自然資源資產(chǎn)離任審計現(xiàn)實困惑及路徑選擇

1、自然資源資產(chǎn)離任審計的現(xiàn)實困惑與路徑選擇2013 年 11 月，十八屆三中全會通過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定首次提出了“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”， 由此正式將自然資源資產(chǎn)離任審計提上了日程。自然資源資產(chǎn)離任審計是建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、可持續(xù)發(fā)展的社會經(jīng)濟的一項重大創(chuàng)新舉措，可以有效推進生態(tài)文明建設(shè)。但在實際中也面臨著不少困難。本文針對這些現(xiàn)實困惑，提出相關(guān)法律、制度以及具體方式方法等方面的操作建議，從而努力為形成切實可行的自然資源資產(chǎn)離任審計制度體系提供些許參考。一、自然資源資產(chǎn)離任審計的概念起源和

2、現(xiàn)實意義（一）概念的由來自然資源資產(chǎn)離任審計是中國共產(chǎn)黨在第十八屆三中全會上提出的一項自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度。全會在審議通過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中首次提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境；探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)（二）重大現(xiàn)實意義自然資源資產(chǎn)離任審計是建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、可持續(xù)發(fā)展的社會經(jīng)濟的一項重大創(chuàng)新舉措，此舉不僅可以規(guī)范地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，明確歷屆領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境責(zé)任，杜絕自然資源資產(chǎn)浪費嚴(yán)重、開發(fā)無度等問題，加強對自然資源資產(chǎn)的監(jiān)督和管理，發(fā)揮審計在自然資源管理與環(huán)境保護中的積極作用

3、，同時還將擴充審計內(nèi)涵，豐富國家審計的理論體系，推動完善國家審計在國家治理中的作用和實現(xiàn)路徑。1 、有利于加快生態(tài)文明制度建設(shè)。通過審計，可以揭露和查處自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域損失浪費、破壞環(huán)境、國有資源收益流失和危害安全等問題，科學(xué)評價領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)管理方面的履職情況，從而促進貫徹落實節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，維護國家自然資源資產(chǎn)的安全、完整，推動生態(tài)文明制度建設(shè)。2、有利于促進領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績觀。將自然資源資產(chǎn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計范疇，對其在自然資源資產(chǎn)使用和管理方面的職責(zé)履行情況進行審計評價，查找問題和不足，有助于領(lǐng)導(dǎo)干部更新理念、完善決策，徹底擺脫以GDP 論英雄

4、的怪圈，更加關(guān)注自然資源資產(chǎn)和環(huán)境問題，樹立科學(xué)的發(fā)展觀。3、有利于推動審計自身創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型，推進國家治理能力與體系的現(xiàn)代化。自然資源資產(chǎn)審計是傳統(tǒng)審計向績效審計發(fā)展的必然選擇。因為自然資源資產(chǎn)的利用、損耗本身就是經(jīng)濟績效的一項成 本，而對其合理使用、有效保護和長遠(yuǎn)規(guī)劃又是經(jīng)濟績效的重要表 現(xiàn)和延伸。因此，自然資源資產(chǎn)審計是績效審計的一種重要形式。 另一方面，作為一項中國特色的審計制度，經(jīng)濟責(zé)任審計對加強權(quán) 力制約發(fā)揮了重要作用。在兩種審計模式基礎(chǔ)上，開展自然資源資 產(chǎn)離任審計實現(xiàn)了兩者的有機結(jié)合，拓展了審計領(lǐng)域、深化了審計 內(nèi)涵，將促使國家審計“免疫系統(tǒng)”的功能得到更大發(fā)揮。二、自然資源資產(chǎn)離

5、任審計的目標(biāo)和內(nèi)容自然資源離任審計，顧名思義就是按照國家相關(guān)法律法規(guī)的要 求，對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用、保護等受托 管理行為的真實性、合法性和效益性進行審計，從而客觀反映其對 自然資源資產(chǎn)受托管理責(zé)任的履行情況。（一）自然資源資產(chǎn)離任審計的目標(biāo)自然資源資產(chǎn)離任審計的目標(biāo)就是通過審計，正確評價領(lǐng)導(dǎo)干 部在自然資源資產(chǎn)使用管理和環(huán)境保護方面的履職情況，反映從中 存在的問題，并提出完善相關(guān)政策、法律法規(guī)制度、加強自然資源 資產(chǎn)使用管理等方面的建議，以此強化領(lǐng)導(dǎo)干部對生態(tài)文明建設(shè)的 責(zé)任，促進自然資源資產(chǎn)保護制度體系的建立，從而推動實現(xiàn)生態(tài) 資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。（二）自然資源資產(chǎn)離任

6、審計的內(nèi)容三、自然資源資產(chǎn)離任審計的現(xiàn)實困惑面的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策執(zhí)行情況進行審計，評價領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和保護責(zé)任，促進領(lǐng)導(dǎo)干部落實科學(xué)發(fā)展觀和樹立正確政績觀，在自然資源資產(chǎn)方面守法、守規(guī)、盡職、盡責(zé)，促進自然資源資產(chǎn)政令暢通。2、審計自然資源資產(chǎn)重大決策事項。從檢查決策機制的健全性、決策程序的規(guī)范性、決策內(nèi)容的合法性、決策實施的有效性、決策結(jié)果的效益性入手，對自然資源資產(chǎn)重大決策事項進行審計。評價自然資源資產(chǎn)重大事項決策的程序、執(zhí)行和效果情況以及領(lǐng)導(dǎo)干部的決策責(zé)任，促其依法行使自然資源資產(chǎn)決策權(quán)。3、審計自然資源資產(chǎn)管理情況。從檢查內(nèi)部控制制度的健全性和有效性入手，對有關(guān)

7、自然資源資產(chǎn)管理制度的建立和執(zhí)行情況進行審計。評價自然資源資產(chǎn)管理狀況、相關(guān)自然資源資產(chǎn)工作目標(biāo)完成情況以及領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任，促其依法行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)。4、審計自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，就是要核算自然資源資產(chǎn)負(fù)債的存量及其變動情況，以全面記錄當(dāng)期（期末-期初）各經(jīng)濟主體對自然資源的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增值活動，評估當(dāng)期自然資源價值量的變化，為實行領(lǐng)導(dǎo)干部自（一）頂層設(shè)計不足，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難對自然資源資產(chǎn)的離任審計，其審計范圍遠(yuǎn)比經(jīng)濟責(zé)任審計要廣，包括國土資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源等諸多方面，而 這些不同的自然資源資產(chǎn)，又分別屬于國土、水利、環(huán)保

8、、農(nóng)業(yè)等 部門的管轄范圍之內(nèi)。因此，自然資源資產(chǎn)離任審計工作是一項系 統(tǒng)工程，涉及眾多部門和行業(yè)。它的順利進行，離不開相關(guān)部門的 統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和配合。而目前的體制難以滿足生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的新要求，必須強化頂層設(shè)計， 建立健全與“五位一體”總布局相適應(yīng)的自然資源資產(chǎn)管理體制。2（二）自然資源資產(chǎn)信息復(fù)雜、分散，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有效獲取存在 障礙我國的自然資源資產(chǎn)由多個政府職能部門管理，如國家發(fā)改委、國土資源局、水利局、農(nóng)業(yè)局和林業(yè)局等。土地、礦產(chǎn)、水利、 森林等這些自然資源資產(chǎn)有關(guān)信息，則大多分散于這些政府職能部 門和某些科研院所、社會團體中。同時各部門之間缺乏對這些

9、分散 的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的整合和協(xié)調(diào)。不同種類資源信息采集、管理 和維護水平不一，缺乏規(guī)范化組織，未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化共享數(shù)據(jù)開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計可謂是“白手起庫。分散的自然資源資產(chǎn)信息難以滿足審計數(shù)據(jù)分析的需求，導(dǎo)致審計人員難以從中獲取全面充分的審計證據(jù)。3（三）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定目前尚不明確我國生態(tài)環(huán)境保護過程中存在很多問題，究其原因，很重要的一點就是自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、所有者權(quán)益未得到落實。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不明確，導(dǎo)致自然資源區(qū)域所屬界限模糊，沒有人對使用者的行為進行有效的管制和規(guī)范，其直接后果就是對資源的掠奪性消費和對環(huán)境的無節(jié)制破壞。也正因如此，承擔(dān)該

10、地區(qū)環(huán)境問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部也就無法確定，離任審計和責(zé)任追究的對象也難以明晰，審計工作的順利開展也因此受阻。（四）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制方法尚未統(tǒng)一編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，是對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的基礎(chǔ)，也是衡量一個地區(qū)生態(tài)績效的重要參考。在現(xiàn)有技術(shù)水平下，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制還沒有統(tǒng)一的原則。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的結(jié)構(gòu)是怎樣的、由哪些科目構(gòu)成、哪些自然資源應(yīng)該計入表中、如何在表中反映等，這些問題都亟待解決。4（五）審計人員有限、專業(yè)能力不足家” 。 自然資源資產(chǎn)離任審計工作專業(yè)性較強，目前面臨著專業(yè)人員數(shù)量少、專業(yè)勝任能力不足的現(xiàn)實困難。2009 年，

11、 審計署關(guān)于加強資源環(huán)境審計工作的意見就曾提出，完善資源環(huán)境審計工作機構(gòu)，加強資源環(huán)境審計人才隊伍建設(shè)。配備一定數(shù)量的專職資源環(huán)境審計人員，不斷提高其綜合素質(zhì)和專業(yè)水平。但就目前實際情況來看，仍不容樂觀。我國的審計工作人員多為會計、財務(wù)背景，對自然資源領(lǐng)域的了解遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，并不具備合理分析自然資源資產(chǎn)相關(guān)信息的能力。（六）相關(guān)法律法規(guī)的配套滯后，嚴(yán)重不足1 、開展自然資源資產(chǎn)審計制度基礎(chǔ)不牢，缺乏開展生態(tài)環(huán)境審計的基礎(chǔ)和依據(jù)-生態(tài)環(huán)境審計法律法規(guī)制度體系。目前，我國開展生態(tài)環(huán)境審計的法律法規(guī)體系尚不健全，無論是憲法還是具體的法律，如環(huán)境保護法、 會計法、 審計法等等相關(guān)的法律條文，甚至連行政法規(guī)

12、都很少涉及到生態(tài)環(huán)境和自然資源資產(chǎn)審計的具體規(guī)定，使得審計機關(guān)在實踐過程中，缺乏具體的法律法規(guī)依據(jù)， 工作難以開展。同時目前也尚未制定自然資源資產(chǎn)方面的會計、審計準(zhǔn)則。2、尚未建立生態(tài)補償機制和生態(tài)資源有償使用制度。如對于各類保護區(qū)內(nèi)禁止勘察、采礦所涉及的礦業(yè)權(quán)主體退出，尚未建立相應(yīng)的補償機制度；資源環(huán)境價格體系不完善，尚未建立健全覆蓋當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境各類要素的產(chǎn)權(quán)交易市場，尚未全面推行主要污染物 排污指標(biāo)的交易制度和排污權(quán)交易市場等。四、自然資源資產(chǎn)離任審計的路徑選擇雖然面臨著許多困難，但近些年來，我國國家審計機關(guān)確實一 直在認(rèn)真探討、大力推進資源環(huán)境審計，也取得了很大的成效，積 累了一定經(jīng)驗。

13、針對上述的困惑，并借鑒之前的審計經(jīng)驗，筆者認(rèn) 為可以從以下幾個方面開展自然資源資產(chǎn)離任審計。（一）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好頂層設(shè)計工作推進領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，是一項系統(tǒng)性工程，涉 及面廣，情況復(fù)雜，國內(nèi)外沒有成熟可借鑒的經(jīng)驗，需要各地根據(jù) 實際情況，不斷探索、積累經(jīng)驗，逐步推開。同時，國家要有統(tǒng)一 部署，加強頂層設(shè)計，由審計與其他相關(guān)職能部門通力配合，加強 信息交流與溝通，協(xié)調(diào)工作安排，采取“聯(lián)合審計”的模式，建議嘗 試探索建立自然資源資產(chǎn)離任審計聯(lián)席會議制度，審計組成員由組 織、審計、環(huán)保、國土、林業(yè)、水利等部門人員共同組成，并在必 要時引入專家。（二）建立完善自然資源資產(chǎn)信息系統(tǒng)豐富各自然

14、資源資產(chǎn)信息采集渠道， 搜集地區(qū)自然資源資產(chǎn)的狀 況和發(fā)展趨勢數(shù)據(jù)、自然資源資產(chǎn)管理的社會與經(jīng)濟信息和自然資源科研成果，保證數(shù)據(jù)的完整性，形成基于流程整合的自然資源數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)自然資源信息的統(tǒng)一管理，建成自然資源數(shù)據(jù)的信息數(shù)據(jù)共享中心。同時，為了有效利用冗雜、分散的自然資源資產(chǎn)信息，我們有必要跟進相關(guān)的信息系統(tǒng)。通過建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的自然資源信息平臺，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)信息的同步和整合，從而對這些自然資源資產(chǎn)信息進行統(tǒng)一管理、匯總分析，便于審計人員充分把握領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和管理情況。5（三）建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的核心是明確自然資源產(chǎn)權(quán)主體，以

15、合理的價格反映自然資源的真正成本，實現(xiàn)資源最佳配置。一是設(shè)立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理部門，統(tǒng)一行使各級國有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。明確自然資源資產(chǎn)管理和資源監(jiān)管部門的職責(zé)分工，轉(zhuǎn)變目前職責(zé)不清、權(quán)屬不明的所有權(quán)結(jié)構(gòu)；二是完成自然生態(tài)空間確權(quán)登記，包括產(chǎn)權(quán)界定作為基礎(chǔ)和依據(jù)。監(jiān)管部門要讓自然資源使用者的權(quán)益得到保護和實現(xiàn)，同時確保生態(tài)功能得到嚴(yán)格保護。（四）探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，是對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計的基礎(chǔ)性工作，可以借鑒國家財政財務(wù)收支資產(chǎn)負(fù)債表的編制方法，以地區(qū)為單位，將某一地區(qū)的自然資源資產(chǎn)進行分類，在此基礎(chǔ)上匯總形成國家自然資源資產(chǎn)的報表，顯示特定

16、時點上自然資源資產(chǎn)的“家底；反映某一時段內(nèi)自然資源資產(chǎn)實物量的變動。目前，可以嘗試以點帶面，先針對某些重點自然資源編制資產(chǎn)負(fù)債表， 對于其中確實難以貨幣量化的，采用報表附注的方式，在自然資源 資產(chǎn)負(fù)債表的附注中填列其實物變化情況。（五）審計人員協(xié)同自然資源領(lǐng)域?qū)＜议_展審計活動自然資源資產(chǎn)的多樣性、復(fù)雜性決定了審計團隊?wèi)?yīng)由審計人員和 自然資源專家共同組成。審計機關(guān)需引進生物學(xué)、植物學(xué)、化學(xué)等 相關(guān)專業(yè)自然資源領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c離任審計工作，積極借助專業(yè)機構(gòu) 和社會審計力量提供智力支持，發(fā)揮他們在資源資產(chǎn)政策把握、豐 富的知識結(jié)構(gòu)和多樣化的技術(shù)手段等方面的作用，充實審計隊伍， 解決審計力量不足和審計知識

17、結(jié)構(gòu)不完整的問題。（六）完善自然資源資產(chǎn)離任審計相關(guān)配套制度科學(xué)管理自然資源資產(chǎn)利用、流轉(zhuǎn)、再生過程離不開完善的法 律法規(guī)和制度的保護。因此要積極開展生態(tài)環(huán)境審計相關(guān)的法律法 規(guī)體系研究，推動自然資源會計、審計準(zhǔn)則制定也勢在必行。 同時, 探索建立自然資源生態(tài)補償機制和有償使用制度，嘗試推行資源環(huán) 境資產(chǎn)化管理和環(huán)境產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)交易制度：全面建立和完善生態(tài) 補償標(biāo)準(zhǔn)、程序及相關(guān)監(jiān)督機制，加快建立完善重點領(lǐng)域的生態(tài)補 償機制，并建立和完善公共資源產(chǎn)品的價格政策和有償使用制度。（七）積極探索離任審計與任中審計相結(jié)合的方式將離任審計與任中審計相結(jié)合可以避免離任審計對自然資源資產(chǎn)監(jiān)督的滯后性，解決在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時點自然資源資產(chǎn)狀況不具代表性和歷屆領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任難以界定的問題，使得領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間每年自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護管理情況得以客觀地記錄，有利于更加及時全面地評價領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)受托管理責(zé)任的履行情況。此外，考慮到我國政府審計人員有限，全面推行年度審計不切實際，可以借鑒經(jīng)濟責(zé)任審計中“滾動式任中審計”的做法，即以2 到 3 年為一個滾動期間，統(tǒng)籌兼顧、突出重