論公益訴訟的價值及其建構(gòu)探討與研究

1、. 論公益訴訟的價值及其建構(gòu)江必新隨著社會主義法治國家建立進程的推進，我國訴權(quán)保護已經(jīng)取得了世所矚目的成績。當前，在訴權(quán)保護方面，有關(guān)公益訴訟的討論非常劇烈，產(chǎn)生了一系列重大的理論和實踐成果。筆者認為，在我國建立和完善公益訴訟不僅非常必要，而且具備相當?shù)目尚行?。本文擬就我國公益訴訟的現(xiàn)狀和未來作一闡述和探討。一、我國公益訴訟的開展現(xiàn)狀在我國，公益訴訟還不是一個法定的用語，而僅僅是一個學術(shù)用語。顧名思義，公益訴訟是一個與私益訴訟相對的一個概念，公益訴訟是特定的國家機關(guān)、組織或者個人依照法律規(guī)定，為保障國家或者社會公共利益而提起的訴訟。這種訴訟在認定原告資格、審理方式、證據(jù)規(guī)則、裁判方式等方面都與

2、傳統(tǒng)的訴訟模式存在明顯區(qū)別。特別是，由于在本質(zhì)上是為了保護公共利益免受國家機關(guān)、組織或者其他公民的侵害，一般被認為具有維護法律秩序的客觀訴訟性質(zhì)。由于法律并未明確規(guī)定公益訴訟，因此，大多數(shù)學者傾向于將涉及到公共利益保護的民事或者行政案件歸入公益訴訟的疇。我將側(cè)重從行政公益訴訟的角度，對公益訴訟的理論和實踐作一闡述。近年來，隨著依法治國理念的深入人心，社會主義法治國家建立步伐的加快，公民的法治意識已經(jīng)有了極大提高。當前，經(jīng)濟交往日益頻繁，社會領(lǐng)域的沖突和矛盾日益劇烈，一些侵權(quán)行為呈現(xiàn)出損害擴散、受害圍廣泛、受害持續(xù)時間較長和受害者眾多等特點，涉及到公共利益保護的各類案件大量呈現(xiàn)。在行政管理領(lǐng)域，

3、行政機關(guān)的行政行為往往不僅僅涉及到行政相對人的個體權(quán)利，在很多情況下還涉及到國家利益和社會公共利益。目前，有關(guān)行政公益的糾紛主要集中于行政規(guī)劃、行政公產(chǎn)、公共效勞、國有資產(chǎn)保護、行業(yè)競爭、自然資源、公共工程建立、政策性行政壟斷、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管、醫(yī)療損害等領(lǐng)域。囿于法律的原則性規(guī)定，我國的公益訴訟制度還沒有真正地建立起來，但是，這并不阻礙法院受理和審理涉及公共利益保護的案件。通過這些案件的審理，法院的司法審查方式發(fā)生了巨大變化，已經(jīng)逐步形成了一套不同于傳統(tǒng)訴訟的“準公益訴訟模式。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：原告資格標準由“直接利害關(guān)系向“間接利害關(guān)系轉(zhuǎn)變。對于原告資格問題，訴訟法一般要求原告

4、具有法律上的利害關(guān)系。在傳統(tǒng)的訴訟模式下，原告資格一般被理解為須與訴訟標的之間具有直接的利害關(guān)系。在公益訴訟中，過度強調(diào)利害關(guān)系的直接性，就會將那些涉及到公民直接權(quán)益而主要涉及到國家、社會公共利益的案件排斥在司法保護之外。近年來，法院逐步放寬了原告的標準，最高人民法院制定的司法解釋一般將原告資格定位于“法律上的利害關(guān)系，不管是直接的利害關(guān)系人還是間接的利害關(guān)系人，均可以提起訴訟。法院的較為寬松的原告資格標準，為公益訴訟案件的受理提供了前提。訴的利益由“原告的私人權(quán)益向“公共利益私人利益平衡過渡。在傳統(tǒng)的訴訟模式中，訴的利益通常被理解為涉及到原告的私人利益。原告需要證明自己的私人權(quán)益而非公共利益

5、受到了侵害或者不利影響。近年來，這一標準已經(jīng)逐步放寬，訴的利益由保障私人利益向私人利益公共利益兼顧轉(zhuǎn)化。法院在受理和審理案件時，既注重了原告的私人利益，同時也關(guān)注了原告提起的訴訟中可能受到影響的國家或者社會公共利益。在過去被認為是“好事之徒提起的公益案件(例如一毛錢如廁費案、要求鐵路部門開具發(fā)票案等)，也逐步為人們所正面評價。訴訟類型由“主觀訴訟向“主觀訴訟客觀訴訟兼顧開展。在傳統(tǒng)的訴訟模式下，訴訟是以保障個人主觀權(quán)益為目的主觀訴訟。而公益訴訟是一種把主觀訴訟和客觀訴訟結(jié)合在一起的訴訟?，F(xiàn)代社會，包括許多民事案件的處理，影響到的不僅僅是原告?zhèn)€人利益，而且包括原告利益在的公共利益。法院已經(jīng)充分注

6、意到在訴訟中保障公共利益的重要性，并且強化了法院的職權(quán)主義意識。目前，這一趨勢已經(jīng)非常明顯，并且仍然處于進一步深化的過程之中。二、建立公益訴訟的獨特價值建立公益訴訟制度，是社會主義法治開展的需要，是保障當事人根本訴訟權(quán)利的需要，也是回應型司法的需要。建立公益訴訟有利于彰顯社會主義和法治，有利于防止國家機關(guān)怠于履行法定職責，有利于保護包括當事人在的社會成員的合法權(quán)益，有利于推進效勞型政府的建構(gòu)，有利于推動和擴大公眾參與。當前，公益訴訟制度特有價值主要表現(xiàn)在：(一)建立公益訴訟制度是節(jié)約資源、保護環(huán)境、改善生態(tài)的迫切需要充裕的自然資源、優(yōu)良的人文環(huán)境和安康的自然生態(tài)是人類生存的必要條件，也是全人類

7、的共同財富。因此，在高效利用資源、減少環(huán)境污染、注重開展質(zhì)量效益的根底上，努力建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會已經(jīng)成為全球的共識。當前，一些地方政府為了顯示政績和追求短期的經(jīng)濟利益，無視甚至縱容資源浪費、環(huán)境污染和破壞生態(tài)的現(xiàn)象，對當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件造成了極大的侵害，對社會公共利益造成了極大的威脅。這類侵權(quán)案件如果按照傳統(tǒng)的訴訟模式處理，就會導致沒有任何人可以提起訴訟，從而無法通過訴訟程序解決這類問題;而公益訴訟正是促進相關(guān)監(jiān)管機關(guān)依法履行監(jiān)管職能、糾正相關(guān)單位和個人侵權(quán)行為的有效機制。(二)建立公益訴訟制度是維護國家利益和保護國有資產(chǎn)的迫切需要國有資產(chǎn)是一個國家得以存在，國家機器得以運轉(zhuǎn)的

8、重要物質(zhì)根底。尤其是在公有制占主體地位的中國，國有資產(chǎn)更是在政治、經(jīng)濟和社會生活中占有舉足輕重的地位。當前，我國社會正處于劇烈的轉(zhuǎn)型期，由于相應的法律制度并不健全，國有資產(chǎn)被侵吞、毀損或滅失的情況大量存在，國家的預期收入遭到侵蝕，甚至無常收回的現(xiàn)象也比比皆是。這些情況的存在嚴重地侵蝕了國家的根本經(jīng)濟制度，嚴重地損害了國家的根本利益。在這種情況下，受到損害的是國家利益，而非具體的個人或者組織，按照傳統(tǒng)的訴訟模式，很難確定由哪個組織和個人提起訴訟，而國有資產(chǎn)管理部門往往以不具有法人資格為理由拒絕提起訴訟。如果這類侵權(quán)事件無法進入訴訟過程，侵權(quán)行為就無法得到及時有效的制裁，國有資產(chǎn)就無法得到有效的司

9、法保護，而公益訴訟可以彌補因法律制度不健全導致的法治漏洞，進一步加大國有資產(chǎn)保護的力度。(三)建立公益訴訟制度是維護市場經(jīng)濟秩序的迫切需要市場經(jīng)濟是以追求個體利益最大化為目標的經(jīng)濟機制。一些市場主體為追求利益最大化，往往無視或者突破法律的規(guī)定，經(jīng)營，違背公認的商業(yè)道德，不遵守競爭規(guī)則，侵犯其他經(jīng)營者、消費者合法權(quán)益的事件屢有發(fā)生。一些地方無視平安生產(chǎn)、生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品、虛造統(tǒng)計資料、不執(zhí)行國家方案價格、欺詐牟取暴利、亂集資、亂貸款、亂漲價等，已經(jīng)成為社會一大公害，嚴重地影響市場經(jīng)濟的安康開展。這類事件涉及面廣、直接利害關(guān)系人可能基于種種考慮不愿提起訴訟，如果不進入訴訟，將使這類破壞市場經(jīng)濟

10、秩序的行為無法得到制裁。只有通過起訴人條件較為寬松的公益訴訟，才能將這類事件納入訴訟程序，從而通過司法審判維護市場經(jīng)濟秩序，促進市場經(jīng)濟又好又快開展的作用。(四)建立公益訴訟制度是打破市場壟斷、行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖的迫切需要市場經(jīng)濟條件下，市場是配置資源的根底，而競爭是市場機制有效運轉(zhuǎn)的前提。競爭是市場經(jīng)濟開展的強大動力，維護市場競爭秩序是中國社會主義市場經(jīng)濟安康開展的必要保障。我國正處于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵時期，必須打破市場壟斷、行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，促進商品和各生產(chǎn)要素在全國圍自由流動和充分競爭，確保市場競爭機制有效發(fā)揮其功能和作用。當前，一些地方的行業(yè)壟斷仍然存在，特別是，價格壟斷

11、行為尚未得到有效控制，隨意定價，任意收費，缺乏效勞意識，嚴重束縛了市場經(jīng)濟快速有效開展，同時也極損害了廣闊消費者的利益。公益訴訟對于打破壟斷和保護競爭、提高效率將起到積極的推動作用。(五)建立公益訴訟制度是健全糾紛解決機制的迫切需要公益訴訟制度是一種特殊的、非傳統(tǒng)性的訴訟制度。在傳統(tǒng)的訴訟模式中，原告起訴只能以與自己具有法律上的直接利害關(guān)系為限。在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行為有直接利害關(guān)系的人所損失的利益往往很有限，而行為造成的不利影響卻由全社會來承當。這些利害關(guān)系人可能基于種種考慮，不愿或者不敢提起訴訟。此外，實踐中更多的情況則是，大多數(shù)損害國家、社會公共利益的行為，往往不存在直接利

12、害關(guān)系人，因而無法提起訴訟來維護公共利益，這就導致大量損害公共利益的行為得不到糾正。公益訴訟制度將在一定程度上彌補傳統(tǒng)訴訟模式在解決糾紛方面的缺乏，豐富新形勢下訴訟機制的涵。三、公益訴訟制度的建構(gòu)基于以上考慮，筆者認為，必須在已有的司法實踐的根底上，逐步建立健全公益訴訟機制，不斷豐富開展公益訴訟實踐。(一)取消對公益訴訟原告主體資格和可訴圍的不適當限制一是取消對公益訴訟原告主體資格的不適當限制。針對傳統(tǒng)訴訟模式下對原告主體資格所作的不適當限制，應當對“法律上的利害關(guān)系作進一步闡釋、深化和明確，適當擴大公益訴訟原告資格的圍?！胺缮系睦﹃P(guān)系不能僅僅理解為權(quán)利義務的增減、得失，只要行政行為對個人

13、或者組織的權(quán)利義務可能或者已經(jīng)造成不利的影響，該個人或者組織就具有了原告資格。只要有證據(jù)證明法律保護的利益，特別是國家利益或者社會公共利益可能或者已經(jīng)遭受損害，就要允許相關(guān)個人或者組織提起訴訟，不能以個人或者組織并非直接利害關(guān)系人而不予受理。二是取消對公益訴訟可訴圍的不適當限制。為了更加有效地、全面地保護公共利益，無論何種性質(zhì)行為，只要其損害國家利益和公共利益，就應當允許提起公益訴訟。對于危害公共利益的行政行為即便法律沒有明確規(guī)定，但如果已明顯違背法理、倫理情理，法院就不能借口“法無明文規(guī)定而不予受理，而應當在綜合考量公共利益的需要的根底上作出司法判斷。三是準確把握公益訴訟原告主體資格。公益訴

14、訟并非全民訴訟，那會導致法律虛無主義;取消不當限制不等于沒有限制，那會導致訴訟泛濫。對于惡意炒作的、確與公共利益關(guān)系不大的案件，要按照法律的規(guī)定予以處理，防止公益訴訟成為濫訴和惡意訴訟的渠道。(二)明確特殊主體在公益訴訟中的法律地位一是明確公益組織的起訴權(quán)利。法律可以規(guī)定*些公益團體對于特定權(quán)益具有提起訴訟的權(quán)利。該公益團體在團體利益或者團體成員利益受到或者可能受到損害時提起訴訟，團體成員甚至團體以外的成員亦可引用法院裁判對有關(guān)的侵權(quán)人主權(quán)利。當然，此項訴訟權(quán)利可以通過民事訴訟法、行政訴訟法等法律予以規(guī)定，由環(huán)境保護組織、消費者權(quán)益保護組織等公益組織來行使。同時，應當探索建立相應的訴訟保險或者

15、公益訴訟基金制度，由相關(guān)部門依法支付誤工費、交通費等費用，免除原告預先支付訴訟費用的義務，以便保障這一制度的切實實現(xiàn)。二是改造和完善訴訟代表人制度。我國的訴訟法律對訴訟代表人制度進展了規(guī)定，即對于同一種類的、起訴人人數(shù)眾多且不確定的案件，可通過選定代表人的方式進展訴訟。這一制度對于一次性解決同類糾紛、及時裁判案件、提高司法效率有著積極意義。但是，這一制度存在權(quán)利登記程序過于嚴格、適用圍過于狹窄等缺陷。通過改造和完善訴訟代表人制度，也可以實現(xiàn)公益訴訟的目的，主要是：賦予原告可以申請法院頒發(fā)禁令的權(quán)利;權(quán)利登記程序應當適當放松，不能把實際利益受損作為標準;對于不作為訴訟，不應當適用權(quán)利登記程序，只

16、要不申請退出，即可由代表人代表其進展訴訟;適當放寬代表人訴訟的適用條件，不應當局限于“爭議的法律關(guān)系一樣，只要具有共同的法律問題或者事實問題即可滿足代表人訴訟條件等等。三是建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。公益訴訟事件中，受到侵害的是國家或者社會公共利益，一般難以確定一個直接的、具體的受害人或者受害人基于種種考慮不愿提起訴訟。如果原告無法確定，就可能導致公共利益受到不可彌補的損失。借鑒國外一些國家的經(jīng)歷，檢察機關(guān)可以作為公共利益的代表人提起公益訴訟。在法國、德國等國家，檢察機關(guān)在民事、行政案件中，可以作為當事人參加訴訟以防止公共利益受到損害。根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察機關(guān)在性質(zhì)上屬于法律監(jiān)視機關(guān)，不僅

17、是法律秩序的維護者，同時也是公共利益的代表者。在民事、行政訴訟過程中，檢察機關(guān)既非司法裁判者，亦非作為當事人一方的行政機關(guān)，具有獨立的訴訟地位。人民檢察院作為公益代表人參與訴訟目前還沒有明確的法律規(guī)定。在1949年的“中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例“第3條曾經(jīng)規(guī)定：“對于全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。當前，人民檢察院的上述法律地位尚須通過修訂法律予以明確規(guī)定，人民檢察院可以根據(jù)法律的規(guī)定，依照職權(quán)或者按照當事人的申請，決定是否提起公益訴訟。(三)完善符合公益訴訟特征的訴訟程序考慮到公益訴訟重在保障社會公共利益的特點，在建立公益訴訟制度時，必

18、須建立一套區(qū)別于普通訴訟的程序：一是建立審慎的立案審查機制?？紤]到公益訴訟可能帶來的社會影響，有必要對公益訴訟案件實行審慎的審查?？赏ㄟ^設立審前聽證程序，成立相關(guān)的審查委員會，負責此類案件的聽證審查，對確實損害公共利益的案件予以受理，對“惡意訴訟、“炒作訴訟行為則拒絕受理。二是適當放寬起訴期限。起訴期限制度本意在于催促利害關(guān)系人盡快行使權(quán)利，而公益訴訟中主要涉及到公共利益的保護，對于起訴期限可以適當放寬，以免由于起訴期限的限制使*些起訴因超過起訴期間而無法提起。三是對于撤訴應當進展嚴格審查。撤訴行為是當事人意思自治和處分權(quán)的表達，將產(chǎn)生實際的實體法律后果。在公益訴訟中，起訴人是否能夠代表公共利

19、益、對其進展處分是否可能導致公共利益受到侵害，法院應當進展嚴格審查，以防止當事人處分其不能處分的公共利益。四是強化法院的職權(quán)主義色彩?？紤]到公益訴訟的客觀訴訟性質(zhì)，應當適當強化法院的職權(quán)主義色彩。在開庭審理、調(diào)查取證、質(zhì)證、認證以及作出裁判過程中應當具有更多的司法能動性，以彌補當事人由于取證能力等方面的缺乏，確保案件的實質(zhì)正義。五是適當減免相關(guān)的訴訟費用?？紤]到涉及公共利益可能帶來的高額訴訟費用以及公益訴訟的公益性質(zhì)，應當適當減免相關(guān)的訴訟費用，以表達國家對維護公共利益一方當事人的支持。(四)建立與公益訴訟相適應的制度環(huán)境一是進一步健全信息公開機制。公益訴訟是對權(quán)力腐敗的防治，也是公眾參與的表現(xiàn)。通過公益訴訟保障國家和社會公共利益的首要前提是要保障公民的知情權(quán)。只有充分準確了解政府的工作，公民才能對政府的工作進展準確的評價和有效的監(jiān)視。當前，我國已經(jīng)制定和公布了