第5講 地方債務(wù)

1、第第5 5講講 地方政府債務(wù)地方政府債務(wù)趙晶趙晶 盛銀娟盛銀娟20142014年年5 5月月7 7日日 目前，我國(guó)若干法律和法規(guī)中都明確規(guī)定，地方政府不得舉目前，我國(guó)若干法律和法規(guī)中都明確規(guī)定，地方政府不得舉借債務(wù)。借債務(wù)。 中華人民共和國(guó)預(yù)算法第二十條明文規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算中華人民共和國(guó)預(yù)算法第二十條明文規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條規(guī)定，按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債除法律和國(guó)務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。券。 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止亂集資和加強(qiáng)債券發(fā)

2、行管理的通知和國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止亂集資和加強(qiáng)債券發(fā)行管理的通知和國(guó)務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動(dòng)堅(jiān)決制止亂集資問(wèn)題的通知中國(guó)務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動(dòng)堅(jiān)決制止亂集資問(wèn)題的通知中規(guī)定，除國(guó)務(wù)院規(guī)定之外，地方政府不得向社會(huì)公開集資，任何規(guī)定，除國(guó)務(wù)院規(guī)定之外，地方政府不得向社會(huì)公開集資，任何形式的有償集資利率不得超過(guò)同期國(guó)庫(kù)券利率。同時(shí)，國(guó)家還以形式的有償集資利率不得超過(guò)同期國(guó)庫(kù)券利率。同時(shí)，國(guó)家還以各種形式明確規(guī)定，地方政府不得對(duì)外舉借債務(wù)。各種形式明確規(guī)定，地方政府不得對(duì)外舉借債務(wù)。 目目 錄錄 第一節(jié)第一節(jié) 地方政府債務(wù)的內(nèi)涵地方政府債務(wù)的內(nèi)涵 第二節(jié)第二節(jié) 我國(guó)地方債務(wù)的現(xiàn)狀分析我國(guó)地方債務(wù)的現(xiàn)狀

3、分析 第三節(jié)第三節(jié) 國(guó)外地方債務(wù)的比較分析國(guó)外地方債務(wù)的比較分析 第四節(jié)第四節(jié) 我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 第五節(jié)第五節(jié) 我國(guó)地方政府債務(wù)存在的問(wèn)題及對(duì)策我國(guó)地方政府債務(wù)存在的問(wèn)題及對(duì)策第一節(jié)第一節(jié) 地方政府債務(wù)的內(nèi)涵地方政府債務(wù)的內(nèi)涵 一、政府債務(wù)的概念界定與分類一、政府債務(wù)的概念界定與分類 二、地方政府債務(wù)的概念界定與分類二、地方政府債務(wù)的概念界定與分類 三、地方債的主要形式三、地方債的主要形式第一節(jié)第一節(jié) 地方政府債務(wù)的內(nèi)涵地方政府債務(wù)的內(nèi)涵 一、政府債務(wù)的概念界定一、政府債務(wù)的概念界定 （一）政府債務(wù)的含義（一）政府債務(wù)的含義 中華人民共和國(guó)民法通則第八十四條明確規(guī)定：“

4、債是按照合同的約定或者根據(jù)法律的規(guī)定，在當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。享有權(quán)利的人是債權(quán)人，負(fù)有責(zé)任的人是債務(wù)人。債權(quán)人有權(quán)要求債務(wù)人按照合同的約定或者法律的規(guī)定履行義務(wù)。” 根據(jù)上述法律定義，債務(wù)是當(dāng)事雙方在債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，債務(wù)人依據(jù)約定向債權(quán)人承擔(dān)一定行為的義務(wù)。 因此，政府債務(wù)是指政府作為債務(wù)人，依據(jù)其政府政府債務(wù)是指政府作為債務(wù)人，依據(jù)其政府信譽(yù)與債權(quán)人建立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，政府按照約定到期向債信譽(yù)與債權(quán)人建立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，政府按照約定到期向債權(quán)人承擔(dān)償還本金支付利息的義務(wù)。權(quán)人承擔(dān)償還本金支付利息的義務(wù)。 具體來(lái)說(shuō)，是指政府為了更好的履行其職能，常常通過(guò)發(fā)行國(guó)內(nèi)外債券以及向外國(guó)政府

5、和金融機(jī)構(gòu)借款的方式而取得的財(cái)政資金。 政府債務(wù)政府債務(wù)是政府由于過(guò)去發(fā)生的事項(xiàng)而導(dǎo)致的現(xiàn)實(shí)義務(wù),這種義務(wù)的履行很可能在未來(lái)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益、資源的流出,服務(wù)的提供或者其他形式的犧牲。兩個(gè)視角：兩個(gè)視角：1 1、經(jīng)濟(jì)視角、經(jīng)濟(jì)視角 經(jīng)濟(jì)視角之下的政府債務(wù)定義可以參照國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)公共部門委員會(huì)發(fā)布的公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第1號(hào)財(cái)務(wù)報(bào)告的列報(bào),即“政府債務(wù)是指政府由于過(guò)去事項(xiàng)而引起的現(xiàn)時(shí)義務(wù),該義務(wù)的履行預(yù)期會(huì)導(dǎo)致政府資源流出,這種流出形式可體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益和服務(wù)?！贝送?美國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則咨詢委員會(huì)發(fā)布的聯(lián)邦政府負(fù)債的會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)則公告(2006)中對(duì)政府債務(wù)也有定義,即“政府債務(wù)是指山于過(guò)去發(fā)生的交易或事

6、項(xiàng)所導(dǎo)致的很可能在未來(lái)產(chǎn)的資源流出或其他犧牲”。 經(jīng)濟(jì)視角之下政府債務(wù)一般可以定義為根據(jù)法律規(guī)定或合同規(guī)定，作為債務(wù)人的政府和債權(quán)人及其他當(dāng)事人之間產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系很有可能導(dǎo)致政府資源的流出。一般來(lái)說(shuō),政府債務(wù)具有自愿性、有償性和靈活性的特點(diǎn)。 2、政治視角、政治視角 社會(huì)視角之下的政府債務(wù)的涵義要更廣泛。在實(shí)踐中,政府不但要承擔(dān)明文規(guī)定的法史責(zé)任,同時(shí)由于社會(huì)道義的原因還要承擔(dān)更多的責(zé)任,包括但不限于社保資金缺口、養(yǎng)老金缺口等,在法律和合同上對(duì)這些責(zé)任并沒(méi)有規(guī)定,但是政府仍有責(zé)任和義務(wù)去承擔(dān)。（二）政府債務(wù)的分類（二）政府債務(wù)的分類依據(jù)政府債務(wù)的債務(wù)人主體，可以將其劃分為

7、中央政府中央政府債務(wù)債務(wù)和地方政府債務(wù)地方政府債務(wù)。 中央政府債務(wù)也被稱為國(guó)債，是中央政府為了履行職責(zé)的需要，通過(guò)發(fā)債等形式籌措財(cái)政資金，這部分資金由中央政府支配使用并劃入中央政府預(yù)算，作為債務(wù)人的中央政府需要到期承擔(dān)還本付息的義務(wù)。 除此之外，一些國(guó)家的地方政府也有舉債權(quán)，即使沒(méi)有舉債權(quán)的地方政府往往為了財(cái)政支出的需要也進(jìn)行變相的舉債，這些由地方政府以各種形式籌措的債務(wù)資金構(gòu)成了地方政府債務(wù)，同樣作為債務(wù)人的地方政府需要到期承擔(dān)還本付息的義務(wù)。依據(jù)負(fù)債是否需要一定的條件來(lái)判斷發(fā)生與否，可分為直接債務(wù)直接債務(wù)和或有債務(wù)或有債務(wù)。直接債務(wù)直接債務(wù)是指政府在任何條件下都應(yīng)該負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，不以

8、某些事件的發(fā)生為轉(zhuǎn)移，這種債務(wù)的規(guī)模具有預(yù)見性，可以對(duì)其進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析，如向外國(guó)政府和國(guó)外金融機(jī)構(gòu)的借款?；蛴袀鶆?wù)或有債務(wù)是指?jìng)鶆?wù)的發(fā)生需要一定的條件，政府在不確定事件發(fā)生的情況下所承擔(dān)的責(zé)任和需要履行的義務(wù)，這種債務(wù)是否會(huì)成為政府現(xiàn)實(shí)債務(wù)具有偶然性，如政府擔(dān)保的債務(wù)，一旦出現(xiàn)所擔(dān)保的投資項(xiàng)目發(fā)生虧損或破產(chǎn)，則政府必須拿出資金來(lái)給予挽救，隨著項(xiàng)目的破產(chǎn)，或有債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦?shí)債務(wù)，這種債務(wù)發(fā)生的概率具有隨機(jī)性，其規(guī)模往往也難以預(yù)測(cè)。依據(jù)負(fù)債是否按照國(guó)家法律明確規(guī)定而由政府償，可分為顯性債務(wù)顯性債務(wù)和隱性債務(wù)隱性債務(wù)。顯性債務(wù)顯性債務(wù)是按照國(guó)家法律規(guī)定或者政府所簽訂合同明確記載必須由政府償還的債務(wù)，

9、如政府拖欠的單位員工工資及離退休款，由政府擔(dān)保的債務(wù)等。隱性債務(wù)隱性債務(wù)是指并不由國(guó)家法律或政府所簽訂合同為依據(jù)，而是出于社會(huì)道義、公眾期望和政治上的壓力而需由政府承擔(dān)救助責(zé)任所產(chǎn)生的債務(wù)，如社會(huì)保障資金缺口、擴(kuò)大義務(wù)教育支出、國(guó)有企業(yè)改革所需支付的相關(guān)成本等。表5-1 政府債務(wù)分類 二、地方政府債務(wù)的概念界定與分類二、地方政府債務(wù)的概念界定與分類（一）地方政府債務(wù)含義（一）地方政府債務(wù)含義 根據(jù)債的法律定義，債是指按照合同的約定或依據(jù)法律的規(guī)定，在當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，享有權(quán)利的人是債權(quán)人，負(fù)有義務(wù)的人是債務(wù)人，所以，債務(wù)是指在債的關(guān)系中乙方（債務(wù)人）按約定的條件向另一方（債

10、權(quán)人）承擔(dān)為或不為一定行為的義務(wù)。地方政府債務(wù)概念界定的三點(diǎn)含義地方政府債務(wù)概念界定的三點(diǎn)含義一是地方政府債務(wù)不僅僅是指地方政府通過(guò)發(fā)行具有一定票面價(jià)值的債券所形成的債務(wù)。 二是地方政府債務(wù)除了包括地方政府通過(guò)信用手段取得的財(cái)政收入（含發(fā)債和借款收入）之外，還應(yīng)當(dāng)包括地方政府的某些欠款，即一些應(yīng)付未付的款項(xiàng)。 三是地方政府債務(wù)應(yīng)包括地方政府擔(dān)保的部分債務(wù)。 （二）地方政府債務(wù)范圍的界定（二）地方政府債務(wù)范圍的界定 1地方政府的債務(wù)收入 2地方政府擔(dān)保的債務(wù) 3地方政府的欠款和掛帳 4準(zhǔn)地方政府債務(wù) 5地方國(guó)有企業(yè)難以償還的債務(wù)和某些金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁（三）地方政府債務(wù)的分類（三）地方政府債務(wù)的分類

11、1從債務(wù)責(zé)任的確定性程度角度，根據(jù)債務(wù)發(fā)生是否需要特定的條件，可以將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和間接債務(wù) 2從法律和責(zé)任角度，根據(jù)債務(wù)的發(fā)生是否屬于法定義務(wù)，可以將地方政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù) 3根據(jù)債務(wù)的表現(xiàn)形式，可以將地方政府債務(wù)分為赤字性債務(wù)和融資性債務(wù)4.從政府層級(jí)角度，可以將地方政府債務(wù)分為省級(jí)債務(wù)、地市級(jí)債務(wù)、縣級(jí)債務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)。 在我國(guó)的具體實(shí)踐中,出于全面掌握信息并便于管理的原則，財(cái)政部對(duì)原有的地方政府性債務(wù)報(bào)表進(jìn)行了修改完善,形成了現(xiàn)行的地方政府債務(wù)報(bào)表,并將地方政府性債務(wù)分為直接債務(wù)直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)擔(dān)保債務(wù)兩大類。 直接債務(wù)直接債務(wù)指地方政府及其職能部門等直接借入的

12、債務(wù),包括一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)兩類; 擔(dān)保債務(wù)擔(dān)保債務(wù)指地方政府及其部門等根據(jù)合同提供擔(dān)保形成的債務(wù),目前地方政府融資平臺(tái)偵務(wù)構(gòu)成了擔(dān)保債務(wù)的大部分。表5-2 我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣資料來(lái)源：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究，碩士論文，東北林業(yè)大學(xué)，2011表5-3 市縣鄉(xiāng)政府債務(wù)主要類別比較資料來(lái)源：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究，碩士論文，東北林業(yè)大學(xué)，2011三、地方債的主要形式三、地方債的主要形式 地方政府主要的融資渠道包括融資平臺(tái)貸款、信托融資、城投債融資平臺(tái)貸款、信托融資、城投債等。在平臺(tái)貸監(jiān)管收緊之后，一些地方變相融資的行為愈演愈烈，不少地方通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、墊資

13、施工等方式變相融資。（一）地方政府融資平臺(tái)貸款（一）地方政府融資平臺(tái)貸款 地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。 平臺(tái)貸的余額，按照銀監(jiān)會(huì)主席尚福林在出席2013陸家嘴金融論壇時(shí)提到的數(shù)據(jù)，截至一季度末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額9.59萬(wàn)億元，不良貸款率0.14%。（二）信托融資（二）信托融資 在2012年，地方政府因融資平臺(tái)限制和土地財(cái)政吃緊而催生大量融資需求，信托融資則迅速成為地方政府融資的一個(gè)重要渠道。據(jù)Wind資訊統(tǒng)計(jì)，從2012年7月至今，地方融資平臺(tái)通過(guò)政信合作發(fā)行的房地產(chǎn)信托產(chǎn)品共19只，實(shí)際募集資金30.45億

14、元，預(yù)期收益率達(dá)到7.0%-9.5%。（三）城投債（三）城投債 城投債是地方融資平臺(tái)發(fā)行的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的債券，主要在銀行間市場(chǎng)發(fā)行。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年12月31日，中國(guó)市場(chǎng)未到期城投債余額達(dá)2.5萬(wàn)億元。其中，2012年是城投債井噴之年，根據(jù)中央結(jié)算公司登記托管的數(shù)據(jù)，2012年全年，銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的城投類債券累計(jì)已達(dá)6367 .9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長(zhǎng)148%。圖圖5.1 2009-2013年政府發(fā)債情況年政府發(fā)債情況圖圖5.2 城投債歷年發(fā)行情況城投債歷年發(fā)行情況第二節(jié)第二節(jié) 我國(guó)地方債務(wù)的現(xiàn)狀分析我國(guó)地方債務(wù)的現(xiàn)狀分析 一、我國(guó)地方政府

15、債務(wù)問(wèn)題的演進(jìn)過(guò)程 二、我國(guó)地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀 三、我國(guó)地方政府債務(wù)形成的原因一、我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的演進(jìn)過(guò)程一、我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的演進(jìn)過(guò)程 新中國(guó)歷史新中國(guó)歷史 上有三次采上有三次采 用發(fā)行地方用發(fā)行地方 政府債券的政府債券的 方式解決融方式解決融 資問(wèn)題資問(wèn)題1950年年?yáng)|北生產(chǎn)東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)建設(shè)折實(shí)公債公債大躍進(jìn)時(shí)大躍進(jìn)時(shí)期地方經(jīng)期地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)債濟(jì)建設(shè)債券券2009年中央財(cái)年中央財(cái)政代地方政府政代地方政府發(fā)行的債券發(fā)行的債券計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府債務(wù)（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府債務(wù)1、1950年?yáng)|北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債年?yáng)|北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債 1950年，新中國(guó)

16、剛成立，在高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制下，地方收入全額上繳給中央，地方的支出由中央統(tǒng)一審查調(diào)配、逐級(jí)發(fā)放。 1950年國(guó)家財(cái)政支出中有41%都是耗費(fèi)在國(guó)防支出上。 東北全境在1948年已經(jīng)獲得解放，解放之后需大規(guī)模的發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，為募集建設(shè)資金，經(jīng)中央人民政府政務(wù)院的批準(zhǔn)，東北發(fā)型了1950年?yáng)|北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債，政府在短期內(nèi)籌集到了大量資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，顯著改善了東北的財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況，在一定程度上彌補(bǔ)了地方財(cái)力不足的困境。2、大躍進(jìn)時(shí)期地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)債券、大躍進(jìn)時(shí)期地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)債券 大躍進(jìn)時(shí)期地方建設(shè)公債是根據(jù)當(dāng)時(shí)的建設(shè)需要有地方政府發(fā)行的。1953年，我國(guó)開始第一個(gè)五年計(jì)劃，發(fā)行大量國(guó)家債券。

17、但是后來(lái)在第二個(gè)五年計(jì)劃期間，由于各種原因，國(guó)債發(fā)行停止，反而是一些省份發(fā)行了地方建設(shè)公債，雖然在一定程度上滿足了當(dāng)時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，但是由于特殊歷史時(shí)期的“大躍進(jìn)”和“浮夸風(fēng)”導(dǎo)致償還困難，最后地方和中央都花費(fèi)了大量的力氣去保證地方債的償付，對(duì)此地方政府債券的效用評(píng)價(jià)不高。 毛澤東在1964年一次談話時(shí)指出：“以后內(nèi)債、外債都不接，完全靠自力更生。資金從農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)方面來(lái)，從重工業(yè)方面也來(lái)一些?！边@相當(dāng)于從國(guó)家的主導(dǎo)路線和思想上決斷了地方政府債券發(fā)行的可能性。因此，在之后很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家禁止了各種經(jīng)濟(jì)建設(shè)債券的發(fā)行。 評(píng)價(jià)：評(píng)價(jià)： 以上兩次地方政府債券的發(fā)行，都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期為保證

18、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而采用的融資形式，對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府債務(wù)，不涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下債務(wù)危機(jī)的轉(zhuǎn)嫁與傳導(dǎo)，因而不會(huì)形成市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)或者危機(jī)。（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府債務(wù)（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府債務(wù) 改革開放以后改革開放以后，中央財(cái)政對(duì)地方政府和企業(yè)采取了放權(quán)讓利的改革，給了地方財(cái)政較大的自主權(quán)，從一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力，但卻導(dǎo)致中央的財(cái)政壓力加大，并出現(xiàn)了較大的赤字。中央政府為彌補(bǔ)財(cái)政赤字和籌集資金充實(shí)財(cái)政，從1981年礙事恢復(fù)發(fā)行公債。由于此時(shí)地方財(cái)力相對(duì)于中央更為寬裕，無(wú)須通過(guò)地方政府債券的形式進(jìn)行融資。我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年年，有8個(gè)縣區(qū)當(dāng)年舉借了政府負(fù)有償還

19、責(zé)任的債務(wù)。此后各地開始陸續(xù)舉債。表5-4 全國(guó)各地區(qū)政府性債務(wù)發(fā)生起始年情況資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)審計(jì)署（2011） 1994年年的分稅制財(cái)政體制改革，是我國(guó)由傳統(tǒng)的集中型財(cái)政體制，向規(guī)范化的分級(jí)財(cái)政體制轉(zhuǎn)變。改革旨在構(gòu)建新體制的框架，用新的責(zé)權(quán)利關(guān)系取代政府與市場(chǎng)之間、各級(jí)政府之間舊關(guān)系。 分稅制財(cái)政體制主要內(nèi)容： （1）中央財(cái)政與地方財(cái)政稅收收入劃分。合理確定中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的范圍，分別設(shè)立中央和地方兩級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)。 （2）中央財(cái)政與地方財(cái)政支出劃分。合理確定和區(qū)分了中央與地方的財(cái)政支出范圍。 （3）中央財(cái)政對(duì)于地方稅收返還額的確定。 評(píng)價(jià)：評(píng)價(jià)： 實(shí)行分稅制后，所有稅收政策的制定權(quán)

20、和舉債權(quán)都劃歸中央管轄，地方無(wú)法開立新的稅種，更無(wú)法舉債，地方的財(cái)政自主權(quán)受到很大的限制。 1998年年以來(lái)，我國(guó)政府開始采取積極的財(cái)政政策來(lái)應(yīng)對(duì)通貨膨脹，發(fā)行國(guó)債是首選。 由于預(yù)算法規(guī)定禁止地方政府債券的發(fā)行，地方政府只能采取其他方式籌集資金，其中之一是準(zhǔn)地方政府債券準(zhǔn)地方政府債券，它的本質(zhì)就是地方政府通過(guò)關(guān)系密切的企業(yè)來(lái)發(fā)行債券，籌集資金用于城市或者地方基礎(chǔ)設(shè)施假設(shè)，這其實(shí)是地方債被禁止情況下，具有中國(guó)特色的一種過(guò)渡性金融產(chǎn)品。 2009年年，受國(guó)際金融危機(jī)的影響。中央政府采取積極的財(cái)政政策應(yīng)對(duì)危機(jī)。 政府制定4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，但是在這4萬(wàn)億的計(jì)劃中，兩年內(nèi)列入中央政府預(yù)算的只有1.1

21、8萬(wàn)億，其他的都是地方財(cái)政和社會(huì)資本配套。 根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)的估計(jì)，2009年地方政府需配套的資金約為6000億元，但是地方政府自身只能夠提供3000億元，同時(shí)，根據(jù)預(yù)算法，地方政府不允許出現(xiàn)財(cái)政赤字，因此，地方政府發(fā)行債券成為最合適的融資方式。經(jīng)過(guò)一系列討論與協(xié)商之后，國(guó)務(wù)院同意地方政府發(fā)行2000億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級(jí)預(yù)算管理。截止截止20102010年，年，我國(guó)共積累多少尚未償還的地方政府債務(wù)，尚無(wú)官方報(bào)告，僅有一些機(jī)構(gòu)做過(guò)相關(guān)不全面的調(diào)查與估算，但結(jié)果從未發(fā)布。2010年，由于相關(guān)地方債信用事件頻發(fā)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)。 銀監(jiān)會(huì)

22、銀監(jiān)會(huì)報(bào)告公布,2010年6月份地方融資平臺(tái)貸款佘額為7.6萬(wàn)億。同年,央行央行報(bào)告稱截止2010年底,地方融資平臺(tái)貸款占人民幣各項(xiàng)貸款佘額比例不超過(guò)30%。2011年6月底,審計(jì)署審計(jì)署發(fā)布全國(guó)地方性債務(wù)審計(jì)結(jié)果稱,截至200年底,全國(guó)地方政府性債務(wù)佘額約為10.71萬(wàn)中融資平臺(tái)債務(wù)余額約為4.97萬(wàn)億。 即使各家機(jī)構(gòu)因口徑不同,所得結(jié)果也具有一定差異,但是從這些報(bào)告與審計(jì)結(jié)果中,不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題面臨的嚴(yán)峻形勢(shì):地方政府性債地方政府性債務(wù)佘額較大已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。務(wù)佘額較大已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。 2011 年年 6 月份月份，審計(jì)署第 35 號(hào)文件是我國(guó)第一次以國(guó)家機(jī)關(guān)的名義來(lái)對(duì)

23、地方政府債務(wù)進(jìn)行披露的文件（由于最近兩年數(shù)據(jù)沒(méi)有更新，所以采用 2011 年的數(shù)據(jù)），其中我國(guó)的地方債務(wù)余額總量為 107174.91 億元，在這里面直接顯性債務(wù)為 67109.51億元，占到60個(gè)百分點(diǎn)以上，剩下的為隱性債務(wù)，其總量為40065.4億元，約占 30%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的為 23369.74 億元，占總量的 21.8%，剩下的為其他的債務(wù) 16695.66 億元，約為 15.58 個(gè)百分點(diǎn)。 經(jīng)過(guò)分析，我們可以看出，我國(guó)地方政府的顯性直接債務(wù)占債務(wù)總量比重過(guò)大，但在實(shí)際操作中隱性債務(wù)由于不確定性因素，具有少報(bào)的可能，在 2011 年初，我國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任尹中清就認(rèn)為我國(guó)地方政

24、府債務(wù)僅僅隱性債務(wù)高達(dá) 10 萬(wàn)億元。圖5.3 地方政府債務(wù)增速及今年余額情況0%15%30%45%60%75%025 00050 00075 000100 000125 00024.82%45.20%23.48%26.32%33.32%61.92%18.86%0%地方債務(wù)余額（右軸：億元）地方債務(wù)增長(zhǎng)率1997年1998-2002年1998年2002-2007年2008年2009年2010年2011年20132013年年1212月月，審計(jì)署第32號(hào)文件對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，截至2013 年6 月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65 億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.

25、49 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56 億元。 其中，中央政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)98 129.48億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2600.72 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)23 110.84 億元。 地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72 億元。表5-5 全國(guó)政府性債務(wù)規(guī)模情況表 單位：億元資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)審計(jì)署（2013）2013年年，浙江浙江推出了一個(gè)5年投資10億萬(wàn)元的刺激計(jì)劃。在浙江各地引發(fā)了強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，很多地區(qū)已經(jīng)上報(bào)了重大項(xiàng)目的投資情況，并且建立了地方領(lǐng)

26、導(dǎo)聯(lián)系重大項(xiàng)目責(zé)任的制度。而且這一年2萬(wàn)億元的投資規(guī)模僅是浙江未來(lái)5年投資中的一小部分。 浙江省希望通過(guò)“411”重大項(xiàng)目建設(shè)，推進(jìn)“四大萬(wàn)億”工程，即“萬(wàn)億產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)工程”、“萬(wàn)億基礎(chǔ)設(shè)施完善工程”、“萬(wàn)億統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)工程”、“萬(wàn)億公共服務(wù)提升工程”，建設(shè)1000個(gè)以上的省重大項(xiàng)目，帶動(dòng)浙江省全社會(huì)固定資產(chǎn)投資超過(guò)10萬(wàn)億元；同時(shí)，力爭(zhēng)建設(shè)100億元以上大項(xiàng)目50個(gè)、50億元以上大項(xiàng)目150個(gè)。 大力投資同樣伴隨著問(wèn)題和矛盾。一份浙江省發(fā)改委的文字材料提到，浙江省曾經(jīng)超前建設(shè)了一批天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，由于今年電力需求趨緩，且有關(guān)單位不支持搶建機(jī)組發(fā)電，該批機(jī)組的年發(fā)電小時(shí)數(shù)僅為1000小時(shí)

27、，陷入了破產(chǎn)的窘境。 同時(shí)，環(huán)境保護(hù)與發(fā)展煤電的矛盾，在浙江仍然長(zhǎng)期存在。在浙江省的電力裝機(jī)結(jié)構(gòu)中，煤電一直是主力機(jī)型，但浙江省的環(huán)境容量有限。案例：案例：這輪這輪“大項(xiàng)目熱大項(xiàng)目熱”是否蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)呢？是否蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)呢？ 有分析指出，現(xiàn)階段，我國(guó)的許多地方政府又掉進(jìn)了兩個(gè)“陷阱”籌資成本高，大項(xiàng)目在投資中的占比較高。多年在“陷阱”中掙扎的不少地方政府，其債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)速度快，償債壓力大，被迫采取借新債還舊債的償債方式。截至去年年底，銀行貸款占地方政府債務(wù)的78%。令各界擔(dān)心的是，有些地方政府通過(guò)融資平臺(tái)，利用特殊的融資工具變相舉債，投資于大項(xiàng)目，一旦這些項(xiàng)目無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈利，就會(huì)造成金融風(fēng)險(xiǎn)。 因此，判

28、斷大項(xiàng)目的發(fā)展前景，即未來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，必須成為投資決策的最重要依據(jù)。二、我國(guó)地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀二、我國(guó)地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀（一）我國(guó)地方政府性債務(wù)發(fā)展的總體情況（一）我國(guó)地方政府性債務(wù)發(fā)展的總體情況 中國(guó)審計(jì)署發(fā)布的報(bào)告顯示，截至2013 年6 月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65 億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56 億元。 截至2012年底，抽查的36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38,475.81億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%，占全國(guó)總額的31.79%。 截至2010年底，全國(guó)地方性債務(wù)總額為10.7

29、2萬(wàn)億元。穆迪基于中國(guó)審計(jì)署的報(bào)告計(jì)算得出，從2010年末至2012年末，中國(guó)地方政府的直接和擔(dān)保債務(wù)可能已經(jīng)上升13%，至12.1萬(wàn)億元。 其中,從償債年度看,2012年到期的地方政府債務(wù)有1.84萬(wàn)億元,約占總額的17.1%;政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到1.298萬(wàn)億元,政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2972億元。至2010年底,省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率,即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)佘額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%,加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù),債務(wù)率為70.45%。地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)2010年的逾期債務(wù)率分別為2.23

30、%和1.28%。（二）我國(guó)地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)的具體分析（二）我國(guó)地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)的具體分析角度： 1. 政府層級(jí) 2. 區(qū)域分布 3. 借款主體 4. 借款來(lái)源與融資方式 5. 債務(wù)形態(tài)和資金投向 6. 償債年度 1. 1.政府層級(jí)政府層級(jí) 從政府層級(jí)看,截至2013年底,省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17 780.84 億元、48 434.61 億元、39 573.60 億元和3070.12 億元,如圖5.4 所示。圖5.4 2013年底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額層次分布情況省級(jí) 17 780.84 億元 16.34%市級(jí) 17 780.84 億元 44.49%縣級(jí) 39

31、573.60億元 36.35%鄉(xiāng)鎮(zhèn) 39 3070.12億元 2.82%表5-6 2013年6月底地方各級(jí)政府性債務(wù)規(guī)模情況表 單位：億元資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)審計(jì)署（2013）評(píng)價(jià)：評(píng)價(jià)： 由圖5.4可以看出,我國(guó)市級(jí)和縣級(jí)政府性債務(wù)的比重比省級(jí)政府性債務(wù)的比重大,產(chǎn)生這種結(jié)杲上不平衡的原因,一些學(xué)者認(rèn)為是由于省級(jí)財(cái)政由于其特殊的行政級(jí)次,其運(yùn)行困難能夠被掩蓋。它可以將自身的收支矛盾部分地轉(zhuǎn)嫁給了中央財(cái)政,也可以部分轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)財(cái)政,尤其是縣級(jí)財(cái)政。 但也有學(xué)者認(rèn)為,這與地方政府的政績(jī)觀有很強(qiáng)的聯(lián)系。在分稅制體系下“分灶吃飯”的地方財(cái)政格局以及單一地以GDP增長(zhǎng)衡量地方政府政績(jī)的觀點(diǎn),導(dǎo)致地

32、方政府在具有一定財(cái)政自主權(quán)的前提下,具有很強(qiáng)的投資沖動(dòng),普遍希望通過(guò)負(fù)債的形式增加地方投資,通過(guò)投資的增長(zhǎng)拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)。 2. 2.區(qū)域分布區(qū)域分布我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡：東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)；西部地區(qū)受惠于國(guó)家西部大開發(fā)政策，發(fā)展速度加快；中部發(fā)展速度相對(duì)其他兩個(gè)區(qū)域較低。截至2010年底, 東部東部11個(gè)省(直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元,占49.65%; 中部中部8個(gè)省政府性債務(wù)余額為24716.35億元,占23.06%; 西部西部12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府性債務(wù)余額29250.17億元,占27.29%。 如圖5.5所示。圖5.5 我國(guó)地方政府債務(wù)區(qū)域劃分53208

33、.3953208.39億元億元29250.1729250.17億元億元24716.3524716.35億元億元圖5.6 2012年?yáng)|中西部三省財(cái)政收支如圖5.7，選取東中西部三個(gè)省財(cái)政收支情況做樣本，浙江省的財(cái)政收入與支出數(shù)額遠(yuǎn)高于安徽省與云南省；同時(shí)三省的財(cái)政收入都不能滿足財(cái)政支出。 分稅制改革后留給地方政府主要預(yù)算內(nèi)財(cái)源是地方稅,這一稅項(xiàng)難以維持地方經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)帶動(dòng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與公益服務(wù)的巨大需求。但我國(guó)預(yù)算法中明確規(guī)定不允許地方財(cái)政列赤字和發(fā)行債券?；谏鲜鲭p方面的壓力,各地方政府通過(guò)成立政府投融資平臺(tái)式的公司,變相舉債完成政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性服務(wù)供給,解決政府投資的缺口,成為經(jīng)濟(jì)

34、、政治體制改革中的一種普遍的做法。 從舉借主體來(lái)看，2013年底地方政府性債務(wù)余額中,從舉借主體看，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借40755.54 億元、30 913.38 億元、17 761.87 億元。 3. 3.借款主體借款主體表5-7 2013年底全國(guó)地方政府性債務(wù)舉借主體情況表單位：億元資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)審計(jì)署（2013） 評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)： 地方政府融資平合,作為名義上公司建制下的法人單位,實(shí)際上是帶有濃重政府色彩的組織。在其建立之時(shí)就缺乏規(guī)范的法律與制度約束,因而在地方政府以GDP衡量政績(jī)的大背景下,很難抑制地方政府過(guò)度

35、的投資沖動(dòng),其融資的安全性也很難被保證。 與之相對(duì)應(yīng)的是政府部門和機(jī)構(gòu)借款。其償付均以政府財(cái)政稅收做保障,現(xiàn)金流具有可持續(xù)性,因而安全性較高。（1 1）借款來(lái)源）借款來(lái)源 審計(jì)署2011年的全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)和36個(gè)地區(qū)地方政府性債務(wù)審計(jì)顯示，地方政府債務(wù)“債權(quán)人”主要有三方：銀行銀行、地地方債券方債券、其他單位和個(gè)人其他單位和個(gè)人。1、銀行最主要的債權(quán)人 從借款來(lái)源看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%；截至2013年底，36個(gè)地區(qū)的地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占78.07%。2、地方債券 一些地方政府在監(jiān)管層收緊融資平臺(tái)貸款規(guī)模之后，通過(guò)

36、融資平臺(tái)發(fā)行城投債等方式進(jìn)行債務(wù)融資，將地方債務(wù)轉(zhuǎn)移至銀行表外。這部分債權(quán)人主要是一些機(jī)構(gòu)投資者。3、其他單位和個(gè)人 對(duì)比36個(gè)地區(qū)2010年底、2012年底的債務(wù)余額發(fā)現(xiàn)，兩年來(lái)銀行貸款占比下降5.6%，而其他單位和個(gè)人125.26%。單位和個(gè)人投資者債權(quán)激增的原因主要是一些地區(qū)違規(guī)集資、變相融資，例如通過(guò)高額利息向公眾集資。 4. 4.借款來(lái)源與融資方式借款來(lái)源與融資方式 從債務(wù)資金來(lái)源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來(lái)源，分別為55 252.45 億元、12 146.30億元和11658.67 億元。表5-8 2013年底全國(guó)地方政府性債務(wù)資金來(lái)源情況表 單位：億

37、元資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)審計(jì)署（2013）表5-7 地方融資平臺(tái)對(duì)銀行貸款影響數(shù)據(jù)來(lái)源：高盛高華證券、野村證券估算（2 2）融資方式）融資方式 地方政府向銀行融資的主要方式就是通過(guò)地方政府融資平臺(tái)申請(qǐng)貸款。 地方政府融資平臺(tái)向銀行申請(qǐng)貸款的主要擔(dān)保方式有以下三種:土地抵押、行政事業(yè)單位的資產(chǎn)抵押或者是一些地方政府或其財(cái)政部門出具的安慰函或承諾函。發(fā)放至地方政府融資平臺(tái)的銀行信貸面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有兩方面。 一方面是還款來(lái)源還款來(lái)源。2009年的一些貸款采用的是財(cái)政信用方式,也就是以政府信用和政府財(cái)政實(shí)力如稅收、土地出讓收入等作為貸款的依據(jù)。 另一方面是資金挪用資金挪用。部分貸款的承貸主體無(wú)法落實(shí)

38、。很多地方政府融資平臺(tái)貸款釆用“打包”的方式,把一些市政配套工程打包在一起。但是在對(duì)貸款還原后,會(huì)發(fā)現(xiàn)這些小工程本身沒(méi)有獲得具體相對(duì)應(yīng)的貸款項(xiàng)目,這就造成貸款去向不明或者被挪用。 從債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，不僅較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營(yíng)收入作為償債來(lái)源。在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)101 188.77 億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出 87 806.13 億元，占 86.77%。 其中，用于土地收儲(chǔ)債務(wù)形成大量土

39、地儲(chǔ)備資產(chǎn)，審計(jì)抽查的 34 個(gè)重點(diǎn)城市2本級(jí)截至 2013 年 6 月底儲(chǔ)備土地 16.02 萬(wàn)公頃； 用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)， 不僅形成了相應(yīng)資產(chǎn)， 而且大多有較好的經(jīng)營(yíng)性收入；用于公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的債務(wù)，也有相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入。 5. 5.債務(wù)形態(tài)和資金投向債務(wù)形態(tài)和資金投向表5-10 2013年底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額支出投向情況表 單位：億元 資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)審計(jì)署（2013）從未來(lái)償債年度看，2013 年7 月至12 月、2014 年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.92%3

40、和21.89%，2015年、2016 年和2017 年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018 年及以后到期需償還的占18.76%。 6. 6.償債年度償債年度表5-11 2013年底全國(guó)地方政府性債務(wù)未來(lái)償債情況表 單位：億元資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)審計(jì)署（2013） 注意注意： 表5-11僅為2013年底全國(guó)地方政府性債務(wù)未來(lái)償債情況,雖然是隨著時(shí)間推移,需要償還的比重是漸漸降低的,但是因?yàn)槊磕甑膫鶆?wù)還是在不斷增加的,所以今后舉借債務(wù)的時(shí)候,需要協(xié)調(diào)到期償還時(shí)間,以免出現(xiàn)某一年償還額度過(guò)高的情況,給地方財(cái)政和中央財(cái)政帶來(lái)不協(xié)調(diào)的壓力。 （一）經(jīng)濟(jì)體制和政策性原因

41、（二）財(cái)政體制和制度性原因 （三）債務(wù)管理原因 （四）政府治理機(jī)制原因三、我國(guó)地方政府債務(wù)形成的原因三、我國(guó)地方政府債務(wù)形成的原因 （一）經(jīng)濟(jì)體制和政策性原因1、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，為地方政府舉債提供了彈性空間和內(nèi)在動(dòng)力 一方面，轉(zhuǎn)軌過(guò)程中存在“體制失范”，即地方政府債務(wù)資金的投向方向有時(shí)仍會(huì)跨出范圍，而伸向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，這樣會(huì)為地方政府舉債提供了彈性的行為空間。 另一方面，體制轉(zhuǎn)軌激發(fā)了地方政府舉債的內(nèi)在動(dòng)力。 體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，地方政府舉債規(guī)模不斷增加的又一原因是政府官員任職的輪換機(jī)制?，F(xiàn)行的地方政府官員輪換制度，在一定程度上會(huì)產(chǎn)生任職官員的盲目舉債行為。2、體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程匯總，地方政府職能轉(zhuǎn)變

42、不到位 首先，地方政府存在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行政化傾向，資源支配能力和規(guī)模過(guò)大； 其次，地方政府企業(yè)化行為形成地方政府或有債務(wù)； 再有國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)的轉(zhuǎn)嫁。 3、宏觀經(jīng)濟(jì)政策促使地方政府被動(dòng)舉債增加 在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，地方政府需要擔(dān)負(fù)起社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各項(xiàng)公共事務(wù)轉(zhuǎn)軌成本。少數(shù)自有財(cái)力不足、財(cái)政收入較低的地方政府，由于財(cái)力的匱乏，不得不通過(guò)舉債的方式來(lái)執(zhí)行國(guó)家的宏觀政策。 同時(shí)，國(guó)家實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，加重了部分縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政壓力。農(nóng)業(yè)稅的免收減少了地方政府的一大財(cái)政收入來(lái)源，縣鄉(xiāng)政府只能通過(guò)舉債的方式來(lái)籌集財(cái)力不足的部分。 國(guó)家實(shí)行的積極的財(cái)政政策也會(huì)促使地方政府被動(dòng)舉債。隨著我國(guó)

43、實(shí)行積極的財(cái)政政策以來(lái)，地方政府的債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。當(dāng)中央政府實(shí)施積極的財(cái)政政策時(shí)，會(huì)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行大量投資，地方政府需要提供一定的配套資金來(lái)共同完成。 （二）財(cái)政體制和制度性原因1、政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府自給能力較弱 首先，地方政府事權(quán)過(guò)度膨脹地方政府事權(quán)過(guò)度膨脹。在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，地方政府承擔(dān)著大部分的事權(quán)，尤其是省以下的各級(jí)政府。地方政府承擔(dān)的事權(quán)主要包括以下幾個(gè)方面：（1）中央政府對(duì)地方政府的干預(yù)度較大（2）地方政府承擔(dān)過(guò)重的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給責(zé)任。 其次，地方政府財(cái)權(quán)嚴(yán)重缺失地方政府財(cái)權(quán)嚴(yán)重缺失。從分稅制財(cái)政體制改革的財(cái)權(quán)劃分可以看出，中央集中了大稅種的大部

44、分，而地方政府則集中了小稅種和零散的稅種的大部分。從財(cái)權(quán)設(shè)置看，分稅制體制設(shè)置的“增量改革”使財(cái)政收入向上集中的趨勢(shì)隨著時(shí)間的推移較為明顯。 最后，地方政府自有財(cái)力明顯不足地方政府自有財(cái)力明顯不足。地方政府的自有財(cái)力不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是部分地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低；二是地方政府的自給能力較弱。 表5-10 中央和地方財(cái)政收支總額及比重 單位：億元表5-11 1990-2009年我國(guó)各級(jí)財(cái)政自己能力情況注：財(cái)政自給能力=本級(jí)一般預(yù)算收入/本級(jí)一般預(yù)算支出資料來(lái)源：地方財(cái)政研究2010（9）2、政府間轉(zhuǎn)移支付不健全，使地方政府的財(cái)力訴求難以滿足 由于分稅制財(cái)政體制的改革，地方政府的財(cái)權(quán)與事

45、權(quán)關(guān)系發(fā)生嚴(yán)重的不對(duì)稱，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度以中央對(duì)地方的補(bǔ)助為主。中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付成為目前地方政府財(cái)政支出的主要來(lái)源，并占據(jù)一定的比例。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，轉(zhuǎn)移支付存在著一些不健全的地方，在不同地區(qū)間沒(méi)有真正發(fā)揮其均等化的作用，甚至拉大了地區(qū)間的貧富差距。 表現(xiàn)：（1）政府間轉(zhuǎn)移支付制度不健全，“討價(jià)還價(jià)”現(xiàn)象頻繁 （2）政府間轉(zhuǎn)移支付方式不合理，均等化效果不明顯 （3）政府間轉(zhuǎn)移支付方法不科學(xué)，均等化效果適得其反3、預(yù)算軟約束形成地方政府舉債的制度激勵(lì) 地方財(cái)政的預(yù)算軟約束可以看作是當(dāng)某一地方政府出現(xiàn)財(cái)政困境時(shí)，可以通過(guò)外部組織（如中央政府）獲得救助而維持其正常的運(yùn)作。在實(shí)際

46、運(yùn)行中，由于預(yù)算的軟約束，地方政府還是以各種名義舉借了大量債務(wù)。 中央政府為避免由于地方政府的財(cái)政困境而導(dǎo)致更為嚴(yán)重的地方發(fā)展窘境，一般都會(huì)為地方政府提供一定的救助。地方政府在與中央政府的博弈中，往往認(rèn)為中央會(huì)不遺余力的為地方政府提供救濟(jì)，因此舉借了大量的債務(wù)，而使中央處于了被動(dòng)的地位，形成了預(yù)算的軟約束。4、地方政府融資渠道不暢 在實(shí)際中，地方政府的融資渠道存在著各方面的阻礙，包括制度方面的障礙、融資渠道的單一和投融資體制方面的缺陷等。 （三）債務(wù)管理原因1、地方政府對(duì)自身債務(wù)管理滯后 表現(xiàn)：（1）地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)不健全 （2）地方政府缺乏對(duì)舉借債務(wù)的整體規(guī)劃和科學(xué)論證 （3）地方政府償

47、債意識(shí)淡薄2、對(duì)地方政府債務(wù)管理的機(jī)制缺失 表現(xiàn)：（1）對(duì)地方政府債務(wù)管理的信息披露機(jī)制缺失 （2）對(duì)地方政府債務(wù)管理的監(jiān)督約束機(jī)制缺失 （3）對(duì)地方政府債務(wù)管理的問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失 （四）政府治理機(jī)制原因1、政府行政級(jí)次設(shè)置過(guò)多，管理難度較大 表現(xiàn)： （1）.政府行政級(jí)次與分稅分權(quán)財(cái)政體制的矛盾 1994年分稅制的改革只是將中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行 了明確的劃分，但卻沒(méi)有構(gòu)建起關(guān)于地方政府的稅制體系。導(dǎo)致地方政府的行政級(jí)次 與分稅的財(cái)政體制之間產(chǎn)生了些許矛盾。 （2）行政體制集權(quán)與地方實(shí)際分權(quán)并存的矛盾 分稅制改革對(duì)中央與地方政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)進(jìn)行了重新的劃分，財(cái)權(quán)的層層上 交與事權(quán)的層

48、層下放，形成了中央政府擁有較大的財(cái)權(quán)而地方政府卻擁有較多的事權(quán) 狀況。作為地方政府，在面對(duì)中央政府下達(dá)的政策指令要求和財(cái)力不足的兩難境地下， 地方政府不得不依靠舉借債務(wù)來(lái)滿足所有的要求。2、政績(jī)考核機(jī)制扭曲，助長(zhǎng)了財(cái)政機(jī)會(huì)主義表現(xiàn)： （1）為 GDP 獨(dú)尊的激勵(lì)機(jī)制，使地方政府行為異化 我國(guó)的地方政府政績(jī)考核機(jī)制不健全，政府行政官員追求 GDP 增長(zhǎng)的現(xiàn)象較為明顯。地方政府單純追求 GDP 的增長(zhǎng)，以 GDP 獨(dú)尊的方式發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，很容易導(dǎo)致地方政府行為的異化。 （2）為 GDP 獨(dú)尊的激勵(lì)機(jī)制，加劇了地方政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng) 中央政府對(duì)地方政府以 GDP 為考核指標(biāo)，部分地方政府為凸顯自己而

49、不斷與其他地方政府進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，最終會(huì)出現(xiàn)兩敗俱傷的場(chǎng)面，甚至?xí)绊懻麄€(gè)社會(huì)正常經(jīng)濟(jì)秩序的發(fā)展。 （3）扭曲的政績(jī)考核和升遷制度，使地方政府的行為目標(biāo)短視化 地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，沒(méi)有設(shè)身處地的為地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展進(jìn)行考慮和分析。地方政府的行政官員只考慮其在職期間的經(jīng)濟(jì)利益，發(fā)展了大量的短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。 第三節(jié)第三節(jié) 國(guó)外地方債務(wù)的比較分析國(guó)外地方債務(wù)的比較分析 3.1美國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題研究 3.1.1美國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的歷史進(jìn)程 3.1.2美國(guó)地方政府債務(wù)的歷史規(guī)模及危機(jī) 3.1.3美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處理3.2日本地方政府債務(wù)問(wèn)題研究 3.2.1日本地方政府債務(wù)的歷史演變 3.2.2

50、日本地方政府舉債的方式及其特點(diǎn) 3.2.3日本地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀 3.2.4日本政府對(duì)地方政府債務(wù)的管理方法3.1.1美國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的歷史進(jìn)程 美國(guó)財(cái)政分成聯(lián)邦財(cái)政、各州財(cái)政和州以下的地方財(cái)政。除聯(lián)邦政府可以發(fā)行債券外，州和地方政府也可以發(fā)行債券。 注：為了便于表述以及與中國(guó)政府債務(wù)統(tǒng)一，我們將州財(cái)政和地方財(cái)政統(tǒng)統(tǒng)稱為地方政府財(cái)政。 3.1.1.1美國(guó)地方政府債的分類 美國(guó)的地方政府券，突出表現(xiàn)為市政券，主要分為收入債券和一般責(zé)任債券。 收入債券是通過(guò)政府部門舉債建設(shè)的工程獲得收入來(lái)進(jìn)行債務(wù)利息償付的。比如，地方政府舉債建立了高速路工程，通過(guò)每年收取過(guò)路費(fèi)的方式來(lái)償還債務(wù)。所以只要借入的

51、資本是優(yōu)質(zhì)的基本可以保證利息的償付。 一般責(zé)任債券是由地方政府發(fā)行的，以地方政府的征稅能力為保證的一種債券，這種債券的安全性高，僅次于國(guó)債?；I資的主要目的是用于修建高速公路，公園和政府基礎(chǔ)設(shè)施等。它們極少拖欠，投資者可以按期收回本金，并取得利息。3.1.2美國(guó)地方政府債務(wù)的歷史規(guī)模及危機(jī)美國(guó)州和地方政府債務(wù)表 美國(guó)地方政府債務(wù)的危機(jī)美國(guó)地方政府債務(wù)的危機(jī) 1974 年紐約爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，1990 年費(fèi)城爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，1991 年布里奇波特爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，1994 年橙縣爆發(fā)危機(jī)，1996 年邁阿密爆發(fā)危機(jī)，2000 年卡姆登也爆發(fā)了危機(jī)。到 2011 年 6 月，美國(guó)東北部的賓夕法尼亞州哈里斯堡向

52、法院申請(qǐng)破產(chǎn)。 美國(guó)歷史上中小城鎮(zhèn)破產(chǎn)的情況比較常見，但 30 年來(lái)，大城市破產(chǎn)出現(xiàn)過(guò) 4 次。2011 年 6 月，紐約市的財(cái)政赤字已經(jīng)達(dá)到 20 億美元，華盛頓財(cái)政赤字達(dá)到 6.88 億美元，加州洛杉磯、舊金山等大城市的財(cái)政赤字規(guī)模也都在數(shù)億美元。3.1.3美國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)處理 1994 年 12 月 6 日，加利福尼亞的橙縣宣布破產(chǎn)。具體原因如下： 1993 年之前，橙縣具有 75 億美金的資產(chǎn)，政府基金在西特倫的管理下，每年可以獲得 9%的收益，投資具有穩(wěn)健和安全的性質(zhì)。1993 年以后，羨林銀行的經(jīng)紀(jì)人邁克古斯寺塔門森，介紹了更加高利的債券模式-反向利率債券（也成為反轉(zhuǎn)式浮動(dòng)債券

53、），該債券的收益率跟聯(lián)邦基礎(chǔ)利率負(fù)相關(guān)：基礎(chǔ)利率低時(shí)，收益率就高，基礎(chǔ)利率高時(shí)，收益率就低。斯塔門森讓西特倫以 75 億美元為抵押，貸款 120 億美元進(jìn)行運(yùn)作。最后投資失敗造成巨額的虧損，在虧損之前，該縣已經(jīng)借債達(dá)到 40 億美元。 橙縣宣告破產(chǎn)并采取如下措施： 第一，減少經(jīng)常性人員經(jīng)費(fèi)支出； 第二，減少資本性項(xiàng)目支出，降低投資性支出； 第三，關(guān)閉城市娛樂(lè)中心，減少對(duì)公園的維護(hù)、垃圾清理和對(duì)嚙齒動(dòng) 物的控制，賣掉政府所有的工廠等； 第四，與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，以該縣的未來(lái)稅收收入為擔(dān)保，延期償還債務(wù)。3.1.3.1美國(guó)地方政府債務(wù)的處理的特點(diǎn)1.1.地方政府實(shí)行硬預(yù)算約束地方政府實(shí)行硬預(yù)算約束

54、國(guó)家無(wú)條件救助陷入財(cái)政困境的地方政府會(huì)產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”，并且具有間接鼓勵(lì)地方政府借債的效用，會(huì)使財(cái)政失責(zé)行為和欠審慎的貸款多發(fā)。不嚴(yán)格的地方預(yù)算的約束會(huì)扭曲信貸分配的價(jià)格信號(hào)，導(dǎo)致中央政府會(huì)對(duì)地方政府潛在負(fù)債埋單，危害國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。 因?yàn)槠飘a(chǎn)機(jī)制具有強(qiáng)化中央政府對(duì)地方政府的硬約束的作用，所以破產(chǎn)機(jī)制是美國(guó)處理地方債務(wù)的主要途徑之一。一旦地方融資資本利用不當(dāng)，陷入債務(wù)危機(jī)之中，中央政府不再承諾為地方不完善的地方財(cái)政管理體制埋單，地方政府就必須實(shí)行破產(chǎn)整合。這種解決措施無(wú)論是對(duì)債權(quán)人還是債務(wù)人都產(chǎn)生積極的作用。 2.2.擁有健全的債券市場(chǎng)機(jī)制擁有健全的債券市場(chǎng)機(jī)制 美國(guó)證券市場(chǎng)的健全基于 3

55、個(gè)運(yùn)作機(jī)制： 首先，高效的信用評(píng)級(jí)制度。 地方信用評(píng)級(jí)是地方政府能夠通過(guò)資本市場(chǎng)融資的前提條件，特別是地方政府準(zhǔn)備通過(guò)國(guó)際金融市場(chǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類資本性支出融資時(shí)更加要進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。美國(guó)成立了主要的評(píng)級(jí)公司為標(biāo)準(zhǔn)普爾）和穆迪等評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，美國(guó)是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)最快的國(guó)家。 其次，嚴(yán)格的信息披露制度。 美國(guó)是信息披露較為完善的國(guó)家，地方政府的各項(xiàng)債務(wù)運(yùn)作，都能夠方便為群眾所知，陽(yáng)光透明的政府政策，是美國(guó)健全債務(wù)市場(chǎng)的主要因素。 最后，完善的保險(xiǎn)制度。 每個(gè)人通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)的方式降低債券風(fēng)險(xiǎn)。這樣債權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)降低了，地方政府的破產(chǎn)，對(duì)金融結(jié)構(gòu)的沖擊變小。這就為了經(jīng)濟(jì)整體合理的運(yùn)行加了一個(gè)保險(xiǎn)。3.3.

56、完善地方政府的財(cái)政制度完善地方政府的財(cái)政制度 為了降低地方政府債務(wù)規(guī)模，地方政府在進(jìn)行債務(wù)行為時(shí)要嚴(yán)格遵循財(cái)政制度的限制，比如關(guān)鍵的財(cái)政指標(biāo)的設(shè)限：舉債限制，平衡預(yù)算的限制，償債比率的限制等，這是中央對(duì)地方政府的硬約束的主要體現(xiàn)。存在最優(yōu)的債務(wù)規(guī)模的“點(diǎn)”，即某一債務(wù)規(guī)?？梢允沟眯?yīng)最大化。通過(guò)硬性的約束，雖然降低了債務(wù)的資金的使用效率，但是也較大程度上控制了風(fēng)險(xiǎn)。4.4.保障債權(quán)人的合法權(quán)益保障債權(quán)人的合法權(quán)益 為了保證債權(quán)人的合法權(quán)益，美國(guó)實(shí)行地方政府的破產(chǎn)機(jī)制，這樣中央就將國(guó)家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到地方去，既可以限制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，又可以保障債權(quán)人的權(quán)益。3.2日本政府債務(wù)問(wèn)題研究3.2.1

57、日本地方政府債務(wù)的歷史演變 日本是一個(gè)單一制的國(guó)家，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格控制。在 19世紀(jì)末期，日本政府就規(guī)定“地方政府如果借債，必須通過(guò)中央的審核，否則不準(zhǔn)進(jìn)行借債活動(dòng)”。地方相應(yīng)的章程也集成了法規(guī)，比如市鎮(zhèn)制及鎮(zhèn)村制、郡制等。通過(guò)這些法律法規(guī)，中央加強(qiáng)對(duì)地方各郡的嚴(yán)格管轄。日本地方政府債務(wù)資金主要用于地方基礎(chǔ)建設(shè)。 近年來(lái)，其債務(wù)資金主要用于如下的方面： （1）生活基礎(chǔ)設(shè)施支出，如交通、下水道和煤氣管道建設(shè)等； （2）地方所有的企業(yè)（公營(yíng)企業(yè)）的資金支持； （3）“災(zāi)前”、“災(zāi)中”和“災(zāi)后”三期的政府支出； （4）特定法律規(guī)定的其他由地方政府支出的債務(wù)等。3.2.2日本地方政府舉

58、債的方式及其特點(diǎn) 方式：發(fā)行債券和借入資金 特點(diǎn)：（1）中央對(duì)地方的債務(wù)行為進(jìn)行嚴(yán)的監(jiān)管。中央通 過(guò)嚴(yán)格的“地方政府債務(wù)計(jì)劃”、“起債協(xié)議制度”來(lái)對(duì)地方是否具有資格發(fā)債進(jìn)行嚴(yán)厲監(jiān)管。 （2）中央政府對(duì)地方政府債務(wù)提供隱性的擔(dān)保。與西方國(guó)家不同的是，作為單一制國(guó)家的日本，其中央政府對(duì)各個(gè)地方政府實(shí)行隱性擔(dān)保，也就是說(shuō)，中央可能會(huì)償還地方不能償還的債務(wù)。這可能會(huì)產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”，所以其他金融機(jī)構(gòu)樂(lè)意為政府部門進(jìn)行融資。3.2.3日本地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀 早在 2006 年，日本北海道夕張市就進(jìn)行了破產(chǎn)重組，這說(shuō)明日本具有成熟的債務(wù)處理經(jīng)驗(yàn)。 在歐洲債務(wù)危機(jī)，美國(guó)次貸危機(jī)的大背景下，日本許多地方政府財(cái)

59、力不足，財(cái)政困難。2010 年，地方政府財(cái)政赤字達(dá)到了 18 兆日元（日本地方債協(xié)會(huì)編地方債統(tǒng)計(jì)年報(bào) 2010 年）。地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，增加了地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 日本的債務(wù)情況 單位（兆日元）3.2.4日本政府對(duì)地方政府債務(wù)的管理方法第一，日本中央政府實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)政審批制度。第一，日本中央政府實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)政審批制度。 2009 年以后，日本加強(qiáng)了對(duì)地方政府舉債行為的控制，實(shí)行了嚴(yán)格的審批制度，只有通過(guò)中央全方位的審核，地方才能夠獲得資格舉債。2009 年，日本政府通過(guò)并頒布了地方公共團(tuán)體財(cái)政健全化法，加強(qiáng)對(duì)地方政府的債務(wù)監(jiān)控。近幾年的地方政府發(fā)行債券的情況第二，轉(zhuǎn)變資金來(lái)源的模式第二，

60、轉(zhuǎn)變資金來(lái)源的模式。 地方政府債務(wù)的資金來(lái)源由過(guò)去的中央政府為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g資本為主。地方政府發(fā)行民間債券的主要目的是，充分利用民間的資本，降低國(guó)家的金融風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)，降低融資成本。此后地方債務(wù)資金來(lái)源逐漸轉(zhuǎn)向民間資本。第三，債券形式多樣化第三，債券形式多樣化。 日本地方政府在獲得國(guó)家的批準(zhǔn)之后，可以發(fā)行地方性的債券，也可以發(fā)行“臨時(shí)財(cái)政對(duì)策債”。后者的優(yōu)勢(shì)是，其本息都是以地方稅收為擔(dān)保，資金可以用于地方政府的經(jīng)常性開支。其額度逐漸增加，流通性提高，更加適應(yīng)市場(chǎng)流動(dòng)。多樣化的債券，降低了融資成本，又為政府債務(wù)進(jìn)行了多方面的開源，支持國(guó)家建設(shè)。第四，積極引進(jìn)外國(guó)資金進(jìn)行融資第四，積極引