我國稅法的立法現(xiàn)狀、問題和完善對策分析x

1、我國稅法的立法現(xiàn)狀、問題和完善對策分析摘要：在我國，隨著稅制改革特別是1994年的稅制改革，建立起以流轉(zhuǎn)稅、所 得稅為主體的復(fù)合稅制體系，并隨之頒布了一些稅收法律法規(guī)，稅法體系得到初 步確立。但是，依據(jù)法律體系建立健全的衡量標準進行分析，可以發(fā)現(xiàn)我國完整 的稅法體系也尚未完全建立。而對中國稅法基礎(chǔ)理論研究重視不夠、研究 方法尚顯單一、研究人員知識結(jié)構(gòu)不合理等為解決這一問題增加了困難。 并且，在稅法的執(zhí)行過程當中，也存在地方行政干預(yù)過多，納稅人納稅意識差， 法制觀念仍較淡薄等問題。為此，應(yīng)當加強稅法學(xué)界的研究合作，發(fā)揮中 國稅法學(xué)研究會的主體作用；其次應(yīng)當重點培養(yǎng)稅法學(xué)教學(xué)和科研的高 級專門人才

2、，重視基礎(chǔ)理論的研究和運用，為稅法學(xué)的發(fā)展壯大夯實必 要的基礎(chǔ)；稅法執(zhí)行方面應(yīng)當采取強化依法治稅，確保稅務(wù)機關(guān)獨立執(zhí) 法；加強稅法宣傳，提高納稅人法制觀念等措施。關(guān)鍵詞：稅法體系；立法現(xiàn)狀；問題；對策研究正文：一、我國稅法的立法現(xiàn)狀要分析一個法律部門的立法現(xiàn)狀，是否形成完整的法律體系，首先必須明 確一個法律體系建立健全的衡量標準是什么。而法律體系的基本特征是這一標 準的重要體現(xiàn)，其基本特征可以概括為以下五個方面：第一，內(nèi)容完備，要求法律門類齊全，方方面面都有法可依。如果法規(guī)零 零星星，支離破碎，一些最基本的法律都沒有制定出來，或者雖然制定了，但 規(guī)定的內(nèi)容很不完善，與現(xiàn)實不相適應(yīng)，就不能說法律

3、體系已經(jīng)初步建立。第二，結(jié)構(gòu)嚴謹。要求各種法律法規(guī)成龍配套，做到上下左右相互配合， 構(gòu)成一個有機整體。我國的法律體系是以憲法為核心，以法律為主干，以行政 法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章相配套而建立的，各法律部門之間，上位法與下 位法之間，其界限分明而又相互銜接。第三，內(nèi)部和諧。各種法律規(guī)范之間，既不能相互重復(fù)，也不能相互矛盾。 所有的立法都必須以憲法為依據(jù)，并且下位法不能與上位法相抵觸，要克服從 部門利益保護主義和地方利益保護主義的立場出發(fā)來立法的傾向。第四，形式科學(xué)和統(tǒng)一。從法的不同稱謂上就能比較清楚地看出一個法的 規(guī)范性文件的制定機關(guān)、效力層次及適用范圍。第五，協(xié)調(diào)發(fā)展。法不是一種孤立現(xiàn)象，在

4、法的體系的發(fā)展變化中，要在 宏觀上和微觀上做到與外部社會環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，適時地進行法的立、改、廢 活動。上述法律體系的特征，作為衡量法的體系是否建立的標準，對于法的次級 體系，例如稅法體系，也是適用的。“稅法是國家制定的調(diào)整稅收活動中發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”1根據(jù)以上衡量標準，從我國稅法的現(xiàn)實立法 上觀察，還不能得出我國稅法體系或稅法體系框架已經(jīng)初步建立的結(jié)論。與市 場經(jīng)濟發(fā)展尤其是公共財政法制建設(shè)的要求相比，不僅現(xiàn)行稅收法律存在諸多問 題,而且完整的稅法體系也尚未建立。二、我國稅法的主要問題稅收法律體系本身存在明顯缺陷。首先，稅收法律體系結(jié)構(gòu)不完善。主要表現(xiàn)在許多重要的稅收法律，如稅

5、 收基本法等還未制定出臺。至于國內(nèi)目前唯一的一本基礎(chǔ)理論方面的專著，也 只能看成是有關(guān)稅收基本法的論文集，其內(nèi)部的體系還有待完善，且總體來說， 說理尚不夠透徹，受稅收實務(wù)部門起草的稅收基本法（草案）所定框架的 影響過大。稅收基本法及其相配套的各種單行稅收法律，是稅法體系中的骨 干部分，猶如建筑物中的框架和棟梁，是稅法體系中的支柱。稅收行政法規(guī)、 地方性法規(guī)和規(guī)章等只是圍繞支柱而設(shè)立的各種模塊結(jié)構(gòu)。只有零散的模塊結(jié) 構(gòu)而沒有框架支柱，一個體系無論如何是建立不起來的。其次，稅收法律形式繁雜。除了有全國人大及其常委會通過的法律、國務(wù) 院頒布的行政法規(guī)外，還有財政部、國家稅務(wù)總局、地方政府的行政法規(guī)和

6、規(guī) 章規(guī)定。行政法規(guī)和部門規(guī)章的效力層次低，權(quán)威性不高，難免內(nèi)容重復(fù)、繁 雜、交叉重疊。特別是沒有效力層級高、具有較大權(quán)威性的稅收法律，稅收法 制的統(tǒng)一便難以實現(xiàn)，在部門利益保護主義和地方利益保護主義傾向的驅(qū)使下， 法出多門，極易產(chǎn)生法律規(guī)范相互沖突、矛盾的現(xiàn)象。缺乏稅收基本法和一系列配套的單行稅收法律。自1980年至今，作為基本法律由全國人民代表大會制定的稅收法律只有兩 部，其中，一部是1980年9月10日由五屆全國人大三次會議制定的中華人 民共和國個人所得稅法，后分別于1993年10月31日和1999年8月30日由 八屆全國人大常委會和九屆全國人大常委會作了修改；另一部是1991年4月9

7、日七屆全國人大四次會議制定的中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所 得稅法（此法取代了 1980年9月通過的中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè) 所得稅法和1981年12月通過的中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法）。 作為一般法律由全國人大常委會制定的稅收法律只有一部，即1992年9月4日 由七屆全國人大常委會第二十七次會議通過的中華人民共和國稅收征收管理 法，隨后在1995年和2001年分別作了修改。即使就僅有的三個稅收法律來 說，也并完善，有的需要修改，有的需要補充。如對外商投資企業(yè)和外國企業(yè) 與國內(nèi)內(nèi)資企業(yè)實行兩套不同的所得稅制度，顯然不符合市場公平競爭規(guī)則， 應(yīng)當統(tǒng)一?！爱斎灰铝τ诒静块T法、本

8、學(xué)科的研究，要鉆進去；但也需要顧及相關(guān) 和相鄰的部門法和學(xué)科，要研究它們的相互關(guān)系，為此，有時需要跳出來，站 在更高、更廣的角度統(tǒng)觀整個法的體系和法律科學(xué)體系的全局?！睆默F(xiàn)在立 法情況看，稅收基本法沒有制定，一系列規(guī)定各種稅收的單行法律，諸如增 值稅法、營業(yè)稅法、企業(yè)所得稅法、資源稅法、消費稅法 等等，可以說也基本沒有制定。雖然全國人大常委會制定了程序法稅收征收 管理法，但沒有制定出一系列與其地位相當?shù)膶嶓w法，程序法的作用不能得 到有效發(fā)揮。稅收依法行政上存在明顯困擾。這一問題首先體現(xiàn)在過于集中的分稅制體系和過于統(tǒng)一的稅收征管模式影 響了稅收行政執(zhí)法效率。有的地方政府為擴大招商引資吸引力和推進

9、企業(yè)改制， 越權(quán)制定超出國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策;有的為保財政支出，對稅收任務(wù)層層加 碼;有的以改善環(huán)境為由，對重點企業(yè)掛牌保護，甚至袒護等。同樣，不論經(jīng)濟 結(jié)構(gòu)和稅源結(jié)構(gòu)、稅收征管水平與公民納稅意識的差別，片面追求征管模式的 統(tǒng)一，往往導(dǎo)致稅源管理失控，征管質(zhì)量不高，降低了稅收行政執(zhí)法效率。同 時，稅收執(zhí)法要求不恰當影響了稅收行政執(zhí)法的公平。譬如，收入任務(wù)情況好 時執(zhí)法偏松，收入任務(wù)情況不好時，執(zhí)法偏嚴。三、我國稅法的完善對策自始至終強化稅法基本原則。按照依法治國和依法治稅的要求，遵循有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、 違法必究的法制原則，強化我國稅收法制的基本原則，堅定不移推進稅收法制 化建設(shè)。

10、堅持稅收法定原則。以國家基本法律的形式，明確規(guī)定稅收的基本要素、基 本程序及其保障形式，有效制約或嚴禁擅自開征、停征、緩征、不征和超越權(quán) 限減稅免稅的行為。稅收公平原則。保證法律面前人人平等，對情況相同的給予同等的稅收待遇， 在稅收負擔上實行合理分配，禁止政治的、經(jīng)濟的和社會的不合理差別。民主商議原則。實行稅收立法程序民主化，凡國家或政府擬對社會公民征稅， 應(yīng)事先將法案交給社會公民討論，或通過人民代表行使其權(quán)利，對擬定的納稅 義務(wù)進行表決。實質(zhì)征稅原則。按照法律歸屬說，如果真實的納稅主體可以明晰，無論名義 上的納稅人為誰，均應(yīng)以該真實的納稅主體為納稅人。如果稅收客體已經(jīng)存在， 則無論該稅收主體

11、的存在是否合法，均應(yīng)對其收稅。法規(guī)規(guī)章不得抵觸法律原則。堅決制止違反稅法出臺稅收政策法規(guī)的行為。法律不溯既往原則。任何一部稅收法律，應(yīng)只對稅法公布實施的事項發(fā)生的 效力，而不追溯稅法公布實施以前發(fā)生的事項。此外，還要強化實體從舊程序 從新原則，稅收救濟原則優(yōu)于實體原則，稅收行政處罰不以故意為要件原則即不論納稅人違法行為故意與否都應(yīng)按規(guī)定給予相應(yīng)處罰。健全符合時代發(fā)展的稅法體系。針對我國稅法體系本身的缺陷，有必要通過設(shè)立新稅種，調(diào)整老稅種，進 一步完善我國的稅收法律體系，“反觀中國稅法學(xué)界，有關(guān)基礎(chǔ)理論研究方面 的成果寥若晨星，只是在稅法基本原則、稅收基本法方面有一些介紹性的論述”，并可以借鑒國

12、外的相關(guān)法律體系的研究，進一步完善稅法，以適應(yīng)當今全 球化的背景。遺憾的是，中國稅法學(xué)界很少有人專治于外國稅收學(xué)名著的翻譯， 至今為止只有日本學(xué)者金子宏的稅法原理在大陸翻譯出版。針對我國稅 法，加強稅法完善的研究，“發(fā)揮中國稅法學(xué)研究會的職能，通過年會、小型 研討會、項目論證會以及創(chuàng)辦刊物支持出版等工作，將之建設(shè)成中國稅法學(xué)研 究的一個堡壘，為科研合作提供條件和機會。，完善措施有以下幾點：第一，開征社會保障稅。通過開征社會保障稅，取代國務(wù)院頒布的社會 保險費申報繳納管理暫行辦法的規(guī)定，以法律的形式促進我國社會保障體系 的完善。第二，建立生態(tài)稅收制度。首先統(tǒng)一資源稅，并把水資源費納入稅收之列。

13、其次開征環(huán)境污染稅。通過稅收杠桿的作用加強對資源及生態(tài)環(huán)境的保護利用。第三，加快地方稅制改革進程。適當增加共享稅稅種，增加省級地方稅收 調(diào)控權(quán)，賦予省級人大和政府一定的地方稅立法權(quán)和地方稅收的減免權(quán)力，使 地方責權(quán)利相統(tǒng)一。3、建立健全稅收監(jiān)督保障體系。健全與完善稅收監(jiān)督法律和稅收保障體系，以保證稅務(wù)部門正確執(zhí)法和納 稅人認真履行納稅義務(wù)。首先應(yīng)當健全稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察制度。對稅務(wù)行政執(zhí)法行 為必須進行日常的、專門的監(jiān)督檢查，監(jiān)督稅務(wù)執(zhí)法行為的各個過程、各項內(nèi) 容，并與有關(guān)的法律和規(guī)定相對照，檢驗其合法性。要把執(zhí)法監(jiān)督貫穿到稅收 征管全過程，使之形成一套比較完整、系統(tǒng)、科學(xué)的操作規(guī)程和制約機制，逐 步走上制度化、規(guī)范化軌道。其次，加強稅法宣傳，提高納稅人法制觀念。各級稅務(wù)部門要密切與司法、 公安、宣傳等有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，通過各種渠道，采取多種方式，廣泛宣傳 稅收法律法規(guī)，增強納稅人稅收法制意識，促使納稅人遵紀守法，主動接收稅 務(wù)機關(guān)依法行政、依法檢查；要通過新聞媒體，公開曝光一批偷、逃、騙稅和 暴力抗稅等典型案件，共同營造良好的依法治稅環(huán)境。同時要完善執(zhí)法責任追 究制，加大行政執(zhí)法監(jiān)察的力度，對違規(guī)違法的要堅決予以糾正。參考文獻：楊映忠、孫順強、劉新智主編：經(jīng)濟法，清華