第5講 地方債務(wù)

1、第第5 5講講 地方政府債務(wù)地方政府債務(wù)趙晶趙晶 盛銀娟盛銀娟20142014年年5 5月月7 7日日 目前，我國若干法律和法規(guī)中都明確規(guī)定，地方政府不得舉目前，我國若干法律和法規(guī)中都明確規(guī)定，地方政府不得舉借債務(wù)。借債務(wù)。 中華人民共和國預(yù)算法第二十條明文規(guī)定，地方各級預(yù)算中華人民共和國預(yù)算法第二十條明文規(guī)定，地方各級預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條規(guī)定，按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條規(guī)定，除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。券。 國務(wù)院關(guān)于堅決制止亂集資和加強債券發(fā)

2、行管理的通知和國務(wù)院關(guān)于堅決制止亂集資和加強債券發(fā)行管理的通知和國務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動堅決制止亂集資問題的通知中國務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動堅決制止亂集資問題的通知中規(guī)定，除國務(wù)院規(guī)定之外，地方政府不得向社會公開集資，任何規(guī)定，除國務(wù)院規(guī)定之外，地方政府不得向社會公開集資，任何形式的有償集資利率不得超過同期國庫券利率。同時，國家還以形式的有償集資利率不得超過同期國庫券利率。同時，國家還以各種形式明確規(guī)定，地方政府不得對外舉借債務(wù)。各種形式明確規(guī)定，地方政府不得對外舉借債務(wù)。 目目 錄錄 第一節(jié)第一節(jié) 地方政府債務(wù)的內(nèi)涵地方政府債務(wù)的內(nèi)涵 第二節(jié)第二節(jié) 我國地方債務(wù)的現(xiàn)狀分析我國地方債務(wù)的現(xiàn)狀

3、分析 第三節(jié)第三節(jié) 國外地方債務(wù)的比較分析國外地方債務(wù)的比較分析 第四節(jié)第四節(jié) 我國地方政府債務(wù)風(fēng)險我國地方政府債務(wù)風(fēng)險 第五節(jié)第五節(jié) 我國地方政府債務(wù)存在的問題及對策我國地方政府債務(wù)存在的問題及對策第一節(jié)第一節(jié) 地方政府債務(wù)的內(nèi)涵地方政府債務(wù)的內(nèi)涵 一、政府債務(wù)的概念界定與分類一、政府債務(wù)的概念界定與分類 二、地方政府債務(wù)的概念界定與分類二、地方政府債務(wù)的概念界定與分類 三、地方債的主要形式三、地方債的主要形式第一節(jié)第一節(jié) 地方政府債務(wù)的內(nèi)涵地方政府債務(wù)的內(nèi)涵 一、政府債務(wù)的概念界定一、政府債務(wù)的概念界定 （一）政府債務(wù)的含義（一）政府債務(wù)的含義 中華人民共和國民法通則第八十四條明確規(guī)定：“

4、債是按照合同的約定或者根據(jù)法律的規(guī)定，在當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。享有權(quán)利的人是債權(quán)人，負有責(zé)任的人是債務(wù)人。債權(quán)人有權(quán)要求債務(wù)人按照合同的約定或者法律的規(guī)定履行義務(wù)。” 根據(jù)上述法律定義，債務(wù)是當(dāng)事雙方在債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，債務(wù)人依據(jù)約定向債權(quán)人承擔(dān)一定行為的義務(wù)。 因此，政府債務(wù)是指政府作為債務(wù)人，依據(jù)其政府政府債務(wù)是指政府作為債務(wù)人，依據(jù)其政府信譽與債權(quán)人建立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，政府按照約定到期向債信譽與債權(quán)人建立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，政府按照約定到期向債權(quán)人承擔(dān)償還本金支付利息的義務(wù)。權(quán)人承擔(dān)償還本金支付利息的義務(wù)。 具體來說，是指政府為了更好的履行其職能，常常通過發(fā)行國內(nèi)外債券以及向外國政府

5、和金融機構(gòu)借款的方式而取得的財政資金。 政府債務(wù)政府債務(wù)是政府由于過去發(fā)生的事項而導(dǎo)致的現(xiàn)實義務(wù),這種義務(wù)的履行很可能在未來產(chǎn)生經(jīng)濟利益、資源的流出,服務(wù)的提供或者其他形式的犧牲。兩個視角：兩個視角：1 1、經(jīng)濟視角、經(jīng)濟視角 經(jīng)濟視角之下的政府債務(wù)定義可以參照國際會計師聯(lián)合會公共部門委員會發(fā)布的公共部門會計準(zhǔn)則第1號財務(wù)報告的列報,即“政府債務(wù)是指政府由于過去事項而引起的現(xiàn)時義務(wù),該義務(wù)的履行預(yù)期會導(dǎo)致政府資源流出,這種流出形式可體現(xiàn)為經(jīng)濟利益和服務(wù)?！贝送?美國政府會計準(zhǔn)則咨詢委員會發(fā)布的聯(lián)邦政府負債的會計核算準(zhǔn)則公告(2006)中對政府債務(wù)也有定義,即“政府債務(wù)是指山于過去發(fā)生的交易或事

6、項所導(dǎo)致的很可能在未來產(chǎn)的資源流出或其他犧牲”。 經(jīng)濟視角之下政府債務(wù)一般可以定義為根據(jù)法律規(guī)定或合同規(guī)定，作為債務(wù)人的政府和債權(quán)人及其他當(dāng)事人之間產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系很有可能導(dǎo)致政府資源的流出。一般來說,政府債務(wù)具有自愿性、有償性和靈活性的特點。 2、政治視角、政治視角 社會視角之下的政府債務(wù)的涵義要更廣泛。在實踐中,政府不但要承擔(dān)明文規(guī)定的法史責(zé)任,同時由于社會道義的原因還要承擔(dān)更多的責(zé)任,包括但不限于社保資金缺口、養(yǎng)老金缺口等,在法律和合同上對這些責(zé)任并沒有規(guī)定,但是政府仍有責(zé)任和義務(wù)去承擔(dān)。（二）政府債務(wù)的分類（二）政府債務(wù)的分類依據(jù)政府債務(wù)的債務(wù)人主體，可以將其劃分為

7、中央政府中央政府債務(wù)債務(wù)和地方政府債務(wù)地方政府債務(wù)。 中央政府債務(wù)也被稱為國債，是中央政府為了履行職責(zé)的需要，通過發(fā)債等形式籌措財政資金，這部分資金由中央政府支配使用并劃入中央政府預(yù)算，作為債務(wù)人的中央政府需要到期承擔(dān)還本付息的義務(wù)。 除此之外，一些國家的地方政府也有舉債權(quán)，即使沒有舉債權(quán)的地方政府往往為了財政支出的需要也進行變相的舉債，這些由地方政府以各種形式籌措的債務(wù)資金構(gòu)成了地方政府債務(wù)，同樣作為債務(wù)人的地方政府需要到期承擔(dān)還本付息的義務(wù)。依據(jù)負債是否需要一定的條件來判斷發(fā)生與否，可分為直接債務(wù)直接債務(wù)和或有債務(wù)或有債務(wù)。直接債務(wù)直接債務(wù)是指政府在任何條件下都應(yīng)該負有償還責(zé)任的債務(wù)，不以

8、某些事件的發(fā)生為轉(zhuǎn)移，這種債務(wù)的規(guī)模具有預(yù)見性，可以對其進行預(yù)測和分析，如向外國政府和國外金融機構(gòu)的借款。或有債務(wù)或有債務(wù)是指債務(wù)的發(fā)生需要一定的條件，政府在不確定事件發(fā)生的情況下所承擔(dān)的責(zé)任和需要履行的義務(wù)，這種債務(wù)是否會成為政府現(xiàn)實債務(wù)具有偶然性，如政府擔(dān)保的債務(wù)，一旦出現(xiàn)所擔(dān)保的投資項目發(fā)生虧損或破產(chǎn)，則政府必須拿出資金來給予挽救，隨著項目的破產(chǎn)，或有債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦崅鶆?wù)，這種債務(wù)發(fā)生的概率具有隨機性，其規(guī)模往往也難以預(yù)測。依據(jù)負債是否按照國家法律明確規(guī)定而由政府償，可分為顯性債務(wù)顯性債務(wù)和隱性債務(wù)隱性債務(wù)。顯性債務(wù)顯性債務(wù)是按照國家法律規(guī)定或者政府所簽訂合同明確記載必須由政府償還的債務(wù)，

9、如政府拖欠的單位員工工資及離退休款，由政府擔(dān)保的債務(wù)等。隱性債務(wù)隱性債務(wù)是指并不由國家法律或政府所簽訂合同為依據(jù)，而是出于社會道義、公眾期望和政治上的壓力而需由政府承擔(dān)救助責(zé)任所產(chǎn)生的債務(wù)，如社會保障資金缺口、擴大義務(wù)教育支出、國有企業(yè)改革所需支付的相關(guān)成本等。表5-1 政府債務(wù)分類 二、地方政府債務(wù)的概念界定與分類二、地方政府債務(wù)的概念界定與分類（一）地方政府債務(wù)含義（一）地方政府債務(wù)含義 根據(jù)債的法律定義，債是指按照合同的約定或依據(jù)法律的規(guī)定，在當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，享有權(quán)利的人是債權(quán)人，負有義務(wù)的人是債務(wù)人，所以，債務(wù)是指在債的關(guān)系中乙方（債務(wù)人）按約定的條件向另一方（債

10、權(quán)人）承擔(dān)為或不為一定行為的義務(wù)。地方政府債務(wù)概念界定的三點含義地方政府債務(wù)概念界定的三點含義一是地方政府債務(wù)不僅僅是指地方政府通過發(fā)行具有一定票面價值的債券所形成的債務(wù)。 二是地方政府債務(wù)除了包括地方政府通過信用手段取得的財政收入（含發(fā)債和借款收入）之外，還應(yīng)當(dāng)包括地方政府的某些欠款，即一些應(yīng)付未付的款項。 三是地方政府債務(wù)應(yīng)包括地方政府擔(dān)保的部分債務(wù)。 （二）地方政府債務(wù)范圍的界定（二）地方政府債務(wù)范圍的界定 1地方政府的債務(wù)收入 2地方政府擔(dān)保的債務(wù) 3地方政府的欠款和掛帳 4準(zhǔn)地方政府債務(wù) 5地方國有企業(yè)難以償還的債務(wù)和某些金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁（三）地方政府債務(wù)的分類（三）地方政府債務(wù)的分類

11、1從債務(wù)責(zé)任的確定性程度角度，根據(jù)債務(wù)發(fā)生是否需要特定的條件，可以將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和間接債務(wù) 2從法律和責(zé)任角度，根據(jù)債務(wù)的發(fā)生是否屬于法定義務(wù)，可以將地方政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù) 3根據(jù)債務(wù)的表現(xiàn)形式，可以將地方政府債務(wù)分為赤字性債務(wù)和融資性債務(wù)4.從政府層級角度，可以將地方政府債務(wù)分為省級債務(wù)、地市級債務(wù)、縣級債務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)。 在我國的具體實踐中,出于全面掌握信息并便于管理的原則，財政部對原有的地方政府性債務(wù)報表進行了修改完善,形成了現(xiàn)行的地方政府債務(wù)報表,并將地方政府性債務(wù)分為直接債務(wù)直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)擔(dān)保債務(wù)兩大類。 直接債務(wù)直接債務(wù)指地方政府及其職能部門等直接借入的

12、債務(wù),包括一般債務(wù)和專項債務(wù)兩類; 擔(dān)保債務(wù)擔(dān)保債務(wù)指地方政府及其部門等根據(jù)合同提供擔(dān)保形成的債務(wù),目前地方政府融資平臺偵務(wù)構(gòu)成了擔(dān)保債務(wù)的大部分。表5-2 我國地方政府債務(wù)風(fēng)險矩陣資料來源：地方政府債務(wù)風(fēng)險問題研究，碩士論文，東北林業(yè)大學(xué)，2011表5-3 市縣鄉(xiāng)政府債務(wù)主要類別比較資料來源：地方政府債務(wù)風(fēng)險問題研究，碩士論文，東北林業(yè)大學(xué)，2011三、地方債的主要形式三、地方債的主要形式 地方政府主要的融資渠道包括融資平臺貸款、信托融資、城投債融資平臺貸款、信托融資、城投債等。在平臺貸監(jiān)管收緊之后，一些地方變相融資的行為愈演愈烈，不少地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、墊資

13、施工等方式變相融資。（一）地方政府融資平臺貸款（一）地方政府融資平臺貸款 地方政府融資平臺是指由地方政府通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能的經(jīng)濟實體。 平臺貸的余額，按照銀監(jiān)會主席尚福林在出席2013陸家嘴金融論壇時提到的數(shù)據(jù)，截至一季度末，地方政府融資平臺貸款余額9.59萬億元，不良貸款率0.14%。（二）信托融資（二）信托融資 在2012年，地方政府因融資平臺限制和土地財政吃緊而催生大量融資需求，信托融資則迅速成為地方政府融資的一個重要渠道。據(jù)Wind資訊統(tǒng)計，從2012年7月至今，地方融資平臺通過政信合作發(fā)行的房地產(chǎn)信托產(chǎn)品共19只，實際募集資金30.45億

14、元，預(yù)期收益率達到7.0%-9.5%。（三）城投債（三）城投債 城投債是地方融資平臺發(fā)行的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的債券，主要在銀行間市場發(fā)行。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2012年12月31日，中國市場未到期城投債余額達2.5萬億元。其中，2012年是城投債井噴之年，根據(jù)中央結(jié)算公司登記托管的數(shù)據(jù)，2012年全年，銀行間債券市場發(fā)行的城投類債券累計已達6367 .9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長148%。圖圖5.1 2009-2013年政府發(fā)債情況年政府發(fā)債情況圖圖5.2 城投債歷年發(fā)行情況城投債歷年發(fā)行情況第二節(jié)第二節(jié) 我國地方債務(wù)的現(xiàn)狀分析我國地方債務(wù)的現(xiàn)狀分析 一、我國地方政府

15、債務(wù)問題的演進過程 二、我國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀 三、我國地方政府債務(wù)形成的原因一、我國地方政府債務(wù)問題的演進過程一、我國地方政府債務(wù)問題的演進過程 新中國歷史新中國歷史 上有三次采上有三次采 用發(fā)行地方用發(fā)行地方 政府債券的政府債券的 方式解決融方式解決融 資問題資問題1950年年東北生產(chǎn)東北生產(chǎn)建設(shè)折實建設(shè)折實公債公債大躍進時大躍進時期地方經(jīng)期地方經(jīng)濟建設(shè)債濟建設(shè)債券券2009年中央財年中央財政代地方政府政代地方政府發(fā)行的債券發(fā)行的債券計劃經(jīng)濟時期市場經(jīng)濟時期（一）計劃經(jīng)濟時期的政府債務(wù)（一）計劃經(jīng)濟時期的政府債務(wù)1、1950年東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債年東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債 1950年，新中國

16、剛成立，在高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制下，地方收入全額上繳給中央，地方的支出由中央統(tǒng)一審查調(diào)配、逐級發(fā)放。 1950年國家財政支出中有41%都是耗費在國防支出上。 東北全境在1948年已經(jīng)獲得解放，解放之后需大規(guī)模的發(fā)展地方經(jīng)濟，為募集建設(shè)資金，經(jīng)中央人民政府政務(wù)院的批準(zhǔn)，東北發(fā)型了1950年東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債，政府在短期內(nèi)籌集到了大量資金用于經(jīng)濟建設(shè)，顯著改善了東北的財政經(jīng)濟狀況，在一定程度上彌補了地方財力不足的困境。2、大躍進時期地方經(jīng)濟建設(shè)債券、大躍進時期地方經(jīng)濟建設(shè)債券 大躍進時期地方建設(shè)公債是根據(jù)當(dāng)時的建設(shè)需要有地方政府發(fā)行的。1953年，我國開始第一個五年計劃，發(fā)行大量國家債券。

17、但是后來在第二個五年計劃期間，由于各種原因，國債發(fā)行停止，反而是一些省份發(fā)行了地方建設(shè)公債，雖然在一定程度上滿足了當(dāng)時基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，但是由于特殊歷史時期的“大躍進”和“浮夸風(fēng)”導(dǎo)致償還困難，最后地方和中央都花費了大量的力氣去保證地方債的償付，對此地方政府債券的效用評價不高。 毛澤東在1964年一次談話時指出：“以后內(nèi)債、外債都不接，完全靠自力更生。資金從農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)方面來，從重工業(yè)方面也來一些?！边@相當(dāng)于從國家的主導(dǎo)路線和思想上決斷了地方政府債券發(fā)行的可能性。因此，在之后很長的一段時間內(nèi)，國家禁止了各種經(jīng)濟建設(shè)債券的發(fā)行。 評價：評價： 以上兩次地方政府債券的發(fā)行，都是計劃經(jīng)濟時期為保證

18、地方經(jīng)濟發(fā)展而采用的融資形式，對于計劃經(jīng)濟時期的政府債務(wù)，不涉及市場經(jīng)濟下債務(wù)危機的轉(zhuǎn)嫁與傳導(dǎo)，因而不會形成市場化風(fēng)險或者危機。（二）市場經(jīng)濟時期的政府債務(wù)（二）市場經(jīng)濟時期的政府債務(wù) 改革開放以后改革開放以后，中央財政對地方政府和企業(yè)采取了放權(quán)讓利的改革，給了地方財政較大的自主權(quán)，從一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，但卻導(dǎo)致中央的財政壓力加大，并出現(xiàn)了較大的赤字。中央政府為彌補財政赤字和籌集資金充實財政，從1981年礙事恢復(fù)發(fā)行公債。由于此時地方財力相對于中央更為寬裕，無須通過地方政府債券的形式進行融資。我國地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年年，有8個縣區(qū)當(dāng)年舉借了政府負有償還

19、責(zé)任的債務(wù)。此后各地開始陸續(xù)舉債。表5-4 全國各地區(qū)政府性債務(wù)發(fā)生起始年情況資料來源：中華人民共和國審計署（2011） 1994年年的分稅制財政體制改革，是我國由傳統(tǒng)的集中型財政體制，向規(guī)范化的分級財政體制轉(zhuǎn)變。改革旨在構(gòu)建新體制的框架，用新的責(zé)權(quán)利關(guān)系取代政府與市場之間、各級政府之間舊關(guān)系。 分稅制財政體制主要內(nèi)容： （1）中央財政與地方財政稅收收入劃分。合理確定中央與地方事權(quán)與財權(quán)的范圍，分別設(shè)立中央和地方兩級稅務(wù)機構(gòu)。 （2）中央財政與地方財政支出劃分。合理確定和區(qū)分了中央與地方的財政支出范圍。 （3）中央財政對于地方稅收返還額的確定。 評價：評價： 實行分稅制后，所有稅收政策的制定權(quán)

20、和舉債權(quán)都劃歸中央管轄，地方無法開立新的稅種，更無法舉債，地方的財政自主權(quán)受到很大的限制。 1998年年以來，我國政府開始采取積極的財政政策來應(yīng)對通貨膨脹，發(fā)行國債是首選。 由于預(yù)算法規(guī)定禁止地方政府債券的發(fā)行，地方政府只能采取其他方式籌集資金，其中之一是準(zhǔn)地方政府債券準(zhǔn)地方政府債券，它的本質(zhì)就是地方政府通過關(guān)系密切的企業(yè)來發(fā)行債券，籌集資金用于城市或者地方基礎(chǔ)設(shè)施假設(shè)，這其實是地方債被禁止情況下，具有中國特色的一種過渡性金融產(chǎn)品。 2009年年，受國際金融危機的影響。中央政府采取積極的財政政策應(yīng)對危機。 政府制定4萬億的經(jīng)濟刺激計劃，但是在這4萬億的計劃中，兩年內(nèi)列入中央政府預(yù)算的只有1.1

21、8萬億，其他的都是地方財政和社會資本配套。 根據(jù)中華人民共和國國家發(fā)展與改革委員會的估計，2009年地方政府需配套的資金約為6000億元，但是地方政府自身只能夠提供3000億元，同時，根據(jù)預(yù)算法，地方政府不允許出現(xiàn)財政赤字，因此，地方政府發(fā)行債券成為最合適的融資方式。經(jīng)過一系列討論與協(xié)商之后，國務(wù)院同意地方政府發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。截止截止20102010年，年，我國共積累多少尚未償還的地方政府債務(wù)，尚無官方報告，僅有一些機構(gòu)做過相關(guān)不全面的調(diào)查與估算，但結(jié)果從未發(fā)布。2010年，由于相關(guān)地方債信用事件頻發(fā)，各監(jiān)管機構(gòu)開始對地方政府債務(wù)進行全面審計。 銀監(jiān)會

22、銀監(jiān)會報告公布,2010年6月份地方融資平臺貸款佘額為7.6萬億。同年,央行央行報告稱截止2010年底,地方融資平臺貸款占人民幣各項貸款佘額比例不超過30%。2011年6月底,審計署審計署發(fā)布全國地方性債務(wù)審計結(jié)果稱,截至200年底,全國地方政府性債務(wù)佘額約為10.71萬中融資平臺債務(wù)余額約為4.97萬億。 即使各家機構(gòu)因口徑不同,所得結(jié)果也具有一定差異,但是從這些報告與審計結(jié)果中,不難發(fā)現(xiàn)我國地方政府債務(wù)問題面臨的嚴峻形勢:地方政府性債地方政府性債務(wù)佘額較大已經(jīng)成為不爭的事實。務(wù)佘額較大已經(jīng)成為不爭的事實。 2011 年年 6 月份月份，審計署第 35 號文件是我國第一次以國家機關(guān)的名義來對

23、地方政府債務(wù)進行披露的文件（由于最近兩年數(shù)據(jù)沒有更新，所以采用 2011 年的數(shù)據(jù)），其中我國的地方債務(wù)余額總量為 107174.91 億元，在這里面直接顯性債務(wù)為 67109.51億元，占到60個百分點以上，剩下的為隱性債務(wù)，其總量為40065.4億元，約占 30%，政府負有擔(dān)保責(zé)任的為 23369.74 億元，占總量的 21.8%，剩下的為其他的債務(wù) 16695.66 億元，約為 15.58 個百分點。 經(jīng)過分析，我們可以看出，我國地方政府的顯性直接債務(wù)占債務(wù)總量比重過大，但在實際操作中隱性債務(wù)由于不確定性因素，具有少報的可能，在 2011 年初，我國人大財經(jīng)委副主任尹中清就認為我國地方政

24、府債務(wù)僅僅隱性債務(wù)高達 10 萬億元。圖5.3 地方政府債務(wù)增速及今年余額情況0%15%30%45%60%75%025 00050 00075 000100 000125 00024.82%45.20%23.48%26.32%33.32%61.92%18.86%0%地方債務(wù)余額（右軸：億元）地方債務(wù)增長率1997年1998-2002年1998年2002-2007年2008年2009年2010年2011年20132013年年1212月月，審計署第32號文件對我國地方政府債務(wù)進行了統(tǒng)計，截至2013 年6 月底，全國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65 億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.

25、49 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56 億元。 其中，中央政府負有償還責(zé)任的債務(wù)98 129.48億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2600.72 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)23 110.84 億元。 地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72 億元。表5-5 全國政府性債務(wù)規(guī)模情況表 單位：億元資料來源：中華人民共和國審計署（2013）2013年年，浙江浙江推出了一個5年投資10億萬元的刺激計劃。在浙江各地引發(fā)了強烈的投資沖動，很多地區(qū)已經(jīng)上報了重大項目的投資情況，并且建立了地方領(lǐng)

26、導(dǎo)聯(lián)系重大項目責(zé)任的制度。而且這一年2萬億元的投資規(guī)模僅是浙江未來5年投資中的一小部分。 浙江省希望通過“411”重大項目建設(shè)，推進“四大萬億”工程，即“萬億產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級工程”、“萬億基礎(chǔ)設(shè)施完善工程”、“萬億統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)工程”、“萬億公共服務(wù)提升工程”，建設(shè)1000個以上的省重大項目，帶動浙江省全社會固定資產(chǎn)投資超過10萬億元；同時，力爭建設(shè)100億元以上大項目50個、50億元以上大項目150個。 大力投資同樣伴隨著問題和矛盾。一份浙江省發(fā)改委的文字材料提到，浙江省曾經(jīng)超前建設(shè)了一批天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)機組，由于今年電力需求趨緩，且有關(guān)單位不支持搶建機組發(fā)電，該批機組的年發(fā)電小時數(shù)僅為1000小時

27、，陷入了破產(chǎn)的窘境。 同時，環(huán)境保護與發(fā)展煤電的矛盾，在浙江仍然長期存在。在浙江省的電力裝機結(jié)構(gòu)中，煤電一直是主力機型，但浙江省的環(huán)境容量有限。案例：案例：這輪這輪“大項目熱大項目熱”是否蘊含風(fēng)險呢？是否蘊含風(fēng)險呢？ 有分析指出，現(xiàn)階段，我國的許多地方政府又掉進了兩個“陷阱”籌資成本高，大項目在投資中的占比較高。多年在“陷阱”中掙扎的不少地方政府，其債務(wù)規(guī)模增長速度快，償債壓力大，被迫采取借新債還舊債的償債方式。截至去年年底，銀行貸款占地方政府債務(wù)的78%。令各界擔(dān)心的是，有些地方政府通過融資平臺，利用特殊的融資工具變相舉債，投資于大項目，一旦這些項目無法實現(xiàn)盈利，就會造成金融風(fēng)險。 因此，判

28、斷大項目的發(fā)展前景，即未來的經(jīng)濟效益和社會效益，必須成為投資決策的最重要依據(jù)。二、我國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀二、我國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀（一）我國地方政府性債務(wù)發(fā)展的總體情況（一）我國地方政府性債務(wù)發(fā)展的總體情況 中國審計署發(fā)布的報告顯示，截至2013 年6 月底，全國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65 億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56 億元。 截至2012年底，抽查的36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38,475.81億元，比2010年增長12.94%，占全國總額的31.79%。 截至2010年底，全國地方性債務(wù)總額為10.7

29、2萬億元。穆迪基于中國審計署的報告計算得出，從2010年末至2012年末，中國地方政府的直接和擔(dān)保債務(wù)可能已經(jīng)上升13%，至12.1萬億元。 其中,從償債年度看,2012年到期的地方政府債務(wù)有1.84萬億元,約占總額的17.1%;政府負有償還責(zé)任的債務(wù)達到1.298萬億元,政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2972億元。至2010年底,省、市、縣三級地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率,即負有償還責(zé)任的債務(wù)佘額與地方政府綜合財力的比率為52.25%,加上地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù),債務(wù)率為70.45%。地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)2010年的逾期債務(wù)率分別為2.23

30、%和1.28%。（二）我國地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)的具體分析（二）我國地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)的具體分析角度： 1. 政府層級 2. 區(qū)域分布 3. 借款主體 4. 借款來源與融資方式 5. 債務(wù)形態(tài)和資金投向 6. 償債年度 1. 1.政府層級政府層級 從政府層級看,截至2013年底,省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17 780.84 億元、48 434.61 億元、39 573.60 億元和3070.12 億元,如圖5.4 所示。圖5.4 2013年底全國地方政府性債務(wù)余額層次分布情況省級 17 780.84 億元 16.34%市級 17 780.84 億元 44.49%縣級 39

31、573.60億元 36.35%鄉(xiāng)鎮(zhèn) 39 3070.12億元 2.82%表5-6 2013年6月底地方各級政府性債務(wù)規(guī)模情況表 單位：億元資料來源：中華人民共和國審計署（2013）評價：評價： 由圖5.4可以看出,我國市級和縣級政府性債務(wù)的比重比省級政府性債務(wù)的比重大,產(chǎn)生這種結(jié)杲上不平衡的原因,一些學(xué)者認為是由于省級財政由于其特殊的行政級次,其運行困難能夠被掩蓋。它可以將自身的收支矛盾部分地轉(zhuǎn)嫁給了中央財政,也可以部分轉(zhuǎn)嫁給下級財政,尤其是縣級財政。 但也有學(xué)者認為,這與地方政府的政績觀有很強的聯(lián)系。在分稅制體系下“分灶吃飯”的地方財政格局以及單一地以GDP增長衡量地方政府政績的觀點,導(dǎo)致地

32、方政府在具有一定財政自主權(quán)的前提下,具有很強的投資沖動,普遍希望通過負債的形式增加地方投資,通過投資的增長拉動GDP增長。 2. 2.區(qū)域分布區(qū)域分布我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡：東部經(jīng)濟發(fā)達；西部地區(qū)受惠于國家西部大開發(fā)政策，發(fā)展速度加快；中部發(fā)展速度相對其他兩個區(qū)域較低。截至2010年底, 東部東部11個省(直轄市)和5個計劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元,占49.65%; 中部中部8個省政府性債務(wù)余額為24716.35億元,占23.06%; 西部西部12個省(自治區(qū)、直轄市)政府性債務(wù)余額29250.17億元,占27.29%。 如圖5.5所示。圖5.5 我國地方政府債務(wù)區(qū)域劃分53208

33、.3953208.39億元億元29250.1729250.17億元億元24716.3524716.35億元億元圖5.6 2012年東中西部三省財政收支如圖5.7，選取東中西部三個省財政收支情況做樣本，浙江省的財政收入與支出數(shù)額遠高于安徽省與云南??；同時三省的財政收入都不能滿足財政支出。 分稅制改革后留給地方政府主要預(yù)算內(nèi)財源是地方稅,這一稅項難以維持地方經(jīng)濟的快速增長帶動對基礎(chǔ)設(shè)施與公益服務(wù)的巨大需求。但我國預(yù)算法中明確規(guī)定不允許地方財政列赤字和發(fā)行債券?；谏鲜鲭p方面的壓力,各地方政府通過成立政府投融資平臺式的公司,變相舉債完成政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性服務(wù)供給,解決政府投資的缺口,成為經(jīng)濟

34、、政治體制改革中的一種普遍的做法。 從舉借主體來看，2013年底地方政府性債務(wù)余額中,從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位是政府負有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借40755.54 億元、30 913.38 億元、17 761.87 億元。 3. 3.借款主體借款主體表5-7 2013年底全國地方政府性債務(wù)舉借主體情況表單位：億元資料來源：中華人民共和國審計署（2013） 評價評價： 地方政府融資平合,作為名義上公司建制下的法人單位,實際上是帶有濃重政府色彩的組織。在其建立之時就缺乏規(guī)范的法律與制度約束,因而在地方政府以GDP衡量政績的大背景下,很難抑制地方政府過度

35、的投資沖動,其融資的安全性也很難被保證。 與之相對應(yīng)的是政府部門和機構(gòu)借款。其償付均以政府財政稅收做保障,現(xiàn)金流具有可持續(xù)性,因而安全性較高。（1 1）借款來源）借款來源 審計署2011年的全國地方政府性債務(wù)審計和36個地區(qū)地方政府性債務(wù)審計顯示，地方政府債務(wù)“債權(quán)人”主要有三方：銀行銀行、地地方債券方債券、其他單位和個人其他單位和個人。1、銀行最主要的債權(quán)人 從借款來源看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%；截至2013年底，36個地區(qū)的地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占78.07%。2、地方債券 一些地方政府在監(jiān)管層收緊融資平臺貸款規(guī)模之后，通過

36、融資平臺發(fā)行城投債等方式進行債務(wù)融資，將地方債務(wù)轉(zhuǎn)移至銀行表外。這部分債權(quán)人主要是一些機構(gòu)投資者。3、其他單位和個人 對比36個地區(qū)2010年底、2012年底的債務(wù)余額發(fā)現(xiàn)，兩年來銀行貸款占比下降5.6%，而其他單位和個人125.26%。單位和個人投資者債權(quán)激增的原因主要是一些地區(qū)違規(guī)集資、變相融資，例如通過高額利息向公眾集資。 4. 4.借款來源與融資方式借款來源與融資方式 從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負有償還責(zé)任債務(wù)的主要來源，分別為55 252.45 億元、12 146.30億元和11658.67 億元。表5-8 2013年底全國地方政府性債務(wù)資金來源情況表 單位：億

37、元資料來源：中華人民共和國審計署（2013）表5-7 地方融資平臺對銀行貸款影響數(shù)據(jù)來源：高盛高華證券、野村證券估算（2 2）融資方式）融資方式 地方政府向銀行融資的主要方式就是通過地方政府融資平臺申請貸款。 地方政府融資平臺向銀行申請貸款的主要擔(dān)保方式有以下三種:土地抵押、行政事業(yè)單位的資產(chǎn)抵押或者是一些地方政府或其財政部門出具的安慰函或承諾函。發(fā)放至地方政府融資平臺的銀行信貸面臨的風(fēng)險主要有兩方面。 一方面是還款來源還款來源。2009年的一些貸款采用的是財政信用方式,也就是以政府信用和政府財政實力如稅收、土地出讓收入等作為貸款的依據(jù)。 另一方面是資金挪用資金挪用。部分貸款的承貸主體無法落實

38、。很多地方政府融資平臺貸款釆用“打包”的方式,把一些市政配套工程打包在一起。但是在對貸款還原后,會發(fā)現(xiàn)這些小工程本身沒有獲得具體相對應(yīng)的貸款項目,這就造成貸款去向不明或者被挪用。 從債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，不僅較好地保障了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的資金需要，推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營收入作為償債來源。在已支出的政府負有償還責(zé)任的債務(wù)101 188.77 億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項目的支出 87 806.13 億元，占 86.77%。 其中，用于土地收儲債務(wù)形成大量土

39、地儲備資產(chǎn)，審計抽查的 34 個重點城市2本級截至 2013 年 6 月底儲備土地 16.02 萬公頃； 用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機場等交通運輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)， 不僅形成了相應(yīng)資產(chǎn)， 而且大多有較好的經(jīng)營性收入；用于公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房的債務(wù)，也有相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入。 5. 5.債務(wù)形態(tài)和資金投向債務(wù)形態(tài)和資金投向表5-10 2013年底全國地方政府性債務(wù)余額支出投向情況表 單位：億元 資料來源：中華人民共和國審計署（2013）從未來償債年度看，2013 年7 月至12 月、2014 年到期需償還的政府負有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.92%3

40、和21.89%，2015年、2016 年和2017 年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018 年及以后到期需償還的占18.76%。 6. 6.償債年度償債年度表5-11 2013年底全國地方政府性債務(wù)未來償債情況表 單位：億元資料來源：中華人民共和國審計署（2013） 注意注意： 表5-11僅為2013年底全國地方政府性債務(wù)未來償債情況,雖然是隨著時間推移,需要償還的比重是漸漸降低的,但是因為每年的債務(wù)還是在不斷增加的,所以今后舉借債務(wù)的時候,需要協(xié)調(diào)到期償還時間,以免出現(xiàn)某一年償還額度過高的情況,給地方財政和中央財政帶來不協(xié)調(diào)的壓力。 （一）經(jīng)濟體制和政策性原因

41、（二）財政體制和制度性原因 （三）債務(wù)管理原因 （四）政府治理機制原因三、我國地方政府債務(wù)形成的原因三、我國地方政府債務(wù)形成的原因 （一）經(jīng)濟體制和政策性原因1、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，為地方政府舉債提供了彈性空間和內(nèi)在動力 一方面，轉(zhuǎn)軌過程中存在“體制失范”，即地方政府債務(wù)資金的投向方向有時仍會跨出范圍，而伸向市場競爭環(huán)境中，這樣會為地方政府舉債提供了彈性的行為空間。 另一方面，體制轉(zhuǎn)軌激發(fā)了地方政府舉債的內(nèi)在動力。 體制轉(zhuǎn)軌的過程中，地方政府舉債規(guī)模不斷增加的又一原因是政府官員任職的輪換機制?，F(xiàn)行的地方政府官員輪換制度，在一定程度上會產(chǎn)生任職官員的盲目舉債行為。2、體制轉(zhuǎn)軌過程匯總，地方政府職能轉(zhuǎn)變

42、不到位 首先，地方政府存在經(jīng)濟活動行政化傾向，資源支配能力和規(guī)模過大； 其次，地方政府企業(yè)化行為形成地方政府或有債務(wù)； 再有國有企業(yè)、金融機構(gòu)對地方政府債務(wù)的轉(zhuǎn)嫁。 3、宏觀經(jīng)濟政策促使地方政府被動舉債增加 在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府需要擔(dān)負起社會經(jīng)濟活動中各項公共事務(wù)轉(zhuǎn)軌成本。少數(shù)自有財力不足、財政收入較低的地方政府，由于財力的匱乏，不得不通過舉債的方式來執(zhí)行國家的宏觀政策。 同時，國家實行的農(nóng)村稅費改革，加重了部分縣鄉(xiāng)政府的財政壓力。農(nóng)業(yè)稅的免收減少了地方政府的一大財政收入來源，縣鄉(xiāng)政府只能通過舉債的方式來籌集財力不足的部分。 國家實行的積極的財政政策也會促使地方政府被動舉債。隨著我國

43、實行積極的財政政策以來，地方政府的債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。當(dāng)中央政府實施積極的財政政策時，會向經(jīng)濟社會進行大量投資，地方政府需要提供一定的配套資金來共同完成。 （二）財政體制和制度性原因1、政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府自給能力較弱 首先，地方政府事權(quán)過度膨脹地方政府事權(quán)過度膨脹。在實際的運行過程中，地方政府承擔(dān)著大部分的事權(quán)，尤其是省以下的各級政府。地方政府承擔(dān)的事權(quán)主要包括以下幾個方面：（1）中央政府對地方政府的干預(yù)度較大（2）地方政府承擔(dān)過重的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給責(zé)任。 其次，地方政府財權(quán)嚴重缺失地方政府財權(quán)嚴重缺失。從分稅制財政體制改革的財權(quán)劃分可以看出，中央集中了大稅種的大部

44、分，而地方政府則集中了小稅種和零散的稅種的大部分。從財權(quán)設(shè)置看，分稅制體制設(shè)置的“增量改革”使財政收入向上集中的趨勢隨著時間的推移較為明顯。 最后，地方政府自有財力明顯不足地方政府自有財力明顯不足。地方政府的自有財力不足主要體現(xiàn)在兩個方面：一是部分地方政府的經(jīng)濟發(fā)展水平低；二是地方政府的自給能力較弱。 表5-10 中央和地方財政收支總額及比重 單位：億元表5-11 1990-2009年我國各級財政自己能力情況注：財政自給能力=本級一般預(yù)算收入/本級一般預(yù)算支出資料來源：地方財政研究2010（9）2、政府間轉(zhuǎn)移支付不健全，使地方政府的財力訴求難以滿足 由于分稅制財政體制的改革，地方政府的財權(quán)與事

45、權(quán)關(guān)系發(fā)生嚴重的不對稱，導(dǎo)致我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度以中央對地方的補助為主。中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付成為目前地方政府財政支出的主要來源，并占據(jù)一定的比例。但在實際運行過程中，轉(zhuǎn)移支付存在著一些不健全的地方，在不同地區(qū)間沒有真正發(fā)揮其均等化的作用，甚至拉大了地區(qū)間的貧富差距。 表現(xiàn)：（1）政府間轉(zhuǎn)移支付制度不健全，“討價還價”現(xiàn)象頻繁 （2）政府間轉(zhuǎn)移支付方式不合理，均等化效果不明顯 （3）政府間轉(zhuǎn)移支付方法不科學(xué)，均等化效果適得其反3、預(yù)算軟約束形成地方政府舉債的制度激勵 地方財政的預(yù)算軟約束可以看作是當(dāng)某一地方政府出現(xiàn)財政困境時，可以通過外部組織（如中央政府）獲得救助而維持其正常的運作。在實際

46、運行中，由于預(yù)算的軟約束，地方政府還是以各種名義舉借了大量債務(wù)。 中央政府為避免由于地方政府的財政困境而導(dǎo)致更為嚴重的地方發(fā)展窘境，一般都會為地方政府提供一定的救助。地方政府在與中央政府的博弈中，往往認為中央會不遺余力的為地方政府提供救濟，因此舉借了大量的債務(wù)，而使中央處于了被動的地位，形成了預(yù)算的軟約束。4、地方政府融資渠道不暢 在實際中，地方政府的融資渠道存在著各方面的阻礙，包括制度方面的障礙、融資渠道的單一和投融資體制方面的缺陷等。 （三）債務(wù)管理原因1、地方政府對自身債務(wù)管理滯后 表現(xiàn)：（1）地方政府債務(wù)管理機構(gòu)不健全 （2）地方政府缺乏對舉借債務(wù)的整體規(guī)劃和科學(xué)論證 （3）地方政府償

47、債意識淡薄2、對地方政府債務(wù)管理的機制缺失 表現(xiàn)：（1）對地方政府債務(wù)管理的信息披露機制缺失 （2）對地方政府債務(wù)管理的監(jiān)督約束機制缺失 （3）對地方政府債務(wù)管理的問責(zé)機制缺失 （四）政府治理機制原因1、政府行政級次設(shè)置過多，管理難度較大 表現(xiàn)： （1）.政府行政級次與分稅分權(quán)財政體制的矛盾 1994年分稅制的改革只是將中央政府和地方政府的財權(quán)和事權(quán)進行 了明確的劃分，但卻沒有構(gòu)建起關(guān)于地方政府的稅制體系。導(dǎo)致地方政府的行政級次 與分稅的財政體制之間產(chǎn)生了些許矛盾。 （2）行政體制集權(quán)與地方實際分權(quán)并存的矛盾 分稅制改革對中央與地方政府間的財權(quán)與事權(quán)進行了重新的劃分，財權(quán)的層層上 交與事權(quán)的層

48、層下放，形成了中央政府擁有較大的財權(quán)而地方政府卻擁有較多的事權(quán) 狀況。作為地方政府，在面對中央政府下達的政策指令要求和財力不足的兩難境地下， 地方政府不得不依靠舉借債務(wù)來滿足所有的要求。2、政績考核機制扭曲，助長了財政機會主義表現(xiàn)： （1）為 GDP 獨尊的激勵機制，使地方政府行為異化 我國的地方政府政績考核機制不健全，政府行政官員追求 GDP 增長的現(xiàn)象較為明顯。地方政府單純追求 GDP 的增長，以 GDP 獨尊的方式發(fā)展地方經(jīng)濟，很容易導(dǎo)致地方政府行為的異化。 （2）為 GDP 獨尊的激勵機制，加劇了地方政府之間的惡性競爭 中央政府對地方政府以 GDP 為考核指標(biāo)，部分地方政府為凸顯自己而

49、不斷與其他地方政府進行競爭，最終會出現(xiàn)兩敗俱傷的場面，甚至?xí)绊懻麄€社會正常經(jīng)濟秩序的發(fā)展。 （3）扭曲的政績考核和升遷制度，使地方政府的行為目標(biāo)短視化 地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟的同時，沒有設(shè)身處地的為地方經(jīng)濟的長期發(fā)展進行考慮和分析。地方政府的行政官員只考慮其在職期間的經(jīng)濟利益，發(fā)展了大量的短期經(jīng)濟目標(biāo)。 第三節(jié)第三節(jié) 國外地方債務(wù)的比較分析國外地方債務(wù)的比較分析 3.1美國地方政府債務(wù)問題研究 3.1.1美國地方政府債務(wù)問題的歷史進程 3.1.2美國地方政府債務(wù)的歷史規(guī)模及危機 3.1.3美國地方政府債務(wù)危機處理3.2日本地方政府債務(wù)問題研究 3.2.1日本地方政府債務(wù)的歷史演變 3.2.2

50、日本地方政府舉債的方式及其特點 3.2.3日本地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀 3.2.4日本政府對地方政府債務(wù)的管理方法3.1.1美國地方政府債務(wù)問題的歷史進程 美國財政分成聯(lián)邦財政、各州財政和州以下的地方財政。除聯(lián)邦政府可以發(fā)行債券外，州和地方政府也可以發(fā)行債券。 注：為了便于表述以及與中國政府債務(wù)統(tǒng)一，我們將州財政和地方財政統(tǒng)統(tǒng)稱為地方政府財政。 3.1.1.1美國地方政府債的分類 美國的地方政府券，突出表現(xiàn)為市政券，主要分為收入債券和一般責(zé)任債券。 收入債券是通過政府部門舉債建設(shè)的工程獲得收入來進行債務(wù)利息償付的。比如，地方政府舉債建立了高速路工程，通過每年收取過路費的方式來償還債務(wù)。所以只要借入的

51、資本是優(yōu)質(zhì)的基本可以保證利息的償付。 一般責(zé)任債券是由地方政府發(fā)行的，以地方政府的征稅能力為保證的一種債券，這種債券的安全性高，僅次于國債。籌資的主要目的是用于修建高速公路，公園和政府基礎(chǔ)設(shè)施等。它們極少拖欠，投資者可以按期收回本金，并取得利息。3.1.2美國地方政府債務(wù)的歷史規(guī)模及危機美國州和地方政府債務(wù)表 美國地方政府債務(wù)的危機美國地方政府債務(wù)的危機 1974 年紐約爆發(fā)債務(wù)危機，1990 年費城爆發(fā)債務(wù)危機，1991 年布里奇波特爆發(fā)債務(wù)危機，1994 年橙縣爆發(fā)危機，1996 年邁阿密爆發(fā)危機，2000 年卡姆登也爆發(fā)了危機。到 2011 年 6 月，美國東北部的賓夕法尼亞州哈里斯堡向

52、法院申請破產(chǎn)。 美國歷史上中小城鎮(zhèn)破產(chǎn)的情況比較常見，但 30 年來，大城市破產(chǎn)出現(xiàn)過 4 次。2011 年 6 月，紐約市的財政赤字已經(jīng)達到 20 億美元，華盛頓財政赤字達到 6.88 億美元，加州洛杉磯、舊金山等大城市的財政赤字規(guī)模也都在數(shù)億美元。3.1.3美國地方政府債務(wù)危機處理 1994 年 12 月 6 日，加利福尼亞的橙縣宣布破產(chǎn)。具體原因如下： 1993 年之前，橙縣具有 75 億美金的資產(chǎn)，政府基金在西特倫的管理下，每年可以獲得 9%的收益，投資具有穩(wěn)健和安全的性質(zhì)。1993 年以后，羨林銀行的經(jīng)紀人邁克古斯寺塔門森，介紹了更加高利的債券模式-反向利率債券（也成為反轉(zhuǎn)式浮動債券

53、），該債券的收益率跟聯(lián)邦基礎(chǔ)利率負相關(guān)：基礎(chǔ)利率低時，收益率就高，基礎(chǔ)利率高時，收益率就低。斯塔門森讓西特倫以 75 億美元為抵押，貸款 120 億美元進行運作。最后投資失敗造成巨額的虧損，在虧損之前，該縣已經(jīng)借債達到 40 億美元。 橙縣宣告破產(chǎn)并采取如下措施： 第一，減少經(jīng)常性人員經(jīng)費支出； 第二，減少資本性項目支出，降低投資性支出； 第三，關(guān)閉城市娛樂中心，減少對公園的維護、垃圾清理和對嚙齒動 物的控制，賣掉政府所有的工廠等； 第四，與債權(quán)人進行協(xié)商，以該縣的未來稅收收入為擔(dān)保，延期償還債務(wù)。3.1.3.1美國地方政府債務(wù)的處理的特點1.1.地方政府實行硬預(yù)算約束地方政府實行硬預(yù)算約束

54、國家無條件救助陷入財政困境的地方政府會產(chǎn)生“道德風(fēng)險”，并且具有間接鼓勵地方政府借債的效用，會使財政失責(zé)行為和欠審慎的貸款多發(fā)。不嚴格的地方預(yù)算的約束會扭曲信貸分配的價格信號，導(dǎo)致中央政府會對地方政府潛在負債埋單，危害國家整體經(jīng)濟穩(wěn)定。 因為破產(chǎn)機制具有強化中央政府對地方政府的硬約束的作用，所以破產(chǎn)機制是美國處理地方債務(wù)的主要途徑之一。一旦地方融資資本利用不當(dāng)，陷入債務(wù)危機之中，中央政府不再承諾為地方不完善的地方財政管理體制埋單，地方政府就必須實行破產(chǎn)整合。這種解決措施無論是對債權(quán)人還是債務(wù)人都產(chǎn)生積極的作用。 2.2.擁有健全的債券市場機制擁有健全的債券市場機制 美國證券市場的健全基于 3

55、個運作機制： 首先，高效的信用評級制度。 地方信用評級是地方政府能夠通過資本市場融資的前提條件，特別是地方政府準(zhǔn)備通過國際金融市場為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類資本性支出融資時更加要進行信用評級。美國成立了主要的評級公司為標(biāo)準(zhǔn)普爾）和穆迪等評級機構(gòu)，美國是評級機構(gòu)數(shù)量增長最快的國家。 其次，嚴格的信息披露制度。 美國是信息披露較為完善的國家，地方政府的各項債務(wù)運作，都能夠方便為群眾所知，陽光透明的政府政策，是美國健全債務(wù)市場的主要因素。 最后，完善的保險制度。 每個人通過商業(yè)保險的方式降低債券風(fēng)險。這樣債權(quán)人的風(fēng)險降低了，地方政府的破產(chǎn)，對金融結(jié)構(gòu)的沖擊變小。這就為了經(jīng)濟整體合理的運行加了一個保險。3.3.

56、完善地方政府的財政制度完善地方政府的財政制度 為了降低地方政府債務(wù)規(guī)模，地方政府在進行債務(wù)行為時要嚴格遵循財政制度的限制，比如關(guān)鍵的財政指標(biāo)的設(shè)限：舉債限制，平衡預(yù)算的限制，償債比率的限制等，這是中央對地方政府的硬約束的主要體現(xiàn)。存在最優(yōu)的債務(wù)規(guī)模的“點”，即某一債務(wù)規(guī)?？梢允沟眯?yīng)最大化。通過硬性的約束，雖然降低了債務(wù)的資金的使用效率，但是也較大程度上控制了風(fēng)險。4.4.保障債權(quán)人的合法權(quán)益保障債權(quán)人的合法權(quán)益 為了保證債權(quán)人的合法權(quán)益，美國實行地方政府的破產(chǎn)機制，這樣中央就將國家債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移到地方去，既可以限制地方債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，又可以保障債權(quán)人的權(quán)益。3.2日本政府債務(wù)問題研究3.2.1

57、日本地方政府債務(wù)的歷史演變 日本是一個單一制的國家，中央政府對地方政府債務(wù)進行嚴格控制。在 19世紀末期，日本政府就規(guī)定“地方政府如果借債，必須通過中央的審核，否則不準(zhǔn)進行借債活動”。地方相應(yīng)的章程也集成了法規(guī)，比如市鎮(zhèn)制及鎮(zhèn)村制、郡制等。通過這些法律法規(guī)，中央加強對地方各郡的嚴格管轄。日本地方政府債務(wù)資金主要用于地方基礎(chǔ)建設(shè)。 近年來，其債務(wù)資金主要用于如下的方面： （1）生活基礎(chǔ)設(shè)施支出，如交通、下水道和煤氣管道建設(shè)等； （2）地方所有的企業(yè)（公營企業(yè)）的資金支持； （3）“災(zāi)前”、“災(zāi)中”和“災(zāi)后”三期的政府支出； （4）特定法律規(guī)定的其他由地方政府支出的債務(wù)等。3.2.2日本地方政府舉

58、債的方式及其特點 方式：發(fā)行債券和借入資金 特點：（1）中央對地方的債務(wù)行為進行嚴的監(jiān)管。中央通 過嚴格的“地方政府債務(wù)計劃”、“起債協(xié)議制度”來對地方是否具有資格發(fā)債進行嚴厲監(jiān)管。 （2）中央政府對地方政府債務(wù)提供隱性的擔(dān)保。與西方國家不同的是，作為單一制國家的日本，其中央政府對各個地方政府實行隱性擔(dān)保，也就是說，中央可能會償還地方不能償還的債務(wù)。這可能會產(chǎn)生“道德風(fēng)險”，所以其他金融機構(gòu)樂意為政府部門進行融資。3.2.3日本地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀 早在 2006 年，日本北海道夕張市就進行了破產(chǎn)重組，這說明日本具有成熟的債務(wù)處理經(jīng)驗。 在歐洲債務(wù)危機，美國次貸危機的大背景下，日本許多地方政府財

59、力不足，財政困難。2010 年，地方政府財政赤字達到了 18 兆日元（日本地方債協(xié)會編地方債統(tǒng)計年報 2010 年）。地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴大，增加了地方的債務(wù)風(fēng)險。 日本的債務(wù)情況 單位（兆日元）3.2.4日本政府對地方政府債務(wù)的管理方法第一，日本中央政府實行嚴格的財政審批制度。第一，日本中央政府實行嚴格的財政審批制度。 2009 年以后，日本加強了對地方政府舉債行為的控制，實行了嚴格的審批制度，只有通過中央全方位的審核，地方才能夠獲得資格舉債。2009 年，日本政府通過并頒布了地方公共團體財政健全化法，加強對地方政府的債務(wù)監(jiān)控。近幾年的地方政府發(fā)行債券的情況第二，轉(zhuǎn)變資金來源的模式第二，

60、轉(zhuǎn)變資金來源的模式。 地方政府債務(wù)的資金來源由過去的中央政府為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g資本為主。地方政府發(fā)行民間債券的主要目的是，充分利用民間的資本，降低國家的金融風(fēng)險，將風(fēng)險進行分擔(dān)，降低融資成本。此后地方債務(wù)資金來源逐漸轉(zhuǎn)向民間資本。第三，債券形式多樣化第三，債券形式多樣化。 日本地方政府在獲得國家的批準(zhǔn)之后，可以發(fā)行地方性的債券，也可以發(fā)行“臨時財政對策債”。后者的優(yōu)勢是，其本息都是以地方稅收為擔(dān)保，資金可以用于地方政府的經(jīng)常性開支。其額度逐漸增加，流通性提高，更加適應(yīng)市場流動。多樣化的債券，降低了融資成本，又為政府債務(wù)進行了多方面的開源，支持國家建設(shè)。第四，積極引進外國資金進行融資第四，積極引