既有的政策及法律規(guī)定不夠具體，勢(shì)必就會(huì)影響它們應(yīng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中糾紛的力度。例如土

3、地承包法第三十三條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)； （二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力； （五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。那么，何謂集體組織成員的優(yōu)先權(quán)，如何保證集體組織成員優(yōu)先權(quán)行使，顯然在第三十三條中找不到答案，而該問(wèn)題不解決，一方面會(huì)損及集體組織成員權(quán)，另一方面也會(huì)阻礙和制約土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。一、集體組織成員與村民的法律辨析（一）辨析的必要性1.有利于彌補(bǔ)立法的不足，使相關(guān)概念法定化。集體

4、組織成員與村民這兩個(gè)概念，目前沒(méi)有任何一部法律對(duì)其內(nèi)涵加以界定。相反，中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法、中華人民共和國(guó)水法、中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法、中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法、中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法、土地承包法等法律中，卻頻頻地使用著這些概念。并且在使用中彰顯著二者的不同。例如土地承包法第二十七條規(guī)定：必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。該條中集體經(jīng)濟(jì)組織成員是村民的定語(yǔ)，即村民的范圍要比集體經(jīng)濟(jì)組織成員廣。按照中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法第十七條的規(guī)定，村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成。所以，村民會(huì)議又是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的限定，

5、即必須是年滿十八周歲的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。既然法律中已隱性地體現(xiàn)著它們的內(nèi)涵，那為何不將它們顯形化、法定化呢？2.有利于定分止?fàn)?，解決成員資格糾紛。對(duì)村民或者集體組織成員不予以明確界定，或者說(shuō)對(duì)它們不加以區(qū)分，容易引發(fā)集體組織成員資格的爭(zhēng)端，而這種爭(zhēng)端的外在表現(xiàn)形式就是村民待遇，包括享受本村的宅基地使用權(quán)、使用公共設(shè)施（如學(xué)校）的權(quán)利、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、參與決策的權(quán)利、參加征地補(bǔ)償款、集體經(jīng)濟(jì)組織分紅的分配權(quán)等利益之爭(zhēng)。現(xiàn)行法律的缺位，給農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和和諧社會(huì)的構(gòu)建帶來(lái)了很大的麻煩。3.有利于加強(qiáng)我國(guó)立法的科學(xué)性，維護(hù)法制的統(tǒng)一。不僅僅是這兩個(gè)概念未被界定和區(qū)分，即使是同一概念，在不同的法律或者在同

6、一部法律的前后條文中，其體現(xiàn)的意思也不一致。如村民，在中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法第十二條就與第十七中村民的內(nèi)涵不一致。這一方面破壞了法制的統(tǒng)一性，另一方面也損害了法律的權(quán)威。所以，從科學(xué)立法和維護(hù)法律統(tǒng)一性及權(quán)威性出發(fā)，也應(yīng)對(duì)村民及集體組織成員進(jìn)行界定和區(qū)分。基于前述分析，我們認(rèn)為應(yīng)對(duì)村民及集體組織成員加以界定。如果認(rèn)為修改全國(guó)性的法律困難，或者難以對(duì)全國(guó)性的法律作出統(tǒng)一規(guī)定的話，可以考慮在地方性法規(guī)或規(guī)章中加以規(guī)定或者通過(guò)立法解釋加以界定。（二）集體組織成員與村民的不同點(diǎn)與集體組織成員及村民相聯(lián)系的還有一個(gè)概念，那就是農(nóng)民。農(nóng)民是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念，是對(duì)職業(yè)的描述。農(nóng)民不僅僅是一種身份，更重

7、要的是一種職業(yè)。與之相對(duì)應(yīng)的是市民，凡市民以外的人都可以稱(chēng)之為農(nóng)民。改革以來(lái)，農(nóng)民被分離為若干社區(qū)階層。它們是：城市農(nóng)村勞動(dòng)者階層、小城鎮(zhèn)農(nóng)村勞動(dòng)者階層、鄉(xiāng)村勞動(dòng)者階層。然而，已經(jīng)分化為不同階層的這些農(nóng)村社會(huì)成員仍然具有一些共同性：（1）戶籍在農(nóng)村，都是現(xiàn)行戶籍分類(lèi)中的“農(nóng)村戶口”；（2）都是戶籍所在地社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的所有者；（3）農(nóng)民工作和生活所在地的社區(qū)并不全在農(nóng)村，絕大多數(shù)的家庭仍在農(nóng)村，即使本人或者夫妻兩都不在農(nóng)村，但是，其孩子或者父母有可能都在農(nóng)村，且擁有一份承包田；（4）他們的權(quán)利和義務(wù)很大程度上與農(nóng)村相聯(lián)系。農(nóng)民的外延要大于村民和集體組織成員。農(nóng)民這個(gè)概念可以在一個(gè)較為寬泛的領(lǐng)域使

8、用，而村民和集體組織成員卻較為狹小。總體而言，村民及集體組織成員與農(nóng)民不太容易混淆。容易混淆的是村民與集體組織成員。它們的相同點(diǎn)是二者都是法律概念，不同點(diǎn)是：1.從外延上講，村民的外延要大于集體組織成員，二者是種屬關(guān)系。一般情況下，村民是指居住在本村，戶籍在本村并且屬于農(nóng)業(yè)戶籍的人口，即具有農(nóng)民身份的人，我們一般把他們稱(chēng)為本村村民，即土著村民或者說(shuō)集體組織成員。但隨著20世紀(jì)80年代以來(lái)的農(nóng)村社會(huì)成員跨區(qū)域流動(dòng)，在農(nóng)村工作和生活的除“本地人”之外又增添了一個(gè)“外地人”群體。這樣，村民的外延就發(fā)生了變化，除本村村民外，還包括“外地人”。兩部分人在鄉(xiāng)村工作、生活和居住，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)生一定權(quán)利義務(wù)關(guān)

9、系，從而構(gòu)成了村民的肌體。所以，村民包括本村村民即集體組織成員與外地人。2.從取得的條件上講，成為集體組織成員的條件嚴(yán)于成為村民的條件。凡在一個(gè)地方居住的人可以稱(chēng)之為村民，但其不一定是集體組織成員，要成為集體組織成員必須符合嚴(yán)格的條件。所以，取得了村民資格并不等同于取得了集體組織成員資格。換言之，集體組織成員一定是村民，但村民則不一定是集體組織成員。3.從使用的法域上講，行政法上使用村民較多，而經(jīng)濟(jì)法或者民法上則比較習(xí)慣使用集體組織成員的概念。因而在涉及村民自治事項(xiàng)時(shí)，用村民較為合適；在涉及經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，用成員較為普遍。4.從歷史與現(xiàn)狀上考察，一定社區(qū)范圍的全體成員應(yīng)以村民小組為原則，村為例外予

10、以明確界定。換句話說(shuō)，集體組織成員往往在村民小組范圍內(nèi)使用，而村民則在行政村范圍內(nèi)使用。5.從權(quán)利范圍上講，集體組織成員大于村民。一個(gè)外地人在某村長(zhǎng)期居住，可以取得村民資格，參加村民選舉，但如果沒(méi)有被集體組織成員的村民會(huì)議同意并取得集體組織成員資格的話，其就不能獲取集體經(jīng)濟(jì)利益。集體組織成員除享有政治權(quán)利以外，還享有經(jīng)濟(jì)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)民主管理權(quán)利。二、集體組織成員權(quán)的權(quán)利屬性傳統(tǒng)民法中的所有權(quán)理論是建立在個(gè)人完全占有有體物這一前提下的，缺乏成員權(quán)這一權(quán)利形式存在和發(fā)展的理論基礎(chǔ)。因而在學(xué)術(shù)界沒(méi)有對(duì)成員權(quán)的概念形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。有人把民事權(quán)利體系劃分為以下五個(gè)大類(lèi)：（1）人格權(quán)；（2）親屬權(quán)；（3）財(cái)

11、產(chǎn)權(quán)；（4）知識(shí)產(chǎn)權(quán)；（5）社員權(quán)。社員權(quán)只與社員資格聯(lián)系而與社員個(gè)人的人身無(wú)關(guān)，所以不能以之為人身權(quán)或身分權(quán)。成員權(quán)顯然可以納入社員權(quán)的范疇。實(shí)際上，諸如股東權(quán)、合作成員的社員權(quán)、集體組織成員的權(quán)利和建筑物區(qū)分所有者的共同權(quán)利，都表現(xiàn)為一種成員權(quán)。我們認(rèn)為，成員權(quán)是以成員資格為前提，成員所享有的一種概括性權(quán)利。本文要探討的是具備農(nóng)村集體組織成員資格的人所享有的權(quán)利，即集體組織成員權(quán)。從宏觀上分，集體組織成員享有的權(quán)利包括兩大項(xiàng)：經(jīng)濟(jì)權(quán)利又稱(chēng)自益權(quán)、經(jīng)濟(jì)民主管理權(quán)又稱(chēng)共益權(quán)。（一）集體組織成員的經(jīng)濟(jì)權(quán)利1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠讓集體組織成員獲得土地，而該土地是集體組織成員作為集體

12、土地所有人中的一分子所應(yīng)獲得的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，是其獲得口糧的法律手段，并且是最低限度的法律保障，事關(guān)集體組織成員的生存以及社會(huì)的公平正義。需要注意的是，雖然土地承包法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)作物權(quán)來(lái)對(duì)待，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有用益物權(quán)，但土地承包法及中華人民共和國(guó)繼承法都不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承，可以繼承的只能是承包人應(yīng)得的承包收益。2.征地補(bǔ)償款分配權(quán)。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民集體土地被征收后，補(bǔ)償費(fèi)用往往不能落實(shí)到每一個(gè)集體組織成員，而集體所有土地真正的利益者恰恰是他們。我們認(rèn)為，現(xiàn)行的征用補(bǔ)償制度是將補(bǔ)償費(fèi)中的大部分給集體組織，這種制度設(shè)計(jì)顯然不科學(xué)，應(yīng)予以修改。從保障集體組織成員財(cái)產(chǎn)收益權(quán)考慮，應(yīng)

13、將補(bǔ)償費(fèi)的主體分配給失地的集體組織成員，不能由其承擔(dān)失地的成本。在許多地方發(fā)生的成員權(quán)糾紛，有相當(dāng)一部分緣起因于征地補(bǔ)償款。3.宅基地分配權(quán)。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，宅基地是一項(xiàng)重要的福利，包含很大的經(jīng)濟(jì)利益。宅基地分配應(yīng)該采取男女平等的原則。然而，遺憾的是，很多地區(qū)在宅基地分配問(wèn)題上采取了男女不平等的政策。表面上看侵犯的是男女平等權(quán)，實(shí)際上侵犯的還是集體組織成員權(quán)。因?yàn)槌蓡T權(quán)里蘊(yùn)涵了不分男女、老幼，都平等地享有宅基地的分配權(quán)。4.股份分紅權(quán)。成員權(quán)可以有多種表現(xiàn)形式。比如，它可以表現(xiàn)為物權(quán)化的所有權(quán)，即每個(gè)人擁有對(duì)一塊特定土地的所有權(quán)；也可以表現(xiàn)為股權(quán)，即每人擁有一定數(shù)量的土地股份，并按照股份分取紅利

14、?，F(xiàn)在，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村往往變集體組織成員通過(guò)分得承包田而獲取福利和體現(xiàn)所有人一分子的身份為社區(qū)成員從農(nóng)民集體組織分得一定地租來(lái)獲取紅利和體現(xiàn)所有人一份子的身份。5.集體福利獲得權(quán)。（二）經(jīng)濟(jì)民主管理權(quán)成員權(quán)的一個(gè)重要方面是行使經(jīng)濟(jì)民主管理權(quán)，而其主要途徑就是成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)。集體組織成員有權(quán)通過(guò)民主管理的方式，參與集體財(cái)產(chǎn)的管理、決策和監(jiān)督，比如，在集體土地承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人等重大決策時(shí)，要經(jīng)過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。實(shí)際上，集體組織成員除了享有經(jīng)濟(jì)權(quán)利及經(jīng)濟(jì)民主管理權(quán)利以外，還有一項(xiàng)重要的權(quán)利即政治權(quán)利。當(dāng)

15、然，現(xiàn)在許多地方也賦予了外來(lái)農(nóng)民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，即參與社會(huì)公共事務(wù)管理的權(quán)利。也就是說(shuō)，民主政治權(quán)利不再是集體組織成員的專(zhuān)利。三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中集體組織成員優(yōu)先權(quán)行使問(wèn)題（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律分析農(nóng)民負(fù)擔(dān)重時(shí)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一面是農(nóng)民不愿意耕種土地，供方多；免除農(nóng)業(yè)稅后，對(duì)流轉(zhuǎn)不利的一面是許多農(nóng)民愿意耕種土地，供方少。但不管怎樣，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一種必然的趨勢(shì)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效存在前提條件下，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)和農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，原承包方（即流出方）依法將該物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給

16、他人（即流進(jìn)方）的行為。它包括以物權(quán)為對(duì)象的流轉(zhuǎn)和以債權(quán)為對(duì)象的流轉(zhuǎn)。狹義的、嚴(yán)格意義上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指以核心產(chǎn)權(quán)或物權(quán)讓渡為內(nèi)容的流轉(zhuǎn)。廣義的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)則包含了以物權(quán)和債權(quán)為對(duì)象的各種形式的流轉(zhuǎn)。在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，以物權(quán)為對(duì)象的流轉(zhuǎn)形式包括土地轉(zhuǎn)讓、繼承和抵押等，以債權(quán)為對(duì)象的典型流轉(zhuǎn)形式有土地轉(zhuǎn)包、土地租賃、土地入股等。不同的流轉(zhuǎn)形式，有著不同的內(nèi)涵。這里著重分析一下兩種相近的流轉(zhuǎn)形式，即轉(zhuǎn)包與出租。土地承包法第三十九條規(guī)定：承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法第三十五條規(guī)定

17、，出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時(shí)約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)。轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。承包方將土地交他人代耕不足一年的除外。按此規(guī)定，轉(zhuǎn)包與出租的區(qū)別體現(xiàn)在：轉(zhuǎn)包主要發(fā)生在承包戶與同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶之間，出租則不強(qiáng)調(diào)集體組織內(nèi)與組織外，無(wú)論是集體組織成員，還是非集體組織成員；

18、無(wú)論是農(nóng)戶還是非農(nóng)戶，都可以在不擅自改變土地用途的情況下，向承包戶租賃、承包土地。概言之，出租的外延要比轉(zhuǎn)包大，出租涵蓋了轉(zhuǎn)包。實(shí)際上，我們認(rèn)為沒(méi)有必要設(shè)定轉(zhuǎn)包與出租兩種流轉(zhuǎn)形式，只要用出租即可，理由是：1.轉(zhuǎn)包與出租兩種流轉(zhuǎn)形式下，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)并無(wú)實(shí)質(zhì)性的不同。土地轉(zhuǎn)包是農(nóng)地使用權(quán)人作為原承包方將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方，但其作為原承包方享有的農(nóng)地使用權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)讓的一種流轉(zhuǎn)形式。土地轉(zhuǎn)包中，農(nóng)地使用權(quán)仍然保留在原承包方手中，原承包方轉(zhuǎn)出的只是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)地使用權(quán)的租賃。2.規(guī)定轉(zhuǎn)包與出租兩種流轉(zhuǎn)形式，會(huì)出現(xiàn)法規(guī)之間自相矛盾的情況。土地承包法第三十二條規(guī)定，通過(guò)家庭承包取得

19、的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。第三十三條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；（二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力；（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。第三十三條第（五）的規(guī)定是適用于第三十二條規(guī)定的全部流轉(zhuǎn)形式的，即本集體經(jīng)濟(jì)組織成員既可以轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)方式，也可以租賃的流轉(zhuǎn)方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。顯而易見(jiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法第三十五條是與土地承包法第三十二條以及第

20、三十三條的規(guī)定相抵觸的。這里的解決方案有兩個(gè)：其一，修改土地承包法，將轉(zhuǎn)包與租賃合二為一；其二，修改農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法第三十五條，將轉(zhuǎn)包的概念修改為：轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶或其他集體組織成員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。否則，按照農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法第三十五條對(duì)轉(zhuǎn)包的界定，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致法規(guī)之間自相矛盾，最終損害的是本集體組織成員的優(yōu)先權(quán)。（二）優(yōu)先權(quán)集體組織成員權(quán)之派生權(quán)利1.優(yōu)先權(quán)是法定的而非約定的權(quán)利。法律賦予集體組織成員的優(yōu)先權(quán)，目的是維護(hù)集體組織成員的生存利益，充分發(fā)揮農(nóng)地的社會(huì)保障功能和提高土地利用效率。所以，當(dāng)事人不

21、得以約定的形式改變或限制集體組織成員的優(yōu)先權(quán)。約定必須遵守法定，否則，該約定當(dāng)然無(wú)效。2.優(yōu)先權(quán)具有成員權(quán)性質(zhì)。它是一種基于特定的身份關(guān)系即集體組織成員資格而產(chǎn)生的權(quán)利。所以，這項(xiàng)權(quán)利不能單獨(dú)繼承、轉(zhuǎn)讓。并且，基于其法定性，當(dāng)事人也不得約定排除。3.優(yōu)先權(quán)只能由特定的主體即集體組織成員享有。農(nóng)戶與集體組織成員都可以作為獨(dú)立的民事主體存在，但農(nóng)戶與集體組織成員是有區(qū)別的。雖然農(nóng)戶本質(zhì)上是自然人，但它是自然人的一種特殊體現(xiàn)形式，是整個(gè)家庭所有成員即自然人的集合體，是個(gè)復(fù)數(shù)概念。集體組織成員實(shí)際上就是農(nóng)民個(gè)人，即自然人，是個(gè)單數(shù)概念。根據(jù)土地承包法第三十三條第（五）的規(guī)定，優(yōu)先權(quán)的主體只能是集體組織

22、成員，而不包括農(nóng)戶。4.優(yōu)先權(quán)可以對(duì)抗第三人，具有物權(quán)絕對(duì)性的特點(diǎn)。也就是說(shuō)，優(yōu)先權(quán)不僅可以對(duì)抗相對(duì)人，也可以對(duì)抗第三人。如果流轉(zhuǎn)方不顧集體組織成員的優(yōu)先權(quán)，而擅自將土地流轉(zhuǎn)給第三人的話，集體組織成員有權(quán)申請(qǐng)確認(rèn)該項(xiàng)交易無(wú)效，從而行使自己的優(yōu)先權(quán)。確認(rèn)無(wú)效的機(jī)構(gòu)包括農(nóng)業(yè)主管部門(mén)設(shè)立的土地仲裁機(jī)構(gòu)以及人民法院。（三）優(yōu)先權(quán)究竟如何行使對(duì)于土地承包法第三十三條第（五）項(xiàng)規(guī)定的優(yōu)先權(quán)，法律未明確規(guī)定集體組織成員如何行使。我們認(rèn)為，集體組織成員在行使優(yōu)先權(quán)時(shí)應(yīng)注意以下問(wèn)題：1.行使的條件。按照土地承包法第三十三條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，必須符合同等條件，集體組織成員才能享有優(yōu)先權(quán)，這是行使優(yōu)先權(quán)的基礎(chǔ)。條件

23、同等，主要是指與發(fā)包方利益密切相關(guān)的條件同等，諸如承包價(jià)格、承包金給付方式、承包期限、對(duì)土地保護(hù)義務(wù)方面的條件相同或者相近。與流轉(zhuǎn)基本無(wú)關(guān)的如土地種養(yǎng)何物、何時(shí)種養(yǎng)、管理方法等都不是同等條件的內(nèi)容。所以，條件同等并不意味著絕對(duì)等同。對(duì)同等條件的具體內(nèi)容，地方性法規(guī)可以作出列舉性規(guī)定。2.行使的期限。土地承包法第三十三條第（五）項(xiàng)并沒(méi)有規(guī)定在原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人即流轉(zhuǎn)方擬進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，在什么期限內(nèi)集體組織成員應(yīng)該行使優(yōu)先權(quán)。我們認(rèn)為，就家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)而言，流轉(zhuǎn)人應(yīng)當(dāng)將其與第三人締約的內(nèi)容，以書(shū)面形式告知村民小組或村民委員會(huì)，由村民小組或村民委員會(huì)以書(shū)面形式公告通知本集體組織的其他成員。本集體組

24、織的其他成員應(yīng)在收到通知后十五日行使優(yōu)先權(quán)。若流轉(zhuǎn)人或村民小組、村民委員會(huì)不履行通知義務(wù)，本集體組織其他成員須在知悉或應(yīng)當(dāng)知悉流轉(zhuǎn)人和第三人締約之日起三個(gè)月內(nèi)行使優(yōu)先權(quán)。權(quán)利指向的對(duì)象是村民小組或村委會(huì)，方式是明示，效果是集體組織成員按照流轉(zhuǎn)人和第三人約定的相同條款與流轉(zhuǎn)人簽定流轉(zhuǎn)協(xié)議。3.優(yōu)先權(quán)競(jìng)合時(shí)的處理。在實(shí)際生活中，可能會(huì)發(fā)生兩個(gè)以上集體組織成員均行使優(yōu)先權(quán)的情形，而土地承包法第三十三條第（五）項(xiàng)也沒(méi)有對(duì)此作出明確的規(guī)定，此時(shí)應(yīng)如何處理呢？我們認(rèn)為，應(yīng)分為兩種情況：一是在第一次流轉(zhuǎn)時(shí)，若有兩個(gè)以上集體組織成員主張優(yōu)先權(quán)，應(yīng)由流轉(zhuǎn)人選擇到底由哪一個(gè)集體組織成員享有優(yōu)先權(quán)。這樣，既可以減少交易成本，也可以保證在優(yōu)先權(quán)效力相同的情況下，流轉(zhuǎn)人選擇權(quán)的行使。二是在第一次流轉(zhuǎn)到期，進(jìn)行第二次流轉(zhuǎn)，原受讓人是本集體組織的成員，而原