EPC+O模式的具體實(shí)踐及操作建議

1、EPC+O模式的具體實(shí)踐及操作建議一、EPC+O模式的基本概念和相關(guān)規(guī)定EPC+O/O & M，即設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工及運(yùn)營(yíng)（或運(yùn)營(yíng)維護(hù)）一體化的總承包 模式，是在EPC總承包模式基礎(chǔ)上向后端運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的延伸，即總承包商除承擔(dān) 建設(shè)期內(nèi)傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工任務(wù)外，還要承擔(dān)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)， 通過該種整合方式提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，降低全生命周期內(nèi)的成本。本專題主要 探討EPC+ O模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用。EPC+ O并非一個(gè)法定的概念，在我國(guó)國(guó)家政策文件層面，最早提及類似概 念的文件是2005年年底國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決 定（國(guó)發(fā)200539號(hào)），文中要求“推

2、行污染治理工程的設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng) 一體化模式，鼓勵(lì)排污單位委托專業(yè)化公司承擔(dān)污染治理或設(shè)施運(yùn)營(yíng)”。此后國(guó) 務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)的關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見（國(guó)發(fā)201330號(hào)）、 關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的指導(dǎo)意見（國(guó)發(fā)2014 26號(hào)）中均提到了要在環(huán)保領(lǐng)域鼓勵(lì)發(fā)展包括系統(tǒng)設(shè)計(jì)、設(shè)備成套、工程施工、 調(diào)試運(yùn)行、維護(hù)管理在內(nèi)的環(huán)保服務(wù)總承包。在上述政策的引導(dǎo)下，設(shè)計(jì)、施工 和運(yùn)營(yíng)一體化總承包模式最早開始在國(guó)內(nèi)的環(huán)保領(lǐng)域運(yùn)用，適用范圍也最為廣泛。近年來，中央和地方政府紛紛出臺(tái)政策鼓勵(lì)將該種模式逐漸應(yīng)用于環(huán)保以外 的更多行業(yè)領(lǐng)域，如2016年財(cái)政部發(fā)布的關(guān)于開展2016年中央財(cái)政支

3、持地 下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知（財(cái)辦建201621號(hào)）中首次提出要“積極采取 設(shè)計(jì)采購(gòu)施工運(yùn)營(yíng)總承包（EPC+O）等模式，實(shí)現(xiàn)地下綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng) 全生命周期高效管理”；廣東省東莞市政府發(fā)布的關(guān)于深化改革全力推進(jìn)城市 更新提升城市品質(zhì)的意見（東府2018102號(hào)）中提出，“鼓勵(lì)活化更新和 生態(tài)修復(fù)。探索通過EPC+運(yùn)營(yíng)權(quán)招標(biāo)或公開遴選方式，引入產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合運(yùn)營(yíng) 服務(wù)企業(yè)和重點(diǎn)創(chuàng)新載體單位實(shí)施舊工業(yè)區(qū)、成片出租屋活化更新，提升鎮(zhèn)村工 業(yè)園區(qū)軟硬件條件和運(yùn)營(yíng)效率”。從實(shí)踐來看，也有越來越多非環(huán)保領(lǐng)域的公共 設(shè)施項(xiàng)目嘗試以該種模式實(shí)施。二、EPC+O模式與其他類似項(xiàng)目模式的異同點(diǎn)（一）EPC+O

4、模式與DBO模式在國(guó)際工程中，相比于EPC+O,在項(xiàng)目實(shí)踐中被更多使用的是DBO （Design-Build-Operate,設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)）的概念，在2008年發(fā)布的FIDIC 設(shè)計(jì)一建造與運(yùn)營(yíng)合同（金皮書）中，將DBO表述為一種“有別于傳統(tǒng)的設(shè) 計(jì)施工承包合同與運(yùn)營(yíng)合同相互獨(dú)立的方式，而是通過把設(shè)計(jì)、施工和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng) 整合到一個(gè)合同中授予一個(gè)承包商（通常為聯(lián)合體或聯(lián)營(yíng)體），從而獲得更優(yōu)的 創(chuàng)新、質(zhì)量與性能的組合”。由此可見，DBO模式（如無特別說明，以下均指 FIDIC金皮書所指的DBO模式）的內(nèi)涵，與我們通常所稱的EPC+O模式非常 接近，主要表現(xiàn)在：項(xiàng)目投融資責(zé)任均由政府方業(yè)主承擔(dān)；資

5、產(chǎn)所有權(quán)歸業(yè)主所 有；承包商均需承擔(dān)設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)等。但兩種模式之間仍然存在差 別，主要為：1、項(xiàng)目建設(shè)所涉的設(shè)備采購(gòu)主體可能不同在設(shè)計(jì)和建造階段，兩種模式的差異可通過直接對(duì)比EPC與DB模式即可 得出。在EPC+O模式下承包商一般應(yīng)當(dāng)承擔(dān)包括設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工在內(nèi)的所有 環(huán)節(jié)的工作，此時(shí)，設(shè)備采購(gòu)的價(jià)款會(huì)相應(yīng)納入總承包合同總價(jià)中；而在DBO 模式下，承包商應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作內(nèi)容包括設(shè)計(jì)和施工，對(duì)于項(xiàng)目所涉的工程設(shè)備 和工藝裝置的采購(gòu)工作則并未明確要求是由業(yè)主方負(fù)責(zé)還是承包商負(fù)責(zé)，通常認(rèn) 為該種模式下的總承包范圍不包括專業(yè)工程設(shè)備和工藝裝置的采購(gòu)工作，而是由 業(yè)主方自行采購(gòu)或委托第三方進(jìn)行

6、采購(gòu)，因此，該部分設(shè)備的采購(gòu)價(jià)款也不屬于 工程總承包合同價(jià)款的組成部分。承包商承擔(dān)的設(shè)計(jì)責(zé)任有所差異在設(shè)計(jì)和建造階段，兩種模式的另一差異體現(xiàn)在承包商所承擔(dān)的設(shè)計(jì)內(nèi)容上， 一般認(rèn)為EPC總承包模式中的設(shè)計(jì)工作范圍要大于DB承包模式下的設(shè)計(jì)工作 范圍。例如，根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見 （建市201693號(hào)）要求，工程總承包一般采用設(shè)計(jì)一采購(gòu)一施工總承包或 者設(shè)計(jì)一施工總承包模式，建設(shè)單位可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，在可行性研究、方案設(shè) 計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后，按照確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資限額、工程質(zhì)量 和進(jìn)度要求等進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包，即采取EPC總承包模式時(shí)并不禁止將

7、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)納入總承包范圍；而交通部公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管 理辦法（交通運(yùn)輸部令2015年第10號(hào)）規(guī)定，公路工程設(shè)計(jì)施工總承包招 標(biāo)應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)文件獲得批準(zhǔn)并落實(shí)建設(shè)資金后進(jìn)行，即公路工程DB承包模 式下承包人并不負(fù)責(zé)初步設(shè)計(jì)工作，而是由業(yè)主方在招標(biāo)前完成的工作內(nèi)容。收費(fèi)權(quán)歸屬不同對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，在DBO模式下一般項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)由 業(yè)主方所有，即項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性收入歸業(yè)主方，業(yè)主方基于承包商提供的運(yùn)營(yíng)維護(hù) 服務(wù)，向其支付數(shù)額相對(duì)固定的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)。而在EPC+O模式下，由于目前缺 乏明確的法律規(guī)定，對(duì)于該種模式下的收費(fèi)權(quán)是否可以直接通過總承包合同授予 承包商仍存一定爭(zhēng)議

8、。從實(shí)踐情況來看，采取EPC+O模式的項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)既存在 由政府方（即業(yè)主方）享有的情形，也存在由承包商享有的情形。承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不同兩種模式的上述差異也導(dǎo)致了承包商所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)范圍的不同：在DBO模式 下業(yè)主方將承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)為采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)；而在EPC+O 模式下業(yè)主方可將這兩部分的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給承包商。具體如下表所示：模式 風(fēng)險(xiǎn)類圳DHO模式EPC + 0模:式投融洗鳳險(xiǎn)業(yè)主方業(yè)主方如批網(wǎng)險(xiǎn)業(yè)主方業(yè)主方土地獲取風(fēng)險(xiǎn)業(yè)主方業(yè)主方設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)承包豚 （原念性設(shè)計(jì)除外）承包商采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)業(yè)主方承包商施T恨險(xiǎn)痕包商承包商運(yùn)甘維護(hù)坎險(xiǎn)承包商經(jīng)骨性我人風(fēng)險(xiǎn)業(yè)主方承包商（如擁擰收費(fèi)權(quán)）表：DBO模式與EP

9、C+O模式通常情形下的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體對(duì)比（二）EPC+O模式與PPP模式從國(guó)際視野來看，加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)根據(jù)私營(yíng)部門在PPP項(xiàng) 目中承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的大小將PPP模式劃分為12種具體運(yùn)作方式，其中就包 括DBO模式，即認(rèn)為DBO模式屬于PPP模式的一種。而關(guān)于EPC+O 模式能否納入PPP模式范圍的問題，國(guó)際范圍內(nèi)尚未有明確的觀點(diǎn)。從我國(guó)關(guān)于PPP模式的現(xiàn)行規(guī)定來看，并未明確將EPC+O模式納 入PPP范圍，因此也導(dǎo)致國(guó)內(nèi)在EPC+O模式的項(xiàng)目實(shí)踐上存在一些爭(zhēng) 議。我們傾向于認(rèn)為，盡管在EPC+O模式與PPP模式下，均可能由承 包商承擔(dān)項(xiàng)目的部分或全部設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)職責(zé)，并通過該種一體化 的整合

10、實(shí)現(xiàn)降低全生命周期成本和提高效率的目的，但兩種模式在投融 資模式、資產(chǎn)所有權(quán)及收費(fèi)權(quán)歸屬、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配和采購(gòu)程序等 方面仍然存在較大的差異，從國(guó)內(nèi)推行PPP模式以避免新增政府債務(wù) 和化解存量債務(wù)的初衷來看，EPC+O模式是否適合納入我國(guó)PPP體系 仍然有待商榷。1、投融資模式不同PPP模式與傳統(tǒng)政府投資模式的最大區(qū)別是投融資責(zé)任主體的不 同。在傳統(tǒng)政府投資模式下，公共設(shè)施項(xiàng)目的投融資責(zé)任主體是政府方， 項(xiàng)目建設(shè)資金來源涉及財(cái)政性資金的，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算法等相關(guān)規(guī)定 納入財(cái)政預(yù)算。而在PPP模式下，項(xiàng)目投融資責(zé)任主體是經(jīng)法定采購(gòu) 程序選定的社會(huì)資本或其組建的項(xiàng)目公司，項(xiàng)目建設(shè)資金主要來源于項(xiàng)

11、目公司股東投入的資本金，以及項(xiàng)目公司通過債務(wù)性融資方式進(jìn)行的融 資，特別情況下還包括股權(quán)融資。政府方不為項(xiàng)目融資承擔(dān)任何的兜底 或擔(dān)保責(zé)任。而EPC+O模式仍屬于傳統(tǒng)政府投資模式范疇，項(xiàng)目投融 資責(zé)任仍由政府方承擔(dān)，承包商既不需要設(shè)立項(xiàng)目公司，也不 需要承擔(dān) 項(xiàng)目投融資責(zé)任，這也是EPC+O模式與PPP模式的最大區(qū)別。資產(chǎn)所有權(quán)從資產(chǎn)所有權(quán)角度來看，在PPP模式下，在項(xiàng)目合作期內(nèi)，項(xiàng)目 資產(chǎn)所有權(quán)的歸屬可根據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定、項(xiàng)目用地使用權(quán)的取 得主體等作出不同安排，既可以由政府方擁有，也可以由PPP項(xiàng)目公 司擁有并通常在項(xiàng)目合作期滿時(shí)移交給政府方。但在EPC+O模式下， 資產(chǎn)所有權(quán)自始?xì)w

12、政府方所有，承包商在建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期均不取得資產(chǎn) 所有權(quán)?；貓?bào)機(jī)制不同PPP模式下的回報(bào)機(jī)制需分別以項(xiàng)目公司和社會(huì)資本兩個(gè)主體進(jìn) 行分析。首先，從項(xiàng)目公司角度來看，其作為項(xiàng)目投融資主體投入的成本包 括建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，其中建設(shè)成本既包括工程建安費(fèi)用，也包 括工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)及建設(shè)期利息等，是全口徑的建設(shè)投資； 而其收入來源可能為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)及使用者付費(fèi)+可行性缺口 補(bǔ)助中的某一種。但無論哪一種回報(bào)方式，回報(bào)數(shù)額均需覆蓋項(xiàng)目公司 所投入的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本及相應(yīng)的合理收益。此外，在PPP模式 下項(xiàng)目公司的建設(shè)成本投入與收入具有時(shí)期上的錯(cuò)配性，盡管建設(shè)成本 發(fā)生在建設(shè)期，但項(xiàng)目

13、公司在建設(shè)期內(nèi)大多不能取得收入，其主要收入 均在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)通過相對(duì)平滑的方式實(shí)現(xiàn)回流，具有鮮明的投資行為特征。其次，從社會(huì)資本角度來看，其作為項(xiàng)目公司股東，需要在建設(shè)期 內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的出資責(zé)任，而其回報(bào)方式一般通過運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的分紅、股權(quán) 轉(zhuǎn)讓、期末清算退出等方式實(shí)現(xiàn)，顯然也屬于一種投資行為。當(dāng)然，如 果是兼具設(shè)計(jì)施工或運(yùn)營(yíng)承包商身份的社會(huì)資本，其在投資之外還可通 過承擔(dān)設(shè)計(jì)施工任務(wù)和提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)，獲取相應(yīng)的設(shè)計(jì)施工利潤(rùn)及運(yùn)營(yíng) 利潤(rùn)。在EPC+O模式下，承包商獲取的收入為基于總承包合同約定由業(yè) 主支付的工程建安費(fèi)用、設(shè)計(jì)費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，其中工程建安費(fèi)用和設(shè) 計(jì)費(fèi)用中包含承包商應(yīng)獲得的設(shè)計(jì)施工利潤(rùn)，運(yùn)營(yíng)

14、費(fèi)用收入中包含承包 商應(yīng)獲得的運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)。因此，無論是承包商所投入的成本還是取得的收 入，其口徑與PPP模式均存在較大不同。另外，從現(xiàn)金流入流出角度來看，承包商所取得的建安費(fèi)用、設(shè)計(jì) 費(fèi)用等通常在建設(shè)期內(nèi)按照總承包合同約定的工程進(jìn)度款方式取得，并 非在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)分期收回，顯然不屬于一種投資行為。風(fēng)險(xiǎn)分配不同如前文所述，在EPC+O模式下，政府 方需承擔(dān)投融資風(fēng)險(xiǎn)、審批 風(fēng)險(xiǎn)、土地獲取風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)收入風(fēng)險(xiǎn)（收費(fèi)權(quán)歸政府時(shí)）等項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)， 風(fēng)險(xiǎn)范圍覆蓋面較大。與此相對(duì)的，承包商僅在EPC+O總承包合同約 定的責(zé)任范圍內(nèi)，承擔(dān)相應(yīng)的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工和運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，基于“由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一

15、方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng) 險(xiǎn)”的分配原則，大部分的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，包括項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)、部分審批 風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)建造和運(yùn)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、成本超支風(fēng)險(xiǎn)、使用者付費(fèi)不足風(fēng)險(xiǎn) 等，一般均會(huì)分配給社會(huì)資本及項(xiàng)目公司承擔(dān)，政府 方僅承擔(dān)土地獲取 風(fēng)險(xiǎn)、審批風(fēng)險(xiǎn)和政治不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等少部分風(fēng)險(xiǎn)。采購(gòu)程序不同根據(jù)PPP相關(guān)文件規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)主體是經(jīng)人民政府授權(quán)的 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，采購(gòu)對(duì)象是社會(huì)資本，項(xiàng)目發(fā)起采購(gòu)之前還應(yīng)當(dāng)履行項(xiàng) 目識(shí)別準(zhǔn)備等規(guī)定程序，并應(yīng)當(dāng)在編制完成“兩評(píng)一案”（即PPP項(xiàng) 目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告），履行相關(guān) 的審批程序后方進(jìn)入采購(gòu)程序。其采 購(gòu)方式則可依據(jù)相關(guān)規(guī)定，采用公 開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性