對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定行為的司法審查及其界限

1、對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定行為的司法審查及其界限關(guān)于火災(zāi)原因認(rèn)定行為的可訴性研究，起碼應(yīng)該討論的內(nèi)容包括以下三個(gè)方面：火災(zāi)原因認(rèn)定行為是否屬于具體行政行為？對(duì)該行為是否應(yīng)確保司法最終權(quán)？如何處理對(duì)該行為進(jìn)行司法審查與尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)的關(guān)系？下面分三個(gè)方面予以剖析?；馂?zāi)原因認(rèn)定行為的屬性要確定火災(zāi)原因認(rèn)定行為的屬性，可以從作出該行為的主體和行為的法律后果兩個(gè)層面來(lái)分析。首先，火災(zāi)原因認(rèn)定行為是行政主體的職權(quán)行為。根據(jù)消防法第四條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。該法第三十九條進(jìn)一步規(guī)定：“火災(zāi)撲滅后，公安消防機(jī)構(gòu)有權(quán)

2、根據(jù)需要封閉火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，負(fù)責(zé)調(diào)查、認(rèn)定火災(zāi)原因，核定火災(zāi)損失，查明火災(zāi)事故責(zé)任。”1999年3月公安部發(fā)布的火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱調(diào)查規(guī)定）更加明確了這一授權(quán)，“火災(zāi)事故的調(diào)查由公安消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施”，除消防法第三十九條第二款規(guī)定的情形（對(duì)于特大火災(zāi)事故，國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府認(rèn)為必要時(shí)，可以組織調(diào)查）外，“任何單位、個(gè)人不得非法干預(yù)火災(zāi)事故的調(diào)查”?？梢?jiàn)，縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)是惟一有權(quán)對(duì)所轄區(qū)域的消防工作進(jìn)行監(jiān)督管理的職能部門(mén)，而公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)才有權(quán)具體實(shí)施火災(zāi)事故的調(diào)查。第1頁(yè)共6頁(yè)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)本身就是典型的行政主體；公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)則是根據(jù)法律的授權(quán)（并通過(guò)規(guī)章進(jìn)一步明確化），取得了

3、對(duì)火災(zāi)原因、事故責(zé)任進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定的排他性認(rèn)定職責(zé)，從而取得了行政主體資格。其次，火災(zāi)原因認(rèn)定行為是具體影響行政管理當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)的行為。調(diào)查規(guī)定第三十一條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服的，自收到火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)、火災(zāi)事故責(zé)任書(shū)之日起十五日內(nèi)，可以向火災(zāi)事故發(fā)生地主管公安機(jī)關(guān)或者上一級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)重新認(rèn)定；對(duì)省級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)作出的火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服的，向省級(jí)公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)重新認(rèn)定?！薄盎馂?zāi)事故發(fā)生地主管公安機(jī)關(guān)或者上一級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)在收到重新認(rèn)定申請(qǐng)書(shū)后，應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)作出維持、變更或者撤銷的決定”。有人根據(jù)第二款規(guī)定斷定“火災(zāi)原因認(rèn)定不是技術(shù)鑒定，而是在技術(shù)鑒

4、定基礎(chǔ)上作出的具體行政行為”，其結(jié)論是正確的，但理由不夠充分。第二款規(guī)定只能說(shuō)明有關(guān)火災(zāi)原因認(rèn)定方面的行政監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)在相當(dāng)程度上得以完善，而不能說(shuō)“只有具體行政行為才能被維持、變更或者撤銷”?；馂?zāi)原因認(rèn)定的本質(zhì)屬性，就是技術(shù)鑒定結(jié)論。由于鑒定過(guò)程中對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)和證據(jù)的考量出現(xiàn)偏差，或者現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)和現(xiàn)場(chǎng)勘查出現(xiàn)維漏，都會(huì)造成火災(zāi)原因認(rèn)定的失誤，導(dǎo)致鑒定結(jié)論被撤銷或者變更。鑒定結(jié)論可以被維持、變更或者撤銷，是一個(gè)非常淺顯的道理。火災(zāi)原因認(rèn)定之所以區(qū)別于一般技術(shù)鑒定，是因?yàn)樗堑?頁(yè)共6頁(yè)由行政主體作出的，并間接地影響當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。承認(rèn)火災(zāi)原因認(rèn)定行為本質(zhì)上是技術(shù)鑒定行為，并不能因此而否認(rèn)其具體

5、行政行為的屬性。同樣，承認(rèn)火災(zāi)原因認(rèn)定行為的具體行政行為屬性，并不能因此而否認(rèn)其技術(shù)鑒定的本質(zhì)屬性。依照行政法原理，火災(zāi)原因認(rèn)定屬于行政確認(rèn)行為，是一種具有獨(dú)特性質(zhì)（技術(shù)鑒定性）的行政行為，或稱準(zhǔn)行政行為。行政主體依法對(duì)行政管理當(dāng)事人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)定并予以宣告的行為，學(xué)術(shù)上都劃歸行政確認(rèn)行為。很顯然，火災(zāi)原因認(rèn)定行為只是對(duì)有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別并給予認(rèn)定、宣告的具體行政行為，而不是對(duì)當(dāng)事人的法律地位和法律關(guān)系（權(quán)利和義務(wù)）直接給予確定和認(rèn)定。值得強(qiáng)調(diào)的是，許多情況下，首先有行政確認(rèn)行為，然后才能據(jù)以作出有關(guān)處理決定，而火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)和火災(zāi)事故責(zé)任書(shū)互為一

6、體，是決定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的先決條件，間接地確定了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。根據(jù)調(diào)查規(guī)定第二十九條規(guī)定，對(duì)引發(fā)火災(zāi)事故的單位和個(gè)人，火災(zāi)事故責(zé)任主要有四類：直接責(zé)任、間接責(zé)任、直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。其第三十條緊接著規(guī)定，公安消防機(jī)構(gòu)查明火災(zāi)事故責(zé)任后，對(duì)引發(fā)火災(zāi)事故的單位和個(gè)人，區(qū)分不同情況作出三種不同的處理。也正是基于火災(zāi)原因認(rèn)定行為與當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)之間存在這樣的密切關(guān)系，加之前述主體資格要素，才能將其作為具體行政行為來(lái)定位。第3頁(yè)共6頁(yè)火災(zāi)原因認(rèn)定行為的可訴性搞清了火災(zāi)原因認(rèn)定行為的屬性，其可訴性的問(wèn)題就迎刃而解了。鑒于近來(lái)諸如交通事故責(zé)任認(rèn)定、醫(yī)療事故責(zé)任認(rèn)定等可訴性問(wèn)題經(jīng)常成為人們關(guān)注的焦

7、點(diǎn)，我認(rèn)為，在這個(gè)問(wèn)題上有必要首先確認(rèn)這樣一個(gè)公理：在現(xiàn)代法治國(guó)家，政府的每一個(gè)行政行為都應(yīng)符合法律規(guī)定；只要法律沒(méi)有明確將有關(guān)行為排除在司法審查的受案范圍之外，那么，法院就有權(quán)對(duì)其進(jìn)行審查。我國(guó)行政訴訟制度的建立，從總體上使行政機(jī)關(guān)的決定不再具有最終性，確立了司法最終權(quán)。作為行政確認(rèn)的火災(zāi)原因認(rèn)定行為，既然是具體行政行為的一種，而行政訴訟法、消防法等有關(guān)法律又沒(méi)有明確將這種具體行政行為排除在外，那么，對(duì)該行為當(dāng)然是可訴的。C餐廳對(duì)市消防處的消防處罰決定不服而提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷消防處罰裁決書(shū)，并對(duì)本案中的主要證據(jù)重大火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)提出異議，要求法院審查。如前所述，火災(zāi)原因認(rèn)定行為是消防

8、處罰決定的先決條件，法院要對(duì)行政處罰行為的合法性進(jìn)行審查，當(dāng)然要涉及火災(zāi)原因認(rèn)定行為是否能夠成立。即使C餐廳不是在對(duì)行政處罰行為提起行政訴訟的同時(shí)，請(qǐng)求對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定行為進(jìn)行審查，而是單獨(dú)就火災(zāi)原因認(rèn)定行為提起確認(rèn)訴訟，法院也有權(quán)進(jìn)行合法性審查，作出合法或違法的確認(rèn)判決。法院對(duì)認(rèn)定行為的審查限度在現(xiàn)代法治國(guó)家，一般都承認(rèn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的界限，即法院應(yīng)第4頁(yè)共6頁(yè)該尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的判斷，而不是代替行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)進(jìn)行判斷。也就是說(shuō)，雖然法院可以審查該類行為，但在一般情況下，法院只能夠?qū)ζ溥M(jìn)行認(rèn)定的過(guò)程予以合法性審查，對(duì)其所履行的程序進(jìn)行合法性審查，對(duì)其認(rèn)定的動(dòng)機(jī)進(jìn)行合法性審查。而涉及具體的技術(shù)

9、性問(wèn)題，法院則不應(yīng)當(dāng)輕易介入。在這里，行政官員的職業(yè)專長(zhǎng)優(yōu)于法官的職業(yè)專長(zhǎng)，法院對(duì)行政行為的審查存在一定的界限。與一般的行政行為不同，消防的緊急性和狀況的特殊性以及火災(zāi)原因認(rèn)定行為的高度專業(yè)性，都決定了法院對(duì)該類行為的審查存在一定的限度。實(shí)際上，公安機(jī)關(guān)消防部門(mén)的技術(shù)力量是比較雄厚的，法院在這方面的力量則相對(duì)薄弱。更何況，水火不等人，最先進(jìn)入火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行撲救的是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的消防隊(duì)員，他們對(duì)有關(guān)現(xiàn)場(chǎng)的調(diào)查、勘驗(yàn)及分析，往往更具有說(shuō)服力。法官則沒(méi)有親臨現(xiàn)場(chǎng)，只是靠事后的“證據(jù)”等來(lái)作出判斷，其準(zhǔn)確性自然要打折扣。一般說(shuō)來(lái)，只要公安機(jī)關(guān)消防部門(mén)履行了有關(guān)法定程序，基于嚴(yán)格的現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)勘查、技術(shù)鑒定作出了有關(guān)原因認(rèn)定的結(jié)論，法院就應(yīng)該予以充分的尊重。這是現(xiàn)代國(guó)家各部門(mén)充分履行其法定職責(zé)，發(fā)揮其最大效能的最基本保證。如果違反這一原則，輕易越過(guò)必要的限度，勢(shì)必導(dǎo)致各部門(mén)互不信任，可能會(huì)離公平、公正和正義更遠(yuǎn)。那當(dāng)然不是行政訴訟制度所追求的目標(biāo)。法院對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定進(jìn)行審查存在一定的界限，并不意味著其不能審查。市消防處以重大火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題為理由，主張法院無(wú)權(quán)審查確認(rèn)，是沒(méi)有根據(jù)的。尤其是在C餐廳提供了其線第