我國石油行業(yè)壟斷的法律規(guī)制概要

1、 2010/1 我國石油行業(yè)壟斷的法律規(guī)制龐鐵力摘要:在國際原油價格持續(xù)下跌的情況下,我國國內成品油價格卻遲遲不見大降。中國石油市場與國際油價頻繁的、大幅的波動形成強烈反差,究其原因,與其行業(yè)自身的壟斷性質有密切聯(lián)系。與此同時,我國的反壟斷法實施一年多來,并未對石油行業(yè)壟斷進行有效的控制,原因在于其對于石油行業(yè)的壟斷行為的規(guī)定過于原則,可操作性不強。因此,必須完善成品油的價格機制、完善市場競爭機制以及加快制定石油天然氣法等舉措。關鍵詞:石油壟斷;反壟斷法;法律規(guī)制中圖分類號:DF961文獻標識碼:A文章編號:1001490X (2010114303作者:吉林大學法學院博士研究生;吉林,長春,1

2、30012全球石油市場的話語權并不完全取決于自然資源的壟斷力量,很多情況下主要取決于供需雙方尤其是需求方的軍事、政治、外交和經(jīng)濟實力,以及市場、技術、價格等因素。近些年來,世界石油市場結構的演變充分說明了這一點。石油產(chǎn)品的政治、經(jīng)濟屬性,決定了石油產(chǎn)品在很多情況下不是一般意義上的商品。因此,世界上許多國家將石油企業(yè)列為國有獨資或國家絕對控股,石油企業(yè)市場份額的獲得來源于法律的合法性或行政合法性。政府既是政策的制定者和監(jiān)督執(zhí)行者,又是具體業(yè)務的實際經(jīng)營者,此種情況就決定了石油行業(yè)存在著壟斷。一我國石油行業(yè)壟斷行為的現(xiàn)狀分析及其存在的問題(一我國石油行業(yè)壟斷行為的表現(xiàn)我國石油市場與國際石油市場價格

3、波動往往形成巨大反差,究其原因,是我國石油行業(yè)存在壟斷行為。而當代反壟斷法對企業(yè)的規(guī)制采用“行為模式”即將注意力由市場結構轉移到市場行為上,具有很高的市場份額和較大的企業(yè)規(guī)模本身并不受到法律的限制,反壟斷法所反對的只是占有市場支配地位的企業(yè)濫用市場支配地位從事的壟斷和限制競爭行為。從現(xiàn)實情況來看,我國石油企業(yè)的壟斷行為主要集中在壟斷定價、拒絕交易、價格歧視上。1.壟斷高價。壟斷高價,是一種對消費者和用戶進行剝削的濫用行為。例如2004年的茂化實華事件中,中石化連續(xù)提高原材料結算價格的行為就構成了壟斷定價。壟斷定價是指占優(yōu)勢地位的企業(yè)利用優(yōu)勢地位將產(chǎn)品或服務價格定在超過競爭水平之上的行為。中國政

4、府對石油定價機制是采用市場價格為基礎加國家發(fā)改委價格管理的定價機制。這就意味著石油企業(yè)承擔著巨大的政策性虧損(特別是以煉油為主的中石化。就目前國內市場而言,低油價政策不利于刺激新能源的開發(fā),也不利于刺激節(jié)能的積極性,更不利于產(chǎn)業(yè)結構的調整。從國際環(huán)境來看,全球進入高油荒時代。我國每年大量進口原油,對外依存度超過40%,原油價格受到石油輸出國油價限制,已經(jīng)與國際接軌,但成品油價格大大低于國際成品油價,煉油企業(yè)高價買入石油低價賣出成品油,易發(fā)生巨額虧損。這就導致在當前通貨膨脹壓力很大的情況下,中國油價降價微乎其微。2.價格歧視。價格歧視是指銷售商對不同的客戶收取不同的價格而沒有支持該價格差別的明顯

5、的成本差異的行為,以及對供應成本不同的客戶收取同樣價格的行為。確定價格歧視的前提條件關系到切斷不同購買者群體的相關的差異性,判斷它們是否是不同的購買群體、是否處于相同的競爭條件之中,要根據(jù)具體的市場分析來判定。茂化實華停產(chǎn)風波發(fā)生之后,2005年2月28日,部分知名經(jīng)濟學家在北京就此案例舉辦了關于石油體制改革的學術研討會,炮轟中石化憑借壟斷地位欺壓民營企業(yè)茂化實華,有學者將我國目前石油石化產(chǎn)業(yè)格局診斷為“缺乏管制的行政性壟斷”。中石化對此作出回應,對經(jīng)濟學家在沒有弄清事件始末和石油工業(yè)體制背景的情況下,就發(fā)表的關于茂化實華事件及我國石油工業(yè)體制改革的看法表示詫異。他們認為該事件本身是雙方經(jīng)濟行

6、為,根本與壟斷問題無關。中石化發(fā)言人還提到“茂化實華原是我們的下屬企業(yè),當時雙方的原料供應價格確實比較便宜,但那是一個企業(yè)內部的結算價格,不是正常的市場價格。在茂化實華不再屬于我們以后,就應該按照市場價格來供應原料?！睂ο聦倨髽I(yè)和市場上的其他企業(yè)按不同價格供貨,這就涉及到價格歧視了。3.拒絕交易。合同自由作為市場經(jīng)濟的一項基本法律原則,在近現(xiàn)代民法中占有重要地位。合同自由的主要內容之一就是當事人可以根據(jù)自己的意志自主的決定是否訂立合同以及與誰訂立合同。另一重要的法律原則競爭自由,這是對合同自由構成一定的約束。尤其是反壟斷法的產(chǎn)生使市場經(jīng)營主體的合同自由受到了很大的限制。原因在于在壟斷性的行業(yè)中

7、,交易對方?jīng)]有相同或相似的產(chǎn)品或服務可以選擇,單方面的強調合同自由肯定是不公平的。當然,競爭法并不會給企業(yè)強加與其競爭對手合作的義務,在購買者有不守信用的危險或者不能保持充分庫存等合理情形下,拒絕交易則是被允許的。而占有優(yōu)勢地位的企業(yè)在沒有合理理由的前提下拒絕供應商品或者服務、直接或間接地削弱競爭則要受到競爭法的嚴格限制。拒絕交易在實踐中的表現(xiàn)形式是多種多樣的,例如,它可以表現(xiàn)為占有市場支配地位的企業(yè)同它迄今一直供貨的購買者中斷合同關系,也可以表現(xiàn)為拒絕一個新的 潛在的購買者的供貨請求。石油是一種壟斷性的產(chǎn)品,一旦上游企業(yè)拒絕和下游企業(yè)交易,下游企業(yè)因為得不到原材料而退出市場,就會影響到下游的

8、競爭。(二我國石油行業(yè)壟斷存在的問題1.缺乏公平競爭的市場環(huán)境。在我國石油行業(yè)中,無論是石油的勘探開采還是成品油的批發(fā)零售,都缺乏有效地競爭機制。例如:在石油勘探開采階段,三大石油公司“劃地域而治”,基本分奪了我國的石油開采權,中石油掌握了中國80%的礦權、石油和天然氣,海上由中海油控制,南方由中石化掌握,而且對外合作的專營權對國有和國有控股以外的經(jīng)濟形式的準入形成一定的障礙;在成品油市場,中石油和中石化依然占據(jù)主導地位。盡管我國在2006年兌現(xiàn)入世承諾,開放了國內原油以及成品油批發(fā)經(jīng)營權,但首批獲得經(jīng)營資格的企業(yè)只有8家,而且只有一家民營企業(yè)入圍,民營企業(yè)依然難以躋身于成品油批發(fā)市場;在零售

9、市場,我國在2004年12月11日宣布全面開放石油零售市場,但是外企和民營企業(yè)的地位并未得到改善。據(jù)2006年中國加油站行業(yè)分析及投資咨詢報告,到目前為止中國已有加油站8.4萬家,其中國有加油站占53.3%,其他所有制占46.7%,非國有加油站中,外投資企業(yè)占2%,國有石油企業(yè)占絕對優(yōu)勢。2.缺乏權利與義務的統(tǒng)一。關于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見(即38號文件、關于進一步清理整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見(即72號文件在賦予兩大石油集團和中海油壟斷權的同時,幾乎沒有提出任何與這一權力相對應的責任或義務。在通常情況下作為一種特殊對待授予公用企業(yè)以壟斷權,企業(yè)要超過贏利的視角,承

10、擔某種公共責任。中央大型企業(yè)應該比別的企業(yè)承擔更多社會責任,這是因為政府對國有經(jīng)濟的功能定位強調對市場失靈的彌補,當市場調節(jié)無法實現(xiàn)時,國有經(jīng)濟就責無旁貸地要承擔起肩負的經(jīng)濟責任。此外,中石油、中石化等中央大型企業(yè)比其他性質的企業(yè)使用了更多的社會資源、享有更多的政策優(yōu)惠,例如獲得更多上市融資的指標以及各種利觀占、稅收優(yōu)惠等政策傾斜等等,正因如此,讓這些企業(yè)承擔更大的社會責任是在情理之中。而現(xiàn)行政策卻對石油巨頭的權利和責任作出了如此不對稱的規(guī)定。所以在華南油荒中,中石化才能堂而皇之地作出書面答復拒絕為華南油荒負責。在茂化實華事件中,中石化面對弱勢的民營企業(yè)提價、斷貨可以面無愧色。在政治領域,絕對

11、的權力導致絕對的腐敗,在經(jīng)濟領域絕對的權力也能導致絕對的濫用。3.缺乏有效監(jiān)管。目前我國享有企業(yè)監(jiān)管權的行政機構是商務部、國家發(fā)展與改革委員會、國家工商管理局等大多是綜合的經(jīng)濟管理機關。在石油行業(yè),上游的勘探開采要經(jīng)過發(fā)改委、國土資源部的批準,中游的煉化要接受環(huán)?？偩值谋O(jiān)督,下游的成品油流通要服從商務部的管理,市場流通秩序的監(jiān)管又是由工商總局在進行,各部門之間的利益很難協(xié)調而行業(yè)監(jiān)管部門又與企業(yè)有著共同的經(jīng)濟利益,他們注重的是行業(yè)的發(fā)展和安全生產(chǎn),而不是如何監(jiān)管企業(yè)的市場競爭行為,當這些企業(yè)與其他部門或消費者發(fā)生爭議時,行業(yè)監(jiān)管部門也注重保護本行業(yè)企業(yè)的利益。近年來我國公用事業(yè)產(chǎn)品服務價格普遍

12、上漲,上漲幅度大大高于同期我國工業(yè)品的出廠價格、零售價格的上漲幅度,而且是只漲不跌。油價在近一兩年來更是節(jié)節(jié)攀升。眾所周知,公用企業(yè)關系國計民生,與普通大眾的日常生活聯(lián)系極為密切,監(jiān)管缺位導致權力濫用,對公眾的保護難以周全,不利于我國市場經(jīng)濟體制的建立和完善,也損害了廣大消費者的利益。二我國石油行業(yè)立法現(xiàn)狀及存在的問題(一我國石油行業(yè)的立法現(xiàn)狀我國現(xiàn)行的石油法律主要是以礦產(chǎn)資源法為主體、以國務院頒發(fā)的幾個行政條例為補充來構建的,主要包括:礦產(chǎn)資源法和一系列規(guī)章,例如中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例、中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例、礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定以及石油天然氣管

13、道保護條例、礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法、礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法和探礦權、采礦權轉讓管理辦法等。(二石油行業(yè)立法存在的問題雖然,我國已經(jīng)有關于石油方面很多的法規(guī),但隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展,我國在石油方面的立法仍然存在著很多問題,主要有以下幾個方面:1.我國石油立法沒有形成完整的法律體系。我國經(jīng)過多年的努力,已制定了一些條例和規(guī)章。雖然取得了一定的成就,但還沒有形成完整的體系,如我國沒有獨立的石油天然氣,目前調整石油的規(guī)范只有條例和規(guī)章,立法的效力層級低,這與石油工業(yè)的重要地位不相符合。并且有關石油法律規(guī)定都散見于其他法律條文之中,沒有形成完整和系統(tǒng)的法律體系。2.我國石油立法工作仍有很多空白

14、。這些空白主要是在石油的加工、冶煉、銷售、運輸和儲備等方面。而這些方面對加強石油的管理極其重要。目前這些方面基本上是由國務院或有關部委制定的政策性文件加以保護。這些文件是我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉換過程中,從政策層面上對石油工業(yè)進行的思考及有益的探索。但是,由于其立法的效力層級低,在實踐操作中也出現(xiàn)了很多的問題。因此,我國應盡快填補這些立法方面的空白,完善我國的石油立法工作。3.我國石油立法難以適應當今社會的發(fā)展。我國石油方面的立法,大部分是在80年代中后期或90年代初制定的,但是,近些年來,我國石油產(chǎn)業(yè)發(fā)生了很大的變化,一些法規(guī)所確認的制度和原則已經(jīng)難以適應新形勢的變化發(fā)展,如對外合

15、作開采陸上石油資源條例和對外合作開采海洋石油資源條例所確認的對外合作體制,與現(xiàn)行的石油工業(yè)格局相沖突,一些條款和制度已經(jīng)成為對外合作的羈絆,導致在實踐中不得不通過法律解釋或者有關部門的協(xié)調來加以解決。這種情況的出現(xiàn),不利于我國的石油行業(yè)的發(fā)展,也導致了我國石油行業(yè)壟斷的出現(xiàn)。三完善我國石油行業(yè)壟斷法律規(guī)制的幾點舉措從法學理論的角度看,石油應當歸屬自然資源法來調整。但是與其他自然資源相比,石油所具有的稀缺性和基礎性特征,又決定了石油資源的市場配置離不開政府這只“有形之手”。因此,在以法律規(guī)制我國石油行業(yè)壟斷時,既要反映市場規(guī)律,又要符合我國的基本國情。(一完善成品油價格機制從國際范圍來看,目前各

16、國的成品油價格形成方式主要 有兩種:一是靠市場競爭形成,二是由國家定價。一般說來經(jīng)濟比較發(fā)達,市場機制、競爭機制比較完善的國家多采取市場競爭的機制,許多發(fā)展中國家及一些市場經(jīng)濟尚不完善的國家,多采取國家定價的方式。但是世界各國,總的趨勢是不斷向開放、競爭的市場機制靠攏,如韓國、日本等國都基本上經(jīng)歷了成品油價格由政府定價、與國際市場接軌向市場化變化的過程。從長遠看,我國石油價格改革的最終目標是放開價格,由市場競爭形成價格。但在競爭性市場結構尚未建立,市場競爭還不充分的條件下,完全放開價格不現(xiàn)實。因此,成品油價格形成機制改革要采取穩(wěn)步推進的方式進行。第一步,和國際油價實時接軌,適當調整接軌標準,繼

17、續(xù)由發(fā)改委制定零售中準價。第二步,由企業(yè)自主確定成品油價格,即由企業(yè)根據(jù)國際國內市場狀況自主定價,政府不再公布零售中準價。在理順原油和成品油進口、批發(fā)以及零售各環(huán)節(jié)的關系,并逐步完善石油流通體制和政府監(jiān)管政策的基礎上,在市場競爭相對充分后,再完全放開油價。在放開油價后,政府將不再對國內油價進行直接干預,而是重點監(jiān)管市場主體的行為,維護公平的競爭環(huán)境,保護消費者利益。(二完善市場競爭機制石油資源是一種不可再生資源,因此,要在保證國家控制的前提下,引導各民營資本和外國資本進入市場,并鼓勵其改造產(chǎn)權組織結構。2005年關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見的出臺和2007我國對WTO

18、的承諾為競爭機制的引進提供了有力的基礎支持。(1在勘探開采階段。第一,應當鼓勵有資質的國內企業(yè)在上游領域進行不受地域限制的競爭,打破海陸界限。第二,在市場準入方面,政府應實行積極的許可證制度。內容包括限制勘探作業(yè)時間;勘探開采作業(yè)采用競標方式,對投標企業(yè)從資本規(guī)模、技術優(yōu)勢到成本控制等進行資質評估,綜合指標最高者獲得開采權。這樣一方面可促使在位企業(yè)努力提高開采、經(jīng)營效率,另一方面能促進不同區(qū)塊勘探權有效流轉,提高開采量,避免區(qū)域性僵化壟斷。第三,政府適時實施引進外資的優(yōu)惠政策,積極促進供應企業(yè)與實力雄厚的國際集團互利合作,引導企業(yè)在國內外兩個市場上延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升產(chǎn)業(yè)效率。(2在成品油經(jīng)營階段

19、。要降低成品油批發(fā)、零售等環(huán)節(jié)的準入門檻。我國對成品油經(jīng)營的市場準入條件應當逐漸放松,政府可以通過安全、技術和環(huán)保標準等手段對進入市場的外資企業(yè)、民營企業(yè)進行全面的資格審查,確保有實力、信譽好的企業(yè)進入市場,建立成品油零售市場的新秩序,完善市場競爭機制?？偟恼f來,要在成品油批發(fā)環(huán)節(jié)運用招投標、審批的方式允許民營資本、外國資本以獨資、參股或合資等靈活的手段參與成品油的經(jīng)營,從而建立合理的、有效的批發(fā)流通體系。在成品油零售環(huán)節(jié),要加強資質的審查和管理,制定嚴格的資質審核和行業(yè)標準來規(guī)范市場秩序,避免出現(xiàn)惡性競爭的局面,確保石油產(chǎn)業(yè)向著健康、有序和繁榮的方向發(fā)展。四加快制定石油天然氣法2007年8月

20、30日第十屆全國人大常委會第二十九次會議通過了反壟斷法。這部法律已經(jīng)從2008年8月1日起施行。反壟斷法,顧名思義,就是反對壟斷和保護競爭的法律制度,它是市場經(jīng)濟國家基本的法律制度。我國出臺反壟斷法的目的,就是要創(chuàng)造一個公平競爭的市場環(huán)境,這是我國政府依法維持市場經(jīng)濟秩序的一個重要舉措。反壟斷法并不反對壟斷企業(yè)本身,反對的是壟斷企業(yè)利用優(yōu)勢地位進行壟斷的行為。企業(yè)取得市場支配地位本身并不違法,只是當其利用這種地位限制競爭時才屬于違法。這一點已成為世界各國執(zhí)行反壟斷政策的共識。因此,反壟斷法的功能只是對市場主體濫用市場優(yōu)勢的行為與限制競爭行為普遍予以規(guī)制,對行業(yè)內部市場結構調整、競爭機制引入則無能為力,僅靠反壟斷法從外部行為上規(guī)制石油行業(yè)壟斷是不夠的。對于公用企業(yè)壟斷來說,反壟斷法是一般法,調整相關行業(yè)的法律如電信法、石油法是特別法,