風(fēng)險社會治理(MPA教學(xué))

1、MPA課程課程風(fēng)險社會治理風(fēng)險社會治理陳天祥陳天祥(中山大學(xué)教授、博導(dǎo)中山大學(xué)教授、博導(dǎo))風(fēng)險社會來臨風(fēng)險社會來臨 1986年，德國學(xué)者烏爾里希貝克提出“風(fēng)險社會”的概念，強調(diào)隨著工業(yè)化、市場化和全球化的推動，社會公眾切身感受到現(xiàn)代性問題帶來的風(fēng)險。 切爾諾貝利核電站事故、瘋牛病、恐怖襲擊、SARS、禽流感、甲流等都預(yù)示著風(fēng)險社會的來臨。 與傳統(tǒng)的風(fēng)險相比，風(fēng)險社會的重要特征是公共風(fēng)險的增大，并且更多的是人的因素作用的結(jié)果（傳統(tǒng)風(fēng)險的自然屬性更強），具有更大的不可預(yù)測性，以及與每個人的利益密切相關(guān)?！笆住钡募庸坦こ陶谶M行 切爾諾貝利核電站事故 切爾諾貝利核電站事故 這是被污染的直升飛機和軍

2、車等裝備閑置在切爾諾貝利核電站30公里隔離區(qū)內(nèi)的一個村子里（2006年3月30日拍攝）。 新華社發(fā) 切爾諾貝利核電站事故 在烏克蘭首都基輔以北距切爾諾貝利核電站30公里的檢查站，一名警察對打算進入隔離區(qū)的車輛進行檢查。 瘋牛病事件瘋牛病事件 女子注射羊胎素染上瘋牛病 瘋牛病事件 起重機吊起一患瘋牛病的死牛欲集中處理911恐怖襲擊911恐怖襲擊911恐怖襲擊SARS事件 嚴重急性呼吸綜合癥SARS事件禽流感禽流感禽流感甲型H1N1流感甲型H1N1流感甲型H1N1流感環(huán)境惡化環(huán)境惡化環(huán)境惡化環(huán)境惡化 荷蘭席凡寧根海灘遭遇大浪襲擊，海灘上多處設(shè)施被毀，有的現(xiàn)在仍然在建環(huán)境惡化 在新奧爾良市的“超級穹

3、頂”體育館外，等待轉(zhuǎn)移的母親緊緊抱著自己的孩子。 氣候變暖氣候變暖氣候變暖氣候變暖 這是2006年3月29日拍攝的坦桑尼亞北部的非洲第一高峰乞力馬扎羅峰。根據(jù)1912年首次根據(jù)照片對乞力馬扎羅峰的繪圖測算，這座“非洲之巔”的雪蓋面積不斷縮小，減少近80%。有科學(xué)家推測，到2015年至2020年之間，這座海拔5895米的赤道雪峰的獨特風(fēng)貌可能將不復(fù)存在。 氣候變暖 乞力馬扎羅峰積雪所剩無幾氣候變暖 這是1999年在北極拍攝的一只北極熊正從一塊浮冰向另一塊浮冰跳越的照片。全球氣候變暖使得北極的生態(tài)環(huán)境更加脆弱。 氣候變暖氣候變暖 可憐的北極熊氣候變暖 將要被海水淹沒的國家馬爾代夫尼泊爾在珠峰召開尼

4、泊爾在珠峰召開“世界最高世界最高”內(nèi)閣會內(nèi)閣會議議（2009年年12月月4日）日） 風(fēng)險社會成為現(xiàn)實風(fēng)險社會成為現(xiàn)實 風(fēng)險源不斷增加：氣候變遷、環(huán)境惡化、資源緊缺、流行疾病、恐怖主義等問題嚴重威脅著人類的生存和發(fā)展，金融、能源、糧食三大難題交織爆發(fā)，人口膨脹、貧困和社會不公正也成為風(fēng)險的重要來源。 風(fēng)險性質(zhì)發(fā)生變化：與傳統(tǒng)風(fēng)險相比，后工業(yè)時代風(fēng)險的表現(xiàn)形式更復(fù)雜、影響范圍更廣、破壞效應(yīng)更嚴重，遠超人們的認知范圍。 風(fēng)險控制難度加大：風(fēng)險本身的突發(fā)性和公眾對風(fēng)險的不當認知和反應(yīng)，可使原有風(fēng)險演變成新的社會風(fēng)險，加大規(guī)制成本和難度。風(fēng)險社會的根源風(fēng)險社會的根源 科技 制度 社會結(jié)構(gòu) 人口 資源環(huán)境

5、 全球化 信息化風(fēng)險社會治理機制之一：政府（國家）風(fēng)險社會治理機制之一：政府（國家） 政府主要應(yīng)對三類風(fēng)險：一是組織社會成員應(yīng)對自然風(fēng)險；二是調(diào)解社會內(nèi)部關(guān)系，緩和階級或階層沖突的風(fēng)險；三是避免其他社會攻擊的風(fēng)險。 特點：具有權(quán)威性和整合作用；具有強制性和規(guī)范性；具有強大的滲透力；風(fēng)險社會治理機制之二：市場風(fēng)險社會治理機制之二：市場 市場不僅是資源配置的核心機制，而且創(chuàng)造出一種計算風(fēng)險的方法，即經(jīng)濟理性，并從經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到整個社會領(lǐng)域，成為應(yīng)對風(fēng)險的基本方法，如保險和股份制。 特點：市場從熟人交易關(guān)系變成一種偏好風(fēng)險的機制，這使其成為產(chǎn)生風(fēng)險的機制，與國家和公民社會存在根本的區(qū)別，后者是厭惡風(fēng)

6、險的治理機制。風(fēng)險社會治理機制之三：公民社會風(fēng)險社會治理機制之三：公民社會 公民社會是隨著分工的發(fā)展而渴望自愿合作和自我管理，更得益于市場和國家的發(fā)展。市場化促進了社會結(jié)構(gòu)的多樣化，加強了個人的經(jīng)濟獨立性，使人不需依附于政治權(quán)力而謀取生活，而經(jīng)濟生活水平的提高又使人有更多的時間從事非經(jīng)濟活動和公共活動。而國家賦予公民法律上的平等權(quán)利為公民參與社會活動提供了制度保障。 公民社會的功能：一是填補了國家和市場無法達到的領(lǐng)域，如志愿活動。二是充當了公共權(quán)力與私人領(lǐng)域的過渡帶，減少了公權(quán)力干預(yù)到私人生活，同時也把私人領(lǐng)域形成的共識傳達給公共權(quán)力。三是減少市場對社會的過度侵入，如發(fā)動諸如實現(xiàn)社會公正、環(huán)境

7、保護為目的的社會運動，是對利潤至上價值觀的抵制。四是自律功能。三種治理機制比較三種治理機制比較應(yīng)對的風(fēng)險類型應(yīng)對的風(fēng)險類型 方式與手段方式與手段副作用（內(nèi)在風(fēng)險）副作用（內(nèi)在風(fēng)險）國家國家自然災(zāi)害、社會內(nèi)部沖突、市場動蕩、外部武力合法使用暴力、制訂法律規(guī)則、建構(gòu)社會觀念、實施社會工程和公共工程制度性風(fēng)險：暴力的濫用、破壞規(guī)則、意識形態(tài)扭曲、社會工程的破壞性風(fēng)險市場市場資源配置的不均衡、經(jīng)濟損失的集中、政治權(quán)力的過多干預(yù)分工的深入、計算理性和方法（保險）、以貨幣為媒介的投資激勵、風(fēng)險的合法化（股票）投機過度、壟斷、經(jīng)濟增長機制的崩潰、經(jīng)濟主義對傳統(tǒng)的沖擊公民公民社會社會政治權(quán)力的擴張、市場的滲透

8、、社會排斥和對立自愿合作與行動、參與公共事務(wù)、自我約束、信任內(nèi)部斷裂、結(jié)構(gòu)不平衡、被某種力量或集團控制中國正步入風(fēng)險社會中國正步入風(fēng)險社會 環(huán)境惡化 流行性疾病 食品藥品安全事件 安全生產(chǎn)事件 群體性事件 經(jīng)濟風(fēng)險 民族問題中國社會風(fēng)險成因中國社會風(fēng)險成因 體制因素：城鄉(xiāng)差距擴大、社會保障體制未能避免主要群體的弱勢趨勢 社會轉(zhuǎn)型因素：利益結(jié)構(gòu)調(diào)整而使訴求多樣化、主動化和復(fù)雜化；經(jīng)濟領(lǐng)域缺乏正常的秩序和健全規(guī)則；社會快速轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致的個性張揚、欲望膨脹、信仰缺失等 政府職能和監(jiān)管的缺失 經(jīng)濟快速發(fā)展而導(dǎo)致的社會失衡 全球化、信息化效應(yīng)食品安全風(fēng)險治理食品安全風(fēng)險治理三鹿奶粉事件三鹿奶粉事件三鹿奶粉

9、事件三鹿奶粉事件三鹿奶粉事件三鹿奶粉事件三鹿奶粉事件三鹿奶粉事件阜陽大頭奶粉事件瘦肉精事件 我國食品安全監(jiān)管體制的演變我國食品安全監(jiān)管體制的演變混合型體制（1979-1992年） 1983年中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）的進步與局限： *宣布要正式建立和開展國家食品衛(wèi)生監(jiān)督制度 *首次從法律上明確了衛(wèi)生行政部門對食品衛(wèi)生監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)地位 *新增了對食品添加劑、食品容器、包裝材料、新資源食品等品種的衛(wèi)生監(jiān)管制度，同時還增加了違法造成食物中毒和食源性疾病的違法責(zé)任 混合型體制（1979-1992年） 局限： *并沒有完全取消各類主管部門對食品衛(wèi)生的管理權(quán)； *對一些特殊場所的食品衛(wèi)生監(jiān)督權(quán)賦予

10、了非衛(wèi)生部門（如城鄉(xiāng)集市貿(mào)易由工商，畜、禽獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗工作由農(nóng)牧漁業(yè)部門負責(zé) ）； *在執(zhí)法實際過程中衛(wèi)生行政部門與衛(wèi)生防疫站行使食品衛(wèi)生執(zhí)法權(quán)，同時衛(wèi)生防疫站又只是事業(yè)單位，造成執(zhí)法過程中的諸多不協(xié)調(diào)與弱化 *主管部門體制以及分權(quán)型發(fā)展主義模式削弱了該法的執(zhí)行力度混合型體制的特征 管理主體角度：雖然衛(wèi)生部門作為國家食品衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法主體地位得到了正式的確認 ，但主導(dǎo)監(jiān)管權(quán)又不得不陷于一種分割化的尷尬境地 ； 管理對象角度：隨著改革開放政策的推行，食品衛(wèi)生監(jiān)督管理的客體不僅在數(shù)量上呈現(xiàn)出大規(guī)模增長的趨勢，而且在生產(chǎn)規(guī)模、所有制結(jié)構(gòu)、技術(shù)手段、經(jīng)營規(guī)模等方面呈現(xiàn)出復(fù)雜化的傾向。管理對象逃避、扭曲

11、管理主體食品衛(wèi)生管理政策的動機明顯增強，兩者之間的信息不對稱性增強 （市場風(fēng)險時代） 管理工具角度：傳統(tǒng)指令型體制下的行政命令、思想教育、群眾運動等方式雖然沒有完全退出歷史舞臺，但是其管理效果已經(jīng)明顯下降，為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)與食品工業(yè)的迅速發(fā)展，政府開始有意識地通過立法、行政執(zhí)法、經(jīng)濟獎懲和司法審判等方式來豐富食品衛(wèi)生監(jiān)管的內(nèi)容，但從整體上看，仍然無法取代傳統(tǒng)管理工具的主導(dǎo)地位 市場經(jīng)濟條件下的食品安全管理體制：監(jiān)管型體制（1993年-現(xiàn)在） 1993年國務(wù)院機構(gòu)改革：存在了44年之久的輕工業(yè)部門逐步退出歷史舞臺，包括肉制品、酒類、水產(chǎn)品、植物油、糧食、乳制品等諸多食品飲料制造行業(yè)的企業(yè)在體制上開始

12、正式與輕工業(yè)主管部門分離，代之以指導(dǎo)性的輕工總會。 食品領(lǐng)域的政企合一模式已經(jīng)基本被打破，食品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)都下放給地方政府國有資產(chǎn)管理部門，或者進行股份制改造，基本成為獨立經(jīng)營的主體，政府不再過多干預(yù)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)濟行為，而只需對其生產(chǎn)產(chǎn)品的質(zhì)量和安全進行監(jiān)督管理，這也標志著食品安全管理體制中政企關(guān)系在體制上的正式分離，也標志著食品安全管理體制正式轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠啃?、第三方的監(jiān)管型體制（regulatory regime）。 食品工業(yè)總產(chǎn)值由1980年的612.35億元增長到1990年的1447.7億元，成為僅次于機電、紡織工業(yè)之后的我國第三大工業(yè)部門 。 全國食品工業(yè)企業(yè)單位數(shù)由51734

13、個增加到75362個，從業(yè)職工人數(shù)由213.2萬人增加到484.6萬人 。 一些新型食品、保健食品、開發(fā)利用新資源生產(chǎn)的食品大批涌現(xiàn)，使得舊有的試行版食品衛(wèi)生法難以適應(yīng)新的形勢 。我國以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)的我國以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管體制食品安全監(jiān)管體制 1995年10月30日頒布實施的食品衛(wèi)生法，把食品衛(wèi)生執(zhí)法主體劃歸了衛(wèi)生行政部門，并賦予衛(wèi)生行政部門8項食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)，標志著以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管格局的正式形成。 衛(wèi)生行政主管部門的監(jiān)督職責(zé)：進行食品衛(wèi)生監(jiān)測、檢驗和技術(shù)指導(dǎo)；協(xié)助培訓(xùn)食品生產(chǎn)經(jīng)營人員，監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營人員的健康檢查；宣傳食品衛(wèi)生、營養(yǎng)知識、進行食品衛(wèi)生評價，公布

14、食品衛(wèi)生情況；對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的新建、擴建、改建工程的選址和設(shè)計進行衛(wèi)生審查，并參加工程驗收；對食物中毒和食品污染事故進行調(diào)查，并采取控制措施；對違反本法的行為進行巡回監(jiān)督檢查；對違反本法的行為追查責(zé)任，依法進行行政處罰；負責(zé)其他食品衛(wèi)生監(jiān)督事項。 以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)的監(jiān)管體制的弊端 以食品衛(wèi)生等同于食品安全，無法有效地杜絕不合格產(chǎn)品產(chǎn)出和流入市場 衛(wèi)生部門在食品安全執(zhí)法中的困境：衛(wèi)生監(jiān)督所（防疫所）法律地位和職權(quán)模糊（衛(wèi)生行政部門或以行政委托形式要求下屬的衛(wèi)生防疫機構(gòu)以衛(wèi)生行政部門名義從事食品衛(wèi)生監(jiān)督，或在沒有任何授權(quán)或委托的情況下認可衛(wèi)生防疫站對食品衛(wèi)生的監(jiān)督執(zhí)法行為，并且由防疫站以衛(wèi)生行

15、政部門的名義進行行政處罰 。造成衛(wèi)生行政部門是執(zhí)法主體卻無執(zhí)法隊伍，事業(yè)機構(gòu)的衛(wèi)生防疫站有執(zhí)法隊伍卻不是執(zhí)法主體這種執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍分離的狀況 ）、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)繁重（食品衛(wèi)生、公共場所衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生、市場衛(wèi)生、放射衛(wèi)生等的監(jiān)督，還包括傳染病、地方病、職業(yè)病的防治監(jiān)督以及醫(yī)療、保健機構(gòu)和采供血機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)督等10多項職能）、公共衛(wèi)生監(jiān)督財政投入缺口較大 19902006年衛(wèi)生事業(yè)費占財政支出的比例年衛(wèi)生事業(yè)費占財政支出的比例 我國被世界銀行列為中等收入國家中的下中等收入國家，所有下中等收入國家在這方面的平均支出為3.0%，而我國同期的平均支出只有2.0% 質(zhì)檢部門

16、監(jiān)管主體地位的確立 1998年，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，把國家技術(shù)監(jiān)督局更名為國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局設(shè)立監(jiān)督司，負責(zé)“組織查處生產(chǎn)、流通領(lǐng)域中產(chǎn)品質(zhì)量、標準違法行為和流通領(lǐng)域中的計量違法行為。組織實施產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查。組織協(xié)調(diào)依法查處生產(chǎn)和經(jīng)銷假冒偽商品活動中的質(zhì)量違法行為。承擔(dān)全國打擊生產(chǎn)和經(jīng)銷假冒偽劣商品違法行為的日常協(xié)調(diào)工作?！?由于食品衛(wèi)生法確定了衛(wèi)生部門的食品衛(wèi)生執(zhí)法主體地位，質(zhì)檢部門對于食品安全的監(jiān)管更多是從食品質(zhì)量的角度進行的，而且食品產(chǎn)品作為質(zhì)監(jiān)部門的監(jiān)管對象，也僅是眾多產(chǎn)品中的普通一員。 工商部門監(jiān)管主體地位的確立 1998年國務(wù)院的機構(gòu)改革方案在明確質(zhì)監(jiān)

17、部門“負責(zé)組織生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量違法行為”的同時，也賦予工商部門“組織查處市場管理和商標管理中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)銷摻假及冒牌產(chǎn)品等違法行為”的職責(zé)。2000年，修訂后的產(chǎn)品質(zhì)量法更是在第十八條明確了工商行政管理部門對違法行為進行查處時，可以行使現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證、查封或扣押等職權(quán)，對經(jīng)銷假冒偽劣商品（產(chǎn)品）的處罰力度進一步加強。 2001年國家工商總局的“三定”方案規(guī)定“將原由國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局承擔(dān)的流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)督管理的職能，劃歸國家工商行政管理總局”，由此確立了工商部門對于流通領(lǐng)域商品質(zhì)量的監(jiān)督管理主體地位。 農(nóng)業(yè)部門食監(jiān)管主體地位的確立農(nóng)業(yè)部門食監(jiān)管主體地位的確立 1998年農(nóng)業(yè)部的“三

18、定”方案中，明確農(nóng)業(yè)部“擬定農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)技術(shù)標準并組織實施；組織實施農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品及綠色食品的質(zhì)量監(jiān)督、認證和農(nóng)業(yè)植物新品種的保護工作；組織協(xié)調(diào)種子、農(nóng)藥、獸藥等農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量的監(jiān)測、鑒定和執(zhí)法監(jiān)督管理；組織國內(nèi)生產(chǎn)及進口種子、農(nóng)藥、獸藥、有關(guān)肥料等產(chǎn)品的登記和農(nóng)機安全監(jiān)理工作”等與食品安全管理相關(guān)職能。 2004年國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定（國發(fā)【2004】23號）在強調(diào)“農(nóng)業(yè)、發(fā)展改革和商務(wù)等部門按照各自職責(zé)，做好種植養(yǎng)殖、食品加工、流通、消費環(huán)節(jié)的行業(yè)管理工作”的同時，明確“農(nóng)業(yè)部門負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管”。 食品藥品監(jiān)督管理局綜合協(xié)調(diào)主體地位的確立 2003年4月，在原

19、國家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建了國家食品藥品監(jiān)督管理局，除繼續(xù)行使國家藥品監(jiān)督管理職能外，還負責(zé)對食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)，依法組織開展對重大事故的查處，但不承擔(dān)具體的食品安全監(jiān)管職能，不是執(zhí)法主體。多部門分段監(jiān)管體制的正式形成 安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件2004年9月頒布了國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定 在監(jiān)管體制上首次明確了“按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式”。 正式確立了“農(nóng)業(yè)部門負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管、質(zhì)檢部門負責(zé)食品加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管、工商部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管、衛(wèi)生部門負責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品

20、監(jiān)督管理部門組織對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故” 。 食品監(jiān)管體制被正式從衛(wèi)生部門主導(dǎo)的體制變?yōu)椤拔妪堉嗡钡亩嗖块T分段監(jiān)管體制 多部門分段監(jiān)管體制的特征 “團隊生產(chǎn)”特征 資源相互依賴性。如：工商部門對于流通領(lǐng)域的假冒偽劣商品的查處，在很大程度上需要依賴于質(zhì)檢部門發(fā)布的商品質(zhì)量檢測信息；質(zhì)監(jiān)部門對于地下黑工廠、黑窩點的查處與取締，在很大程度上依賴工商部門在流通領(lǐng)域所發(fā)現(xiàn)的線索與案源；質(zhì)監(jiān)部門對于不符合食品安全標準的食品的召回，也離不開工商部門在流通領(lǐng)域的緊密配合。 對現(xiàn)有監(jiān)管體制缺陷的制度分析 （一）機構(gòu)設(shè)置及職權(quán)配置合法性不夠，加劇了制度環(huán)境的不確定性。 （二）組織結(jié)

21、構(gòu)“碎片化”，增加了交易成本：監(jiān)管主體過于分散，增加了部門間的協(xié)調(diào)與合作成本；綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)地位虛化，難以發(fā)揮節(jié)減部門間交易成本的作用。 （三）權(quán)責(zé)邊界模糊不清，給部門機會主義留下空間。 （1）監(jiān)管權(quán)力配置不夠清晰，部門間職能交叉嚴重：在農(nóng)業(yè)投入品使用和生產(chǎn)過程的監(jiān)管方面，存在衛(wèi)生部門與農(nóng)業(yè)部門之間的職能交叉；在生產(chǎn)流通領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管方面，存在衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)以及工商部門之間的職能交叉；在食品安全標準的制定方面，職能交叉的問題更加嚴重，涉及所有監(jiān)管主體，導(dǎo)致我國食品標準過多過濫、重復(fù)交叉、相互矛盾沖突的現(xiàn)象。 （2）職責(zé)分工模糊不清，對于職責(zé)界定存在嚴重分歧：在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，存在質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生對職責(zé)界

22、定的分歧；在食品流通環(huán)節(jié)，存在工商、衛(wèi)生對職責(zé)界定的分歧；“前店后廠”規(guī)定不清；流通、消費場所內(nèi)加工食品的監(jiān)管難以“一刀兩斷” 。 （四）環(huán)節(jié)化的體制設(shè)計，更加模糊了部門之間的職權(quán)邊界：容易導(dǎo)致環(huán)節(jié)中出現(xiàn)監(jiān)管遺漏；容易導(dǎo)致環(huán)節(jié)之間出現(xiàn)職權(quán)交叉問題；容易導(dǎo)致監(jiān)管的滯后性與重復(fù)性 （四）部門間合作過于依賴運動式的聯(lián)合執(zhí)法 。 （五）食品安全檢驗檢測機構(gòu)“部門所有” ，導(dǎo)致食品安全檢驗檢測機構(gòu)相互掣肘，重復(fù)檢測、多頭檢測問題突出，檢測信息難以共享和互補。 中國食品安全監(jiān)管的績效評估：趨勢與解釋 四大指標：年度食物中毒事故數(shù)量、食物中毒人數(shù)、食物中毒死亡人數(shù)以及食品抽檢合格率狀況 數(shù)據(jù)來源：中國衛(wèi)生統(tǒng)

23、計年鑒1992-2006 中國食物中毒報告數(shù)量（中國食物中毒報告數(shù)量（1991-2005年）年） 中國食物中毒人數(shù)統(tǒng)計（中國食物中毒人數(shù)統(tǒng)計（1990-2005年）年） 中國食物中毒死亡人數(shù)統(tǒng)計（中國食物中毒死亡人數(shù)統(tǒng)計（1990-2005年）年） 中國食品抽檢送檢年度平均合格中國食品抽檢送檢年度平均合格率趨勢圖（率趨勢圖（1992-2007年）年） 發(fā)發(fā)現(xiàn)現(xiàn) 前三種指標的數(shù)據(jù)都呈現(xiàn)出明顯的U-型或馬鞍型曲線，即前期高、中期低、后期高的發(fā)展趨勢，自1991年至2002年食物中毒報告情況趨緩，然而從2003年開始，各地報告的食物中毒事故明顯惡化，特別是2003年成為重要的拐點。 第四個指標與前面

24、三個圖恰恰相反，大致上呈現(xiàn)出某種倒V型曲線，即90年代初期的食品抽檢送檢合格率相對較低，從1994年開始逐步上升，到2002年之后又開始出現(xiàn)緩慢下滑的趨勢； 四個指標的數(shù)據(jù)都表明：從90年代到2002年，中國的食品安全和質(zhì)量處于逐步改善中，但是到了2002年之后，食品安全的形勢出現(xiàn)了下滑和不穩(wěn)定的趨勢?？赡艿慕忉尶赡艿慕忉?食品工業(yè)規(guī)模的擴大、食品行業(yè)市場競爭態(tài)勢的變化、不同時期監(jiān)管政策的變化等。 食品安全監(jiān)管具體機制的變遷也肯定是其中至關(guān)重要的影響因素之一 。 90年代初開始建立的真正意義上的（而不是80年代高度分割化背景下的）、以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)的監(jiān)管機制在 改善食品安全狀況方面發(fā)揮了一定的

25、作用 雖然不能據(jù)此簡單臆想地論斷分段監(jiān)管模式的實施加劇了食品安全的惡化形式，但至少可以表明這種多部門分段合作監(jiān)管模式對減少中國食品的安全風(fēng)險并沒有如決策者所期望的那樣，發(fā)揮明顯的作用 。 2000年以前食品工業(yè)并不是我國食品產(chǎn)業(yè)的重心，食品衛(wèi)生監(jiān)管的重點仍然主要是餐飲環(huán)節(jié)，而對餐飲環(huán)節(jié)的食品衛(wèi)生監(jiān)管則一直是衛(wèi)生部門的優(yōu)勢和強項，因此以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)的監(jiān)管體制能夠較好地改善食品衛(wèi)生形勢 ； 2000年以后我國食品工業(yè)在整個食品產(chǎn)業(yè)中的地位逐步上升，對食品衛(wèi)生的監(jiān)管重心開始擴展至工業(yè)環(huán)節(jié)，面對日益復(fù)雜的食品工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和流程，以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)的監(jiān)管體制顯然有些相形見絀，因此導(dǎo)致2002年前后食品安

26、全形勢出現(xiàn)下滑趨勢 2004年的多部門分段監(jiān)管體制的確立，并沒有很好地對食品工業(yè)的監(jiān)管權(quán)進行合理劃分，質(zhì)檢部門雖然贏得了食品加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)，但由于其之前的監(jiān)管經(jīng)驗主要集中在食品安全標準以及流通環(huán)節(jié)監(jiān)管，在生產(chǎn)加工領(lǐng)域并沒有相應(yīng)的監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗。與此同時，衛(wèi)生部門的監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)又逐步被肢解，原來的一個部門主導(dǎo)的體制優(yōu)勢不再 在在內(nèi)容上只是對內(nèi)容上只是對2004年界定年界定的多部門分段監(jiān)管體制進的多部門分段監(jiān)管體制進行了局部調(diào)整，并沒有從行了局部調(diào)整，并沒有從本質(zhì)上改變分段監(jiān)管體制本質(zhì)上改變分段監(jiān)管體制的狀況的狀況食品安全法食品安全法亮點一：設(shè)立食品安全委員會亮點一：設(shè)立食品安全委員會 食品安全法規(guī)

27、定：國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，其工作職責(zé)食品安全法規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，其工作職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定。由國務(wù)院規(guī)定。 國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負責(zé)食品安全風(fēng)險評估、食品安全標準制定、食品安職責(zé)，負責(zé)食品安全風(fēng)險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范的制全信息公布、食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。定，組織查處食品安全重大事故。 國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照

28、本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理。督管理。亮點二：統(tǒng)一食品國家安全標準亮點二：統(tǒng)一食品國家安全標準食品安全法規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)食品安全法規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準和有關(guān)食品的品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準和有關(guān)食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準。家標準。 同時，除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制同時，除食品安全標準

29、外，不得制定其他的食品強制性標準。性標準。 亮點三：建食品安全風(fēng)險監(jiān)測評估制度亮點三：建食品安全風(fēng)險監(jiān)測評估制度食品安全法規(guī)定，國家建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度，對食源性食品安全法規(guī)定，國家建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進行監(jiān)測。國家建立食疾病、食品污染以及食品中的有害因素進行監(jiān)測。國家建立食品安全風(fēng)險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性品安全風(fēng)險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進行風(fēng)險評估。和物理性危害進行風(fēng)險評估。 亮點四：取消食品亮點四：取消食品“免檢制度免檢制度”食品安全法明確規(guī)定：食品安全監(jiān)督管理部門對食品不得實施免食

30、品安全法明確規(guī)定：食品安全監(jiān)督管理部門對食品不得實施免檢?？h級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門檢。縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗。應(yīng)當對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗。亮點五：對亮點五：對“問題食品問題食品”實行召回制度實行召回制度食品安全法規(guī)定，國家建立食品召回制度。食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生食品安全法規(guī)定，國家建立食品召回制度。食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標準，應(yīng)當立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上產(chǎn)的食品不符合食品安全標準，應(yīng)當立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者，并記錄召回和通市銷售的食

31、品，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者，并記錄召回和通知情況。知情況。 法律還規(guī)定，食品經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)其經(jīng)營的食品不符合食法律還規(guī)定，食品經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)其經(jīng)營的食品不符合食品安全標準，應(yīng)當立即停止經(jīng)營，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者，品安全標準，應(yīng)當立即停止經(jīng)營，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者，并記錄停止經(jīng)營和通知情況。并記錄停止經(jīng)營和通知情況。 食品安全監(jiān)管的國外經(jīng)驗 食品安全監(jiān)管機構(gòu)體系的設(shè)立由分散走向統(tǒng)一：丹麥、加拿大、英國。 食品安全監(jiān)管往中央垂直一體化的方向發(fā)展 加強食品安全監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)。如美國成立了1998年成立總統(tǒng)食品安全委員會，成員包括衛(wèi)生和人類服務(wù)部部長、農(nóng)業(yè)部部長、環(huán)境保護署署長、科技與技術(shù)政

32、策辦公室主任、總統(tǒng)國內(nèi)政策助理以及國家政府重組聯(lián)合會主席等，行政規(guī)格高、權(quán)威性大、協(xié)調(diào)力度大，可以在一定程度上解決多部門聯(lián)合監(jiān)管模式下不可避免出現(xiàn)的部門紛爭與沖突，整合分散于各部門的監(jiān)管力量與資源，從而有效提高美國的食品安全水平。 部分發(fā)達國家食品安全監(jiān)管的縱向配置部分發(fā)達國家食品安全監(jiān)管的縱向配置 國家 中央/聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu) 職責(zé)管理模式 地方監(jiān)管機構(gòu)職責(zé) 美國制定標準、負責(zé)食品生產(chǎn)、跨州流通及食品進出口的監(jiān)管 按區(qū)域設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)、垂直一體化監(jiān)管 轄區(qū)內(nèi)食品銷售點及餐飲等食品衛(wèi)生監(jiān)管 韓國 制定標準、負責(zé)食品生產(chǎn)流通的監(jiān)管 同上轄區(qū)內(nèi)食品衛(wèi)生監(jiān)管 加拿大 制定標準、負責(zé)食品生產(chǎn)流通的全過程監(jiān)管

33、 同上轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)、流通及衛(wèi)生監(jiān)管 日本制定標準、負責(zé)進口食品的監(jiān)管 同上轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)、流通及衛(wèi)生監(jiān)管 英國制定標準、負責(zé)動物檢疫及肉制品的監(jiān)管 同上轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)、流通及衛(wèi)生監(jiān)管 德國制定標準 轄區(qū)內(nèi)食品安全監(jiān)管 美國的食品安全事故強調(diào)美國的食品安全事故強調(diào)加強執(zhí)法。美國食品安全加強執(zhí)法。美國食品安全結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢，與美國的結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢，與美國的嚴密法律制度密切相關(guān)，嚴密法律制度密切相關(guān)，使美國成為世界上食品最使美國成為世界上食品最安全的國家。食品安全行安全的國家。食品安全行業(yè)中所謂業(yè)中所謂“食品安全四大食品安全四大支柱支柱”法規(guī)、監(jiān)管、法規(guī)、監(jiān)管、標準體系和社會誠信體系，標準體系和社會誠

34、信體系，美國得分遠遠高于他國；美國得分遠遠高于他國；這為美國食品安全打下了這為美國食品安全打下了最根本的基礎(chǔ)。最根本的基礎(chǔ)。 美國總統(tǒng)美國總統(tǒng)19771977年宣布實施年宣布實施“食品安全行動計劃食品安全行動計劃”，聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和食品行政管理部門要聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和食品行政管理部門要對總統(tǒng)、國會、法院、公眾負責(zé)。美國建有與聯(lián)邦、對總統(tǒng)、國會、法院、公眾負責(zé)。美國建有與聯(lián)邦、州和地方政府既有相互獨立、又相互協(xié)調(diào)的州和地方政府既有相互獨立、又相互協(xié)調(diào)的“食品安食品安全監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)全監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)”，聯(lián)邦政府和地方政府負責(zé)食品安，聯(lián)邦政府和地方政府負責(zé)食品安全監(jiān)管的部門構(gòu)成了一

35、套綜合有效的食品安全監(jiān)管體全監(jiān)管的部門構(gòu)成了一套綜合有效的食品安全監(jiān)管體系，對食品從生產(chǎn)到銷售的各個環(huán)節(jié)實行嚴格的監(jiān)管。系，對食品從生產(chǎn)到銷售的各個環(huán)節(jié)實行嚴格的監(jiān)管。與食品鏈安全監(jiān)管有關(guān)的政府部門主要有人類與健康與食品鏈安全監(jiān)管有關(guān)的政府部門主要有人類與健康服務(wù)部（服務(wù)部（DHHSDHHS）、食品藥品管理局（）、食品藥品管理局（FDAFDA）、農(nóng)業(yè)部）、農(nóng)業(yè)部（USDAUSDA）、食品安全與監(jiān)測服務(wù)部（）、食品安全與監(jiān)測服務(wù)部（FSISFSIS）、動植物）、動植物健康監(jiān)測服務(wù)部（健康監(jiān)測服務(wù)部（APHISAPHIS）、環(huán)境保護機構(gòu)（）、環(huán)境保護機構(gòu)（EPAEPA）等。）等。這些部門共同依據(jù)有

36、關(guān)食品安全的法律法規(guī)，維護食這些部門共同依據(jù)有關(guān)食品安全的法律法規(guī)，維護食品安全，保護消費者的身體健康。品安全，保護消費者的身體健康。 HACCPHACCP管理技術(shù)監(jiān)管管理技術(shù)監(jiān)管 美國是最早使用美國是最早使用ACCPACCP系統(tǒng)的國家。系統(tǒng)的國家。ACCPACCP的全稱的全稱是是hazard analysis critical control point, hazard analysis critical control point, 即即危險分析關(guān)鍵控制點。危險分析關(guān)鍵控制點。它是一個以預(yù)防食品安全為它是一個以預(yù)防食品安全為基礎(chǔ)的視頻安全生產(chǎn)、質(zhì)量控制的保證體系，有視基礎(chǔ)的視頻安全生產(chǎn)、質(zhì)

37、量控制的保證體系，有視頻的安全分析和關(guān)鍵控制點兩部分組成，被國際權(quán)頻的安全分析和關(guān)鍵控制點兩部分組成，被國際權(quán)威機構(gòu)認可為控制以食品引起的疾病的最有效的方威機構(gòu)認可為控制以食品引起的疾病的最有效的方法，被世界越來越多的國家認為是確保食品安全的法，被世界越來越多的國家認為是確保食品安全的有效的措施。有效的措施。 HACCPHACCP作為一種控制食品安全的預(yù)防性體系，主要作為一種控制食品安全的預(yù)防性體系，主要由由7 7個方面的內(nèi)容組成：進行危害分析和確定預(yù)防個方面的內(nèi)容組成：進行危害分析和確定預(yù)防計劃措施；確定關(guān)鍵控制點；建立關(guān)鍵限值；監(jiān)控計劃措施；確定關(guān)鍵控制點；建立關(guān)鍵限值；監(jiān)控每個關(guān)鍵控制點

38、；建立關(guān)鍵限值發(fā)生偏離時，可采每個關(guān)鍵控制點；建立關(guān)鍵限值發(fā)生偏離時，可采取的糾偏措施；建立記錄保存系統(tǒng)；建立驗證程序取的糾偏措施；建立記錄保存系統(tǒng)；建立驗證程序等。等。 美國是食品安全監(jiān)管多部門分工模式的代表。美國是食品安全監(jiān)管多部門分工模式的代表。 美國聯(lián)邦及各州政府具有食品安全管理美國聯(lián)邦及各州政府具有食品安全管理職能的機構(gòu)有職能的機構(gòu)有2O2O個之多，個之多， 但其中最主要的，但其中最主要的， 具備制定食品安全法規(guī)和進行執(zhí)法監(jiān)管的聯(lián)邦具備制定食品安全法規(guī)和進行執(zhí)法監(jiān)管的聯(lián)邦行政部門有五個：行政部門有五個： 衛(wèi)生與人力資源服務(wù)部衛(wèi)生與人力資源服務(wù)部(DHHS)(DHHS)的食品藥品管理局

39、的食品藥品管理局 （USDA)USDA)，農(nóng)業(yè)部的，農(nóng)業(yè)部的食品安全檢驗局食品安全檢驗局(FSIS)(FSIS)和動植物健康檢驗局和動植物健康檢驗局(APHIS)(APHIS)、環(huán)境保護局、環(huán)境保護局 （EPA)EPA)、海關(guān)與邊境保、海關(guān)與邊境保護局護局(CBP)(CBP)。 食品藥品管理局食品藥品管理局(FDA)(FDA)， 主要負責(zé)除肉類和家禽產(chǎn)主要負責(zé)除肉類和家禽產(chǎn)品外美國國內(nèi)和進口的食品安全；食品安全檢驗局品外美國國內(nèi)和進口的食品安全；食品安全檢驗局(FSIS)(FSIS)， 主要負責(zé)肉類、家禽及相關(guān)產(chǎn)品和蛋類加工主要負責(zé)肉類、家禽及相關(guān)產(chǎn)品和蛋類加工產(chǎn)品的監(jiān)管；產(chǎn)品的監(jiān)管； 動植物

40、健康檢驗局動植物健康檢驗局(APHIS)(APHIS)， 主要負責(zé)主要負責(zé)保護和促進美國農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，執(zhí)行動物福利法案保護和促進美國農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，執(zhí)行動物福利法案以及處理傷害野生動植物行為的案件；環(huán)境保護署以及處理傷害野生動植物行為的案件；環(huán)境保護署(EPA)(EPA)，主要監(jiān)管飲用水和殺蟲劑；海關(guān)與邊境保護局，主要監(jiān)管飲用水和殺蟲劑；海關(guān)與邊境保護局(CBP)(CBP)， 主要與聯(lián)邦管制機構(gòu)合作執(zhí)法，確保所有貨主要與聯(lián)邦管制機構(gòu)合作執(zhí)法，確保所有貨物在進入美國時都符合美國法規(guī)條例的要求。物在進入美國時都符合美國法規(guī)條例的要求。 此外，此外， 美國商業(yè)部、司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會也美國商業(yè)部

41、、司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會也不同程度地承擔(dān)了對食品安全的監(jiān)管職能。在美國這不同程度地承擔(dān)了對食品安全的監(jiān)管職能。在美國這種多部門管理的模式下，種多部門管理的模式下， 農(nóng)業(yè)部的管理環(huán)節(jié)也涵蓋了農(nóng)業(yè)部的管理環(huán)節(jié)也涵蓋了其管理的農(nóng)產(chǎn)品其管理的農(nóng)產(chǎn)品( (肉、禽、蛋肉、禽、蛋) ) 的生產(chǎn)、加工、銷售乃的生產(chǎn)、加工、銷售乃至進口環(huán)節(jié)，至進口環(huán)節(jié)， 如為生產(chǎn)、加工廠商制定生產(chǎn)標準并進如為生產(chǎn)、加工廠商制定生產(chǎn)標準并進行檢查、采樣分析、要求生產(chǎn)廠商召回不安全的產(chǎn)品、行檢查、采樣分析、要求生產(chǎn)廠商召回不安全的產(chǎn)品、對向美國出口肉類和家禽產(chǎn)品的出口廠商進行檢查等。對向美國出口肉類和家禽產(chǎn)品的出口廠商進行檢查等。

42、 食品召回制度是指食品、生產(chǎn)度、進口度或者經(jīng)銷食品召回制度是指食品、生產(chǎn)度、進口度或者經(jīng)銷商，在獲悉其生產(chǎn)、進口和經(jīng)銷的食品存在可能危商，在獲悉其生產(chǎn)、進口和經(jīng)銷的食品存在可能危害消費者健康、安全缺陷時，依法向政府部門報告，害消費者健康、安全缺陷時，依法向政府部門報告，及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回問題及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回問題產(chǎn)品，予以更換、賠償?shù)姆e極有效的補救措施，以產(chǎn)品，予以更換、賠償?shù)姆e極有效的補救措施，以消除缺陷產(chǎn)品危害風(fēng)險的制度。消除缺陷產(chǎn)品危害風(fēng)險的制度。 美國的食品召回是在政府行政部門的主要領(lǐng)導(dǎo)下進美國的食品召回是在政府行政部門的主要領(lǐng)導(dǎo)下進行的。負

43、責(zé)監(jiān)管食品召回的是農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗行的。負責(zé)監(jiān)管食品召回的是農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗局（局（FSISFSIS）、食品和藥品管理局（）、食品和藥品管理局（FDAFDA）。）。FSISFSIS主要主要負責(zé)監(jiān)督肉、禽和蛋類產(chǎn)品質(zhì)量和缺陷產(chǎn)品的召回，負責(zé)監(jiān)督肉、禽和蛋類產(chǎn)品質(zhì)量和缺陷產(chǎn)品的召回，F(xiàn)DAFDA主要負責(zé)主要負責(zé)FSISFSIS管轄以外的產(chǎn)品，即肉、禽和蛋類管轄以外的產(chǎn)品，即肉、禽和蛋類制品以外食品的召回。制品以外食品的召回。 1.1.食品安全監(jiān)管機構(gòu)分工明確，配合協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管機構(gòu)分工明確，配合協(xié)調(diào)，美國的食品安，美國的食品安全監(jiān)管機構(gòu)實行的是從上到下垂直管理，采取品種監(jiān)管為主，全監(jiān)管機構(gòu)實

44、行的是從上到下垂直管理，采取品種監(jiān)管為主，即按照產(chǎn)品種類進行職責(zé)分工，不同種類的食品由不同部門管即按照產(chǎn)品種類進行職責(zé)分工，不同種類的食品由不同部門管理，各部門分工明確，各司其職，為食品安全提供了強有力的理，各部門分工明確，各司其職，為食品安全提供了強有力的組織保障，而且部門之間有著良好的合作關(guān)系，既分工，又合組織保障，而且部門之間有著良好的合作關(guān)系，既分工，又合作。作。 2.2.食品安全監(jiān)管涉及食品安全監(jiān)管涉及“從農(nóng)田到餐桌從農(nóng)田到餐桌”的整個過程的整個過程，美，美國對食品安全監(jiān)管強調(diào)圍繞國對食品安全監(jiān)管強調(diào)圍繞“從農(nóng)田到餐桌從農(nóng)田到餐桌”的整個過程，實的整個過程，實行生產(chǎn)全過程的監(jiān)控。由于

45、美國實行的是以品種監(jiān)管為主的監(jiān)行生產(chǎn)全過程的監(jiān)控。由于美國實行的是以品種監(jiān)管為主的監(jiān)管模式，從而使得對某種食品的管模式，從而使得對某種食品的“從農(nóng)田到餐桌從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管的全程監(jiān)管的責(zé)任主體明確，即由一個部門負責(zé)與該種食品有關(guān)的所有活的責(zé)任主體明確，即由一個部門負責(zé)與該種食品有關(guān)的所有活動包括種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、銷售、進出口等的監(jiān)管，避免動包括種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、銷售、進出口等的監(jiān)管，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空，而且由一個部門一竿子管到底，有利于發(fā)現(xiàn)監(jiān)出現(xiàn)監(jiān)管真空，而且由一個部門一竿子管到底，有利于發(fā)現(xiàn)監(jiān)管過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，從而使監(jiān)管切實有效。管過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，從而使監(jiān)管切實有效。

46、 3. 3.強調(diào)食品安全的風(fēng)險分析評估，食品安全風(fēng)險分析是美國強調(diào)食品安全的風(fēng)險分析評估，食品安全風(fēng)險分析是美國制定食品安全管理法律的基礎(chǔ)，也是美國食品安全監(jiān)管工作的重制定食品安全管理法律的基礎(chǔ)，也是美國食品安全監(jiān)管工作的重點。點。 食品安全的風(fēng)險分析包括風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流食品安全的風(fēng)險分析包括風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流3 3個個部分，通過采用合理的經(jīng)濟和技術(shù)手段，主動地、有目的地、有部分，通過采用合理的經(jīng)濟和技術(shù)手段，主動地、有目的地、有計劃地對食品進行監(jiān)督。計劃地對食品進行監(jiān)督。 風(fēng)險管理由有資格的管理權(quán)威機風(fēng)險管理由有資格的管理權(quán)威機構(gòu)實施，其目的是使美國的消費者得到高水平的

47、保護。美國的法構(gòu)實施，其目的是使美國的消費者得到高水平的保護。美國的法律要求食品添加劑、獸藥和殺蟲劑的安全使用規(guī)則必須在產(chǎn)品進律要求食品添加劑、獸藥和殺蟲劑的安全使用規(guī)則必須在產(chǎn)品進入市場流通之前就已經(jīng)制定好，因此風(fēng)險管理的決策是基于相當入市場流通之前就已經(jīng)制定好，因此風(fēng)險管理的決策是基于相當充分的科學(xué)依據(jù)之上。充分的科學(xué)依據(jù)之上。 每年美國聯(lián)邦食品機構(gòu)都會聚到一起，共同制定一個廣泛的每年美國聯(lián)邦食品機構(gòu)都會聚到一起，共同制定一個廣泛的基于風(fēng)險評估的年度采樣計劃，以檢測美國食品中的藥物和化學(xué)基于風(fēng)險評估的年度采樣計劃，以檢測美國食品中的藥物和化學(xué)品的殘留情況。超標的殘留信息用作制定標準、執(zhí)行標

48、準以及其品的殘留情況。超標的殘留信息用作制定標準、執(zhí)行標準以及其他行動的依據(jù)。當需要緊急的風(fēng)險溝通時，警報將會通過全國范他行動的依據(jù)。當需要緊急的風(fēng)險溝通時，警報將會通過全國范圍的電信系統(tǒng)，即連接各個級別、層次的食品安全系統(tǒng)的全國范圍的電信系統(tǒng)，即連接各個級別、層次的食品安全系統(tǒng)的全國范圍的媒體傳播出去，從而讓所有的國民都知道這種風(fēng)險。風(fēng)險溝圍的媒體傳播出去，從而讓所有的國民都知道這種風(fēng)險。風(fēng)險溝通在評估與管理階段是非常關(guān)鍵的，將有關(guān)保護公眾遠離由食品通在評估與管理階段是非常關(guān)鍵的，將有關(guān)保護公眾遠離由食品引起的風(fēng)險工作公開化、透明化。引起的風(fēng)險工作公開化、透明化。 4. 4.信息透明、公眾參

49、與在食品安全風(fēng)險管理過程中，美信息透明、公眾參與在食品安全風(fēng)險管理過程中，美國十分重視公眾的知情權(quán)，強調(diào)保持每一項政策制定過程中國十分重視公眾的知情權(quán)，強調(diào)保持每一項政策制定過程中的透明性，建立了有效的食品安全信息系統(tǒng)，形成了從聯(lián)邦的透明性，建立了有效的食品安全信息系統(tǒng)，形成了從聯(lián)邦到地方，分工明確、全方位的信息披露主體，以及遍布全國到地方，分工明確、全方位的信息披露主體，以及遍布全國的信息采集、風(fēng)險分析以及綜合的信息反饋等基礎(chǔ)設(shè)施。食的信息采集、風(fēng)險分析以及綜合的信息反饋等基礎(chǔ)設(shè)施。食品安全信息披露范圍、內(nèi)容及公眾參與的范圍非常廣泛。此品安全信息披露范圍、內(nèi)容及公眾參與的范圍非常廣泛。此外，

50、政府還提供多種平臺讓消費者參與食品安全管理。美國外，政府還提供多種平臺讓消費者參與食品安全管理。美國法律要求政府在制定行政法規(guī)時，允許國內(nèi)外的任何個人和法律要求政府在制定行政法規(guī)時，允許國內(nèi)外的任何個人和單位獲得政府決策依據(jù)的信息，并進行評論，確保法規(guī)修訂單位獲得政府決策依據(jù)的信息，并進行評論，確保法規(guī)修訂是在公開、透明、交互的方式下進行的。是在公開、透明、交互的方式下進行的。 1 1）從管理體系看，美國實行從上到下的）從管理體系看，美國實行從上到下的“塔式結(jié)塔式結(jié)構(gòu)構(gòu)”垂直管理。涉食品安全管理的四大部門，農(nóng)業(yè)垂直管理。涉食品安全管理的四大部門，農(nóng)業(yè)部管肉類禽蛋，從飼養(yǎng)場一直管到民眾餐桌上的成

51、部管肉類禽蛋，從飼養(yǎng)場一直管到民眾餐桌上的成品；食藥局（品；食藥局（FDAFDA）管除肉蛋外的其它一切食品，）管除肉蛋外的其它一切食品，也是從也是從“農(nóng)田到餐桌農(nóng)田到餐桌”的一攬子管理；美國疾病防的一攬子管理；美國疾病防治中心（治中心（CDCCDC）的職責(zé)，從調(diào)查食源性疾病爆發(fā)、）的職責(zé)，從調(diào)查食源性疾病爆發(fā)、治理，一直到研究防治后期工作。這樣垂直管理的治理，一直到研究防治后期工作。這樣垂直管理的好處是一管到底，無漏察之處。但這對管理部門的好處是一管到底，無漏察之處。但這對管理部門的要求很高，有能力管制漫長食物鏈中涉及到的眾多要求很高，有能力管制漫長食物鏈中涉及到的眾多部門。部門。 2) 2)

52、 中國食品安全管理是中國食品安全管理是“平行管理式平行管理式”。食品生。食品生產(chǎn)由處于同一權(quán)力水平的不同部門分段管理。種植產(chǎn)由處于同一權(quán)力水平的不同部門分段管理。種植養(yǎng)植歸農(nóng)業(yè)部；生產(chǎn)和流通由工商局和衛(wèi)生部等主養(yǎng)植歸農(nóng)業(yè)部；生產(chǎn)和流通由工商局和衛(wèi)生部等主導(dǎo)；進出口檢驗則由國家質(zhì)檢總局負責(zé)。農(nóng)業(yè)、衛(wèi)導(dǎo)；進出口檢驗則由國家質(zhì)檢總局負責(zé)。農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、食藥等眾多部門生、質(zhì)檢、工商、食藥等眾多部門“塊狀責(zé)權(quán)劃分塊狀責(zé)權(quán)劃分”方式，十分容易出現(xiàn)責(zé)任重復(fù)和脫節(jié)問題，造成職方式，十分容易出現(xiàn)責(zé)任重復(fù)和脫節(jié)問題，造成職能錯位、缺位、越位和交叉重迭。其中只要有一環(huán)能錯位、缺位、越位和交叉重迭。其中只要

53、有一環(huán)監(jiān)管不力，整個行業(yè)全盤都出問題。監(jiān)管不力，整個行業(yè)全盤都出問題。 1) 1) 美國的食品行業(yè)經(jīng)過近百年優(yōu)勝劣汰，現(xiàn)在生美國的食品行業(yè)經(jīng)過近百年優(yōu)勝劣汰，現(xiàn)在生產(chǎn)、經(jīng)營食品的都是大公司。如早年美國成千上萬產(chǎn)、經(jīng)營食品的都是大公司。如早年美國成千上萬家屠宰場，現(xiàn)已統(tǒng)合成十三家。這樣幾乎完全斷絕家屠宰場，現(xiàn)已統(tǒng)合成十三家。這樣幾乎完全斷絕了這些公司違法經(jīng)營、短期圖利行為的可能。此外，了這些公司違法經(jīng)營、短期圖利行為的可能。此外，偌大的美國，由食藥局（偌大的美國，由食藥局（FDAFDA）分管的其它在肉蛋）分管的其它在肉蛋之外的食品生產(chǎn)者或食品貨品，也僅五萬多家，管之外的食品生產(chǎn)者或食品貨品，也僅

54、五萬多家，管理相對就比較容易。理相對就比較容易。 2) 2) 而中國則是遍地開花的而中國則是遍地開花的“家庭小作坊作業(yè)家庭小作坊作業(yè)”。在巨額利潤驅(qū)使下，小商家鋌而走險謀取暴利比比在巨額利潤驅(qū)使下，小商家鋌而走險謀取暴利比比皆是。被抓可能小，縱使失手落網(wǎng)，也不過是罰款皆是。被抓可能小，縱使失手落網(wǎng)，也不過是罰款了事，或一走了之。所以中國食品安全事件就像割了事，或一走了之。所以中國食品安全事件就像割韭菜一樣，割去一茬又爆一茬。韭菜一樣，割去一茬又爆一茬。 美國食品行業(yè)的美國食品行業(yè)的“追溯機制追溯機制”較健全，食品全都較健全，食品全都可追溯至原產(chǎn)地。出事后既利于迅速查出禍根便可追溯至原產(chǎn)地。出事

55、后既利于迅速查出禍根便于防治，也能嚴懲禍首以儆效尤。于防治，也能嚴懲禍首以儆效尤。911911后，更是開后，更是開始對向美供應(yīng)食品的國內(nèi)外廠商完整登記造冊。始對向美供應(yīng)食品的國內(nèi)外廠商完整登記造冊。 中國近年已開始重視建立中國近年已開始重視建立“追溯機制追溯機制”，可惜在，可惜在目前小公司遍地開花情況下，追查到禍首也難獲目前小公司遍地開花情況下，追查到禍首也難獲殺一儆百之效。殺一儆百之效。 從以上分析和經(jīng)驗來看從以上分析和經(jīng)驗來看, ,美國的食品安全監(jiān)管美國的食品安全監(jiān)管具有值得我國借鑒與學(xué)習(xí)的地方：具有值得我國借鑒與學(xué)習(xí)的地方： 1. 1. 多部門聯(lián)合監(jiān)管模式向獨立監(jiān)管模式轉(zhuǎn)換多部門聯(lián)合監(jiān)管

56、模式向獨立監(jiān)管模式轉(zhuǎn)換 2. 2. 建立食品安全信用體系建立食品安全信用體系 3. 3. 建立健全食品安全法律體系和技術(shù)標準體建立健全食品安全法律體系和技術(shù)標準體系建設(shè)系建設(shè) 4. 4. 強化監(jiān)管責(zé)任機制強化監(jiān)管責(zé)任機制 5. 5. 注重信息交流與公開注重信息交流與公開案例分析 長期以來，中國的食品安全形勢一直很嚴峻，重大的食品安全事件不斷，如發(fā)生于1998年山西朔州的毒酒事件、2003年發(fā)生于安徽阜陽的大頭奶粉事件、2004年的蘇丹紅事件、2006年發(fā)生在上海的瘦肉精豬肉事件，而2008年發(fā)生的三鹿奶粉摻三聚氰胺事件則更是中國食品安全問題的大爆發(fā)。在談?wù)撌称钒踩C的根源時，存在很多不同的觀

57、點，有的人認為是摻假犯罪的成本太低，有的人認為企業(yè)家（或經(jīng)營者）缺乏倫理和道德，有的人認為是市場惡性競爭的結(jié)果，而更多的人認為是政府的監(jiān)管失靈。在關(guān)于政府監(jiān)管失靈的諸多議論中，有一個引人注目的觀點是政府監(jiān)管機構(gòu)與質(zhì)量檢測機構(gòu)形成了利益共同體。 “政府部門不能把檢測單位變成收錢的兒子！”廣東省食品行業(yè)協(xié)會會長的這句話振聾發(fā)聵，一言捅破了我國質(zhì)量監(jiān)督檢驗存在的體制弊?。戏街苣?008年10月9日）。 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，原本由兩家單位合并組建而成，他們曾熱衷于評選“中國名牌”、鼓搗“國家免檢”，這樣的“職責(zé)”與背后的利益緊密相關(guān)，如今都已壽終正寢；他們本應(yīng)是13億人食品安全的保護神，可是

58、一袋三聚氰胺奶粉就戳破了那神話。南方周末做了一個很有分量的專題報道“中國奶業(yè)危機溯源”，直指中國奶業(yè)“黃金八年，一地雞毛”?？纯磮蟮乐械拿枋?，多么的觸目驚心：10噸的源奶，要加六七瓶雙氧水，二三十盒慶大霉素，10-15斤的蛋白粉，20-30斤的乳清粉，4-5斤的脂肪油，甚至有時候加堿加過頭了，還會加點硫酸來中和 那么多玩意加進去，本來加得越多越容易檢測出來，問題的關(guān)鍵是：在現(xiàn)行體制下，在未出事之前，沒有“質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫局”會主動去干這個活否則這些不早就檢測出來了？毒奶粉曝光后，能聽到他們?nèi)靸深^去抽檢了，人們可能會問：如今一波又一波地檢測奶制品的三聚氰胺，之前都干啥去了？廣東省首個被確認為三

59、鹿奶粉受害嬰兒的張卓宇，10月8日已將一紙訴狀遞到法院，狀告三鹿集團，索賠90萬元（新快報，2008年10月9日）；更有“結(jié)石娃娃”要把國家質(zhì)監(jiān)總局直接告上法庭的，認為他們的監(jiān)管責(zé)任不可推卸。 2008年10月8日都市快報報道：浙江26家機構(gòu)可檢三聚氰胺，費用500元以上，“市民如果自費檢測，必須提供未曾開封過的產(chǎn)品，一般在一周內(nèi)可提供檢測數(shù)據(jù)，但不能作為法律訴訟或者退貨憑證”。這就是說，你掏錢我就為你檢測，至于檢測結(jié)果，你就捧在手里自我欣賞吧！各種各類產(chǎn)品質(zhì)量檢測，500元一項的檢測項目，算是夠便宜夠小意思的啦，大多項目收費動輒“成千上萬”，5000元屬于“起步價”，有的甚至1萬元也是小意思

60、哉！ 質(zhì)量監(jiān)督管理的體制，關(guān)乎公共利益?，F(xiàn)行的質(zhì)監(jiān)體制，就是衰減退化了政府公益性的監(jiān)督檢驗服務(wù)，監(jiān)管部門紛紛辦起了下屬的檢測機構(gòu)，收費服務(wù)。收費價格當然是官方說了算，此謂“權(quán)力定價”。爹有權(quán)力，兒去賺錢，兩相合作，共“管”質(zhì)量，天下沒有比這更令人愉快的“事業(yè)”了。你若發(fā)覺產(chǎn)品質(zhì)量有問題，希望檢測一下，他說出的沖天價碼，往往讓你嚇一跳，立馬選擇偃旗息鼓了事。 食品安全領(lǐng)域，諱疾忌醫(yī)久矣。那些“檢測中人”，由于享受了太多的利益好處，往往會生出奇怪的思維。比如廣州市某檢測中心主任，年初在一檔電視節(jié)目中宣稱，市民中出現(xiàn)“食品安全恐懼”是媒體的錯！他的內(nèi)在邏輯是：在現(xiàn)有檢測監(jiān)管體制下，食品質(zhì)量好得很，壓