加強社會組織管理促進和諧社會建設(shè)

1、加強社會組織管理促進和諧社會建設(shè)林明江隨著我國市場經(jīng)濟深入發(fā)展、社會加快轉(zhuǎn)型以及國際交流日益增多，社會組織逐步興起，影響作用日益擴大。加強社會組織管理，支持社會組織的發(fā)展，發(fā)揮其應(yīng)有作用，實現(xiàn)中共十七大提出的“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”的要求，對于構(gòu)建社會主義和諧社會，加強中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“四位一體”的戰(zhàn)略布局具有十分重要的意義。一、我國社會組織發(fā)展?fàn)顩r及其作用社會組織是自然人、法人或者其他組織，以非營利、獨立性和志愿性為特征，為實現(xiàn)特定目標(biāo)而建立的共同活動的社會群體。隨著改革開放的不斷深入，在多種因素的共同

2、推動下，我國在社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)了社會組織快速發(fā)展的新情況。一是數(shù)量猛增。據(jù)民政部門統(tǒng)計，截至2006年底，依法登記的社會組織已經(jīng)超過了35.4萬個，其中社會團體19.2萬個，民辦非企業(yè)單位16.1萬個，基金會1144個，比1988年增長了78.7倍，年均增長46%。另據(jù)一些研究機構(gòu)分析，我國目前各類社會組織多達800萬個，剔除不需注冊的人民團體等至少也有300萬個。二是總體實力逐步增強。據(jù)民政部門不完全統(tǒng)計，我國社會組織總資產(chǎn)規(guī)模已超過1000億元，2006年底，參加年檢的1646家全國性社會組織總資產(chǎn)達136.8億元；社會組織吸納就業(yè)426萬人，注冊志愿者、社會工作者和義工達2511萬人。三是

3、覆蓋范圍進一步擴大。由初期的社會慈善、扶貧救助為主拓展到工商服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)、科學(xué)研究、教育、衛(wèi)生、文化、體育、生態(tài)環(huán)境、社會服務(wù)、法律、職業(yè)及從業(yè)者組織等十幾個領(lǐng)域，其中慈善組織和基層社會組織發(fā)展較快。近年來，作為一種新型的組織形式，社會組織為增強社會自治功能、實現(xiàn)政府行政管理與群眾自治有效銜接和互動，提供了組織平臺，成為人民群眾參與社會管理和公共服務(wù)、實踐社會良性治理的重要載體。在經(jīng)濟領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會、商會成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的“催化劑”和“助推器”，促進了經(jīng)濟發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的完善。在政治領(lǐng)域，社會組織在擴大人民民主、引導(dǎo)群眾有序參與、增強社會自治、協(xié)調(diào)利益矛盾、維護

4、社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。在文化領(lǐng)域，學(xué)術(shù)團體和民辦文化服務(wù)機構(gòu)，聚集了成千上萬專家學(xué)者、專業(yè)人才，通過廣泛的學(xué)術(shù)研究和學(xué)術(shù)交流活動，促進了科技創(chuàng)新和普及應(yīng)用，推進了社會主義文化繁榮。在社會公益領(lǐng)域，社會組織積極從事減貧濟困、救災(zāi)防災(zāi)、安老撫幼、扶弱助孤、助學(xué)助醫(yī)等公益活動，弘揚了尊老愛幼、團結(jié)互助、關(guān)心他人的良好社會風(fēng)尚，促進了社會和諧。在社會管理領(lǐng)域，社會組織配合政府職能轉(zhuǎn)變，承接部分社會管理和社會服務(wù)職能，使社會多樣化需求得到進一步滿足。在對外交流合作領(lǐng)域，社會組織在配合我國政府外交方面扮演著重要角色，對促進祖國統(tǒng)一、樹立我國良好形象，共建和諧國際環(huán)境發(fā)揮著不可替代的作用。二、當(dāng)前社

5、會組織在發(fā)展中存在的問題（一）社會組織仍處于發(fā)展的初級階段。一是與全球社會組織相比，發(fā)展數(shù)量總體偏少，發(fā)達國家每萬人擁有社會組織的數(shù)量一般超過50個，而我國目前萬人擁有的社會組織數(shù)量僅為2.7個，不僅低于發(fā)達國家，而且低于發(fā)展中國家。二是經(jīng)費緊張、人才缺乏、能力較弱。美國2006年捐款額達到2950億美元，占GDP的2.5%，有1億多人作為志愿者參加公益活動。我國GDP總量為美國的17%，但社會組織動員社會資金規(guī)模僅為美國社會組織的0.24%。經(jīng)濟活動規(guī)模、吸納就業(yè)能力和國民經(jīng)濟貢獻度不大。（二）社會組織功能不清、不健全。社會組織行政化色彩濃厚，政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能不到位。相當(dāng)一部分社會組織

6、，法人自主性不強，群眾代表性不夠。部分社會組織行為不規(guī)范，自律和活力不足，社會公信度不高。此外，社會組織服務(wù)社會的功能不強。如，在美國，醫(yī)療行業(yè)中50%以上的病床設(shè)在非營利醫(yī)院，50%左右的高等學(xué)校、60%的社會福利機構(gòu)都是非營利組織，社會組織提供的公共服務(wù)占到一半以上，而我國社會組織開展醫(yī)療、教育、社會福利等事業(yè)的空間還很少。（三）管理體制成為制約社會組織發(fā)展的“瓶頸”。我國現(xiàn)行的社會組織管理體制，概要地說是“雙重管理”，這在體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型階段發(fā)揮了重要作用，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這種體制也愈益與現(xiàn)實不適應(yīng)。體制重心偏于約束和管制，促進和引導(dǎo)的功能體現(xiàn)不充分；多頭管理，職能交叉，也有銜接

7、上的空白；伴隨市場和社會發(fā)展而新產(chǎn)生的社會組織很難找到主管部門，發(fā)展空間狹小。還有些組織不在注冊登記之列，游離在外，無人管理。境外非政府組織在華活動，也無登記、管理的法律法規(guī)，造成一些地方采取“不承認、不接觸、不取締”的三不政策。三、幾點建議近年來，黨和政府重視社會組織的發(fā)展，多次強調(diào)“健全社會組織，增強服務(wù)社會功能”、“重視社會組織建設(shè)與管理”，出臺了一系列政策和配套措施。一方面政府支持和鼓勵社會需求的社會組織的發(fā)展，積極培育行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、公益慈善和基層服務(wù)性社會組織，鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等領(lǐng)域興辦民辦非企業(yè)單位，發(fā)展和規(guī)范各類基金會。另一方面，

8、確定了社會組織的性質(zhì)、法律地位，進一步規(guī)范了登記、管理職責(zé)和準(zhǔn)則。盡管如此，仍存在許多需要改進的方面，為此建議如下。（一）進一步加大政府對社會組織的支持力度，促進社會組織的大發(fā)展政府支持是社會組織健康發(fā)展的保障。有關(guān)部門要充分認識發(fā)展壯大社會組織的重要性，努力為社會組織的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。目前，社會組織獲取政府補貼或政府購買社會組織服務(wù)還沒有法定渠道和制度；我國對社會組織的稅收優(yōu)惠還沒有形成統(tǒng)一的政策體系。全國僅有72個基金會和社會團體獲得捐贈人稅前扣除資格，優(yōu)惠稅種有限，僅限于所得稅優(yōu)惠，支持力度有限。建議：1.降低準(zhǔn)入門檻，簡化程序，大力扶持社會組織健康發(fā)展；2.加大政府對社會組織的

9、資助。政府財買社會組織的服務(wù)，是資助社會組織的重要方式。要劃定政府向社會組織購買服務(wù)的重點領(lǐng)域，采用公開招標(biāo)的方式，建立規(guī)范的程序和制度。3.對公益慈善組織的捐贈稅收優(yōu)惠實行普惠制，簡化稅收減免程序，鼓勵個人對公益組織的捐贈；擴大社會組織稅收優(yōu)惠種類和范圍。在財產(chǎn)稅、商品稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等方面給予社會組織稅收優(yōu)惠。建立稅收優(yōu)惠配套措施和民政部門、財政部門及稅務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)機制。（二）加強法制建設(shè)，適時制定社會組織法等法律目前，我國已有關(guān)于社會組織的法律、法規(guī)和規(guī)章，具備了依法對社會組織進行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理的法制基礎(chǔ)。但總體看來，法律的供給與需求差距較大。一是對社會組織無

10、基本法，導(dǎo)致對其地位、功能缺乏基本定位。二是現(xiàn)有法規(guī)偏重程序法，缺少實體法，對社會組織的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范和保護均顯不足。三是對有些新出現(xiàn)的社會組織甚至無法可依。建議：1.制定社會組織法，為對社會組織的管理提供實體性母法。建議由全國人大常委會主持，開展立法調(diào)研，起草草案，征求意見。2.本著“急用先立”的原則，加快對新興社會組織的管理立法、對備案制度立法、對民間組織涉外活動和境外非政府組織在華活動立法。另一方面，與社會組織法相適應(yīng)的行業(yè)協(xié)會法、公共服務(wù)組織法等規(guī)范社會組織的行為、機構(gòu)、治理和管理體制方面的法律也應(yīng)著手制定。（三）進一步轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范社會組織的職能隨著政府管理體制從全能政府向“小政

11、府、大社會”的管理格局轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)移已成為共識，但是對于政府職能中哪些職能可以轉(zhuǎn)移給社會組織，缺乏明確的政策和措施。一些行政管理部門向社會組織轉(zhuǎn)移的職能不夠。建議：1.要加大改革力度，促進政府職能的轉(zhuǎn)變，將更多的公共事務(wù)交給社會組織承擔(dān)，如，將微觀層面的事務(wù)性服務(wù)職能、部分行業(yè)管理職能、城市社區(qū)公共服務(wù)職能、農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)職能、社會慈善和社會公益等職能轉(zhuǎn)移給社會組織，從而擴大了公共服務(wù)供給，降低了社會管理的行政成本，使社會多樣化需求得到進一步滿足。2.要確定轉(zhuǎn)移的職能范圍。如在行業(yè)管理領(lǐng)域，應(yīng)該將決策咨詢、標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)統(tǒng)計與調(diào)查、資質(zhì)資格的考核、展覽展銷、行業(yè)自律、價格協(xié)調(diào)和行業(yè)性集體

12、談判、反傾銷中的應(yīng)訴和調(diào)查等職能移交給行業(yè)協(xié)會、商會。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，應(yīng)將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、成果鑒定、咨詢服務(wù)、項目評審、研究規(guī)劃、課題設(shè)置、研究經(jīng)費發(fā)放、專業(yè)人員培訓(xùn)、學(xué)術(shù)評價等職能移交給學(xué)術(shù)性組織；在人力資源領(lǐng)域，應(yīng)將職業(yè)道德規(guī)范、職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育、制定從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、組織從業(yè)資格考試、專業(yè)技術(shù)職務(wù)職稱評審、懲戒不良從業(yè)者等職能轉(zhuǎn)移給職業(yè)及從業(yè)者組織等。對于這些職能的轉(zhuǎn)變和定位，要有長遠規(guī)劃，循序漸進。（四）加強對社會組織的監(jiān)督，使社會組織進一步規(guī)范化隨著社會組織迅速發(fā)展，加強對社會組織的監(jiān)管，保證社會組織健康發(fā)展，應(yīng)擺上議事日程。建議：1.針對社會組織類別龐雜，逐步實行不同的管理體制，根據(jù)不同特點制訂不同的引導(dǎo)和促進政策，進一步規(guī)范社會組織的發(fā)展。2.采取實際措施