我國能評制度實施中亟需解決的問題及對策

1、我國能評制度實施中亟需解決的問題及對策2012年08月14日10:01來源：國研網(wǎng)2012年3月22日作者：王亦楠字號J打印糾錯分享推薦瀏覽量106內(nèi)容摘要：為從源頭控制能源消耗的不合理增長，新修訂的節(jié)約能源法要求建立固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度（以下簡稱“能評制度”），并使之成為項目審批、核準和開工建設的強制性的前置條件。能評是推進節(jié)能減排、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的強有力手段，但在實施中暴露出一些亟需解決的問題和障礙。本文通過深入實踐調(diào)研，對我國能評制度實施中面臨的主要問題進行了梳理，并就如何加快我國能評制度建設、提高能評工作實效提出了政策建議。關鍵詞：能評制度，實施，問題，對

2、策我國能評制度建設已有34年時間。為了解能評工作開展情況，我們在2011年走訪了國家發(fā)改委、工信部、建設部、全國人大財經(jīng)委、國務院法制辦等部門，并深入到北京、上海、河北、四川、吉林、浙江6省市，與地方政府、咨詢機構和企業(yè)展開座談，充分聽取了各方面的意見和建議，并針對我國能評制度實施中亟需解決的問題提出了相應的對策。一、我國建立能評制度的背景及取得的進展（一）建立的背景長期以來我國經(jīng)濟增長主要靠投資拉動，因過于追求經(jīng)濟增長速度，許多技術落后、嚴重浪費能源的項目盲目上馬。高投入、高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟增長方式使我國經(jīng)濟發(fā)展付出了很大的資源環(huán)境代價。特別是近年來，我國能源消費大幅度增長，經(jīng)濟發(fā)展

3、的能源約束日益突出，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、控制能耗增量和總量迫在眉睫。為從源頭把好節(jié)能關，遏制高耗能行業(yè)的盲目發(fā)展，2007年10月新修訂的節(jié)約能源法（以下簡稱“節(jié)能法”）規(guī)定：“國家實行固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度，不符合強制性節(jié)能標準的項目，依法負責項目審批或核準的機關不得批準或核準；建設單位不得開工建設；已經(jīng)建成的，不得投入生產(chǎn)、使用”。這一規(guī)定從法律上要求能評成為項目審批、核準和開工建設的一項前置性條件。隨后，國務院關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性方案的通知、國務院關于進一步加大工作力度確保實現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標的通知等一系列文件，都明確要求建立能評制度，把能評作為控制能耗增長、確?！?/p>

4、十一五”節(jié)能減排目標實現(xiàn)的一項重要措施，要求有關部門組織制定能評管理辦法。（二）取得的進展節(jié)能法修訂實施后，能評制度建設在中央有關部委和全國各省區(qū)市陸續(xù)啟動。交通部能評工作開展得最早，十年前就開始對交通領域內(nèi)新建、改建的固定資產(chǎn)投資項目實行了節(jié)能評估制度。工信部于2010年3月發(fā)布了關于加強工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查工作的通知，要求各省區(qū)市工信部門做好工業(yè)項目的能評工作。國管局針對國家機關建設項目制定了能評管理辦法。發(fā)改委于2010年9月出臺了固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法（以下簡稱“6號令”），要求各級發(fā)展改革部門遵照執(zhí)行。根據(jù)2010年底全國人大執(zhí)法檢查的結果，全國23以上

5、的省區(qū)市都針對各自實際情況建立了能評制度。很多地區(qū)早在2007年就以省市政府的名義印發(fā)了能評管理辦法，國家有關部委文件發(fā)布后，正根據(jù)新的情況和要求進行調(diào)整。當前能評重點主要集中在：項目用能及對所在地能源供應情況的影響；單位產(chǎn)品能耗、主要耗能工序能耗、單位工業(yè)增加值能耗等能效指標是否先進；項目節(jié)能措施是否合理等等。實踐證明，開展能評對優(yōu)化項目的節(jié)能方案，約束新上項目落實有關節(jié)能法規(guī)標準，推進新工藝和新技術應用，具有較好成效。建立能評制度有力推動了我國“十一五”期間節(jié)能減排工作的深入。2011年8月，國務院正式發(fā)布“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案（以下簡稱“方案”），提出了12個方面的節(jié)能減排政策

6、措施，其中4個都強調(diào)要嚴格落實能評制度，使其成為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的強有力手段。二、當前我國能評制度實施中亟需解決的主要問題“十一五”期間我國能評制度從概念變?yōu)閷嵺`，雖然取得了一定成效，但也在實施中暴露出一些亟需解決的問題。能評立法本意是成為項目審批、核準和開工建設的一個獨立的、前置的、強制性的條件，但在實際執(zhí)行中，“獨立性”、“前置性”和“強制性”還很不夠，容易流于形式，削弱了能評應有的力度和效果。究其原因，既有管理體制上的問題，也有技術操作上的障礙，重點歸納為以下七個方面：（一）缺乏全國統(tǒng)一的能評管理辦法的指導節(jié)能法規(guī)定“能評具體辦法由國務院管理節(jié)能工作的部門會同國務院有關部門

7、制定”，然而經(jīng)過多次討論會商之后，相關部委仍未能就某些關鍵問題達成共識，目前還沒有一個適用于所有固定資產(chǎn)投資項目的、全國統(tǒng)一的能評管理辦法。不同部委各有自己的規(guī)定，地方節(jié)能主管部門也各自把握尺度，給能評工作造成了一定混亂。比如能評申報程序、評估機構選擇、評估依據(jù)和收費標準等等，各省的理解和執(zhí)行都不一樣；每年省內(nèi)各有關部門執(zhí)行能評的項目數(shù)量還缺乏統(tǒng)計匯總，總體節(jié)能量難以準確地把握和控制。（二）能評責任落實不到位、政出多門各部委在能評職責問題上，存在著較大認識分歧，導致一些省份出現(xiàn)能評責任落實不到位、政出多門等現(xiàn)象。國務院節(jié)能主管部門是國家發(fā)改委，全國23省份節(jié)能主管部門是省發(fā)改委，其余13是省經(jīng)

8、信委。工信部成立后，中央和地方節(jié)能主管部門不再屬于一個系統(tǒng)，而部分省發(fā)改委、經(jīng)信委等有關部門的節(jié)能職責分工又不清晰，造成他們對能評責任的理解不同。在全國統(tǒng)一的能評管理辦法未能出臺情況下，無論哪個部委在本系統(tǒng)內(nèi)單獨下文，都會觸及各省節(jié)能管理機構不一樣的矛盾，引起管理上的分歧。雖然6號令規(guī)定能評批復與項目審批或核準文件一同印發(fā)，但在實際操作中因涉及到不同部門，很多省市都難以實現(xiàn)。（三）強制性標準嚴重缺失或過于陳舊標準是能評執(zhí)行的依據(jù)。節(jié)能法規(guī)定“不符合強制性節(jié)能標準的項目，不得審批核準和開工建設”，令人尷尬的是，我國節(jié)能方面的強制性標準非常少。目前國家只出臺了22項高耗能產(chǎn)品能耗限額的強制性國家標

9、準，大多數(shù)工業(yè)產(chǎn)品只有指導性標準（有些高科技產(chǎn)品連指導性標準都沒有），而且很多標準又過于陳舊，行業(yè)準入門檻低，缺乏參考價值。各地在執(zhí)行能評時首先看該項目的產(chǎn)品是否有國家相關產(chǎn)品標準和規(guī)范，再看項目所屬行業(yè)是否有國家相關的產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能設計規(guī)范；如果都找不到依據(jù)，則看同類行業(yè)的能耗水平。在強制性節(jié)能標準嚴重缺失的情況下，節(jié)能評估人員自由裁權量較大，容易導致不同評估機構對同一個項目做出完全不同的評估結果，能評的客觀性、公正性大大降低。此外，節(jié)能審查在很多情況下只能建議、不能強制，削弱了能評力度。（四）備案項目的能評很難管理和執(zhí)行2004年投資體制改革將大量項目改由地方政府實行備案管理，并對備案項目

10、取消土地、環(huán)評、可行性研究報告等一切前置性條件。基于可行性研究報告才能開展的能評也只能隨之后置。按照目前的能評管理辦法，很多備案項目只需企業(yè)自己填報節(jié)能登記表。為避開能評門檻，企業(yè)通常會瞞報實際能耗量。項目備案后，企業(yè)能否在建設中落實節(jié)能措施，地方政府無法掌控。備案項目的節(jié)能控制不容忽視。目前除部分國家控制的煉油、乙烯、鋼鐵等工業(yè)項目被列入核準目錄，需要上報國家發(fā)改委核準以外，大部分工業(yè)項目和建筑項目（包括房地產(chǎn)）都是備案項目，如果能評管理不到位，將帶來難以預料的能耗增長。特別要提的是建筑項目。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，新建建筑項目迅速增多（很多省市每年新上項目中50%以上是建筑項目），建筑能耗正呈

11、現(xiàn)快速增長趨勢。6號令將“煤電油氣的能源消耗量”作為建筑項目的能評門檻，存在著很大漏洞，其能評管理令人擔憂。（五）能評缺乏過程監(jiān)管和竣工驗收節(jié)能法規(guī)定“不符合強制性節(jié)能標準的項目，建設單位不得開工建設；已經(jīng)建成的，不得投入生產(chǎn)、使用”，但現(xiàn)行的能評管理辦法沒有對“過程監(jiān)管”和“竣工驗收”做出任何規(guī)定，這是目前能評執(zhí)行中的最大軟肋！迄今為止所有通過能評審查的項目在竣工之后，沒有一個進行過節(jié)能驗收。項目建成后能耗是否達標、是否需要整改，無從知曉。能評沒有過程監(jiān)管和竣工驗收，前面所有工作都可能流于空談，特別是對那些只需企業(yè)自己填報節(jié)能登記表的備案項目而言更是如此。為使能評落到實處，很多省份想自行搞一

12、些驗收嘗試，但因缺乏國家層面的相關規(guī)定，驗收工作很難開展。（六）節(jié)能評估報告編制機構缺乏資質(zhì)管理節(jié)能評估報告編制機構應站在“第三方”的角度，針對項目可行性研究報告中的主要用能工藝、耗能設備以及節(jié)能措施等，計算出綜合能耗、產(chǎn)品單耗等指標，并與國家標準或行業(yè)內(nèi)先進水平的項目進行對比后得出評估結論、提出節(jié)能建議。編制節(jié)能評估報告需具備較高水平的節(jié)能專業(yè)知識，并熟悉相關法規(guī)、政策、標準和規(guī)范等?，F(xiàn)行能評管理辦法沒有對此提出資質(zhì)要求，僅僅規(guī)定“建設單位應委托有能力的機構編制節(jié)能評估文件”。這一含糊的提法給實際操作帶了很大問題。目前多數(shù)地區(qū)都依照工程咨詢資質(zhì)，選擇同一個機構完成項目可研報告和節(jié)能評估報告，

13、編制節(jié)能評估報告時常常直接復制可研報告的節(jié)能篇內(nèi)容，不再獨立分析項目用能的合理性。此外，選擇節(jié)能評估文件編制機構時普遍存在地方保護主義現(xiàn)象。缺乏資質(zhì)門檻，能評的質(zhì)量和可信度難以保證。（七）能評收費標準和財政支出尚未落實6號令規(guī)定能評費用由同級財政支出，但目前財政上沒有設立能評的收費科目和收費標準，能評收費無章可循，財政支出也未落實。為解決經(jīng)費問題，很多省份采取兩種辦法：一是轉嫁到業(yè)主單位，由項目業(yè)主支付專家評審費。這種方式存在買通專家的嫌疑，影響能評的客觀公正性；二是在評審項目的可行性研究報告或項目申請報告時，順帶完成能評，以避免再為能評額外發(fā)生費用。這種方式違背了能評的“獨立性”。如果沒有國

14、家財政支持，獨立評估難以實現(xiàn)。三、加快我國能評制度建設、提高能評實效的建議我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的關鍵時期，而粗放型的經(jīng)濟發(fā)展方式尚未得到根本轉變，節(jié)能減排形勢十分嚴峻。方案提出“十二五”要節(jié)約6.7億噸標準煤，不僅高于“十一五”的節(jié)能量，且實現(xiàn)難度更大。要完成“十二五”節(jié)能目標和更長期的節(jié)能重任，最重要的是控制能耗增量，而增量最主要的來源則是新上的固定資產(chǎn)投資項目。能評作為控制固定資產(chǎn)投資項目能耗的第一道關卡、控制地區(qū)能源消費增量和總量的最有力手段，其作用至關重要。為加快我國能評制度建設、提高能評工作實效，當前最緊要的任務，一是解決體制上的障礙，二是制定出國家層面的統(tǒng)一的管理辦法，三

15、是建立完善的支撐體系。為此，特提出以下建議。（一）借鑒環(huán)評發(fā)展經(jīng)驗，將能評提高到與環(huán)評一樣的法律地位方案中多次提到“要嚴格落實能評和環(huán)評制度”，但目前能評還沒有與環(huán)評相當?shù)姆傻匚?，這是造成能評執(zhí)行力不夠等深層次矛盾的癥結所在。1998年國務院出臺建設項目環(huán)境保護條例和2003年全國人大常委會審議通過環(huán)境影響評價法是我國環(huán)評發(fā)展史上兩個重要的里程碑，將環(huán)評從制度上升為行政法規(guī)、又進一步上升為法律。正因有了法律上的保障，環(huán)評的執(zhí)行力和強制力顯著增強，支撐體系也得以快速發(fā)展（如發(fā)布一系列技術導則、各地成立評估中心、建立環(huán)保監(jiān)察隊伍等）。先有立法、再依法大力推行、加強能力建設，是環(huán)評發(fā)展的重要經(jīng)驗。

16、與環(huán)評相比，能評除了在節(jié)能法中有一些原則性的規(guī)定外，還沒有專門的法律和條例。要使能評真正成為具有獨立性、強制性、前置性的行政許可，建議將能評提升到與環(huán)評一樣的法律地位。有了法律的“尚方寶劍”，能評才能對低能效項目予以“一票否決”。（二）理順能評職責分工，盡快制定全國統(tǒng)一的能評管理辦法能評管理體制不明、政出多門，是2004年和2008年兩次機構改革地方和中央不對口留下的后遺癥。建議在下一步機構改革中，進一步明確中央各有關部委、地方各有關部門在固定資產(chǎn)投資項目管理權限和能評職責上的分工。為提高行政效率，建議遵循責權統(tǒng)一的原則，像環(huán)評那樣，由一個部門統(tǒng)一負責能評；如果需要多個部門共同開展能評，必須明

17、確牽頭部門和協(xié)作部門，以及它們各自的職責分工。理順管理體制、明確能評職責后，國家節(jié)能主管部門要盡快出臺全國統(tǒng)一的能評管理辦法。（三）實行能評全過程管理，做好過程監(jiān)管和竣工驗收過程監(jiān)管和竣工驗收是能評真正落實的最關鍵的環(huán)節(jié)。要實現(xiàn)能評的全過程管理，最重要的是實現(xiàn)多部門的聯(lián)動配合：投資主管部門將項目審批、核準或備案之后，當?shù)匾?guī)劃和建設部門應在企業(yè)開工之前及時介入，按照投資主管部門的能評意見審查項目施工圖設計，合格后再發(fā)放施工許可證；建設部門在施工過程中負起監(jiān)管責任，并在項目建成后組織有關部門進行能評驗收，不達到能評要求不準許項目運行。只有這樣，能評才能真正發(fā)揮實效。特別是對于能評難于管理的備案項目

18、，過程監(jiān)管和竣工驗收尤為重要。環(huán)評是一個全過程管理的行政許可，環(huán)評驗收有自上而下的環(huán)保監(jiān)察隊伍和一系列的處罰標準。與環(huán)評相比，能評驗收還有很大障礙。雖然發(fā)改委是國務院節(jié)能主管部門，但很難協(xié)調(diào)相關部委之間的分歧，也無法就過程監(jiān)管和驗收工作對其它部委提出要求。建議參照環(huán)評制度建設的經(jīng)驗，有關部門盡快合作建立包括前期審查、過程監(jiān)管、竣工驗收和違規(guī)處罰在內(nèi)的全過程能評管理機制，使能評落到實處。（四）盡快完善能評支撐體系，加強能力建設一是加快節(jié)能標準體系建設。我國節(jié)能標準的制定嚴重滯后于節(jié)能工作的發(fā)展需要，建議國家標準化委員會盡快組織制（修）訂重點行業(yè)產(chǎn)品能耗限額、產(chǎn)品能效等強制性標準體系，完善建筑節(jié)能標準和設計規(guī)范，提高行業(yè)準入門檻。二是加強節(jié)能監(jiān)管體系建設。建立覆蓋全國的省、市、縣三級節(jié)能監(jiān)察體系，加