城市管理學(xué)9基礎(chǔ)設(shè)施管理[通用]

1、 8.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理是城市政府的一項(xiàng)重要而獨(dú)立的職能 城市政府的主要作用：為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。良好的外部環(huán)境可分為硬環(huán)境、軟環(huán)境兩部分，具體包括設(shè)施環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境、制度環(huán)境、市場環(huán)境等方面?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理是現(xiàn)代城市管理最重要的內(nèi)容。第一節(jié) 城市基礎(chǔ)設(shè)施概述一、城市基礎(chǔ)設(shè)施的含義城市基礎(chǔ)設(shè)施，是為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供基本條件、保障城市存在和發(fā)展的各種工程及其服務(wù)的總稱。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市生存和發(fā)展的根本條件。 隨城市不斷發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容從簡單到復(fù)雜，由低級(jí)到高級(jí)地漸進(jìn)地發(fā)展，范圍隨之不斷擴(kuò)充。城市基礎(chǔ)設(shè)施的三種形態(tài)：

2、 設(shè)施：指城市基礎(chǔ)設(shè)施自身的物質(zhì)形態(tài)，如供水管道、煤氣管道 產(chǎn)品（服務(wù)）：借助于城市基礎(chǔ)設(shè)施而開展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所生產(chǎn)和提供的產(chǎn)品或服務(wù)，如自來水，煤氣。 產(chǎn)業(yè)：把基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)體或產(chǎn)品（服務(wù)）作為經(jīng)營對(duì)象的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，如通訊產(chǎn)業(yè)、自來水公司、公共交通企業(yè)等。城市公共設(shè)施城市基礎(chǔ)設(shè)施（生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施）城市事業(yè)設(shè)施（非生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施）城市公用事業(yè)-自來水、電力、煤氣、公共交通、通訊（產(chǎn)業(yè)形態(tài)）市政工程設(shè)施-道路、橋梁、隧道和下水道等（設(shè)施形態(tài)）公共的教育、文化、衛(wèi)生和體育等城市基礎(chǔ)設(shè)施可以分為下列六大系列：能源系統(tǒng)供、排水系統(tǒng) 交通系統(tǒng)郵電通信系統(tǒng)環(huán)保系統(tǒng)防災(zāi)系統(tǒng)二、城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性城市基礎(chǔ)設(shè)施及其所

3、提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有地方公共物品和準(zhǔn)公共物品（混合物品）特點(diǎn)。 公共物品具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性、受益的非排他性，這將導(dǎo)致市場機(jī)制失靈。所以，通常情況下，公共物品是由政府提供的，并通過強(qiáng)制性征稅來支付其生產(chǎn)成本。城市基礎(chǔ)設(shè)施及其提供的產(chǎn)品和服務(wù)是一種特殊的商品：屬于大型設(shè)施 ；屬于不動(dòng)產(chǎn)；使用期限長；為全社會(huì)共同使用，不能中斷供應(yīng)或使用；自然壟斷性強(qiáng)；產(chǎn)品計(jì)量方式獨(dú)特。城市基礎(chǔ)設(shè)施具有生產(chǎn)性，決定了對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施必須有償使用 。城市基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性，決定了它的部門和企業(yè)必須把社會(huì)效益放在第一位，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益城市基礎(chǔ)設(shè)施具有承載性，決定了它必須與城市的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和人口規(guī)模相適應(yīng)城

4、市基礎(chǔ)設(shè)施具有壟斷性，決定了它必須在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，保持必要的競爭 城市基礎(chǔ)設(shè)施具有超前性，決定了在建設(shè)的時(shí)間和空間上，必須處理好它與生產(chǎn)設(shè)施、生活設(shè)施的關(guān)系城市基礎(chǔ)設(shè)施具有系統(tǒng)牲，決定了必須保持它的各部門之間的比例關(guān)系 三、城市基礎(chǔ)設(shè)施的分類按照政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)的控制程度及其客觀屬性來分，可以分為壟斷性城市基礎(chǔ)設(shè)施和非壟斷性城市基礎(chǔ)設(shè)施兩類。按照城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資及其經(jīng)營權(quán)的可市場化程度來分，可以分為經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施和非完全經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施兩類 四、城市基礎(chǔ)設(shè)施的作用城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)生產(chǎn)不可缺少的外部條件城市基礎(chǔ)設(shè)施是市民生活的基本條件

5、城市基礎(chǔ)設(shè)施為生產(chǎn)和生活提供一個(gè)減少污染的環(huán)境 城市基礎(chǔ)設(shè)施避免和減輕各種災(zāi)害對(duì)生產(chǎn)和生活的危害 城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市現(xiàn)代化的前提和重要標(biāo)志基礎(chǔ)設(shè)施是城市的競爭手段和競爭力的表現(xiàn) 城市現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)：發(fā)達(dá)的城市經(jīng)濟(jì)、健全完善的基礎(chǔ)設(shè)施、高尚的城市精神文明、科學(xué)化的城市管理。上海市城市建設(shè)和管理“十五”發(fā)展的重點(diǎn)城市建設(shè)方面1加快推進(jìn)以“三大戰(zhàn)役”為重點(diǎn)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。（高速、軌道、環(huán)境）2住宅建設(shè)、舊區(qū)改造城市管理方面1建立健全綜合執(zhí)法體系2城市管理信息化第二節(jié) 城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)一、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的首要問題1、規(guī)劃先行（1）由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)系到城市的健康、持續(xù)發(fā)展，具有超前性、承

6、載性等特點(diǎn)，加之涉及面廣、投資量大，所以，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃十分重要。（2）這就要求，城市政府各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合總體規(guī)劃、重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃搞好基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)規(guī)劃；作好項(xiàng)目的技術(shù)儲(chǔ)備工作，成熟一項(xiàng)，發(fā)展一項(xiàng)；結(jié)合舊區(qū)改造、住宅建設(shè)等項(xiàng)目進(jìn)行綜合配套、協(xié)調(diào)發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施管理面臨的首要問題是建設(shè)。2、資金來源-基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的首要問題（1）在很長一段時(shí)間里，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施依靠單一的財(cái)政資金，資金的匱乏導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展跟不上城市經(jīng)濟(jì)、城市社會(huì)的發(fā)展，“短缺”和“擁擠”現(xiàn)象嚴(yán)重。（2）改革開放后，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源由單一轉(zhuǎn)向多元化發(fā)展。主要有：城市政府的財(cái)政支出 基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營收入發(fā)行股票債

7、券向社會(huì)集資向國內(nèi)外銀行貸款 上海市為改變資金短缺問題，在80年代后期，提出了轉(zhuǎn)變觀念、立足改革、走市場化道路的思路。具體措施包括 ：1利用城市土地資源，向土地要資金；2利用外來資金，敢于吸引外資搞建設(shè)；3敢于借貸，實(shí)行項(xiàng)目融資；4盤活現(xiàn)有資產(chǎn)；5推行市政、公用設(shè)施有償使用，實(shí)行自我積累；6加強(qiáng)資金使用監(jiān)管，向節(jié)約要效益。 上海市已投入運(yùn)營的3條軌道交通線, 采用了完全不同的三種投融資模式:(1)地鐵1號(hào)線(1995年),全長16.365,工程投資約6.2億美元;由上海市政府投資建設(shè)(解決國內(nèi)配套資金),并采用信貸方式,融入了部分國外資金(見表1)。(2)地鐵2號(hào)線(2000年),全長19.1

8、4,工程投資約94億元;采用了市區(qū)兩級(jí)政府共同投資體制,并積極利用國外優(yōu)惠貸款(約8億美元外匯)。資金結(jié)構(gòu)如表2。(3)地鐵3號(hào)線(即明珠線一期,2000年),全長24.97,工程投資超過90億元;首次采用項(xiàng)目公司模式,由上海鐵路局、上海久事公司等8家投資人組成一個(gè)項(xiàng)目公司,走出多元化投資之路(表3)。 上海市軌道交通建設(shè)籌資結(jié)構(gòu)示意圖二、城市基礎(chǔ)設(shè)施總體投資水平分析根據(jù)世界銀行的初步測算，基礎(chǔ)設(shè)施存量與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出是同步增長的，而基礎(chǔ)設(shè)施存量的增加與資金投入直接關(guān)聯(lián)。因此，往往把基礎(chǔ)設(shè)施投資占GDP和固定資產(chǎn)投資之間的比例作為衡量基礎(chǔ)設(shè)施投資水平的標(biāo)準(zhǔn)。一般發(fā)達(dá)國家在不包括電力、通信、道路等系統(tǒng)

9、的情況下,基礎(chǔ)設(shè)施(主要是市政公用設(shè)施)投資占GDP的比例大約為2%4%，占固定資產(chǎn)投資的比例大約為6%10%。世界銀行在發(fā)展中國家的抽樣調(diào)查表明，發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施投資占GDP的比例為2%8%，占固定資產(chǎn)投資比例一般為20%左右。聯(lián)合國推薦發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施投資占GDP適宜的比例為3%5%，占固定資產(chǎn)投資比例10%(世界銀行,1994)。 我國從“一五”到“五五”期間，各階段市政公用設(shè)施建設(shè)投資總額占GDP的0.14%0.40%，占固定資產(chǎn)的0. 85%3. 76%。80年代以來，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入逐年增多，城市基礎(chǔ)設(shè)施投入占GDP的百分比從1986年的2.72%提高到1997年的5.53%，

10、占固定資產(chǎn)投資百分比從10.31%到16.585%，投資比例達(dá)到了聯(lián)合國的推薦值。上海在1986年以后對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度明顯大于“六五”以前,而且逐年提高城市基礎(chǔ)設(shè)施投資(含電力、通信、郵電),占GDP的比例從1986年的5.05%提高到1998年的14.4%,占固定資產(chǎn)投資比例從1986年的15.12%提高到1998年的27.0%。從而迅速改善了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下基礎(chǔ)設(shè)施長期停滯的局面,為城市的進(jìn)一步發(fā)展提供了必要的條件。上海浦東新區(qū)19911996年基礎(chǔ)設(shè)施投入達(dá)320億元,占固定資產(chǎn)的30%左右,1996年固定資產(chǎn)投資總額占GDP高達(dá)67.3%，為吸引外資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長起到了重要的作用,為

11、上海迅速發(fā)展成為國際性都市奠定了基礎(chǔ)。但是，基礎(chǔ)設(shè)施投資水平并非越高越好。深圳開發(fā)建設(shè)以來基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資的30%以上,收到了很好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。相反，珠海19901995年基礎(chǔ)設(shè)施投資達(dá)350億元,，占固定資產(chǎn)投資的50%，許多設(shè)施按50年不變的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，過度超前，浪費(fèi)資源，也不適于現(xiàn)狀使用。顯然，這一比例是過高的。城市在不同發(fā)展階段,開發(fā)目標(biāo)的不同也應(yīng)有不同的投資比例,基礎(chǔ)設(shè)施投資水平需要依據(jù)具體情況來確定。國內(nèi)有關(guān)研究人員推薦的比例為占的6%15%,占固定資產(chǎn)投資20%30%,這一推薦比例幅度很大,不便于取值,而且也沒有指出針對(duì)不同城市應(yīng)該怎樣取值。羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論證明

12、，在城市發(fā)展的初級(jí)階段，政府公共投資的重點(diǎn)是提供必要的自然壟斷性公共物品(如：道路、運(yùn)輸、供水電等)為城市生產(chǎn)企業(yè)創(chuàng)造前提條件，為居民生活提供便利；在城市發(fā)展進(jìn)入成熟期以后，公共物品的投資重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向優(yōu)效性公共物品(如教育、文化、保健等)。世界銀行的研究表明，對(duì)電力、電信、公路設(shè)施的投資在總量構(gòu)成的比例會(huì)隨收入增加而加大，給水、灌溉、衛(wèi)生、鐵路會(huì)隨收入的增加而所占比例減少。上海基礎(chǔ)設(shè)施投資構(gòu)成也表現(xiàn)了這一趨勢。三、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析以上海浦東為例，首先是市政建設(shè)的投入(19901993年)，改善區(qū)內(nèi)供水、城市道路的供應(yīng)條件；接著是通信、公用事業(yè)和電力建設(shè)(19931996年)，滿足基

13、本的生產(chǎn)條件；到開發(fā)基本成形，電力建設(shè)和公用事業(yè)的投資高峰過去，則改善對(duì)外交通條件和城市環(huán)境的投入為主(19971999年)。王路的研究也表明，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在不同的階段有不同的側(cè)重點(diǎn)和需求，而且因國家不同能源結(jié)構(gòu)和地理資源條件不同而不同。至于基礎(chǔ)設(shè)施投資在各系統(tǒng)的比例關(guān)系，王路參考一般國家比例結(jié)合我國情況推薦如表2。 給排水能源道路交通通信系統(tǒng)園林環(huán)境系統(tǒng)1015253025301520510基礎(chǔ)設(shè)施投資在各系統(tǒng)的比例（%）城市發(fā)展要跨越一些門檻或在區(qū)域發(fā)展競爭中保持基礎(chǔ)設(shè)施某些方面的供應(yīng)優(yōu)勢，就必須維持一定的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施投資比例，而且這些設(shè)施的建設(shè)往往成為政府重要的發(fā)展戰(zhàn)略。上海浦東開

14、發(fā)實(shí)行三個(gè)先行戰(zhàn)略(金融貿(mào)易先行、基礎(chǔ)設(shè)施先行、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)先行),基礎(chǔ)設(shè)施先行就是有效地改善投資硬環(huán)境，吸引外商來浦東投資。 浦東新區(qū)之所以是一個(gè)有待發(fā)展的區(qū)域，根本原因在于越江交通不便，開發(fā)浦東新區(qū)，頭等重要的基礎(chǔ)設(shè)施不是區(qū)內(nèi)某一部分的“七通一平”，而是以越江交通、通訊、能源等項(xiàng)目為重點(diǎn)，把浦西浦東連為一體。因而，這些重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可理解為戰(zhàn)略性的大型基礎(chǔ)設(shè)施投資。戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)設(shè)施投入比例應(yīng)該占多少比例，也很難有一個(gè)定論。很明顯在城市發(fā)展的不同階段、新舊區(qū)開發(fā)中肯定是不一樣的。新開發(fā)區(qū)、面臨跨越重大門檻、面臨空間結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整時(shí)期，戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)設(shè)施投入比例往往會(huì)高于穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。 四、

15、基礎(chǔ)設(shè)施投資戰(zhàn)略的選擇從基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求角度考慮, 可以概況為需求主導(dǎo)型戰(zhàn)略和供應(yīng)主導(dǎo)型戰(zhàn)略。需求主導(dǎo)型的發(fā)展不利于在競爭中占據(jù)主動(dòng),特別是在我國城市化上升時(shí)期,城市的發(fā)展往往取決于能獲取區(qū)外資源的多少,因而保持一定的供應(yīng)優(yōu)勢還是有必要的。 供應(yīng)為主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略,保持基礎(chǔ)設(shè)施全局性或某一方面的供應(yīng)優(yōu)勢,以吸引投資,在新區(qū)開發(fā)中常被采用,有成功的,也有失敗的案例。 浦東基礎(chǔ)設(shè)施先行的戰(zhàn)略是一個(gè)成功的案例，在八五、九五期間投入近1000億元進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成了良好的投資環(huán)境，在提升浦東在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的地位，吸引世界跨國投資中起到了極大的作用。 然而，供應(yīng)為主導(dǎo)的戰(zhàn)

16、略如果遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離城市的需要或由于城市發(fā)展前景的不確定性，會(huì)對(duì)城市造成極大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。珠海是一個(gè)典型的例子。90年代初期以來，珠海西部采取“大港口、大工業(yè)、大發(fā)展”的戰(zhàn)略發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施也是超常規(guī)發(fā)展。這完全是一種供給導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略。也就是說，它是建立在“供給要素”的基礎(chǔ)上，即珠海市西部地區(qū)具有優(yōu)良的深水岸線和充足的土地資源，因而有可能以港口建設(shè)來促進(jìn)重化工業(yè)發(fā)展。然而，這項(xiàng)發(fā)展忽略了需求方面的趨勢，并且是全球?qū)用嫔系耐獠啃枨?重化工發(fā)展前景并不看好)，因而是很不確定的，特別是城市的超常規(guī)發(fā)展在很大程度上取決于外部需求因素，一旦外部因素往不利的方向發(fā)展，嚴(yán)重脫離實(shí)際的供給導(dǎo)向戰(zhàn)略就有可能失敗。這

17、種原因致使珠海“大發(fā)展戰(zhàn)略”受到嚴(yán)重挫折，規(guī)劃的預(yù)期狀況與實(shí)際發(fā)展差距甚大。珠海的案例說明，除了供應(yīng)方面的比較優(yōu)勢,還需要考慮需求方面的發(fā)展趨勢,沒有需求前景的供給優(yōu)勢(即使是比較優(yōu)勢)是沒有意義的。 廣州在基礎(chǔ)設(shè)施供需主導(dǎo)中失敗的例子也是有的。廣州港是國內(nèi)四大港口之一，國內(nèi)國際航線具有比較優(yōu)勢，是華南的樞紐港，長期以來貨物吞吐以散裝、煤炭、糧食為主，碼頭吞吐能力不足。90年代初港口投資傾向于散裝和中小型碼頭，形成過量供應(yīng)，而忽略了船型的發(fā)展和國際先進(jìn)的貨運(yùn)系統(tǒng)集裝箱系統(tǒng)的建設(shè)，沒有在深水碼頭、航道、疏運(yùn)道路上保持一定的優(yōu)勢。結(jié)果大量的萬噸以下碼頭由于珠江三角洲中小型碼頭的競爭而閑置；另一方面

18、，集裝箱運(yùn)輸被深圳所取代。（城市職能結(jié)構(gòu)-重復(fù)建設(shè)）廣州港的案例說明，基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)的發(fā)展還要注重需求結(jié)構(gòu)的變化,不適合需求結(jié)構(gòu)的供應(yīng)是無效的。 基礎(chǔ)設(shè)施投資戰(zhàn)略中的土地供應(yīng)政策分析在過去20年的發(fā)展中，土地的有償供應(yīng)被認(rèn)為是籌措基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要渠道。然而，這種籌資的方式存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。 （經(jīng)營城市）案例珠海市政府為了籌措西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用，過量供應(yīng)橫琴的土地，商家也借機(jī)炒作，助長了土地市場的投機(jī)性需求，即以交換價(jià)值而不是使用價(jià)值為需求目的，導(dǎo)致大量土地空置。另一方面,以超常規(guī)模進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),財(cái)力嚴(yán)重不足，珠海市政府采取了特殊的融資方式，即以土地來支付施工單位的工程款，自然導(dǎo)致

19、土地供應(yīng)過量，扭曲了土地市場供求關(guān)系。然而，由于珠海政府集中財(cái)力建設(shè)機(jī)場，橫琴的投資條件并未真正改善，澳門的經(jīng)濟(jì)輻射能力也極為有限，以澳門為題材的橫琴始終沒有發(fā)展起來。過量的土地供應(yīng)導(dǎo)致了整體戰(zhàn)略的失敗，而且不利于政府在外部形勢發(fā)生變動(dòng)時(shí)保持具有戰(zhàn)略意義的土地供給優(yōu)勢。 廣州地鐵建設(shè)需要大量資金,單純靠政府的投入是不可能的，貨款又缺少收益保障，廣州市政府通過沿線物業(yè)的聯(lián)合開發(fā)為地鐵建設(shè)籌集了25%資金，可謂成績斐然。然而，地鐵沿線地塊多采用開發(fā)商獨(dú)立經(jīng)營的形式，政府僅獲得土地的出讓金，無法分享物業(yè)開發(fā)后的收益。而且，開發(fā)商在預(yù)征后并不急于開發(fā)，而是持觀望態(tài)度，一旦地價(jià)升值即轉(zhuǎn)手牟利，如果房地產(chǎn)

20、市場不景氣又馬上撤資，造成政府收益的嚴(yán)重流失。 這兩個(gè)案例可以說明，在基礎(chǔ)設(shè)施投資戰(zhàn)略中，土地的供應(yīng)政策是非常重要的。它既可能為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金，不恰當(dāng)?shù)墓?yīng)政策又可能導(dǎo)致整體戰(zhàn)略的失敗和政府收益的流失。 第三節(jié) 城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營與管理由于公共投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)地位,也往往由公共部門經(jīng)營,以及基礎(chǔ)設(shè)施自然壟斷性、效益的間接性與外部性,使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營缺乏投入與收益之間的直接關(guān)系,公共部門對(duì)經(jīng)營管理往往缺乏激勵(lì)機(jī)制。因此,世界銀行1994年報(bào)告認(rèn)為以往基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)績不佳的原因在于體制的問題，在運(yùn)營上不存在競爭，企業(yè)沒有經(jīng)營及財(cái)務(wù)自主權(quán)以及不合理的定價(jià)制度等。這種缺乏激勵(lì)機(jī)制的

21、運(yùn)營體制導(dǎo)致浪費(fèi)與低效率,進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施在吸引投資上的努力。尤其是大型基礎(chǔ)設(shè)施,往往不是政府所能獨(dú)立承擔(dān)的,沒有良好的建設(shè)運(yùn)營管理機(jī)制,不能按照商業(yè)化運(yùn)作,就意味著項(xiàng)目在融資方面的困難,以及經(jīng)營上難以回避金融風(fēng)險(xiǎn)和提高效率。 世界銀行在1994年報(bào)告中提出通過增加競爭、立法管制、商業(yè)化經(jīng)營等方法來增加市場提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，在經(jīng)營上提出公司化、定立合同和合理的價(jià)格制度等三項(xiàng)措施 。一、城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營與管理模式分析所謂城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營與管理模式就是在一定體制條件下城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營與管理形式的框架。采用何種基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營與管理模式同城市管理體制設(shè)置有著直接的關(guān)系。隨著城市管理體制的變化

22、，基礎(chǔ)設(shè)施管理模式也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化。（一）政府全包全管模式實(shí)行該模式的體制基礎(chǔ)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在這個(gè)模式下，由于政府的財(cái)力、精力有限，加上基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)、供給都實(shí)行了壟斷，因此基礎(chǔ)設(shè)施的資源配置往往失當(dāng)，造成供給嚴(yán)重不足，營運(yùn)效率低下，只能滿足人們最低的需求，并且形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期欠帳的問題。（二）政府公共管理模式該模式的體制基礎(chǔ)是較完全的市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主導(dǎo)型城市管理制度。在這個(gè)模式條件下，政府的職能十分明確，即只供給和管理涉及公共利益的具有非競爭性和非排他性的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)，以保證城市的平穩(wěn)運(yùn)行。這個(gè)模式的特點(diǎn)是：第一，政府職能明確，管理邊界清楚，政府能集中精力管該管的事；第二，

23、財(cái)政支出范圍清楚，管理經(jīng)費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)每年列入預(yù)算，有保障；第三，管理效率較高，綜合成本相對(duì)較低；第四，管理以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主，約束力較強(qiáng)；管理行為規(guī)范；具有長效性。（三）政府分級(jí)管理模式這一般是特大城市或大城市采用的模式，其體制基礎(chǔ)就是城市的分級(jí)分權(quán)管理。這種管理模式的采用，一方面有利于減輕市級(jí)政府的管理負(fù)擔(dān)，使其有更多的時(shí)間和精力來考慮、規(guī)劃城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的大事情；另方面也有利于調(diào)動(dòng)下級(jí)（區(qū)、縣）政府的積極性，從而擴(kuò)大管理的覆蓋面。實(shí)行這種管理模式時(shí)必須處理好下列問題。其一，劃分好上下級(jí)政府間的管理職能、管理范圍，及具體的事權(quán)財(cái)權(quán)，以便于管理銜接和不留管理空白。其二，協(xié)調(diào)好條塊

24、之間的關(guān)系，即明確凡涉及城市整體利益和長遠(yuǎn)利益的基礎(chǔ)設(shè)施的管理由條實(shí)行；而具體較貼近居民日常生活的基礎(chǔ)設(shè)施的管理，如環(huán)衛(wèi)、綠化管理等，則由塊負(fù)責(zé)，在塊的管理方面以綜合執(zhí)法為主，其三，建立有效的監(jiān)督和協(xié)調(diào)機(jī)制，減少管理中的磨擦。如果以上問題處理不當(dāng)，那么管理效果將事倍功半。（四）政府調(diào)控管理、市場多元運(yùn)作相結(jié)合模式香港特區(qū)政府主要實(shí)行這種模式。該模式的體制基礎(chǔ)是較完善的基礎(chǔ)設(shè)施管理市場和較強(qiáng)的政府調(diào)控能力。它的特點(diǎn)就是城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的供給是多元的，但又是在政府調(diào)控范圍之內(nèi)的。多元供給的形式包括公辦公營式、公辦商營式、專利經(jīng)營式和私商經(jīng)營式。政府調(diào)控管理重點(diǎn)是政府財(cái)力的投放對(duì)象管理，基礎(chǔ)設(shè)

25、施產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)控制，基礎(chǔ)設(shè)施專營權(quán)的拍賣、招標(biāo)管理等。在這種模式下，政府通過基礎(chǔ)設(shè)施管理市場，以有限的財(cái)力調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資源或資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理，但實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基本條件就是必須制訂好相關(guān)的法律、市場規(guī)則與合同條款。二、城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營與管理的市場化我國目前大部分城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理正處在從欠帳型到適應(yīng)型，粗放型到集約型，突擊型到長效型的轉(zhuǎn)變過程。在市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善過程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營與管理模式也不斷發(fā)生變化 ，市場化程度會(huì)越來越高。（一）可以進(jìn)入市場的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)從形態(tài)上講，那些產(chǎn)品型、服務(wù)型的基礎(chǔ)設(shè)施可以進(jìn)入市場，而載體型基礎(chǔ)設(shè)施除少部分（收費(fèi)道路、橋梁

26、、隧道）以外，大部分都不宜進(jìn)入市場，或者其本身不進(jìn)入市場，但基礎(chǔ)設(shè)施的保養(yǎng)、維修、維護(hù)作業(yè)可進(jìn)入市場。從性質(zhì)來講，凡非競爭性和非排他性并且涉及廣大市民公共利益的基礎(chǔ)設(shè)施一般不宜進(jìn)入市場，也就是說非經(jīng)營性和純公益性的基礎(chǔ)設(shè)施不宜入市；其余的可視情況分別推向市場。 （二）進(jìn)入市場的基本途徑基礎(chǔ)設(shè)施特許專營權(quán)招標(biāo)出讓；通過股權(quán)置換、股票上市等證券化辦法將部分基礎(chǔ)設(shè)施或企業(yè)公開出售；將那些盈利率不高或盈利前景不明朗，但投資巨大的基礎(chǔ)設(shè)施或企業(yè)，交由民營企業(yè)或法人團(tuán)體租賃經(jīng)營；對(duì)虧損嚴(yán)重的基礎(chǔ)設(shè)施或企業(yè)，鼓勵(lì)民間企業(yè)兼并等等。三、政府在基礎(chǔ)設(shè)施管理市場化后的職能第一方面，提出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的目標(biāo)

27、。制訂發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目計(jì)劃，進(jìn)行重大項(xiàng)目的論證，決策，制訂相應(yīng)的管理法規(guī)和公共政策，從總體上把握城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的大局。第二方面，進(jìn)行必要的制度安排，營造競爭有序的環(huán)境。包括：做好有效的城市財(cái)政支出安排，保證基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的啟動(dòng)，對(duì)項(xiàng)目的資助，以及基本管理費(fèi)用的撥付，充分發(fā)揮財(cái)政支出對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的引導(dǎo)，協(xié)調(diào)和支撐作用；實(shí)行土地租賃制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保留制度，為基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展提供必要的載體；根據(jù)建筑法確立各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營、管理招投標(biāo)制度和合同制度，保證公平的市場競爭和規(guī)范交易行為；建立合理的地方稅收制度，鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施及其企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；通過建立償債基金、基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)投資基

28、金和發(fā)行地方建設(shè)公債等形式創(chuàng)造良好的融資環(huán)境，提供更便捷、安全的融資安排。第三方面，實(shí)行靈活的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格政策。其基本形式為鼓勵(lì)消費(fèi)價(jià)（超額累退），抑制消費(fèi)價(jià)（超額累進(jìn)）和市場調(diào)節(jié)價(jià)。通過不同價(jià)格的杠桿作用促進(jìn)資源的優(yōu)化配置和各種設(shè)施的有效利用。同時(shí)，城市政府要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)作出宏觀的安排，以真正落實(shí)受益者分擔(dān)這條原則。第四方面，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理實(shí)行嚴(yán)格的全過程監(jiān)控。監(jiān)控的內(nèi)容包括：行政執(zhí)法、會(huì)審設(shè)計(jì)方案、監(jiān)督招投標(biāo)過程、檢查工程質(zhì)量、監(jiān)控項(xiàng)目投入使用后的日常營運(yùn)、處理各種投拆、進(jìn)行項(xiàng)目的管理考核等等。就城市基礎(chǔ)設(shè)施的六大系統(tǒng)而言，其投入產(chǎn)出具有不同特點(diǎn)，經(jīng)營與管理方式

29、也有所不同：城市能源基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的投入，以自身直接的產(chǎn)出作補(bǔ)償，同時(shí)改善直接燃煤對(duì)大氣環(huán)境所造成的污染。 城市供水和排水、污水處理系統(tǒng)與能源系統(tǒng)迥然不同的是供水和排水系統(tǒng)的不可替代性 城市道路、橋梁設(shè)施，嚴(yán)格講應(yīng)是以市場投入為主 園林綠地是城市改善生態(tài)環(huán)境的重要設(shè)施 環(huán)衛(wèi)設(shè)施包括垃圾、糞便的收集清運(yùn)處理和公共廁所，從工作上講，包括日常保潔服務(wù) 防災(zāi)系統(tǒng)沒有直接的經(jīng)濟(jì)效益，其投入只能是政府直接投資進(jìn)行設(shè)施的建設(shè)和正常維護(hù) 四、目前基礎(chǔ)設(shè)施管理中存在的幾點(diǎn)不 足-以上海為例（一）重建輕管的觀念還沒有根本轉(zhuǎn)變目前上海城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中，存在著一種較為普遍的重建設(shè)過程管理，如投融資管理、承發(fā)包管理、文

30、明施工管理，以及社會(huì)穩(wěn)定管理等，輕運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)管理的觀念。在這種觀念指導(dǎo)下，建設(shè)過程中的管理資金得到了項(xiàng)目投資的保障，而對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建成后如何發(fā)揮其最大功能效益卻關(guān)心較少，沒有引起足夠的重視。 （形態(tài)設(shè)計(jì)-功能開發(fā)）項(xiàng)目建成之后，營運(yùn)成本居高不下，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)得不到保障，結(jié)果是養(yǎng)護(hù)質(zhì)量低，建成的基礎(chǔ)設(shè)施加速老化，服務(wù)能力和潛力大打折扣。這種情況在市政道路、城市綠化、河道防汛設(shè)施等方面尤為突出。（二）基礎(chǔ)設(shè)施管理的公共財(cái)政體制還沒有確立基礎(chǔ)設(shè)施管理的財(cái)政機(jī)制是“吃飯財(cái)政”，人頭經(jīng)費(fèi)在管理成本支出中占較大比重。同時(shí)財(cái)政政策又向項(xiàng)目建設(shè)傾斜，即城市工程建設(shè)相對(duì)容易獲得資金支撐。安排預(yù)算時(shí)，建設(shè)經(jīng)費(fèi)直接落實(shí)到

31、具體項(xiàng)目，并有完整的核算體系。與此相比，城市基礎(chǔ)設(shè)施建成后的管理經(jīng)費(fèi)預(yù)算要粗放得多，每年的城市管理維護(hù)費(fèi)通常被行政性地切塊劃入各個(gè)管理部門或地區(qū)，而不是落實(shí)到具體項(xiàng)目；另一方面，當(dāng)由于某種特殊原因需要對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的某些方面進(jìn)行重點(diǎn)整治時(shí)，其經(jīng)費(fèi)則由領(lǐng)導(dǎo)部門通過特殊渠道臨時(shí)調(diào)撥。這種把城市基礎(chǔ)設(shè)施日常管理費(fèi)用隱藏在財(cái)政大盤子中的機(jī)制，加上突擊型、運(yùn)動(dòng)型的管理費(fèi)用支出方法，充分說明基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的公共財(cái)政體制還沒有確立。 （三）管理系統(tǒng)缺乏有機(jī)整合，協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)目前城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的系統(tǒng)過于分散，協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。其結(jié)果一是各種大小會(huì)議越開越多，會(huì)議的時(shí)間越開越長，會(huì)議的層次越開越高，但能真正解決問題

32、的一攬子決定越來越少，以至?xí)h的效率越開越低。二是城市建設(shè)和改造過程中，常常是增加一項(xiàng)設(shè)施的同時(shí)，拆了另外一項(xiàng)設(shè)施，“養(yǎng)護(hù)”一項(xiàng)設(shè)施的同時(shí)，“影響”了另外一項(xiàng)設(shè)施。比如在近幾年舊區(qū)改造和綠化建設(shè)快速發(fā)展的同時(shí)，公廁設(shè)施遭到了較大破壞，不少地方形成了新的空白點(diǎn)；又如基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)有時(shí)不配套，建設(shè)周期也不同步，造成城市道路重復(fù)開挖，浪費(fèi)了寶貴資源；再如城市軌道交通建成初期與地面交通銜接不夠協(xié)調(diào)，交通系統(tǒng)的綜合服務(wù)能力未能充分發(fā)揮，等等。 （四）管理先進(jìn)手段應(yīng)用基礎(chǔ)比較薄弱 城市現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施需要配以先進(jìn)的管理手段，這樣才能充分發(fā)揮其功能效益。而上海目前不少方面的城市基礎(chǔ)設(shè)施，其管理手段還比較

33、落后，結(jié)果導(dǎo)致如下一些狀況：一是電力、煤氣、自來水的生產(chǎn)、調(diào)度、輸送等都現(xiàn)代化了，但用戶端的居民面對(duì)的仍是老式的計(jì)量表、不期而至的抄表員和大量的各式帳單，管理效率和服務(wù)水平都比較低；二是每年汛期中，我們的防汛手段都是靠大量的人力進(jìn)行“嚴(yán)防死守”，缺乏足夠的早期預(yù)警系統(tǒng)、自動(dòng)檢測設(shè)備和遠(yuǎn)程控制手段；三是城市管道系統(tǒng)方面，不少重要節(jié)點(diǎn)的具體位置，如各種關(guān)鍵性的控制閥門僅僅有少數(shù)老的技術(shù)人員清楚，遇到緊急情況，非得找到特定的知情人員不可，未能通過現(xiàn)代化的技術(shù)手段將這些關(guān)鍵部位明示化、程序化；四是已經(jīng)建成的一些信息化技術(shù)手段還沒有能夠充分發(fā)揮作用，不同部門的系統(tǒng)沒有能夠互通互連，缺乏日常的信息收集和傳

34、輸手段，系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)得不到及時(shí)更新，由于體制原因，信息共享機(jī)制無法形成。 五、深化基礎(chǔ)設(shè)施管理改革的若干設(shè)想 （一）以基礎(chǔ)設(shè)施的生命周期為依據(jù)，科學(xué)確定管理資金舉一例說明，國際有關(guān)組織對(duì)路面老化的研究成果指出，路面老化隨著時(shí)間的推移而加速，在預(yù)期壽命前60%（12年）的時(shí)間里，道路質(zhì)量下降40%。在隨后的15%（3年）的時(shí)間里，質(zhì)量下降40%。如果在第5年時(shí)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，只需進(jìn)行單層表面處理，成本為每平方碼0.45美元；如果延誤至第12年開始養(yǎng)護(hù)，則需要進(jìn)行修復(fù)，每平方碼成本支出將達(dá)1.00美元；更有甚者，如果延誤至第15年開始養(yǎng)護(hù)，則需要重建道路，成本為每平方碼7.5美元。因此，基礎(chǔ)設(shè)施管理不

35、僅要支出，而且要及時(shí)地“支出”。轉(zhuǎn)變政府職能，逐漸把養(yǎng)護(hù)性的工作從政府職能中分離出去的改革方向無疑是正確合理的。但是，分離出去的僅是一種可以市場化的作業(yè)行為，要堅(jiān)決防止各級(jí)管理部門以此為借口推卸基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)管理責(zé)任。及時(shí)、高質(zhì)量地養(yǎng)護(hù)各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施，必須有相應(yīng)的管理投入為保障。建議以基礎(chǔ)設(shè)施的生命周期為依據(jù)，科學(xué)確定設(shè)施的養(yǎng)護(hù)、維修成本，并建立穩(wěn)定的資金來源渠道，以穩(wěn)固基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)的財(cái)政基礎(chǔ)。（二）加快建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的公共財(cái)政體制在每年的財(cái)政預(yù)算中要對(duì)城市管理支出做出明確的規(guī)定，其支出幅度要同基礎(chǔ)設(shè)施投資形成一定的比例。另外，隨著城市GDP和財(cái)政收入的增長，基礎(chǔ)設(shè)施管理支出也應(yīng)

36、相應(yīng)提高，從而保證管理能保持一定的力度。 （三）整合現(xiàn)有管理系統(tǒng)，解決管理協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)的問題針對(duì)目前基礎(chǔ)設(shè)施管理系統(tǒng)分散、協(xié)調(diào)程序多、協(xié)調(diào)效率低的現(xiàn)狀，建議在市政府機(jī)構(gòu)合并的基礎(chǔ)上，按照各類基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)在的屬性進(jìn)行職能組合，將20余個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施子項(xiàng)分為若干大系統(tǒng)，將過多的系統(tǒng)外協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)內(nèi)協(xié)調(diào)，系統(tǒng)內(nèi)的大部分協(xié)調(diào)工作又可以通過制度化的手段進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ饕?guī)程，從而大大提高基礎(chǔ)設(shè)施管理效率。建議把城市基礎(chǔ)設(shè)施按服務(wù)特性分成“通、供、保、防、用”五大類系統(tǒng)，其主要作用在于增強(qiáng)每一類系統(tǒng)內(nèi)部管理的協(xié)調(diào)性。如長期以來城市道路和城市交通分屬不同的部門，道路建設(shè)、交通管理和交通組織間存在一定的不協(xié)調(diào)，把這

37、三方面歸入“通”類系統(tǒng)，并建立一種閉合溝通機(jī)制，將有助于管理者增強(qiáng)對(duì)“系統(tǒng)”的歸屬感，降低協(xié)調(diào)成本。同樣把“電”、“氣”、“水”歸入一個(gè)“供”類系統(tǒng)，便于從總體能源結(jié)構(gòu)、城市供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行平衡，以減少不同公用品供給數(shù)量、品種和價(jià)格方面的結(jié)構(gòu)矛盾。（四）確立數(shù)字化管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，改善基礎(chǔ)設(shè)施管理技術(shù)手段對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)代化管理，從技術(shù)手段上看，數(shù)字化是基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，通過建立基礎(chǔ)設(shè)施管理數(shù)據(jù)庫和管理平臺(tái)，可以大大提高管理的現(xiàn)代化水平，提高管理效率。在這方面RS、GPS、GIS技術(shù)大有作為。我國目前許多大城市建設(shè)系統(tǒng)有關(guān)專業(yè)部門，雖已建立了初步的GIS系統(tǒng)，但這些專業(yè)系統(tǒng)各自獨(dú)立，并未構(gòu)成一

38、個(gè)互相溝通的系統(tǒng)，也不能做到信息共享。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施功能交互集成發(fā)揮越來越明顯，各基礎(chǔ)設(shè)施間也需要有效的溝通手段進(jìn)行協(xié)同工作。因此，及時(shí)、有效、功能強(qiáng)大的集成手段十分重要。UGIS，E-government（五）以制度創(chuàng)新為手段，建立基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)和使用評(píng)估考核機(jī)制規(guī)劃、建設(shè)和使用是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的三個(gè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)系統(tǒng)工程?；A(chǔ)設(shè)施管理應(yīng)當(dāng)涵蓋系統(tǒng)發(fā)展的整個(gè)過程，管理目標(biāo)的確定和管理效果的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以整個(gè)系統(tǒng)為對(duì)象。但基礎(chǔ)設(shè)施工程的實(shí)施又必須分割為規(guī)劃、建設(shè)和使用三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的階段，由不同的主體負(fù)責(zé)實(shí)施。目前的規(guī)劃、建設(shè)和使用是單流向的線性流程，控制效果差，要克服這種弊端，必須建立規(guī)范的后評(píng)

39、價(jià)機(jī)制，形成閉合的環(huán)狀流程，通過使用效果的實(shí)踐檢驗(yàn)和監(jiān)督機(jī)制，保證規(guī)劃和建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高規(guī)劃、建設(shè)的決策水平。在上述項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制建立的基礎(chǔ)上。以“通、供、保、防、用”五大系統(tǒng)為對(duì)象，建立整體上的管理考核機(jī)制?？己说膬?nèi)容包括各類系統(tǒng)中各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)，以及使用過程中的營運(yùn)、養(yǎng)護(hù)及其服務(wù)能力的狀態(tài)評(píng)價(jià)、成本核算、效益計(jì)量等。考核可由上海市建設(shè)和管理委員會(huì)主持，由市政府各相關(guān)管理部門、社會(huì)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)、各類公眾組織和市民共同參與?？己俗罱K形成五大類的五份評(píng)估報(bào)告，該報(bào)告構(gòu)成基礎(chǔ)設(shè)施管理“政績考核”的重要組成部分。 （政府績效評(píng)估、政績考核體系） 第四節(jié) 城市地下空間的建設(shè)與管理城市地下空

40、間是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以下的空間。城市空間在平面擴(kuò)展受限的條件下，向高空和向地下發(fā)展是城市發(fā)展的兩個(gè)方向。城市在向高空發(fā)展的同時(shí),人們一刻也沒有停止向地下發(fā)展的探索。 通常將地下空間豎向?qū)哟蝿澐譃榈叵?0以上淺層,地下30100中層和地下100以下深層三個(gè)層次。對(duì)于不同層次的用途有的國家建議:淺層設(shè)置共同溝敷設(shè)地下管網(wǎng)；中層修建地下街、停車場等；深層建地鐵等。這樣劃分可有效地利用地下空間資源。目前國際上多數(shù)國家地下空間開發(fā)層次仍在地下30以上淺層開發(fā)階段,其用途多為綜合性開發(fā)。 一個(gè)城市的可開發(fā)利用的地下空間資源量一般是城市總面積乘以開發(fā)深度的百分之四十。 目前，鑒于我國的經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力和近期城市

41、建設(shè)的需要,我國地下空間開發(fā)利用應(yīng)主要為地下30以上的淺層地下空間開發(fā)。 城市地下空間的資源優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:有利于節(jié)約土地有利于改善環(huán)境 有利于防震減災(zāi) 有利于節(jié)約能源 滿足特殊產(chǎn)業(yè)工藝要求 城市地下空間規(guī)劃是現(xiàn)代化城市發(fā)展的必然要求 城市地下空間規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要組成部分。共同溝的建設(shè) 幾十年來，一會(huì)兒埋水管，一會(huì)兒埋煤氣管，沿街滿地開挖敷設(shè)已給城市居民帶來了太多的困苦和煩惱。1994年底，在上海浦東新區(qū)初步建成了國內(nèi)第一條規(guī)模較大，距離較長的共同溝，為國內(nèi)推行共同溝的建設(shè)開了先河。張揚(yáng)路共同溝位于浦東新區(qū)，全長11125公里。共同溝埋設(shè)在張揚(yáng)路兩側(cè)的人行道之下，溝體為鋼筋

42、混凝土結(jié)構(gòu)，其橫斷面形狀為矩形，由燃?xì)馐液碗娏κ覂刹糠纸M成。燃?xì)馐覟閱为?dú)一孔室，內(nèi)敷設(shè)燃?xì)夤艿?，電力室則敷設(shè)8根35萬伏電力電纜，18孔通信電纜和給水管道。共同溝還建造了相當(dāng)齊全的安全配套設(shè)施，有排水系統(tǒng)，通風(fēng)系統(tǒng)，照明系統(tǒng)，通信廣播系統(tǒng)，閉路電視監(jiān)視系統(tǒng)，火災(zāi)檢測報(bào)警系統(tǒng)，可燃?xì)怏w檢測報(bào)警系統(tǒng)，氧氣檢測系統(tǒng)，中央計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)采集與顯示系統(tǒng)。共同溝控制中心能掌握溝內(nèi)具體數(shù)據(jù)指標(biāo)，控制各路系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。共同溝，也稱“地下城市管道綜合走廊”。共同溝是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)城市市政配套建設(shè)的一種先進(jìn)模式。法國巴黎早在1833年就開始興建共同溝。歐洲、日本、美國等發(fā)達(dá)地區(qū)和國家的城鎮(zhèn)都在上個(gè)世紀(jì)逐步形成了較

43、完善的地下共同溝系統(tǒng)。建設(shè)“共同溝”，把城市管線納入“共同溝”統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)城市地下空間的集約利用，從根本上解決“拉鏈路”現(xiàn)象，避免城市空間污染。共同溝是21世紀(jì)新型城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一，它避免了由于埋設(shè)或維修而導(dǎo)致道路多次開挖的麻煩，由于管線不接觸土壤和地下水，因此避免了酸堿物質(zhì)的腐蝕，延長了使用壽命，它還為規(guī)劃發(fā)展需要預(yù)留了寶貴的空間。 1 由于共同溝為各類市政公益管線設(shè)施創(chuàng)造了一種“集約化、綜合化、廊道化”的鋪設(shè)環(huán)境條件，使道路下部的地層空間資源得到高效利用，使管線的運(yùn)營與管理能在可靠的監(jiān)控條件下安全高效地進(jìn)行。隨著城市的不斷發(fā)展，共同溝內(nèi)還可提供

44、預(yù)留發(fā)展空間，保證了可持續(xù)發(fā)展的需要，我國一些特大城市將優(yōu)先發(fā)展共同溝。 2大市政管網(wǎng)“共同溝”要與住宅配套建設(shè)有機(jī)結(jié)合 廣州出臺(tái)廣州市城市道路挖掘管理辦法，該辦法規(guī)定：與修路同步建公共管線走廊。根據(jù)新的管理辦法，新建、改建、擴(kuò)建城市道路與管線敷設(shè)應(yīng)當(dāng)同步規(guī)劃、同步實(shí)施，并同步建設(shè)公共管線走廊。挖掘道路計(jì)劃要向社會(huì)公示。市政部門制定的挖掘城市道路年度工作計(jì)劃和新建、改建、擴(kuò)建城市道路的管線敷設(shè)年度計(jì)劃將向社會(huì)公示。 今后，廣州城市道路挖掘?qū)⒂蟹梢?，“拉鏈路”現(xiàn)象有望得到改善。該市的道路開挖將有年度工作計(jì)劃并進(jìn)行公示；新建、改建、擴(kuò)建的城市道路竣工通車未滿5年不得開挖；新建、改建、擴(kuò)建城市道路

45、時(shí)，有關(guān)方面必須同步建設(shè)公共管線走廊，以避免城市道路反復(fù)開挖。確需挖掘城市道路的管線單位，在每年12月1日前將下一年度的管線敷設(shè)計(jì)劃報(bào)市政管理部門，并同時(shí)抄送市規(guī)劃管理部門。市政管理部門則根據(jù)各管線單位的管線敷設(shè)計(jì)劃及城市道路養(yǎng)護(hù)、維修工作安排，制定挖掘城市道路年度工作計(jì)劃，對(duì)全市挖掘城市道路計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督管理。市政管理部門制定新建、改建和擴(kuò)建城市道路的年度計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)管線單位，以便統(tǒng)籌施工。 目前，在廣州市開展電信業(yè)務(wù)的企業(yè)已達(dá)7家，如果任其各自為政，在新建、擴(kuò)建和改建城市道路時(shí)，各自建設(shè)獨(dú)立的管線通道，僅電信行業(yè)，其挖掘數(shù)量將大大增加，這顯然不利于加強(qiáng)道路挖掘管理，同時(shí)也是對(duì)有限

46、的地下空間資源的極大浪費(fèi)。如果多家管線能夠共用一條走廊，將在很大程度上克服這些弊端。目前，廣州市已開始進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)公共管線走廊，實(shí)行資源共享。上海投資1.4億元建設(shè)第一條完整的地下“共同溝”上海投資14億元人民幣建設(shè)的第一條完整的地下管道“共同溝”，26日在嘉定安亭新鎮(zhèn)開工。據(jù)上海市住宅發(fā)展局的專家說，今后在這個(gè)一期開發(fā)面積為25平方公里的安亭新鎮(zhèn)里，主要的水、電、氣、通訊等主干管道都將置于地下的“共同溝”內(nèi)。主要馬路上不再豎起電線桿，馬路也不會(huì)因經(jīng)常的管線檢修而像拉鏈似的“開了又合”。這次在安亭新鎮(zhèn)建設(shè)的這條成系統(tǒng)的共同溝，總長約6公里，為“日”字形格局。主體結(jié)構(gòu)采用鋼筋混凝土矩形框架，斷面

47、長、寬都為24米。根據(jù)展示的模型，供水、電力、通訊、廣播電視、消防等管道和電纜，都是以層架形式進(jìn)入共同溝。而燃?xì)夤艿绖t置于上方的專用空間。共同溝內(nèi)有足夠的空間供維修檢測人員走動(dòng)和工作。專家說，在共同溝內(nèi)的管線比傳統(tǒng)鋪設(shè)的管線耐久性和安全性都要強(qiáng)。 安亭“共同溝”工程將與新鎮(zhèn)居住區(qū)同步建設(shè)、同步竣工。它的建設(shè)將改變管線增容、擴(kuò)容等對(duì)道路的影響，改善了整體環(huán)境，并將提高城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體水平和科技含量，為探索新城鎮(zhèn)市政配套建設(shè)的新形式積累有益的經(jīng)驗(yàn)。 供稿：中國地下工程與地下空間學(xué)會(huì)2003年1月武漢將投資18億元實(shí)施“管線入地”工程近日，家住“江城”武漢天梨路附近的市民欣喜地發(fā)現(xiàn)，原先縱

48、橫交錯(cuò)的高壓電線、閉路電視傳輸線、電話線等都悄無蹤影，兩排漂亮的立地路燈桿則神氣地排列在街道兩旁。這是武漢市實(shí)施“管線入地”工程的一個(gè)縮影。像其他城市一樣，蜘蛛網(wǎng)般在城市上空縱橫交錯(cuò)的各類電纜，曾是武漢市一道不和諧的“景觀”。今年以來，武漢市政府為了提高城市品位，美化市容市貌，對(duì)市內(nèi)臨江大道、沿江大道、天梨路、關(guān)山一路等重要路段實(shí)施了架空線網(wǎng)改造。武漢市城管部門日前透露，在未來幾年內(nèi)，武漢還將投入18億元加快實(shí)施“管線入地”工程，形成隧道地纜，并利用高科技手段，準(zhǔn)確無誤地檢測和檢修地下“病纜”，達(dá)到空中無蛛網(wǎng)、地下纜成行的目標(biāo)。其中，2003年將完成投資33億元，使內(nèi)環(huán)線全長221公里重要路段

49、上的電力、電信等架空線網(wǎng)全部轉(zhuǎn)入地下，基本消滅多年來影響市容景觀的“蜘蛛網(wǎng)”。據(jù)市政專家介紹，架空管線入地是近年城市建設(shè)一大重要內(nèi)容，包括線網(wǎng)入地形成隧道地纜、臺(tái)式變壓器改為箱式變電站等?！肮芫€入地”除了可以美化市容、街景外，還能避免車輛碰撞電桿，減少狂風(fēng)暴雨惡劣天氣等外界因素的影響，使供電更加安全，減少停電事故 供稿：中國地下工程與地下空間學(xué)會(huì)更新：2002-12-19北京發(fā)生多起地下管線被損壞事故 市府高度重視中新網(wǎng)北京9月13日消息：最近，北京市發(fā)生了多起因施工不當(dāng)損壞地下管線的事故，直接影響了該市機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位和市民的正常工作生活。北京市委、市政府對(duì)此高度重視，明確要求有關(guān)部門要

50、切實(shí)加強(qiáng)管理，落實(shí)責(zé)任，采取有力措施，避免此類事故發(fā)生。據(jù)北京日?qǐng)?bào)報(bào)道，北京市政府昨天召開關(guān)于地下管線施工安全會(huì)議，會(huì)議要求各單位要加強(qiáng)地下管線建設(shè)安全管理，確保城市水、電、氣、熱以及廣播電視光纜等地下管線的安全。會(huì)上，北京市建委通報(bào)批評(píng)了損壞地下管線的單位，同時(shí)提出了加強(qiáng)管理的措施： 1要求各管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)部門要健全各項(xiàng)安全制度； 2勘察設(shè)計(jì)單位應(yīng)為建設(shè)單位提供與建筑項(xiàng)目相關(guān)的管網(wǎng)資料； 3建設(shè)單位在建設(shè)前，應(yīng)主動(dòng)到管網(wǎng)部門詳細(xì)了解情況，在未接到管網(wǎng)資料前禁止動(dòng)工建設(shè)； 4在建項(xiàng)目管網(wǎng)資料不完善的，應(yīng)停工檢查并按要求完善有關(guān)手續(xù)； 5在京建筑單位若違反規(guī)定損壞各種管網(wǎng)的，要受到罰款、停工整頓、降

51、低資質(zhì)等處罰。 供稿：中國地下工程與地下空間學(xué)會(huì) 更新：2002-9-15中關(guān)村西區(qū)配備完善的市政基礎(chǔ)設(shè)施，共鋪設(shè)自來水、雨水、污水、中水、供電、通訊和天然氣七條市政管線。中關(guān)村西區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)首次在北京城區(qū)開發(fā)中采用地下城市綜合管廊（共同溝）的新型建設(shè)方式。即在西區(qū)地下建設(shè)一隧道空間，用于集中鋪設(shè)地下各種市政管線，以提高市政設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和管理水平。城市是脆弱的（1999年9月北京青年報(bào)）如果土地是透明的，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)自己生活的城市其實(shí)是矗立在各種各樣的管道和線纜之上的。這些管線是城市的命脈，城市因此得以高效率地運(yùn)轉(zhuǎn)，一旦某個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生問題，小則造成局部的梗阻和不便，重則將使城市陷于癱瘓。

52、從這個(gè)角度上講，城市又是脆弱的。 最近幾天，中央電視臺(tái)報(bào)道，由于施工不慎，北京近日連續(xù)出現(xiàn)割斷通訊光纜的事件，其中一天造成北京與四個(gè)省市的通訊聯(lián)絡(luò)中斷。前天，又有施工人員將自來水管道碰斷的事情發(fā)生。近年來，這類新聞時(shí)有所聞。 我們的城市總是不斷有地方被開膛破肚，而一個(gè)常見的現(xiàn)象是今天挖開埋自來水管道，鋪好沒幾天，又被挖開埋煤氣或者是其他的管線。于是，在同一個(gè)地點(diǎn)，今天填埋，明天又被挖開。有人用游戲筆墨這樣描述：在北京除了“住總”外，一定還有一個(gè)“挖總”。屢挖屢埋、屢埋屢挖給市民出行帶來了極大的不便，到處飛土揚(yáng)塵，對(duì)環(huán)境也造成了污染，也大大增加割斷管線的危險(xiǎn)，關(guān)鍵是也不利于地下空間的可連續(xù)利用。

53、而隨著城市的發(fā)展，人類利用地下空間是大勢所趨。日本東京的衛(wèi)星城之一的臨海副都心有條“共同溝”。它是在東京灣填海造地后開挖的地下巷道，類似于我們的地鐵，用于大片樓群集中統(tǒng)一鋪設(shè)管道和線纜等。那里上水、下水、供電、通訊、冷熱氣等9種管道鋪設(shè)和遙感監(jiān)管一應(yīng)俱全且世界一流。連垃圾都是通過溝內(nèi)的真空管道搜集，然后以100公里的時(shí)速抽到處理中心焚燒，污水在這里處理后再作為廁所清潔用。盡管“共同溝”造價(jià)高昂，但長遠(yuǎn)看來，它在日后管道維修和添加、改造等方面，節(jié)省了大量資金。在其他城市到處可見如蛛網(wǎng)的電桿與電纜，而這里因?yàn)楦鞣N城市動(dòng)脈都進(jìn)了“共同溝”，所以格外整潔。這與三天兩頭就被挖開的“拉鎖路”相比，人力、物

54、力、工效與環(huán)境效應(yīng)等方面的反差自然不用說。 日前，廣州的專家們呼吁，廣州應(yīng)對(duì)地下空間做好周詳?shù)挠?jì)劃，并建議使用“共同溝”，以避免不同行業(yè)的重復(fù)開挖造成的混亂狀況。 據(jù)悉，建設(shè)中的廣州珠江新城、廣州體育館已經(jīng)采用了這種“共同溝”。 當(dāng)然，屢挖屢埋的另一個(gè)原因據(jù)說是因?yàn)槊恳淮巍肮こ獭倍紩?huì)有一些人從中“受益”。這屬于體制的問題，如果此言不謬，那么，“共同溝”之類的說法就是宏觀得病，微觀吃藥，不足為訓(xùn)了。“十五”全國城鎮(zhèn)發(fā)展布局規(guī)劃“十五”期間，我國城市地下空間開發(fā)利用的主要目標(biāo)城市地下空間開發(fā)利用的總體規(guī)劃編制工作基本完成；管理體系基本理順；配套政策、法規(guī)基本健全；城市地鐵、地下街、地下車庫、地下室

55、、共同溝、平站結(jié)合人防工程等功能設(shè)施的建設(shè)得到優(yōu)先發(fā)展；淺層地下空間資源有序、高效、充分地開發(fā)利用；地下空間科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新與進(jìn)步加快，開發(fā)利用城市地下空間資源的總體水平接近世界發(fā)達(dá)國家九十年代中期的水平。“十五”期間，我國特大城市將首先進(jìn)入地下空間開發(fā)利用的高速發(fā)展期。與國外先進(jìn)國家相比，在法制與體制建設(shè)方面的差距最大。從政府職能來講，搞好這一戰(zhàn)略，對(duì)指導(dǎo)、規(guī)范和統(tǒng)一我國的城市地下空間資源開發(fā)利用行為起到至關(guān)重要的導(dǎo)向和控制作用。秀洲新區(qū)開發(fā)取得豐碩成果 不花財(cái)政一分錢三年投入近三億 南湖晚報(bào)訊（記者王衛(wèi)國）開發(fā)建設(shè)近3年的秀洲新區(qū)，在“經(jīng)營城市”的理念指導(dǎo)下，取得了豐碩的成果。從1998年7月

56、建設(shè)新區(qū)至今，不花政府一分錢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入近3億元。不久前，省計(jì)經(jīng)委副主任劉亭率領(lǐng)的投資調(diào)研組對(duì)新區(qū)進(jìn)行考察，盛贊其為“經(jīng)營城市的一個(gè)成功例子”。 3年前，市、區(qū)兩級(jí)黨委、政府提出了“基礎(chǔ)先行、政府主導(dǎo)、自求平衡”的秀洲新區(qū)總體開發(fā)思路。政府給的政策是：提供新區(qū)發(fā)展所需用地，房屋拆遷、征地費(fèi)用按社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，由新區(qū)管委會(huì)自己負(fù)擔(dān)；兩級(jí)政府財(cái)政借給新區(qū)管委會(huì)1000萬元啟動(dòng)資金，并由政府的一家公司為新區(qū)開發(fā)公司向銀行貸款1億元提供擔(dān)保；通過招商引資出讓土地，以土地出讓的收益歸還貸款，新區(qū)建設(shè)的投入與收益自求平衡。 秀洲新區(qū)把高品位、高水平、高標(biāo)準(zhǔn)地做好規(guī)劃作為頭等大事來抓。他們對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行超前

57、規(guī)劃，所有管線全部實(shí)行地埋式，設(shè)立“共同溝”，在新區(qū)看不到一根架空線；造綠透綠，新區(qū)內(nèi)綠地率達(dá)40以上；秀洲公園和中央綠化帶占地150畝，滿目蒼翠；為創(chuàng)造美好環(huán)境，對(duì)進(jìn)區(qū)投資企業(yè)進(jìn)行篩選，特別對(duì)污染企業(yè)一律拒之門外；居住區(qū)實(shí)行飲用水和生活用水分質(zhì)供水。 目前，一些業(yè)績優(yōu)良、眼光超前的房地產(chǎn)公司紛紛落戶新區(qū)，繼本市第一家倉儲(chǔ)型超市誕生后，另一家大型建材超市的項(xiàng)目也在洽談中。高質(zhì)量的環(huán)境、高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施和高品位的服務(wù)水準(zhǔn)，為新區(qū)整體開發(fā)打下良好的基礎(chǔ)。新區(qū)每畝土地的出讓價(jià)從當(dāng)初的近20萬元升值到如今的近60萬元。 浙江嘉興市 四、經(jīng)營城市與城市競爭力 經(jīng)營城市是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管理城市的一種新理念，其核心是將城市當(dāng)作最重要的國有資產(chǎn)，用企業(yè)家經(jīng)營企業(yè)的理念進(jìn)行運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的自我積累和自我發(fā)展。 經(jīng)營城市就是運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)的手段，對(duì)構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然生成資本（如土地）和人力作用資本（如道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施）及相關(guān)的延伸資本