公共預算與管理第九章講義

1、第九章 政府預算管理體制 學習目的和要求：掌握政府預算管理體制內容、類型及我國現行政府預算管理體制 ，了解政府預算管理體制 的演變。主要內容：政府預算管理體制內容、類型及我國現行政府預算管理體制和演變。重點：政府預算管理體制 內容、類型及我國現行政府預算管理體制 。難點：我國現行政府預算管理體制。第一節(jié) 國家預算管理體制國家預算管理體制概述 1預算管理體制含義預算管理體制是在中央與地方政府以及地方各級政府之間規(guī)定預算收支范圍和預算管理職權的一項制度。預算管理體制與財政管理體制聯系。預算管理體制是財政管理體制的主導環(huán)節(jié)。狹義的財政管理體制即是指預算管理體制。2預算管理體制的實質是正確處理中央政府

2、與地方政府之間在財政資金上的集中與分散，在財政管理權限上的集權與分權的相互關系。 決定財力與財權集中與分散程度的主要因素有：（1）國家政權的結構。單一制的國家還是聯邦制國家。 (2)國家的性質和職能。（3）國家對社會經濟生活的干預程度。（4）國家的經濟體制。 3預算管理體制的內容（1）預算管理職權的劃分。 根據中華人民共和國預算法，預算管理相關職權的具體劃分如下：各級人民代表大會是審查、批準預決算的權力機關。各級人民政府是預算管理的國家行政機關。各級財政部門是預算管理的職能部門。各部門的預算管理權。各單位的預算管理權。 （2）預算收支范圍的劃分。預算管理體制設計的核心問題。預算收支范圍的劃分包

3、括劃分的依據和劃分的方法兩個基本問題。關于收支劃分的依據。各級政府的職責任務即事權是劃分各級收支范圍的基本依據。 關于收支劃分的方法。我國曾采取過統(tǒng)收統(tǒng)支、收入分類分成、總額分成、增收（超收）分成、收支包干等具體辦法。市場經濟條件下的預算管理體制模式通常采用分稅制. （3）政府間轉移支付制度。在分稅制條件下，轉移支付制度對完善國家財政關系而言，是一項非常重要的配套制度。 第二節(jié) 19801993年預算管理體制的改年預算管理體制的改革路徑革路徑 建國以來，我國一直實行統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財政管理體制。實行改革開放后，以集中為主要特征的傳統(tǒng)財政管理體制，作為分配領域的關鍵環(huán)節(jié)，率先成為改革的突破口

4、，到1993年共歷經了三次大的改革。119801984年的“劃分收支，分級包干”體制,也稱為“分灶吃飯”體制，主要內容是：（1）按照經濟體制規(guī)定的隸屬關系，明確劃分中央和地方的收支范圍。 （2）地方預算收支的包干基數，按照上述劃分收支的范圍，以1979年預算收支執(zhí)行數為基礎，經過適當調整后計算確定。（3）地方的上繳比例、調劑收入分成比例和定額補助數核定以后，原則上五年不變。地方在劃定的收支范圍內，多收多支，少收少支，自求收支平衡。（4）地方預算支出的安排，均由地方根據國民經濟計劃的要求和自己的財力情況統(tǒng)籌安排，中央各部門不再下達支出指標。（5）北京、天津、上海、江蘇、廣東、福建等6個省市采用有

5、別于大多數省、自治區(qū)的體制，如三個直轄市仍然實行“總額分成，一年一定”的體制；江蘇省繼續(xù)實行固定比例包干辦法；廣東、福建實行大包干體制等。 21985年1987年的“劃分稅種，核定收支，分級包干”體制主要內容是：（1）收入劃分，原則上按稅種劃分各級預算收入。收入分為三大類：中央預算固定收入，地方預算固定收入，中央和地方預算共享收入。（2）支出劃分，仍按企業(yè)事業(yè)單位隸屬關系劃分中央與地方的預算支出，（3）各省、自治區(qū)、直轄市在按照規(guī)定劃分收支范圍以后，凡地方固定收入大于地方支出的，定額上解中央；地方固定收入小于地主支出的，從中央地方共享收入中確定一個分成比例，留給地方；地方固定收入和中央地方共享

6、收入全部留給地方，還不足以抵補其支出的，由中央定額補助。 （4）考慮到經濟體制改革中變化因素較多，為了更好地處理中央與地方之間的財政分配關系，在1985年和1986年內，暫時實行“總額分成”的過渡辦法，即除了中央的固定收入不參加分成之外，把地方的固定收入和中央地方共享收入加在一起，同地方預算支出掛鉤，確定一個分成比例，實行總額分成。（5）廣東、福建兩省繼續(xù)實行大包干辦法，民族自治區(qū)和視同民族自治區(qū)待遇的省，仍實行原體制。 31988年1993年實行的包干財政體制為調動地方組織收入，1988年對地方實行財政包干的辦法進行了改進，規(guī)定全國39個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市，除廣州、西安市財政關系

7、仍分別與廣東、陜西兩省聯系外，對其余37個地區(qū)分別實行不同形式的包干辦法，包括收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解遞增包干、定額上解、定額補助等。 4關于1980至1993年“包干”財政體制的基本評價（1）“包干”體制的歷史作用一是改變了財權高度集中的狀況。在包干辦法中，逐步擴大地方財政的自主權，調動了地方各級政府當家理財的積極性，地方財政由原來被動地安排財政收支轉變?yōu)橹鲃訁⑴c經濟管理，增強了責任心，較好地體現了“統(tǒng)一領導、分級管理”和權責利相結合的原則。 二是財力分配由“條條”為主改為“塊塊”為主。三是財政體制一經確定，幾年不變，穩(wěn)定性、透明度有所增。四是支持和配合了其他領域的改

8、革。 （2）“包干”體制的主要弊端一是體制形式不統(tǒng)一、不規(guī)范。從1980年到1993年，財政體制改革大體分為三個階段，每一個階段實行的體制都有多種實現形式。 二是體制的政策目標不明確，調節(jié)效果不明顯。三是中央政府的宏觀調控缺乏必要的財力基礎。四是政府間事權劃分存在交叉、重疊問題。 第三節(jié)第三節(jié) 分稅制預算管理體制分稅制預算管理體制 1分稅制預算管理體制的建立及調整（1）1994年分稅制預算體制改革的主要內容。一是中央與地方的事權和支出劃分。 二是中央與地方的收入劃分。中央固定收入包括：關稅，消費稅，中央企業(yè)所得稅，非銀行金融企業(yè)所得稅等。 地方固定收入包括：營業(yè)稅（不含各銀行總行、鐵道、各保險

9、總公司集中繳納的營業(yè)稅），地方企業(yè)所得稅等。中央與地方共享收入包括：增值稅，資源稅，證券交易（印花）稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。證券交易（印花）稅，中央與地方各分享50%。 三是中央財政對地方稅收返還數額的確定。1994年以后，稅收返還數額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按本地區(qū)增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數確定，即本地區(qū)兩稅每增長1%，對地方的返還則增長0.3%。如果1994年以后上劃中央收入達不到1993年的基數，則相應扣減稅收返還數額。 四是原體制中央補助、地方上解及有關結算事項的處理。為順利推進分稅制改革，1994年實行分稅制以后，原體制的分配格局暫時不變，過渡一

10、段時間再逐步規(guī)范化。原來中央撥給地方的各項?？睿撓聯艿睦^續(xù)下撥。地方承擔的20%出口退稅以及其他年度的上解和補助項目相抵后，確定一個數額，作為一般上解或補助處理，以后年度按此定額結算。 （2）分稅制財政管理體制的調整近年來，根據分稅制運行情況和宏觀調控的需要，對分稅制財政管理體制進行了必要的調整。一是對收入劃分的調整。主要包括對證券交易（印花）稅的分享比例、金融保險業(yè)營業(yè)稅稅率和國有土地有償使用收入分配三個方面進行了調整，目的在于增大中央財政分配的權限。二是設立過渡時期轉移支付制度。2分稅制預算管理體制需要繼續(xù)加以完善（1）現行分稅制體制的成效與缺陷幾年來的實踐證明，1994分稅制財政管理體

11、制改革，是我國財政管理體制上一次卓有成效的制度創(chuàng)新，初步建立起了與社會主義市場經濟發(fā)展相適應的財政管理體制和運行機制。它明顯地理順了中央與地方的分配關系，調動了各級政府理財的積極性，建立了財政收入穩(wěn)定增長機制；提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，增強了中央的宏觀調控能力。分稅制財政管理體制缺陷：首先，政府事權和支出范圍劃分還不夠科學、規(guī)范。政府職能的界定和政府間事權劃分是分稅制財政管理體制的基礎。1994年財政體制改革是在當時中央與地方事權劃分基礎上進行的，基本維持了原來的支出范圍。其次， 收入劃分不盡合理、規(guī)范。分稅制財政管理體制改革是與工商稅制改革同時配套進行的，基本上是按照現行稅制的

12、稅種劃分收入，并已形成接近于目標模式的分配格局。 再次，政府間財政轉移支付制度不夠規(guī)范、科學。實行分稅制財政管理體制后，我國政府間財政轉移支付由體制補助、稅收返還、專項補助等多種形式構成，1995年之后又實行了過渡期轉移支付辦法，增加對一部分困難地區(qū)的補助。但是，目前的轉移支付制度還不夠規(guī)范、科學，離公共服務水平基本均等化的目標有很大差距。最后，省以下財政管理體制還不夠完善。 （2）進一步完善分稅制財政管理體制的取向我國分稅制財政管理體制的進一步完善，必須遵從社會主義市場經濟運行的基本原則，以科學界定政府職能為前提，以合理劃分中央政府與地方政府以及地方各級政府之間的事權為基礎，以政府預算和稅收

13、制度改革為手段，合理設計滿足公共財政目標模式要求的財政管理體制。 中央政府的事權和財政支出范圍，大體可分為三類：一是體現國家整體利益的公共支出項目，需要集中管理，由中央政府直接負責的社會事務，經費由中央財政安排。二是中央和地方共同承擔的社會事務，經費應由中央與地方共同承擔。三是中央負有間接責任，但應通過地方政府來具體負責實話的社會事務。 政府間收入的劃分作適當調整，如改變企業(yè)所得稅按照行政隸屬關系共享的做法等等。積極引導推動省以下分稅制財政管理體制的改革和完善，使之在地方收入劃分和中央返還收入劃分上更趨合理。改進和完善我國政府間財政轉移支付制度。小結 分稅制財政體制改革與預算管理制度改革是我國九十年代財政改革的兩項核心工作。我國在復式預算編制形式、部門預算組織形式、零基預算編制方法和國庫集中收付管理上進行了制度創(chuàng)新與實踐，并取得了一定成果。今后，要圍繞公共財政制度的建立，加大預算管理制度改革的力度，尤其是深化國庫管理制度改革，不斷提高政府理財的效率。 國家預算管理體制是處理一國財政體系