我國(guó)臺(tái)灣及美國(guó)和日本災(zāi)后學(xué)校重建的啟示

1、我國(guó)臺(tái)灣及美國(guó)和日本災(zāi)后學(xué)校重建的啟示摘要汶川大地震給災(zāi)區(qū)教育系統(tǒng)造成了消滅性破壞，災(zāi)區(qū)學(xué)校重建面臨前所未有的困難與挑戰(zhàn)。如何在統(tǒng)籌與整合各種社會(huì)援助力量的根底上實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)學(xué)校教育的優(yōu)化與提升，是災(zāi)區(qū)學(xué)校重建必須解決的課題。我國(guó)臺(tái)灣及美國(guó)和日本的災(zāi)后學(xué)校重建經(jīng)歷給我們提供了珍貴的思想啟示：交融現(xiàn)代教育理念，提升學(xué)校重建的內(nèi)涵和層次；充分發(fā)揮政府職能，進(jìn)步學(xué)校重建效率；開(kāi)拓多種渠道融資，允許市場(chǎng)有限介入；創(chuàng)新工作機(jī)制，統(tǒng)籌各種社會(huì)力量。關(guān)鍵詞汶川地震；災(zāi)后學(xué)校重建；經(jīng)歷汶川大地震使災(zāi)區(qū)校舍及教育設(shè)施被嚴(yán)重?fù)p毀，常規(guī)的教學(xué)秩序被徹底打亂，廣闊師生經(jīng)歷了宏大的心理創(chuàng)傷，教育生態(tài)系統(tǒng)在整體上陷入癱瘓狀態(tài)

2、，學(xué)校重建面臨前所未有的困難與挑戰(zhàn)。本文擬從我國(guó)臺(tái)灣及美國(guó)和日本的災(zāi)后學(xué)校重建中挖掘有借鑒價(jià)值和啟示意義的思想資源。一、臺(tái)灣：大災(zāi)之后的創(chuàng)造性重建1999年9月21日，我國(guó)臺(tái)灣中部發(fā)生里氏7.3級(jí)大地震，使全臺(tái)灣1546所學(xué)校受到不同程度的損毀，其中分布在鄉(xiāng)下的293所學(xué)校嚴(yán)重受損，需要完全重建。利用這次學(xué)校重建時(shí)機(jī)，臺(tái)灣掀起了“新校園運(yùn)動(dòng)，并使其成為災(zāi)后學(xué)校重建工作的核心。經(jīng)過(guò)兩年努力，該運(yùn)動(dòng)創(chuàng)造出了40所各具特色的新校園，并推動(dòng)了全臺(tái)灣新一輪的教育改革。一高效的政府組織和廣泛的民間參與震后第四天，臺(tái)灣當(dāng)局依憲法增修條文規(guī)定公布了緊急命令，以便于緊急救災(zāi)措施可以打破原有法律的限制。震后第六天

3、，行政院又成立了指揮重建的權(quán)威機(jī)構(gòu)“921震災(zāi)災(zāi)后重建推動(dòng)委員會(huì)。1該機(jī)構(gòu)是一個(gè)從中央、縣市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)垂直一體化的組織機(jī)構(gòu)，在程度上又細(xì)分出各個(gè)職能部門(mén)的相關(guān)責(zé)任，并落實(shí)到詳細(xì)的人頭上。所有負(fù)責(zé)人的聯(lián)絡(luò)方式都按照整體構(gòu)造圖清楚地列出，從而保證各組織之間、各負(fù)責(zé)人之間、媒體、民眾與政府相關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)絡(luò)渠道暢通。在政府機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，臺(tái)灣民間團(tuán)體和個(gè)人在學(xué)校重建工作中扮演了非常重要的角色，僅臺(tái)灣慈善基金會(huì)一家民間機(jī)構(gòu)就以認(rèn)養(yǎng)的方式重新建造了55所完全倒塌的學(xué)校。二交融現(xiàn)代教育理念的“新校園運(yùn)動(dòng)針對(duì)較長(zhǎng)期的學(xué)校重建，臺(tái)灣當(dāng)局號(hào)召建筑師積極投入校園設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)校方和社區(qū)人士積極參與討論，共同探究交融現(xiàn)

4、代教育理念的新型校園空間。這就是臺(tái)灣的“新校園運(yùn)動(dòng)2。“新校園運(yùn)動(dòng)力求改變過(guò)去一元化的“填鴨式教育體系，在校園設(shè)計(jì)上嘗試將人本教育、開(kāi)放教育、小班教學(xué)、終身學(xué)習(xí)、綠色學(xué)校等精神貫徹進(jìn)去。為了實(shí)現(xiàn)這些高遠(yuǎn)的理想，臺(tái)灣教育部制定了“新校園運(yùn)動(dòng)的八大原那么：第一，確保平安、安康以及舒適的無(wú)障礙環(huán)境；第二，落實(shí)高效能、彈性化且符合機(jī)能的教學(xué)環(huán)境；第三，硬件可供作社區(qū)終身學(xué)習(xí)及景觀地標(biāo)的核心設(shè)施；第四，根據(jù)校園整體規(guī)劃，推動(dòng)校園重建工作；第五，成立校園規(guī)劃重建小組，落實(shí)開(kāi)放公眾參與；第六，建立校園與學(xué)區(qū)、社區(qū)資源的整合與共享形式；第七，確保校園重建期間學(xué)習(xí)與生活環(huán)境的品質(zhì)；第八，可持續(xù)性開(kāi)展的綠色校園環(huán)

5、境。在運(yùn)行機(jī)制上，“新校園運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)了三大打破：第一，引入專(zhuān)業(yè)建立管理機(jī)制。在建立廣泛的民眾參與機(jī)制的同時(shí)，臺(tái)灣成立了“校園重建工作小組，并在震后一個(gè)月后引入專(zhuān)業(yè)建立管理機(jī)制，其宗旨是確保工程質(zhì)量和多重組織的協(xié)同工作。第二，公開(kāi)選拔優(yōu)秀建筑師。針對(duì)過(guò)去在學(xué)校建筑設(shè)計(jì)方面缺乏整體規(guī)劃理念、設(shè)計(jì)費(fèi)低、規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)間倉(cāng)促、行政手續(xù)繁瑣、優(yōu)秀的設(shè)計(jì)師不愿參與而使設(shè)計(jì)品質(zhì)低劣等通病，臺(tái)灣教育部特地給建筑師們發(fā)出公開(kāi)邀請(qǐng)信，通過(guò)建筑提案競(jìng)賽來(lái)公開(kāi)選拔建筑師，并賦予中選建筑師以合理的設(shè)計(jì)費(fèi)和充足的規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)間。第三，采用“最有利標(biāo)取代“最低標(biāo)招標(biāo)方式。臺(tái)灣教育部在其代辦的學(xué)校施工招標(biāo)中打破先例，由震前通行的“最

6、低標(biāo)招標(biāo)方式即施工公司報(bào)價(jià)越低越容易中標(biāo)改為“最有利標(biāo)方式，由專(zhuān)家評(píng)委會(huì)來(lái)甄選業(yè)績(jī)、才能、信譽(yù)等各方面皆佳的施工單位，以確保學(xué)校建筑的施工質(zhì)量。在震后的四年中，“新校園運(yùn)動(dòng)不僅在震災(zāi)區(qū)制造出一批優(yōu)良的教育設(shè)施，也催生出富于朝氣的新文化：校園的空間和活動(dòng)開(kāi)場(chǎng)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的空間和活動(dòng)嚴(yán)密地交融起來(lái)，校園成了地方歷史文化傳承的橋梁以及地方景觀中的新地標(biāo)。二、美國(guó)：大災(zāi)之后的大幸2022年8月29日，卡特里娜颶風(fēng)襲擊美國(guó)。這場(chǎng)位列美國(guó)十大自然災(zāi)難的颶風(fēng)，幾乎將路易斯安那州新奧爾良市的教育全部摧毀，眾多學(xué)校面目全非。但是，颶風(fēng)在給這座城市帶來(lái)災(zāi)難的同時(shí)，也為這座城市的教育改革點(diǎn)燃了希望之火。在災(zāi)后不到3年

7、時(shí)間，新奧爾良成為美國(guó)最重要的教育實(shí)驗(yàn)場(chǎng)之一，教育質(zhì)量超過(guò)了災(zāi)前。一統(tǒng)籌全社會(huì)力量的參與卡特里娜颶風(fēng)給美國(guó)新奧爾良市造成了消滅性的破壞遇難1836人，11萬(wàn)套住房被毀，整個(gè)城市的教育系統(tǒng)全部癱瘓。颶風(fēng)之后，美國(guó)聯(lián)邦緊急救援署FEA直接指導(dǎo)救援并負(fù)責(zé)提供聯(lián)邦政府救災(zāi)和重建資金。路易斯安那州迅速成立路易斯安那州重建署LRA負(fù)責(zé)災(zāi)后重建，重點(diǎn)包括土地功能、公共交通、文化和教育設(shè)施、醫(yī)療保障、經(jīng)濟(jì)開(kāi)展和政府效能等方面。3LRA同時(shí)協(xié)調(diào)地方政府重建方案，也為民間基金會(huì)和非政府組織的參與提供支持，詳細(xì)做法就是在新奧爾良重建方案出臺(tái)前后通過(guò)公示、討論會(huì)、發(fā)放資料和網(wǎng)絡(luò)等方式，讓民眾可以廣泛參與。鑒于聯(lián)邦政府

8、財(cái)政撥款和民間捐贈(zèng)并不是長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源，而且數(shù)量極其有限，美國(guó)聯(lián)邦緊急救援署和路易斯安那州重建署協(xié)同國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立重建基金，設(shè)計(jì)并發(fā)放多種金融產(chǎn)品，開(kāi)拓多種渠道融資，同時(shí)鼓勵(lì)商業(yè)機(jī)構(gòu)和民間資本參與學(xué)校重建。在整個(gè)重建工作中，非營(yíng)利組織和商業(yè)機(jī)構(gòu)承當(dāng)了所有特許學(xué)校的重建工作，而特許學(xué)校占新奧爾良市所有學(xué)校的60%。二推行“特許學(xué)校改革特許學(xué)校，即由政府資助，由其他具有資質(zhì)的民間機(jī)構(gòu)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的公立學(xué)校。特許學(xué)校的經(jīng)營(yíng)者與政府簽訂協(xié)議，他們?cè)趯W(xué)校經(jīng)營(yíng)的方方面面享有很大的獨(dú)立自決權(quán)。與傳統(tǒng)的公立學(xué)校相比，特許學(xué)校防止了很多繁瑣的行政管制，可以相對(duì)獨(dú)立地施行大刀闊斧的學(xué)校改革，激活了普通學(xué)校的辦學(xué)

9、機(jī)制。颶風(fēng)降臨之前，新奧爾良市的中小學(xué)就一直被視為全美國(guó)最糟糕的學(xué)校系統(tǒng)之一。新奧爾良市政府利用災(zāi)后學(xué)校重建時(shí)機(jī)，大規(guī)模地推行特許學(xué)校改革。目前，新奧爾良市已經(jīng)成為美國(guó)最重要的特許學(xué)校試驗(yàn)場(chǎng)，中小學(xué)辦學(xué)質(zhì)量顯著進(jìn)步，重獲活力的中小學(xué)已經(jīng)吸引了越來(lái)越多曾經(jīng)逃離家園的人們重返這座城市。按照學(xué)校重建規(guī)劃，颶風(fēng)之后那些被認(rèn)定為“危房的學(xué)校一律由路易斯安娜州成立的“重建學(xué)校學(xué)區(qū)接收，并改制成特許學(xué)校。特許學(xué)校是美國(guó)政府倡導(dǎo)的自由市場(chǎng)策略的一局部，聯(lián)邦政府已在路易斯安那州為其投入了2400萬(wàn)美元。4目前，全市33000名公立學(xué)校學(xué)生就有60%就讀于40所特許學(xué)校。2022年7月20日，在卡特里娜颶風(fēng)襲擊新

10、奧爾良兩年之后，路易斯安那州教育評(píng)估工程LEAP公布了災(zāi)后第一份可供比擬的學(xué)校成績(jī)單。數(shù)據(jù)顯示，新奧爾良特許學(xué)校獲得的考試成績(jī)，普遍優(yōu)于傳統(tǒng)的公立學(xué)校。從全州范圍來(lái)看，特許學(xué)校八年級(jí)學(xué)生的英語(yǔ)、數(shù)學(xué)達(dá)標(biāo)率分別為74%和76%，均高于全州的平均達(dá)標(biāo)率69%和64%。新奧爾良的特許學(xué)校表現(xiàn)尤其突出，每個(gè)年級(jí)的學(xué)生成績(jī)都優(yōu)于傳統(tǒng)公立學(xué)校。全市排名前20所學(xué)校，特許學(xué)校占了17所。4三、日本：全球?yàn)?zāi)后重建的典范1995年1月17日，日本兵庫(kù)縣南部發(fā)生里氏7.2級(jí)地震，直接和間接造成6434人死亡，受傷者達(dá)27000人，10萬(wàn)幢房屋被毀，30萬(wàn)人無(wú)家可歸，物質(zhì)損踐約達(dá)20萬(wàn)億日元。其中，神戶(hù)市內(nèi)的各類(lèi)中

11、小學(xué)受災(zāi)總數(shù)為195所。一政府與民間合作、互補(bǔ)，共同構(gòu)建學(xué)校救助體系日本震后的學(xué)校救助體系分為自我救助、政府救助和社會(huì)救助三大局部。其中，以自我救助和政府救助為主，社會(huì)救助為輔。在自我救助方面，日本自1966年起就建立了完善的地震保險(xiǎn)制度。人們只要參加了地震保險(xiǎn)，就能獲得保險(xiǎn)公司的賠付金。這種地震保險(xiǎn)為非強(qiáng)迫性購(gòu)置，學(xué)校和民眾可以根據(jù)自己對(duì)災(zāi)害保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和對(duì)本地區(qū)的地震風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)展綜合判斷后，考慮是否購(gòu)置。地震保險(xiǎn)制度的建立和施行，大大地減輕了學(xué)校在重建過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。政府救助是學(xué)校在重建過(guò)程中最重要的救助來(lái)源，主要有兩種形式：一種是通過(guò)地震保險(xiǎn)再保險(xiǎn)的方式，幫助和促使保險(xiǎn)公司積極開(kāi)展地震保險(xiǎn)業(yè)

12、務(wù)并按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)展賠付；另一種是中央和地方政府根據(jù)受災(zāi)的嚴(yán)重程度和學(xué)校自救才能，直接向?qū)W校提供資金救助。社會(huì)救助主要包括兩個(gè)方面：一是社會(huì)各界的捐款救助。“中央共同募金會(huì)每年開(kāi)展一次全國(guó)統(tǒng)一的募捐活動(dòng)，捐款范圍落實(shí)到戶(hù)。二是金融機(jī)構(gòu)的救濟(jì)措施，包括臨時(shí)緩繳按揭貸款、減少貸款利息等。值得一提的是，日本神戶(hù)市在地震后的重建過(guò)程中建立了一個(gè)重建基金。重建基金分為兩類(lèi)：一類(lèi)是根本基金，主要是政府的投入；另一類(lèi)是投資基金。根本基金主要是建立根底設(shè)施和根本的公共設(shè)施工程，而投資基金是商業(yè)性工程，這兩類(lèi)基金在重建過(guò)程中互相結(jié)合發(fā)揮作用。以阪神災(zāi)區(qū)重建基金為例，政府出資1億日元作為根本基金，卻吸引了約50億日元

13、的投資基金。5顯然，重建基金本質(zhì)上是集國(guó)家財(cái)力、社會(huì)捐助及商業(yè)投資，舉全國(guó)之力來(lái)重建新家園。二確定各類(lèi)資金的優(yōu)先使用原那么，為民間社會(huì)資金打通渠道為了防止政府財(cái)政重建資金擠占民間社會(huì)捐助資金的渠道，日本政府在諸如教育、醫(yī)療、交通等行業(yè)的重建過(guò)程中強(qiáng)化臨時(shí)應(yīng)急管制，確定了各類(lèi)不同性質(zhì)重建資金的優(yōu)先使用原那么6：第一，認(rèn)捐資金讓位于認(rèn)建資金。如認(rèn)建一所學(xué)校，不僅要投入資金、人力和智力，而且還要承當(dāng)質(zhì)量責(zé)任。第二，大型慈善組織資金讓位于民間捐助資金。后者愿意以資金換取社會(huì)聲譽(yù)，因此不應(yīng)以前者的資金堵塞后者的捐助渠道。第三，財(cái)政資金包括對(duì)口支援資金讓位于社會(huì)捐助資金。對(duì)于某些屬于產(chǎn)權(quán)獨(dú)立、形象明顯的工

14、程，企業(yè)和社會(huì)都愿意捐助，因此不需要政府財(cái)政的太多支持。第四，上級(jí)財(cái)政資金讓位于下級(jí)財(cái)政資金。財(cái)政資金主要用于民間和社會(huì)資金解決不了的工程，而上級(jí)財(cái)政資金主要用于那些最看不見(jiàn)形象的公共工程。此外，但凡可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)運(yùn)作方式來(lái)重建的工程，都不需要進(jìn)展社會(huì)捐助和政府財(cái)政投入。三根據(jù)公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，允許市場(chǎng)有限介入在重建過(guò)程中，政府針對(duì)公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，放松一般性管制，允許市場(chǎng)的有限介入，充分發(fā)揮市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制在重建資源配置中的重要作用，也是日本災(zāi)后學(xué)校重建成功的重要經(jīng)歷。首先，允許社會(huì)資本介入投資并經(jīng)營(yíng)“俱樂(lè)部類(lèi)公共產(chǎn)品。其次，諸如義務(wù)教育之外的學(xué)校、圖書(shū)館、文化中心、體育館、博物館等可

15、變使用的公共設(shè)施，當(dāng)使用人數(shù)到達(dá)一定程度后，多增加消費(fèi)者會(huì)使效勞質(zhì)量明顯下降。對(duì)于這類(lèi)公共產(chǎn)品，由政府建成之后，再轉(zhuǎn)讓給民間來(lái)經(jīng)營(yíng)，或者政府直接受權(quán)經(jīng)營(yíng)和外包經(jīng)營(yíng)，從而降低維護(hù)、管理和經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。最后，諸如義務(wù)教育范圍內(nèi)的學(xué)校、醫(yī)院、公園等不可變使用的公共設(shè)施，個(gè)人對(duì)其使用的選擇自由度相對(duì)較小，如使用人數(shù)增多，政府就需要擴(kuò)張公共設(shè)施。對(duì)于這類(lèi)公共設(shè)施，可以全部由政府部門(mén)來(lái)規(guī)劃和安排。四、啟示：從廢墟中浴火重生我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)及美國(guó)和日本的很多創(chuàng)造性重建舉措仍能給災(zāi)區(qū)學(xué)校重建提供很多有價(jià)值的啟示。一交融現(xiàn)代教育理念，提升學(xué)校重建的內(nèi)涵和層次震后學(xué)校重建涉及三個(gè)不同的層次：一是修復(fù)與再造，二是優(yōu)化與晉級(jí)

16、，三是破舊與創(chuàng)新。借鑒上述經(jīng)歷，512汶川震后災(zāi)區(qū)學(xué)校應(yīng)該利用災(zāi)后重建這一契機(jī)，交融現(xiàn)代學(xué)校教育理念，使教育資源配置更加優(yōu)化，使學(xué)校的規(guī)模和布局更加合理，使義務(wù)教育開(kāi)展更加平衡，使各級(jí)各類(lèi)教育更加協(xié)調(diào)，使學(xué)校、政府與市場(chǎng)關(guān)系得以重構(gòu)。要借助災(zāi)區(qū)學(xué)校重建這一機(jī)遇推動(dòng)災(zāi)區(qū)乃至全國(guó)的學(xué)校教育改革，使災(zāi)區(qū)成為一個(gè)實(shí)現(xiàn)學(xué)校特色開(kāi)展、老師自主開(kāi)展和學(xué)生個(gè)性開(kāi)展的教育創(chuàng)新示范區(qū)。二充分發(fā)揮政府職能，進(jìn)步學(xué)校重建效率災(zāi)后學(xué)校重建是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涉及方案制定、資金籌集、人員提供和組織宣傳等方方面面的工作，需要政府建立高效、明晰的重建組織機(jī)構(gòu)。反之，就有可能導(dǎo)致社會(huì)各參與團(tuán)體、個(gè)人的盲目和重建資源的不必要浪

17、費(fèi)。我國(guó)臺(tái)灣及美國(guó)和日本的經(jīng)歷告訴我們：將重建組織機(jī)構(gòu)向社會(huì)公開(kāi)，建立起與社會(huì)各方面的互動(dòng)，讓關(guān)心和熱心參與重建工作的民間團(tuán)體和個(gè)人能與政府的對(duì)口單位通暢地聯(lián)絡(luò)，不但可以進(jìn)步重建組織機(jī)構(gòu)的工作效率，而且還能保證整個(gè)重建工作更加平衡。在此根底之上，政府還需要做好以下幾個(gè)方面的工作：第一，分清自身在災(zāi)后學(xué)校重建工作中有所作為的范圍和領(lǐng)域，防止“缺位與“越位；第二，創(chuàng)造多方協(xié)調(diào)合作機(jī)制和社會(huì)發(fā)動(dòng)機(jī)制，為各種社會(huì)力量的參與和整合提供平臺(tái)和條件；第三，對(duì)各類(lèi)重建資金使用上的優(yōu)先順序進(jìn)展分類(lèi)，實(shí)現(xiàn)重建資金的優(yōu)化配置；第四，針對(duì)重建過(guò)程中可能出現(xiàn)的“市場(chǎng)失效領(lǐng)域，加強(qiáng)臨時(shí)應(yīng)急管制，以確保震后學(xué)校重建工作的科

18、學(xué)性與合理性。三開(kāi)拓多種渠道融資，允許市場(chǎng)有限介入災(zāi)后學(xué)校重建需要大量資金，僅靠政府的財(cái)政資金和災(zāi)區(qū)人民自身的力量是不夠的，需要舉全國(guó)之力多渠道籌集災(zāi)后重建資金。根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣、日本和美國(guó)的重建經(jīng)歷，除了財(cái)政資金之外，我們可以通過(guò)以下幾條渠道籌集學(xué)校重建資金：第一，專(zhuān)設(shè)災(zāi)后重建資金，以此吸引投資基金；第二，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳設(shè)立社會(huì)開(kāi)展公益金；第三，東中部興旺地區(qū)和大型國(guó)有企業(yè)對(duì)口支援資金；第四，國(guó)家機(jī)關(guān)厲行節(jié)約下來(lái)的資金；第五，繼續(xù)開(kāi)展社會(huì)捐助，呼吁所有愛(ài)心企業(yè)和熱心公眾向?yàn)?zāi)區(qū)學(xué)校捐贈(zèng)資金。根據(jù)日本的重建經(jīng)歷，政府可以適當(dāng)放松行政管制，允許市場(chǎng)有限介入災(zāi)后學(xué)校重建。政府和學(xué)?？梢酝ㄟ^(guò)民間資本來(lái)彌補(bǔ)公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)的缺乏，激活教育經(jīng)費(fèi)體制，克制過(guò)去完全由政府全額撥款所產(chǎn)生的種種問(wèn)題。四創(chuàng)新工作機(jī)制，統(tǒng)籌各種社