中國土地市場制度變遷與演化方向

1、中國土地市場制度 變遷與演化 一、緒論 n研究我國土地市場制度的演化規(guī)律，對于政府如何通過政策手段促進(jìn)土地市場的健康發(fā)展，促進(jìn)土地資源的合理開發(fā)和集約利用，保障我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。n本研究所指的土地市場制度是指關(guān)于土地市場交易的一系列規(guī)則，土地市場制度變遷是指土地市場交易規(guī)則的替代和轉(zhuǎn)化過程。 二、土地市場制度變遷分析框架 2.1關(guān)于制度和制度變遷的基本概念 2.1.1制度的內(nèi)涵 2.1.2制度變遷 2.1.3制度變遷成本與收益比較 2.2制度變遷的路徑選擇方式 2.3制度變遷的經(jīng)典理論假說 2.3.1諾思的行動(dòng)集團(tuán)理論 2.3.2誘導(dǎo)性制度變遷假說 n2.1.1制度的內(nèi)涵

2、一是指“在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的體系” 另一種含義是指“要求成員遵守的、按一定程序辦事的規(guī)則” 二、土地市場制度變遷分析框架 n2.1.2制度變遷指制度的替代、轉(zhuǎn)化與交易過程 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)證模型包括誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷 二、土地市場制度變遷分析框架 n2.1.3制度變遷成本與收益比較一般而言，只有制度變遷的預(yù)期總收益大于制度變遷的預(yù)期總成本，即存在一個(gè)凈收益(表現(xiàn)為社會(huì)福利增加)時(shí)，制度變遷才有可能發(fā)生。 二、土地市場制度變遷分析框架 n2.2制度變遷的路徑選擇方式 關(guān)于制度變遷的路徑選擇方式，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從不同的角度給出了不同的劃分。如從動(dòng)力來看，可以分為需求誘導(dǎo)

3、性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷；從制度變遷的時(shí)間來看，可以分為激進(jìn)式制度變遷和漸進(jìn)式制度變遷。 二、土地市場制度變遷分析框架 n2.3.1諾思的行動(dòng)集團(tuán)理論 諾斯(1994)根據(jù)不同的組織在制度變遷中的作用將其劃分為初級行動(dòng)集團(tuán)和次級行動(dòng)集團(tuán)。初級行動(dòng)集團(tuán)和次級行動(dòng)集團(tuán)都是制度變遷的主體。初級行動(dòng)集團(tuán)是制度變遷的創(chuàng)新者、策劃者、推動(dòng)者，而次級行動(dòng)集團(tuán)則是制度變遷的實(shí)施者；初級行動(dòng)集團(tuán)能通過制度變遷創(chuàng)造收入，而次級行動(dòng)集團(tuán)不創(chuàng)造收入，它只參加收入的再分配。 二、土地市場制度變遷分析框架 n2.3.2誘導(dǎo)性制度變遷假說 拉坦和涑水佑次郎在關(guān)于誘導(dǎo)性制度創(chuàng)新的一個(gè)理論一文中正式提出。其中心思想是：制度，

4、特別是所有權(quán)的變遷受相對要素價(jià)格的誘導(dǎo)，相對價(jià)格提高的要素的所有權(quán)將更趨向于向私人占有的方向發(fā)展。 二、土地市場制度變遷分析框架 三、中國土地市場制度建設(shè)回顧 3.1城市土地使用制度的改革歷程 3.2.1市場探索階段(19781987年) 改革開放初，土地市場制度沒有變化，沿用舊的市場制度。 1979年通過中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法，拉開了中國城鎮(zhèn)土地使用制度改革的序幕。 實(shí)踐證明，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制度缺陷而產(chǎn)生相應(yīng)的弊端，原有土地制度的資源配置效率是低下的。 3.2.2市場形成階段(19882001年) 這一時(shí)期土地供應(yīng)制度特征，是變無償、無限期、無流動(dòng)的行政劃撥供地，為有償、有限期

5、、有流動(dòng)的出讓供地，但由于大量的建設(shè)用地仍然實(shí)行劃撥供地，因此，制度格局上是劃撥制度與有償使用制度并存，且劃撥制度的覆蓋面大于有償制度。 而且，由于土地出讓在全國范圍內(nèi)處于剛剛起步的階段，絕大多數(shù)地方的土地使用權(quán)市場混亂，因此，地方政府出讓土地時(shí)多采用協(xié)議的方式，由此導(dǎo)致了大量國有資產(chǎn)的流失以及政府官員的腐敗問題。 3.2.3市場發(fā)展階段(2001年至今)國家在逐步完善土地市場，把規(guī)范國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣出讓行為，建立“公平、公開、公正”的與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的土地市場運(yùn)行秩序?yàn)槟繕?biāo)，規(guī)范土地市場，促進(jìn)土地市場健康發(fā)展，優(yōu)化城市國有土地資源配置顯化國有土地資產(chǎn)效益，運(yùn)用市場機(jī)制調(diào)控土地市場，

6、不斷深化土地使用制度改革。 四、中國土地市場制度變遷機(jī)理與績效 4.1土地市場制度演進(jìn)過程 4.1.1土地市場制度總體演進(jìn)過程 本研究整理了改革開放以來關(guān)于土地市場建設(shè)的法規(guī)和文件，涉及全國人大、國務(wù)院、國土資源部、建設(shè)部、財(cái)政部、最高人民法院、財(cái)政部、國家稅務(wù)等部門，效力層次各不一樣，這些法規(guī)、文件共同作用，架構(gòu)了我國的正式土地市場制度。n表格中的時(shí)間是指制度的頒布或?qū)嵤r(shí)間，部門是指制定法律、法規(guī)的部門，性質(zhì)是指其法律效力。每一項(xiàng)法規(guī)或者說一個(gè)新制度的出臺，都是從一個(gè)或者幾個(gè)側(cè)面解決問題或者引導(dǎo)市場的發(fā)展，每一個(gè)側(cè)面就是一個(gè)維度。整個(gè)土地市場制度維度如下：產(chǎn)權(quán)、交易、收益、公共平臺、價(jià)格、

7、秩序。n產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)主要包括權(quán)利取得的合法性和權(quán)屬登記制度；n交易交易涉及交易方式、主體和行為；n收益收益包括土地收益的分配和稅收；n公共平臺公共平臺主要是土地市場信息、有形市場、中介組織等;n價(jià)格價(jià)格是廣義的概念，涉及到土地價(jià)格的直接管制，也包括對土地和住房的保障制度，通過價(jià)格體現(xiàn)；n秩序秩序是指的市場行為規(guī)范和配套的監(jiān)管。土地制度歷史變化圖 將所有制度的變化按年份用下圖表示：從圖中可以看出，總體上的變化趨勢，土地市場制度的供給趨勢隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是逐漸上漲的，收益、產(chǎn)權(quán)制度的變化趨勢經(jīng)歷了先快后慢的過程，交易制度的變化是比較平穩(wěn)，后期增長較快，價(jià)格、公共平臺和秩序制度的變動(dòng)是前期比較慢，后期迅速

8、加快。4.1.2土地市場制度階段演進(jìn)過程（一）制度演進(jìn)階段差異分析按前述我國土地市場制度變遷的三個(gè)階段劃分來對土地市場的制度演進(jìn)分析，將每一階段的土地制度影響力度進(jìn)行累加，對政策法規(guī)作用維度影響力賦值為1，將數(shù)據(jù)匯總在表中列出。 階段階段產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)交易交易收益收益價(jià)格價(jià)格公共平公共平臺臺秩序秩序19781987212111198820001314186414200120086131218527總計(jì)212832251042土地制度演進(jìn)分析 用直方圖可以看出，在第一階段，制度供給非常缺乏，第二和第三階段土地市場制度迅速配套和得到完善。 土地制度演進(jìn)蛛網(wǎng)模型 運(yùn)用蛛網(wǎng)模型，分別以產(chǎn)權(quán)、交易、收益、價(jià)格

9、、信息、秩序維度為坐標(biāo)軸可以很好的反映出制度變遷的趨勢，可以將土地制度演進(jìn)的歷程清晰表現(xiàn)出來。從圖中可以得知，改革開放以來土地制度變遷的特點(diǎn)是： 1土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了先快后慢的發(fā)展階段。土地市場的形成發(fā)育階段，產(chǎn)權(quán)制度需求旺盛，而同時(shí)產(chǎn)權(quán)制度供應(yīng)充足。這是因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)制度的確立是市場交易的前提，沒有產(chǎn)權(quán)就沒有土地市場。隨著土地市場的逐步完善，對產(chǎn)權(quán)制度的制度需求已經(jīng)滿足，產(chǎn)權(quán)制度的供給逐漸減少，與其它制度維相比發(fā)展速度就大大減緩了。2土地市場交易的穩(wěn)定是建立市場體系所需的，而為了實(shí)現(xiàn)政府公共管理的職能，對土地的利用也必然要作出限制，所以土地交易和土地利用的制度保持著平穩(wěn)的變化，制度供給穩(wěn)定。3

10、土地收益制度變化發(fā)展較快，而且制度的變化較大，這體現(xiàn)了多方主體的利益博弈問題，而且主體間的利益博弈又導(dǎo)致了市場的不問題和發(fā)展失序。土地增值收益的分配，征地、拆遷的收益，土地出讓收入的中央和地方政府的分成都需要進(jìn)一步優(yōu)化的制度安排。n4價(jià)格的管理日益成為重點(diǎn)，價(jià)格管理最初體現(xiàn)在預(yù)防國有土地資產(chǎn)的流失，對最低出讓價(jià)格的限制，隨著土地參與到宏觀調(diào)控中，價(jià)格控制作為保障百姓民生的制度會(huì)益發(fā)成為制度的核心。n5市場的秩序制度供給急劇上升，最初制度的重點(diǎn)在于土地市場的建立，當(dāng)市場逐漸成立和配套完善以后，對市場的有序引導(dǎo)、監(jiān)管要求提升，秩序成為制度的主要供給方面。n6公共平臺的重要作用有所體現(xiàn)，土地信息的公

11、開披露有助于市場更好的運(yùn)行，也是土地制度的發(fā)展重點(diǎn)，可以看出這方面仍有較大的發(fā)展空間。 （二）制度演進(jìn)層級差異分析 n法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章在法律體系中處于不同的層級，有著不同的法律效力，法律最高、行政法規(guī)次之，部門規(guī)章最低。為了清晰揭示制度演進(jìn)的層級差異，將法律和行政法規(guī)單獨(dú)列出分析其制度演進(jìn)，比較其和整體土地制度變遷的差別，描述制度變遷在不同層級上的異同并繪出其蛛網(wǎng)圖。法律、法規(guī)制度演進(jìn) n從蛛網(wǎng)圖中看出，土地法律、行政法規(guī)演進(jìn)與土地制度演進(jìn)趨勢基本一致，但是從圖形中不能夠比較是法律、法規(guī)的作用在前影響了部門規(guī)章的發(fā)展，帶來了強(qiáng)制性的制度變遷，還是部門規(guī)章的制度變化帶來了法律、法規(guī)的變革

12、，引發(fā)的自下而上制度變遷。 n故筆者數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，計(jì)算每一階段土地法規(guī)占總土地制度的比重，數(shù)據(jù)見下表。 土地制度、法律累計(jì)、比例分析表階階段段產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)交易交易收益收益價(jià)格價(jià)格公共平臺公共平臺秩序秩序制制度度法法規(guī)規(guī)比重比重%制制度度法法規(guī)規(guī)比比重重%制制度度法法規(guī)規(guī)比比重重%制制度度法法規(guī)規(guī)比重比重%制制度度法法規(guī)規(guī)比比重重%制制度度法法規(guī)規(guī)比比重重%12210011100221001110011100111002157 47 15 9 60 20 7 35 7 3 43 5 3 60 15 4 27 32110 48 28 11 39 32 12 38 25 9 36 10 4 40 42

13、12 29 土地法律、行政法規(guī)累計(jì)比例分析 將數(shù)據(jù)用下圖表示，可以較為清晰看出，土地法律（規(guī)）的比重在三個(gè)階段的比重在交易、信息、價(jià)格方面是逐漸降低的，而在產(chǎn)權(quán)、收益、秩序方面是先下降后上升，其變動(dòng)趨勢與整體的變動(dòng)趨勢一致，而變動(dòng)速度要快于整體水平，這也就說明了其制度變遷的速度要快于部門規(guī)章的速度。這就意味著，法律和法規(guī)的制定推動(dòng)了部門規(guī)章的出臺和頒布，我國的土地變遷主要是自上而下的強(qiáng)制性的變遷，明顯帶有中央政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷態(tài)勢。 4.2土地市場制度演進(jìn)機(jī)理與績效分析 4.2.1土地市場制度演進(jìn)機(jī)理 （一）市場探索階段從制度變遷的視角觀察，市場的探索階段土地市場發(fā)生著比較典型的自下而上的

14、誘致性的變遷。按照諾思的行動(dòng)集團(tuán)理論，地方政府承擔(dān)制度變遷的第一行動(dòng)團(tuán)體(初級行動(dòng)團(tuán)體)的角色，而中央政府更多的承擔(dān)的是第二行動(dòng)團(tuán)體(次級行動(dòng)團(tuán)體)的角色，往往是前者首先發(fā)現(xiàn)并去追求潛在的外部性收益，而后者則是將這種制度明確化一般化。 （二）市場形成階段此階段制度變遷則明顯帶有中央政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷態(tài)勢，表現(xiàn)為中央政府強(qiáng)制地加強(qiáng)對產(chǎn)權(quán)的界定和促進(jìn)自身目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，比如增加收入、維護(hù)可持續(xù)資源利用、為國企改革服務(wù)等等，中央政府的產(chǎn)權(quán)主體意識大大增強(qiáng)?？傮w上來說是處于強(qiáng)制性的制度變遷，里面也交織著由下而上的誘致性制度變遷。 （三）市場發(fā)展階段土地供應(yīng)方式益發(fā)嚴(yán)格，市場機(jī)制取代行政力量，制度操作性

15、增強(qiáng)。市場發(fā)展階段制度的變遷還是以強(qiáng)制性的制度變遷為主，中央政府的調(diào)控力量與第二階段相比有了很大進(jìn)步，制度的演變趨勢是政府逐漸減少對市場的直接干預(yù)，把重點(diǎn)放在市場的配套上，和對市場失靈的糾偏。政府對市場的調(diào)控更加得心應(yīng)手，對具體的制度規(guī)定具備很強(qiáng)的操作性和實(shí)用性，起到良好的成效，土地管理作為宏觀調(diào)控的一種重要手段受到國家重視。 對上述三個(gè)階段的制度變遷還可以依據(jù)誘導(dǎo)性制度變遷假說來解釋。效率假說在我國可以理解和引申為，我國是公有制國家，土地所有權(quán)必須遵循公有制屬性原則不能動(dòng)搖，隨著對土地資源的需求，造成了土地資源重要性的抬升，在市場條件下表現(xiàn)為價(jià)格的上升，在計(jì)劃模式下表現(xiàn)為對土地的爭奪。土地稀

16、缺的條件下，遵循誘導(dǎo)性制度變遷假說就要求土地資源的具備可交易的產(chǎn)權(quán)，具備流動(dòng)性的特點(diǎn)，可以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和社會(huì)利益的協(xié)調(diào)。所以首要的基石現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度的確立，也是最初的制度形成。逐漸土地市場制度的重點(diǎn)也發(fā)生變化，從原始確立交易產(chǎn)權(quán)制度變革到權(quán)利交易保障制度、價(jià)格的穩(wěn)定，從整個(gè)市場交易管制演進(jìn)到秩序的規(guī)范和市場信息的公開和透明。 4.2.2土地市場制度演進(jìn)績效 階段階段有償供應(yīng)有償供應(yīng)土地面積土地面積（公頃）（公頃）土地有償使用土地有償使用率（）率（）平均商品平均商品房銷售面積房銷售面積（萬（萬m2）平均開發(fā)平均開發(fā)面積面積（公頃）（公頃）平均購置費(fèi)用平均購置費(fèi)用（元（元/ m2）探索階段2826.64形成階段199643.79725.9512280.6563.34發(fā)展階段200370.043220.1722225.41106.65五、中國土地市場制度變遷的演化方向 5.1完善市場交易秩序 n交易秩序包括土地