特別權(quán)力關(guān)系與司法審查

1、行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的特別權(quán)力關(guān)系事項(xiàng)司法審查研究公共事業(yè)管理101班（10100953）劉凱摘要：我國現(xiàn)存法律較多受特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，本文就行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的特別權(quán)力關(guān)系事項(xiàng)司法調(diào)查的理論基礎(chǔ)、必要性、現(xiàn)狀、路徑和完善方式提出了觀點(diǎn)。關(guān)鍵詞：特別權(quán)力關(guān)系 公務(wù)員 權(quán)利救濟(jì) 司法救濟(jì) 特別權(quán)力關(guān)系理論是隨行政法作為一門學(xué)科的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，它起源于德國，目的在于維護(hù)絕對(duì)主義的君主及高級(jí)官階階層的特權(quán)、以及官僚主義的行政優(yōu)越性，并隨后風(fēng)靡整個(gè)大陸法系，特別是在日本和民國時(shí)期的臺(tái)灣極為盛行。第二次世界大戰(zhàn)以后，由于受實(shí)質(zhì)法治國精神、人權(quán)保障理念的沖擊，實(shí)行特別權(quán)力關(guān)系制度的國家與地區(qū)在理論

2、與實(shí)踐上都對(duì)特別權(quán)力關(guān)系作了很大的調(diào)整和修正，特別權(quán)力關(guān)系開始出現(xiàn)萎縮的勢(shì)頭，有的學(xué)者甚至主張全面取消這一理論。然而，自新中國創(chuàng)立行政法以來，雖然在理論上沒有明確確立“特別權(quán)力關(guān)系”這一概念，但我國現(xiàn)存法律很大程度上體現(xiàn)了這種理論的影響?！? 我國行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員之間特別權(quán)力關(guān)系事項(xiàng)司法調(diào)查的理論基礎(chǔ)特別權(quán)力關(guān)系是相對(duì)與一般權(quán)力關(guān)系而言的，是指為了實(shí)現(xiàn)公法上的特定目的，基于法律的特別規(guī)定，當(dāng)事人的自愿或其他理由，在管理者與被管理者之間形成的一定范圍內(nèi)的支配服從關(guān)系，其基本的法律后果是為排除基本權(quán)利、法律保留原則的使用，排斥權(quán)利的司法救濟(jì) 選自陳太清，特別權(quán)力關(guān)系與司法審查，河北法學(xué)，2005年

3、5月。單的說，特別權(quán)力關(guān)系是與一般權(quán)力關(guān)系相對(duì)而言的，與一般權(quán)力關(guān)系相比，在特別權(quán)力關(guān)系中，作為特別權(quán)力主體的一方當(dāng)事人就會(huì)享有更多的權(quán)力，處于較為明顯的優(yōu)越地位，而作為特別權(quán)力相對(duì)一方的公民則會(huì)負(fù)有更多的服從義務(wù)，處于相對(duì)不利的地位。在我國，行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員之間形成了特別權(quán)力關(guān)系主體和相對(duì)一方的關(guān)系。作為特別權(quán)力主體的特別權(quán)力機(jī)關(guān)占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位，相反，作為特別權(quán)力關(guān)系相對(duì)一方的公務(wù)員則處于弱勢(shì)。 傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論雖然對(duì)實(shí)現(xiàn)行政管理目的、維護(hù)行政秩序有著重要意義，但其漠視行政相對(duì)人基本權(quán)力的做法卻明顯地與人權(quán)保障的時(shí)代潮流相違背。因此，特別權(quán)力關(guān)系的適用范圍日漸縮小。特別權(quán)力關(guān)系相對(duì)一方

4、基本權(quán)力的限制應(yīng)當(dāng)具有法律依據(jù)，特別權(quán)力關(guān)系事項(xiàng)接受司法調(diào)查的可能性日漸擴(kuò)大。根據(jù)資料顯示，最早出現(xiàn)特別權(quán)力關(guān)系理論的德國在二戰(zhàn)后制定了基本法，要求在國家生活的各個(gè)方面貫徹法治原則。而且，德國學(xué)理上對(duì)特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)的處分是否都要按照行政訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)展開了激烈的討論。在東方，在特別權(quán)力關(guān)系出現(xiàn)之后一直追捧它的日本和臺(tái)灣，也相繼對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論有了反思和改進(jìn)。從德國、日本和臺(tái)灣三個(gè)國家或者地區(qū)對(duì)特別行政關(guān)系理論的批判和改進(jìn)中，我們可以得到以下的結(jié)論。第一，特別權(quán)力關(guān)系的適用范圍日漸縮小。特別權(quán)力關(guān)系在當(dāng)代主要存在于行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員、軍隊(duì)與軍人、學(xué)校與學(xué)生之間。而類似與郵政、醫(yī)院等公共物品與其

5、使用者之間的關(guān)系已經(jīng)成為普通行政或民事法律關(guān)系。第二，特別權(quán)力關(guān)系相對(duì)一方基本權(quán)力的限制應(yīng)當(dāng)具有法律依據(jù)。隨著民主和人權(quán)理念的不斷更新，特別權(quán)力關(guān)系相對(duì)一方與一般公民一樣享有憲法所賦予的基本權(quán)利、對(duì)這些權(quán)利進(jìn)行限制同樣需要遵循法律保留原則已經(jīng)成為社會(huì)的共識(shí)。也就是說，任何依據(jù)行政主體內(nèi)部的管理規(guī)則對(duì)相對(duì)人基本權(quán)利進(jìn)行隨意處置的做法都是現(xiàn)代法治所不能容忍的。因此，即便是在當(dāng)今社會(huì)仍然存在著的特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域，法律保留原則同樣是需要得到貫徹的。第三，特別權(quán)力關(guān)系事項(xiàng)接受司法審查的可能性日漸擴(kuò)大。更多的行政行為接受司法審查是現(xiàn)代行政法治的要義之一，也是行政法發(fā)展的基本趨勢(shì)。在特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域，只要相

6、對(duì)一方的憲法基本權(quán)利或其特定的身份遭到來自權(quán)力方行為的侵害或剝奪時(shí)就應(yīng)當(dāng)享有訴諸法院獲得救濟(jì)的權(quán)利。雖然各國在司法介入特別權(quán)力關(guān)系的廣度和深度上還做法不一，但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)的是，特別權(quán)力關(guān)系享受。司法豁免權(quán)”的時(shí)代已經(jīng)宣告終結(jié)。隨著各國行政訴訟制度的進(jìn)一步完善，因特別權(quán)力關(guān)系而引發(fā)的行政案件將日益增多。 林雅，行政法上特別權(quán)力關(guān)系理論之歷史沿革，河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005年7月2 我國行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員之間特別權(quán)力關(guān)系事項(xiàng)司法調(diào)查的必要性隨著時(shí)代的進(jìn)步和人權(quán)保障潮流的發(fā)展，特別權(quán)力關(guān)系的改進(jìn)已經(jīng)刻不容緩，特別權(quán)力關(guān)系理論最初起源的德國和后來高度信仰的日本和中國太晚，都對(duì)它進(jìn)行了

7、反思和改進(jìn)。然而，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法治建設(shè)的發(fā)展，我國司法審查介入特別權(quán)力關(guān)系的趨勢(shì)已經(jīng)不可阻擋。2.1 封建制度是特別權(quán)力關(guān)系理論的基礎(chǔ)特別權(quán)力關(guān)系現(xiàn)象或者是理論，是伴隨著封建國家的出現(xiàn)和產(chǎn)生的。在封建社會(huì)中，等級(jí)制度森嚴(yán)，從封建君主到平民形成了一個(gè)金字塔式的統(tǒng)治和權(quán)力架構(gòu)，嚴(yán)格的社會(huì)等級(jí)劃分為社會(huì)中個(gè)別具有特權(quán)的人奠定了基礎(chǔ)，而特權(quán)的擁有恰好成為特別權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)。特權(quán)的擁有者為了維護(hù)特權(quán)，進(jìn)而限制比他們低一級(jí)人的權(quán)利。這說明了，在古代，特別權(quán)力關(guān)系是統(tǒng)治者維護(hù)統(tǒng)治，加強(qiáng)統(tǒng)治，穩(wěn)定內(nèi)部行政關(guān)系的手段?？v觀中外古代史，公民被統(tǒng)治和被剝削的地位是始終如一的，只要存在特權(quán)，特別權(quán)力關(guān)系的出現(xiàn)就

8、難以避免。因此，當(dāng)民主深入人心，世界各國民主建設(shè)趨于進(jìn)步和完善，特別權(quán)力關(guān)系理論最原始的理論基礎(chǔ)已經(jīng)殆盡，對(duì)其進(jìn)行司法審查已經(jīng)勢(shì)在必行2.2 特別權(quán)力關(guān)系理論的不足特別權(quán)力關(guān)系理論正式出現(xiàn)時(shí)，德國正處于壟斷的資本主義階段，它的提出對(duì)德國當(dāng)時(shí)的資本主義發(fā)展起到了積極的作用。但是特別權(quán)力關(guān)系理論排斥司法審查與法律保留原則法律保留的思想產(chǎn)生于19世紀(jì)初，最初提出該概念的是德國行政法學(xué)之父奧托-邁耶。根據(jù)邁耶的經(jīng)典定義，法律保留是指在特定范圍內(nèi)對(duì)行政自行作用的排除。因此，法律保留本質(zhì)上決定著立法權(quán)與行政權(quán)的界限，從而也決定著行政自主權(quán)的大小。的適用，違背憲政精神，因此受到了不斷的批判。該理論的不足主要

9、表現(xiàn)在：“一是對(duì)有關(guān)關(guān)系不加區(qū)分，一概排斥司法審查，可能會(huì)造成行政權(quán)的濫用和司法權(quán)的萎縮；二是剝奪相關(guān)人群尋求司法保護(hù)的訴權(quán)，可能造成部分人基本權(quán)利(憲法權(quán)利)受到侵犯，與民主、法治的潮流不符；三是使行政機(jī)關(guān)、公營造物在一定程度上成了自己的法官，與“任何人不應(yīng)是涉及自己案件的審判員”的自然正義原則相左?！边x自陳太清，特別權(quán)力關(guān)系與司法審查，河北法學(xué)，2005年5月2.3 特別權(quán)力關(guān)系打消公務(wù)員工作積極性在特別權(quán)力關(guān)系之下之下，公務(wù)員除了要遵守我國國家的法律之外，還要遵守所屬單位的各種規(guī)章制度，而一旦違反了這些規(guī)章制度，他將受到部分內(nèi)的懲罰。首先，對(duì)于公務(wù)員來說，他具有服從的義務(wù)，即使上級(jí)部分作

10、出不合理的命令或者處罰，公務(wù)員作為特別權(quán)力關(guān)系的相對(duì)方則處于了弱勢(shì)地位，無法申請(qǐng)行政訴訟或復(fù)議等外部司法途徑維護(hù)自己的正當(dāng)利益，只能通過向上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行上訴。這樣嚴(yán)重打擊了公務(wù)員的工作的主動(dòng)性、積極性，長(zhǎng)此以往，我國公務(wù)員的工作責(zé)任心、工作積極性等將會(huì)消失殆盡。2.4特別權(quán)力關(guān)系理論的特點(diǎn)2.4.1 特別權(quán)力關(guān)系雙方地位不平等在特別權(quán)力關(guān)系中，作為特別權(quán)力關(guān)系主體的一方占據(jù)較大優(yōu)勢(shì)，有權(quán)對(duì)特別權(quán)力關(guān)系相對(duì)一方作出懲罰，相對(duì)一方處于弱勢(shì)地位。例如，社會(huì)團(tuán)體和學(xué)校等作為特別權(quán)力主體，有權(quán)命令、強(qiáng)制對(duì)相對(duì)人作出懲罰，相對(duì)人一方具有服從義務(wù)。2.4.2 義務(wù)不確定在特別權(quán)力關(guān)系中處于相對(duì)人的一方，其義務(wù)

11、是不確定的。權(quán)力主體在為實(shí)現(xiàn)其特定的行政目的的范圍之內(nèi)，并不需要法律授權(quán)，就可以限制相對(duì)方的權(quán)力或者增加新的義務(wù)，而特別權(quán)力相對(duì)方只能負(fù)有事先無法確定的服從義務(wù)。2.4.3 存在特別規(guī)則在特別權(quán)力關(guān)系之下，當(dāng)事人雙方除要遵守國家法律的一般規(guī)定外，即便是在沒有明確的法律規(guī)定和授權(quán)的情況下，特別權(quán)力主體依然可以自行設(shè)計(jì)特別的規(guī)則來約束特別相對(duì)人，對(duì)其所享有的權(quán)利進(jìn)行限制，并且對(duì)于違反特別規(guī)則的相對(duì)人實(shí)施懲戒。例如軍人和公務(wù)員在遵守國家法律之外，還要遵守軍規(guī)軍紀(jì)和單位規(guī)章制度。2.4.4 對(duì)特別權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生的糾紛一般不能以提起行政訴訟的方式獲得解決在特別權(quán)力關(guān)系中，公民請(qǐng)求司法救濟(jì)的權(quán)利被剝奪了，特

12、別權(quán)力相對(duì)人對(duì)于不服內(nèi)部處分等有關(guān)事項(xiàng)的糾紛通常不能通過行政復(fù)議或行政訴訟等外部救濟(jì)途徑獲得解決，而只能向主管機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴。例如行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)違反規(guī)定的公務(wù)員進(jìn)行處分。而公務(wù)員不能獲得外部救濟(jì)。綜上，我國行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的特別權(quán)力關(guān)系接受司法審查，既是法治精神的必然，也是法律因應(yīng)形勢(shì)訴求所做的制度性變革。3 我國行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員之間特別權(quán)力關(guān)系事項(xiàng)司法調(diào)查的現(xiàn)狀及路徑從司法審查介入我國行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員之間的特別權(quán)力關(guān)系的必要性中我們可以得知，不論是行政主體還是我國學(xué)界，都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了司法審查必須進(jìn)入到其中來。在我國行政法體系范圍內(nèi)，最具代表性的是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員之間存在的特別權(quán)力

13、關(guān)系，。根據(jù)行政復(fù)議法 為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的利益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法形式職權(quán)，根據(jù)憲法，制定了行政復(fù)議法。和行政訴訟法 行政訴訟法是為了規(guī)范和保障人民法院能夠正確、及時(shí)的審理行政暗箭，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，從而根據(jù)憲法的規(guī)定制定的一步程序性法律。之有關(guān)規(guī)定, 公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定、命令不服的, 不能提起復(fù)議或訴訟。認(rèn)為這是行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi), 對(duì)自己所屬的工作人員給予獎(jiǎng)懲的行為,當(dāng)事人無權(quán)向人民法院起訴。國家公務(wù)員暫行條例 為了實(shí)現(xiàn)對(duì)國家公務(wù)員

14、的科學(xué)管理，保障國家公務(wù)員的優(yōu)化、廉潔，提高行政效能，根據(jù)憲法，制定本條例。已于2006年1月1日廢止。第16 章關(guān)于申訴控告的規(guī)定,指出公務(wù)員在對(duì)涉及本人的人事處理決定或行政處分不服, 或認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人侵犯其合法權(quán)益時(shí),只有選擇以下救濟(jì)途徑:向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核; 向同級(jí)人民政府人事部門申訴;向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴;或向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告等。國家公務(wù)員暫行條例廢止以后，我國開始施行了公務(wù)員法 于2006年1月1日起施行，是建國以來我國第一部干部人事管理的綜合性法律，里程碑意義不言而喻。，其中第五十四條規(guī)定：公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改

15、正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。采用以上方式解決糾紛,為公務(wù)員提供救濟(jì)的缺陷是極為明顯的:1. 僅內(nèi)部申訴控告程序解決糾紛,既不徹底,也增強(qiáng)了公務(wù)員的不信任感;2. 就內(nèi)部程序而言,目前法律、法規(guī)中也只是作了籠統(tǒng)的規(guī)定,不明確、不具體,操作性不強(qiáng),缺乏適用機(jī)制;3. 不公開,透明度不夠,無法接受外部監(jiān)督,極易滋生腐敗。 黎軍，從特別權(quán)力關(guān)系理論的變遷談我國對(duì)公務(wù)員救濟(jì)制度的完善，行政法學(xué)研究，2000年1月這里需要

16、提到一個(gè)新的概念公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì) 權(quán)利救濟(jì)是指在權(quán)利人的實(shí)體權(quán)利遭受侵害的時(shí)候，由有關(guān)機(jī)關(guān)或個(gè)人在法律所允許的范圍內(nèi)采取一定的補(bǔ)救措施消除侵害，使得權(quán)利人獲得一定的補(bǔ)償或者賠償，以保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的特別權(quán)力關(guān)系事先司法審查，在一定意義上是為了保護(hù)公務(wù)員的權(quán)利。那么目前，我國公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)情況是怎么樣的呢？我國歷來就有重視國家權(quán)力、維護(hù)政府權(quán)威，而對(duì)公民或者公務(wù)員輕權(quán)利的傳統(tǒng)。我國目前規(guī)定了公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的法律主要有行政訴訟法、行政復(fù)議法、公務(wù)員法等。根據(jù)行政訴訟法第 12 條第三款的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定不服而提

17、起的訴訟，人民法院不受理?！毙姓?fù)議法第8 條規(guī)定：“不服行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴?！蓖瑫r(shí)，2006 年開始實(shí)施的公務(wù)員法第90 條規(guī)定：“公務(wù)員對(duì)涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起十五日內(nèi)，按照規(guī)定向同級(jí)公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)直接提出申訴：（1）處分；（2）辭退或者取消錄用；（3）降職；（4）定期考核定為不稱職；（5）免職；（6）申請(qǐng)辭職、提前退休未予批準(zhǔn)；（

18、7）未按規(guī)定確定或者扣減工資、福利、保險(xiǎn)待遇；（8）法律、法規(guī)規(guī)定可以申訴的其他情形?！钡?3 條規(guī)定：“公務(wù)員認(rèn)為機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向上級(jí)機(jī)關(guān)或者有關(guān)的專門機(jī)關(guān)提出控告。受理控告的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)處理?！?選自官媛，論公務(wù)員權(quán)利的司法救濟(jì)，中國律師和法學(xué)家，2007年7期。由以上法條的規(guī)定可以看出，公務(wù)員對(duì)于侵犯其權(quán)利的行為不服的，除錄用、調(diào)動(dòng)、履行聘任合同這三項(xiàng)人事爭(zhēng)議可以尋求仲裁解決之外，只能在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行復(fù)核、申訴或控告，不僅不能求助于行政訴訟，甚至連行政復(fù)議的大門也關(guān)閉了。此外，規(guī)定控告的公務(wù)員法第93條 公務(wù)員法第93條規(guī)定：公務(wù)員認(rèn)為機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人

19、員侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向上級(jí)機(jī)關(guān)或者有關(guān)的專門機(jī)關(guān)提出控告。受理控告的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)處理。也語焉不詳，可以看出對(duì)公務(wù)員權(quán)利保護(hù)的輕忽。這些仲裁、復(fù)核、申訴或控告等救濟(jì)手段，明顯不足以有效保障公務(wù)員的合法權(quán)益。綜上，可以得到公務(wù)員權(quán)利保障還存在很大缺陷，其主要是公務(wù)員權(quán)利保障缺乏司法救濟(jì)的途徑，行政救濟(jì)受理機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不足。4 我國行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員之間特別權(quán)力關(guān)系事項(xiàng)司法調(diào)查的完善方式4.1 加強(qiáng)立法建設(shè)2006年我國出臺(tái)了公務(wù)員法，它是我國建國以來第一部干部人事管理的綜合性法律，它使我國公務(wù)員申訴控告制度的立法層次有了較大提高。然而，僅僅依靠這一部法律是是無法使公務(wù)員權(quán)利得到有效保

20、障的。而其他法律例如行政訴訟法等也沒有完全突破特別權(quán)力關(guān)系的束縛。所以，應(yīng)當(dāng)通過立法對(duì)公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)及其權(quán)利救濟(jì)的種類、方式等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一確認(rèn)，彌補(bǔ)目前保護(hù)公務(wù)員權(quán)利的有關(guān)法規(guī)規(guī)定過于原則，缺少細(xì)致剛性準(zhǔn)則的缺陷。同時(shí)加快公務(wù)員法的配套法規(guī)的建設(shè)，制定一系列主從有序的法律法規(guī)，提升公務(wù)員制度的法律效力等級(jí)。此外，通過對(duì)現(xiàn)行法律的修改，適用國家賠償法的相關(guān)規(guī)定，使其在公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)方面與公務(wù)員法一起發(fā)揮作用，盡可能的將違法侵權(quán)損害行政職權(quán)行為納入行政賠償軌道。4.2 加強(qiáng)行政救濟(jì)4.2.1 加強(qiáng)對(duì)行政救濟(jì)的管理要加強(qiáng)行政救濟(jì)建設(shè)，完善行政救濟(jì)的程序，使之規(guī)范化。同時(shí)要進(jìn)一步嚴(yán)格非訴訟申訴控告的

21、程序，為了切實(shí)保障公務(wù)員申訴控告的有效性和處理結(jié)果的公正性，要對(duì)上訴和申訴的程序，以及上訴人、申訴人的程序性權(quán)利做出明確的規(guī)定。將其全過程的所有步驟結(jié)果直接送達(dá)申訴人，規(guī)定嚴(yán)格的時(shí)限要求。其次，復(fù)核機(jī)關(guān)、申訴處理機(jī)關(guān)要保持中立性，否則難以保證裁決的公正性，需要建立專門的機(jī)構(gòu)來受理和審議公務(wù)員申訴和控告。如果仍然局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部的處理，則很容易收到外部因素的左右和干擾。同時(shí)申訴的審查適用準(zhǔn)司法程序?qū)彶樵瓌t。適用準(zhǔn)司法程序來審查原處理決定，這也是確保審查結(jié)果公正性的要求。如采用原處理機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任原則、時(shí)效原則、事實(shí)審查和法律審查并舉原則等。最后，還要將申訴控告制度法律化。我國公務(wù)員申訴控告制

22、度的內(nèi)容規(guī)定過于籠統(tǒng)，而且散見于各行政法規(guī)、規(guī)章之中。由于沒有一個(gè)全面統(tǒng)一的規(guī)定，這就可能導(dǎo)致受理機(jī)關(guān)在受理申訴控告案件時(shí)，往往因?yàn)樘幚順?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而或互相指責(zé)，或互相推諉，或不予受理，妨礙申訴控告工作的順利進(jìn)行。4.2.2 成立獨(dú)立的行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)我國目前的權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性，導(dǎo)致了事實(shí)上公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的失效。要成立相對(duì)獨(dú)立的、專門的行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)，采取類似訴訟的程序?qū)珓?wù)員進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，既能吸收司法程序保障的公平，又適合我國目前的國情。成立的處理公務(wù)員申訴和控告的專門機(jī)構(gòu)可直接隸屬國務(wù)院管轄，獨(dú)立于其他行政機(jī)關(guān)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方專門機(jī)構(gòu)不受當(dāng)?shù)卣?jié)制，只對(duì)上級(jí)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，下設(shè)四

23、個(gè)部門分別受理公務(wù)員申訴、控告、人事仲裁及對(duì)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的追究，案件審理均按照嚴(yán)格的準(zhǔn)司法程序進(jìn)行。各專門機(jī)構(gòu)人員的任職、考核、晉升、升降與地方人事管理完全脫鉤，由上級(jí)部門統(tǒng)一管理，專門機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)開支費(fèi)用實(shí)行財(cái)政單列，由中央統(tǒng)一劃撥，保持其獨(dú)立性。只有使救濟(jì)部門處于超然的地位，才能保證救濟(jì)權(quán)的公正行使，公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)才具有實(shí)效。4.3 加強(qiáng)司法救濟(jì)4.3.1 改進(jìn)法律和規(guī)定首先要修改行政復(fù)議法，將行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的糾紛納入行政復(fù)議的受案范圍。建立司法救濟(jì)的法律依據(jù)要求清理并完善現(xiàn)有的有關(guān)排除司法救濟(jì)的法律規(guī)定。首當(dāng)其沖的是對(duì)行政訴訟法第12 條第3 款 行政訴訟法第12條第3款規(guī)定

24、：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定。的修改。該條規(guī)定直接排除公務(wù)員權(quán)利的司法救濟(jì)，使公務(wù)員無法提起行政機(jī)關(guān)侵權(quán)之訴。應(yīng)當(dāng)修改這一規(guī)定，以一定的標(biāo)準(zhǔn)將部分侵害公務(wù)員之權(quán)利的內(nèi)部行政行為納入司法審查的范圍之內(nèi)。公務(wù)員法對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)盡快完善，賦予公務(wù)員對(duì)重大侵權(quán)行政行為進(jìn)行訴訟的權(quán)利其次設(shè)立獨(dú)立的權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)，保障處理申訴機(jī)關(guān)的中立，以及它所特有的權(quán)威地位。最后還要明確規(guī)定相關(guān)的程序性權(quán)利，比如，提出證據(jù)的權(quán)利，聘請(qǐng)律師的權(quán)利等。這些權(quán)利可以平衡行政機(jī)關(guān)和受處分公務(wù)員的地位，避免受理機(jī)關(guān)的暗箱操作，符合公平的理念。4.3.2 擴(kuò)大司法救濟(jì)范圍盡管我國行政權(quán)強(qiáng)大，司法權(quán)不足的事實(shí)存在，但并不意味著我們因此就對(duì)公務(wù)員的司法救濟(jì)喪失信心，也許正因?yàn)槿绱?，我們才更要?qiáng)調(diào)建構(gòu)司法救濟(jì)制度的意義。這和上文所主張的建立獨(dú)立的行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)并不矛盾。完全司法救濟(jì)在我國尚需時(shí)日，目前要做的是，通過