我國地方政府債務(wù)預(yù)算管理展望6700字

1、我國地方政府債務(wù)預(yù)算管理展望6700字 摘要：我國地方政府長期缺乏舉債權(quán)，預(yù)算管理制度缺失，2022年新?預(yù)算法?修訂后舉債權(quán)放開，地方政府預(yù)算管理自然成為現(xiàn)階段的制度建立內(nèi)容，制度分析與改革演進(jìn)方向具有更大的討論空間。通過梳理我國債務(wù)預(yù)算管理歷史和現(xiàn)狀、分析地方政府債務(wù)整頓思路，文章建議省級(jí)政府層面可進(jìn)一步將限額管理轉(zhuǎn)為余額管理；統(tǒng)合政府預(yù)算，將一般債券與專項(xiàng)債券統(tǒng)一管理；將債務(wù)預(yù)算獨(dú)立模塊，設(shè)立中長期資本性支出及債務(wù)償付規(guī)劃；在余額管理根底上設(shè)置地方政府債務(wù)天花板；以債務(wù)預(yù)算為基石，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跟蹤與預(yù)警。 關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；預(yù)算管理制度；余額管理一、 引言2022年新?預(yù)算法

2、?修訂后，地方政府債務(wù)管理制度的構(gòu)建與完善要求迫切。參照國際經(jīng)歷，地方政府債務(wù)的預(yù)算管理制度構(gòu)建是地方政府債務(wù)管理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的根底性制度。學(xué)者們將債務(wù)管理形式大致劃分為市場約束、中央直接控制、規(guī)那么管理和協(xié)商管理等四種形式，各國理論中多采用一種形式或幾種形式組合。其中，規(guī)那么管理形式應(yīng)用具有普遍性，各國通常利用相關(guān)法律法規(guī)約束地方政府舉債行為。常見的規(guī)那么管理指標(biāo)包括：地方財(cái)政赤字上限如奧地利、西班牙等、地方政府償債指標(biāo)上限如日本、巴西等、地方政府債務(wù)余額上限如匈牙利等。大局部學(xué)者支持該種管理形式，因其規(guī)那么明確、對(duì)地方政府債務(wù)操作的機(jī)動(dòng)性較小，能有效制約地方政府由于預(yù)算軟約束等問題引致的財(cái)政擴(kuò)

3、張。而該管理形式有效施行的制度根底在于相對(duì)明晰的政府債務(wù)預(yù)算管理制度。我國地方政府在原有制度框架下，長期缺乏舉債權(quán)，預(yù)算管理制度缺失。新?預(yù)算法?修訂后地方政府舉債權(quán)放開，地方政府債務(wù)預(yù)算管理也自然成為現(xiàn)階段的制度建立內(nèi)容，制度的分析與改革演進(jìn)方向具有更大的討論空間。在2022年之前，地方政府債務(wù)的研討熱點(diǎn)在于?預(yù)算法?是否放開地方政府的舉債權(quán)限。此外，學(xué)者還對(duì)地方政府債務(wù)的預(yù)算管理形式展開闡述，如李俊生2022建議采用“中央直接控制與市場約束相結(jié)合的管理形式，并提出要限定債務(wù)發(fā)行規(guī)模，樊麗明等2022、李燕2022對(duì)地方政府債務(wù)預(yù)算單獨(dú)設(shè)立進(jìn)展討論。馬海濤等2022指出，我國地方政府債務(wù)預(yù)算

4、存在“三種形式可供選擇，即公共預(yù)算形式、附屬預(yù)算形式和復(fù)式預(yù)算形式，并提出將來的預(yù)算管理形式應(yīng)向復(fù)式預(yù)算形式推進(jìn)。李貞等2022指出地方政府債務(wù)預(yù)算管理應(yīng)注意區(qū)分直接債務(wù)與或有債務(wù)。二、 我國地方政府債務(wù)預(yù)算管理歷史與現(xiàn)狀1. ?預(yù)算法?修訂前的地方政府債務(wù)預(yù)算管理理論。2022年?預(yù)算法?修正前，地方政府不能舉債，只能通過融資平臺(tái)、事業(yè)單位進(jìn)展間接舉債，債務(wù)不納入政府預(yù)算，預(yù)算管理無從談起。該種舉債形式造成地方政府債務(wù)管理將局限在本級(jí)政府層面，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的舉債行為信息掌握程度低，管理才能較弱。但該階段局部地方政府開場自主探究地方政府債務(wù)預(yù)算管理。從理論上看，該階段地方政府債務(wù)預(yù)算管理

5、呈現(xiàn)出兩個(gè)特征：一是局部地方試點(diǎn)推行，如浙江省、河南省焦作市、山東省青島市都進(jìn)展過相關(guān)理論；二是地方政府債務(wù)預(yù)算管理的范圍及程度有限，如青島市在地方政府性債務(wù)預(yù)算管理中，對(duì)事業(yè)單位的債務(wù)實(shí)行備案制，并不納入政府債務(wù)預(yù)算編制，又如浙江省推行的地方政府性債務(wù)管理主要聚焦于債務(wù)舉借及償付方案，并非嚴(yán)格意義的預(yù)算管理。2. ?預(yù)算法?修訂后的地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度安排?，F(xiàn)階段地方政府債務(wù)預(yù)算管理主要呈現(xiàn)三大特征：一是實(shí)行限額管理；二是實(shí)行一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)的分類管理，三是舉債權(quán)限下放到省級(jí)。地方政府債務(wù)預(yù)算實(shí)行限額管理，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)整頓與改革轉(zhuǎn)型的客觀需要，具有一定合理性。其一，地方政府大

6、量歷史債務(wù)通過融資平臺(tái)或事業(yè)單位等形成，屬于隱性債務(wù)以及擔(dān)保等方式形成的或有債務(wù)，在債務(wù)整頓時(shí)期，存量債務(wù)的清理甄別化解需要一定緩沖期，限額管理有助于盡快控制地方政府債務(wù)增量，加快地方政府債務(wù)改革進(jìn)程。其二，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控從某種意義上是對(duì)地方政府信譽(yù)預(yù)期的管控，由于地方政府存量債務(wù)短期內(nèi)償付集中，局部地區(qū)流動(dòng)性償債風(fēng)險(xiǎn)突出，余額管理可能影響市場對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期，不利于地方政府后續(xù)舉債行為。特別是債務(wù)整頓期間的置換債發(fā)行，信譽(yù)預(yù)期下降的直接后果是置換債券利率的上升?c債務(wù)融資本錢的進(jìn)步，甚至影響債務(wù)置換的總體進(jìn)程。其三，我國正處于“三期疊加、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的陣痛期，前期強(qiáng)刺激政策造成社會(huì)杠桿

7、率過高，國企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范任務(wù)艱巨。依靠龐大的國有資產(chǎn)支撐，地方政府債務(wù)信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控，甚至通過債務(wù)整頓還將有加杠桿的空間。在債務(wù)整頓前突出地方政府債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，并不利于后續(xù)金融資源的調(diào)配。地方政府債務(wù)分類管理的制度設(shè)計(jì)，那么更多是基于現(xiàn)行預(yù)算體制下的操作便利。通過2022年出臺(tái)的?地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理方法?、?地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理方法?與2022年9月?關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見?比照，?意見?設(shè)計(jì)了一般債務(wù)與分類債務(wù)分類管理思路，從用處上看一般債務(wù)用于沒有收益的公益性資本支出，專項(xiàng)債務(wù)用于有一定收益的公益性資本支出。但根據(jù)?方法?規(guī)定，一般債務(wù)收入與專項(xiàng)債務(wù)收入用于公益性

8、資本支出，不得用于經(jīng)常性支出，但兩類債務(wù)收入投向的公益性資本支出有何區(qū)別，?方法?并未明確界定。從債務(wù)本息償付來源看，兩類債務(wù)分別來源于一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算兩本預(yù)算，但專項(xiàng)債務(wù)償付來源于政府性基金收入更多基于歷史慣性，?方法?未對(duì)專項(xiàng)債務(wù)與基金收入、專項(xiàng)收入做出明確對(duì)應(yīng)。三、 地方政府債務(wù)整頓思路及進(jìn)展理解我國地方政府債務(wù)預(yù)算制度安排，不能脫離現(xiàn)階段地方政府債務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。當(dāng)前地方政府舉債由隱性間接舉債轉(zhuǎn)向以地方政府債券為主的顯性直接舉債。通常該類制度轉(zhuǎn)型一般存在兩種思路：一種是如同我國社保轉(zhuǎn)型期間采用的類似于“老人老方法，新人新方法的轉(zhuǎn)型思路，存量債務(wù)由政府接收并負(fù)責(zé)按期償付本息

9、，新增債務(wù)那么嚴(yán)格按照公開發(fā)行地方政府債券的形式，存量債務(wù)與增量債務(wù)分開管理，逐漸消化歷史存量債務(wù)；另一種那么是在轉(zhuǎn)型期間對(duì)存量債務(wù)進(jìn)展債務(wù)整頓，通過債務(wù)置換及其他方式，將存量債務(wù)短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸畟问?。兩種思路各有利弊，思路一屬于漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型，改革引發(fā)的震動(dòng)較小，但容易形成歷史的糊涂賬，地方政府可能存在隱瞞債務(wù)規(guī)模等暗箱操作。思路二在轉(zhuǎn)型期進(jìn)展大范圍的債務(wù)整頓，短期改革壓力大，矛盾集中爆發(fā)，但改革更為徹底。 本輪地方政府債務(wù)治理選擇的是第二種思路，該選擇與當(dāng)前地方政府存量債務(wù)特征有關(guān)。地方政府債務(wù)規(guī)模在2022年、2022年分別出?F了短期的激增并維持在較高債務(wù)程度，債務(wù)形成時(shí)間密集，

10、地方政府負(fù)債壓力激增。同時(shí)，由于我國地方政府存量債務(wù)多通過融資平臺(tái)、事業(yè)單位舉借，債務(wù)信息公開性極差，中央政府難以統(tǒng)籌規(guī)劃，各省及市縣級(jí)政府缺乏協(xié)調(diào)，同時(shí)期舉借的債務(wù)期限相似性較高，債務(wù)期限構(gòu)造錯(cuò)配導(dǎo)致本已激增的負(fù)債壓力進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)閮攤鶋毫?，債?wù)風(fēng)險(xiǎn)存在集中爆發(fā)的可能性。此外，由于既往制止地方政府公開發(fā)行債券融資，政府融資本錢較高，債務(wù)置換也將發(fā)揮降低融資本錢的作用。當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解具有應(yīng)急特征，轉(zhuǎn)型期間債務(wù)整頓主要針對(duì)存量債務(wù)。由于政府存量債務(wù)規(guī)模過大，債務(wù)整頓需要分批次有序進(jìn)展。2022年地方政府被賦予舉債權(quán)，2022年開場在公開市場發(fā)行地方政府債券。債券按用處可大致分為新增債與

11、置換債，置換債主要用于置換當(dāng)期及以前到期的政府存量債務(wù)。根據(jù)審計(jì)系統(tǒng)公布的2022年6月底將來償債情況看，2022年2022年是地方政府的償債頂峰，因此2022年開場發(fā)行地方政府置換債置換當(dāng)期債務(wù)。而結(jié)合本階段債務(wù)置換采用中央統(tǒng)籌分批次置換的方式，地方政府債務(wù)預(yù)算采用限額管理可以滿足當(dāng)前的工作需要，更具有可操作性。從置換債券總額與應(yīng)償債總額數(shù)據(jù)對(duì)照看，2022年2022年間置換債券根本完成了2022年底前到期應(yīng)歸還債務(wù)的置換，局部省份應(yīng)開場置換2022年及以后到期的高息債務(wù)，地方政府置換債發(fā)行總額已到達(dá)2022年6月底公布的存量債務(wù)的70%以上，按照該置換進(jìn)度，可預(yù)期本輪債務(wù)整頓將在2022年

12、以前收尾。由于現(xiàn)階段地方政府債務(wù)形式較為單一，主要為地方政府債券，在債務(wù)置換完成后，通過地方政府債券信息根本可以推斷省級(jí)地方政府的債務(wù)余額及債務(wù)償付情況。從該角度也將倒逼地方政府債務(wù)預(yù)算由限額管理轉(zhuǎn)向余額管理。四、 地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度展望納入預(yù)算管理是地方政府債務(wù)管控機(jī)制的核心，目前地方政府債務(wù)預(yù)算管理已較好邁出第一步，相關(guān)工作有序開展，但債務(wù)預(yù)算管理后續(xù)改革方向及詳細(xì)制度還有進(jìn)一步探究空間。1. 省級(jí)政府層面可進(jìn)一步將限額管理轉(zhuǎn)為余額管理。根據(jù)前文分析，我國當(dāng)前實(shí)行的地方政府債務(wù)限額管理是配合地方政府債務(wù)整頓的制度安排，具有合理性。但從長期看，地方政府債務(wù)限額管理是對(duì)地方政府債務(wù)流量的

13、控制，延續(xù)的是預(yù)算收付實(shí)現(xiàn)制的思路，不能完全適應(yīng)預(yù)算權(quán)責(zé)發(fā)生制的構(gòu)建。限額管理制度不利于地方政府對(duì)債務(wù)規(guī)模及償付期限構(gòu)造的安排，也不利于人大及公眾理解政府債務(wù)總量及收支安排。此外，由于現(xiàn)階段地方政府債務(wù)形式較為單一，主要為地方政府債券，在債務(wù)置換完成后，通過地方政府債券信息根本可以推斷省級(jí)地方政府的債務(wù)余額及債務(wù)償付情況，從該角度也將倒逼地方政府債務(wù)預(yù)算由限額管理轉(zhuǎn)向余額管理。因此，從長期看，省級(jí)政府層面的地方政府債務(wù)預(yù)算管理可以考慮轉(zhuǎn)變?yōu)橛囝~管理形式。2. 統(tǒng)合政府預(yù)算，將一般債券與專項(xiàng)債券統(tǒng)一管理。當(dāng)前地方政府一般債務(wù)與債券債務(wù)分類管理形式，更多是基于制度慣性，停留在債務(wù)舉借與償付的制度性

14、分割，理論根據(jù)支撐薄弱。從長期看，現(xiàn)行一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算還存在定位不明晰，四本預(yù)算間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題，在預(yù)算進(jìn)一步改革中四本預(yù)算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制加強(qiáng)是改革必然趨勢。因此，一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)的統(tǒng)籌，也是四本預(yù)算統(tǒng)籌管理的應(yīng)有之義。3. 將債務(wù)預(yù)算獨(dú)立模塊，設(shè)立中長期資本性支出及債務(wù)償付規(guī)劃。建議對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)展獨(dú)立管理，可以單獨(dú)設(shè)立一本預(yù)算反映地方政府債務(wù)舉債及償付安排，也可以在現(xiàn)行預(yù)算中設(shè)立獨(dú)立模塊進(jìn)展信息統(tǒng)合。對(duì)地方政府債務(wù)預(yù)算的獨(dú)立分賬，主要是基于如下考量：其一，在預(yù)算資金管理用處看，地方政府債務(wù)資金將限定于公益性資本支出，有別于政府預(yù)算管理

15、中大量經(jīng)常性支出，兩種資金用處差異明顯的資金統(tǒng)籌在一本賬目上，并不利于觀察經(jīng)常性收支與資本性收支的特點(diǎn)?，F(xiàn)行預(yù)算中將兩類資金用處統(tǒng)合在一本賬簿上反映是延續(xù)了政府預(yù)算收付實(shí)現(xiàn)制的傳統(tǒng)，該形式的優(yōu)勢在于管控了政府的資金流量，但對(duì)政府資金投向、資金籌措使用產(chǎn)生的權(quán)責(zé)關(guān)系等信息反映較差。傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制必然要過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制這種預(yù)算管理形式，相對(duì)應(yīng)的，資本性收支與經(jīng)營性收支的分立也是權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)型下的重要舉措之一。其二，在預(yù)算管理的資金周期看，地方政府債務(wù)投向側(cè)重于資本性支出，資金使用周期長，而在收付實(shí)現(xiàn)制下的預(yù)算賬目中難以反映地方政府債務(wù)資金使用周期情況，對(duì)于長期投放的資金管理，將其流量與一般預(yù)算中

16、的經(jīng)常性收支統(tǒng)一展現(xiàn)并未有太多價(jià)值，反而隱藏了地方政府債務(wù)投向、投資期限安排、將來償付方案等涉及資金周轉(zhuǎn)全流程的信息。從現(xiàn)行預(yù)算科目看，債務(wù)預(yù)算反映的都是地方政府債務(wù)當(dāng)年流量信息，僅對(duì)流量信息的公示并不能反映地方政府債務(wù)資金長期周轉(zhuǎn)使用的情況，因此將地方政府債務(wù)預(yù)算獨(dú)立編制，根據(jù)中長期資本性支出及債務(wù)償付規(guī)劃3-5年的中期預(yù)算，說明各年度的債務(wù)償付安排、地方政府債務(wù)投資工程資金周轉(zhuǎn)安排，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制編制地方政府債務(wù)預(yù)算，具有重要意義。4. 在余額管理根底上設(shè)置地方政府債務(wù)天花板。參考國際經(jīng)歷，各國對(duì)地方政府債務(wù)通常實(shí)行余額管理，對(duì)地方政府規(guī)模設(shè)置指標(biāo)上限。常用的規(guī)模指標(biāo)有負(fù)債率債務(wù)余額/GD

17、P以及債務(wù)率債務(wù)余額/政府綜合財(cái)力，例如歐盟?馬斯特里赫特條約?將負(fù)債率風(fēng)險(xiǎn)參考值設(shè)定為60%，國際貨幣基金組織將債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)參考值設(shè)定為90%150%。就我國而言，當(dāng)前地方政府債務(wù)實(shí)行的限額管理局限了債務(wù)規(guī)模上限的控制，雖然目前地方政府預(yù)算對(duì)地方政府債務(wù)余額有所公示，但限額管理機(jī)制弱化了債務(wù)規(guī)模上限的控制。限額管理下地方政府當(dāng)年舉債額度由國務(wù)院確定，并報(bào)全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，國務(wù)院在考慮各省、自治區(qū)及直轄市年度舉債額度時(shí)，應(yīng)該已經(jīng)將地方政府債務(wù)規(guī)?？紤]在內(nèi)，但這種債務(wù)舉債額度確實(shí)定過程并未納入預(yù)算管理環(huán)節(jié)。當(dāng)轉(zhuǎn)為余額管理后，地方政府舉債將受到債務(wù)余額規(guī)模的制約，年度舉債額度確定納入預(yù)算管理。

18、 假定推行地方政府債務(wù)余額管理，地方政府債務(wù)規(guī)模指標(biāo)上限確實(shí)定需要注意?際經(jīng)歷的適用性問題。其一，應(yīng)該注意區(qū)分債務(wù)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)范圍，從國際經(jīng)歷看，既有地方政府債務(wù)規(guī)模指標(biāo)，也有衡量主權(quán)債務(wù)規(guī)模的指標(biāo)。其二，不同的債務(wù)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)范疇，其內(nèi)涵也有所不同，以美國地方政府債務(wù)為例，地方政府債務(wù)投向要求為資本性支出，而以歐盟?馬斯特里赫特條約?的相關(guān)指標(biāo)程度為例，債務(wù)指標(biāo)主要衡量主權(quán)債務(wù)程度，債務(wù)投向既包括資本性支出，也涵蓋了歐洲國家為支撐高社會(huì)福利的經(jīng)常性支出，因此，該條約負(fù)債率60%的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于我國地方債務(wù)的適用性存在商榷。我國地方政府債務(wù)投向主要為公益性資本支出，在債務(wù)指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)定上，既要參考國際經(jīng)歷，也要考慮指標(biāo)統(tǒng)計(jì)范疇的適用性。5. 以債務(wù)預(yù)算為基石，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跟蹤與預(yù)警。地方政府債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)與信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)是地方政府風(fēng)險(xiǎn)衡量的兩個(gè)主要方面。信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)主要對(duì)地方政府的償債才能進(jìn)展風(fēng)險(xiǎn)提示，在政府過度舉債時(shí)將成為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要指標(biāo)。地方政府債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)那么主要考察地方政府償債規(guī)劃的平安程度，在地方政府具有較好償債才能，具有充足的可抵債資產(chǎn)與較好的融資才能前提下，政府債務(wù)仍然存在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)期限構(gòu)造不合理，債務(wù)集中到期導(dǎo)致短期償付困難，或者政府受經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的影響導(dǎo)致財(cái)政收入增速下降或總量下降，都可能造成流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)