建立環(huán)評許可執(zhí)法一體化管理體系的重點難點與體系

1、 建立環(huán)評許可執(zhí)法一體化管理體系的重點難點與體系【摘要】利用環(huán)境影響評價制度與排污許可制度分別針對項目的設計期和運行期開展環(huán)境管理，實現(xiàn)兩者的銜接是構(gòu)建以排污許可為核心的固定源監(jiān)管體系的重要任務。本文在分析兩項制度在發(fā)展歷程、監(jiān)管范圍、技術(shù)方法等方面存在差異的基礎上，提出了兩項制度銜接的重點和難點。基于環(huán)境執(zhí)法對環(huán)境影響評價與排污許可制度落實的支撐尚顯不足的現(xiàn)狀，構(gòu)建了“環(huán)評許可執(zhí)法”一體化生態(tài)環(huán)境管理體系，明確了環(huán)境影響評價制度、排污許可制度與環(huán)境執(zhí)法的任務分工和一體化生態(tài)環(huán)境管理體系的建設要點，確保無縫銜接的環(huán)境影響評價與排污許可制度全面落實，整體提升環(huán)境管理的質(zhì)量和效率。環(huán)境影響評價（以

2、下簡稱環(huán)評）是我國重要的生態(tài)環(huán)境制度之一。按此制度在開發(fā)活動實施之前開展預防性管理，但對項目運行期的監(jiān)管明顯不足。近年來，國家構(gòu)建以排污許可為核心的固定源監(jiān)管體系，明確了當前和今后一段時期生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的主攻方向。排污許可制度強化項目運行期的監(jiān)管，與環(huán)評制度無縫銜接后，將極大地提升環(huán)境監(jiān)管的質(zhì)量和效率。同時，兩項制度亟須在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的“保駕護航”下，確保全面落實。1環(huán)評與排污許可的制度差異與銜接要點環(huán)評制度與排污許可制度由于發(fā)展歷程不同，在制度設計上存在諸多差異。例如，項目環(huán)評的監(jiān)管對象是建設項目，排污許可的監(jiān)管對象是企業(yè)；但建設項目是企業(yè)產(chǎn)生環(huán)境影響的重要載體，監(jiān)管對

3、象的差異并未影響兩項制度的銜接。此外，兩項制度還存在較多不一致的地方，是制度銜接時需要關(guān)注的重點與難點。1兩項制度的發(fā)展歷程存在差異1-1環(huán)境影響評價制度是我國最為成熟的環(huán)境管理制度我國早在1973年即引入了環(huán)境影響評價的概念，并于1979年在環(huán)境保護法（試行）中明確了其法律地位。環(huán)評作為開發(fā)活動實施前的一道重要門檻，在控制污染物排放、提高清潔生產(chǎn)水平、減小生態(tài)破壞、節(jié)約自然資源、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、優(yōu)化經(jīng)濟增長、推動決策的科學化和民主化等方面發(fā)揮了重要作用。環(huán)評制度的法律體系、管理體系和技術(shù)體系都相對完備。環(huán)境影響評價法與建設項目環(huán)境保護管理條例規(guī)劃環(huán)境影響評價條例共同構(gòu)成了環(huán)評制度“一法兩

4、條例”法律體系，環(huán)評制度是我國唯一一項具有專項法的環(huán)境管理制度。在管理上，環(huán)評制度形成了國家級、省級、市級、縣級審批機制，以及環(huán)評文件的報告書一報告表一登記表分類管理機制。環(huán)評制度還建立了完整的技術(shù)導則體系，從源強核算到環(huán)境要素評價都有具體詳細的工作要求。近年來，隨著我國“放管服”改革的不斷深入，環(huán)評制度取消機構(gòu)資質(zhì)要求，實行信用管理。全國每年審批的建設項目環(huán)評文件穩(wěn)定保持在20余萬件，從事環(huán)評工作的機構(gòu)超過5000家，已形成一個穩(wěn)定的咨詢市場。1-1-2排污許可制度歷史較長但仍需進一步完善排污許可制度是我國最早實施的環(huán)保制度之一，最初應用于水污染防治領域，然后延伸到大氣污染防治領域，與排污收

5、費制掛鉤，實際承擔了項目運營期間的環(huán)境監(jiān)管職能。2016年出臺的控制污染物排放許可制實施方案指出，控制污染物排放許可制是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎性環(huán)境管理制度。在制度建設上，排污許可制度尚在完善之中。法律層面，排污許可管理條例已經(jīng)發(fā)布。管理上，排污許可分類管理與環(huán)評相似，分為重點管理、簡化管理和登記管理三類；分級管理較環(huán)評更為簡單，排污許可證主要由市、縣兩級發(fā)放。近兩年建立了較為完備的排污許可技術(shù)體系，已按行業(yè)發(fā)布了74項技術(shù)規(guī)范，加上排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范總則，雖未涵蓋固定污染源排污許可分類管理名錄中的全部行業(yè)，但也可以指導各行業(yè)企業(yè)開展排污許可證申請與核發(fā)工作。2020年底全

6、國按照“十三五”時期“建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制度”的要求，實現(xiàn)了排污企業(yè)發(fā)證“全覆蓋”。1-2兩項制度的監(jiān)管范圍有所不同環(huán)評與排污許可在監(jiān)管范圍上有所不同，管理時序銜接的同時管理內(nèi)容留下了空白，是制度銜接需要關(guān)注的重要方面。一是排污許可制度主要針對工業(yè)類污染（如大氣污染物排放、水污染物排放等）開展監(jiān)管，而生態(tài)類影響（如占地、取水、圍填海等造成的動植物損失、生境破壞等）則尚未被納入監(jiān)管范圍。環(huán)評針對建設項目的全部環(huán)境影響開展預測、評價并提出減緩措施，而排污許可制度的監(jiān)督內(nèi)容只包括污染物排放量、治理措施等，環(huán)評提出的生態(tài)影響減緩措施在項目運行期缺少對應的環(huán)境監(jiān)管制度。二是排污許可制度

7、未能全部承接環(huán)評的管理要求。除生態(tài)類減緩措施外，即便對于以污染排放為主的工業(yè)類項目而言，排污許可證也沒有完全對應環(huán)評的管理內(nèi)容。排污許可制度主要延續(xù)了環(huán)評中與污染物排放相關(guān)的內(nèi)容，對區(qū)域削減、防護距離內(nèi)居民搬遷、環(huán)境風險防范等其他環(huán)評中提出的管理要求并未納入，容易造成這些管理要求落空，埋下環(huán)境管理隱患。1-3兩項制度的技術(shù)方法不完全一致一是污染物排放量核算方法不一致。環(huán)評和排污許可制度均出臺了源強核算方法，行業(yè)類別也基本對應，但是在核算方法上有所差異。環(huán)評基于項目工藝、治理技術(shù)等計算污染物排放濃度和排放量，并結(jié)合區(qū)域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和預測的環(huán)境影響，提出污染物排放的允許濃度和排放總量，是“一項目一

8、量”。排污許可則采用績效法核算企業(yè)大氣污染物允許排放量，無論區(qū)域環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀如何，排放量均為定值。二是污染物核算口徑不一致。以廢水為例，環(huán)評的核算較為細致，對于企業(yè)納管排放的，采用污水處理廠排放口濃度進行核算，直排的企業(yè)采用企業(yè)總排口濃度進行核算。排污許可的核算口徑較為簡單，都是按企業(yè)排放口濃度進行核算。兩相比較，對于納管排放的企業(yè)，排污許可證核發(fā)的化學需氧量、氨氮等污染物許可排放量遠大于環(huán)評核算的排放量，環(huán)評在項目設計階段提出的嚴格要求到運行后期可能會失去監(jiān)管作用。2環(huán)境執(zhí)法對環(huán)評與排污許可制度的支撐還需要進一步加強環(huán)境行政執(zhí)法是指國家機關(guān)為了貫徹實施環(huán)境法律、法規(guī)，依照法定職權(quán)和

9、程序，針對特定的組織與個人或相關(guān)的環(huán)境行政事務采取措施。環(huán)評與排污許可制度都是環(huán)境執(zhí)法的重要內(nèi)容，排污許可證作為企業(yè)生產(chǎn)運營期排污行為唯一的行政許可，是對已投產(chǎn)項目開展執(zhí)法的最重要依據(jù)。但是，由于生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法體系正處于改革階段，對環(huán)評和排放許可制度的支撐還需要進一步加強。1環(huán)評與排污許可執(zhí)法難度大環(huán)評文件與排污許可證包括了企業(yè)的生產(chǎn)工藝、排污環(huán)節(jié)、產(chǎn)品產(chǎn)能、原輔燃料、污染防治設施、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、排放口、污染物、許可限值等一系列專業(yè)性較強的內(nèi)容，這兩項工作對執(zhí)法人員要求較高，加劇了環(huán)評與排污許可執(zhí)法的難度。2生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力還有待提升一是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系尚在完善階段。我國的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法起步于排

10、污收費征收工作，在此基礎上，排污收費機構(gòu)逐漸被賦予環(huán)境監(jiān)督管理職能，并在全國范圍內(nèi)建立了專門的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)。2018年開始的生態(tài)環(huán)保綜合行政執(zhí)法改革，整合了生態(tài)環(huán)境和自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職責，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法范圍更加全面。2020年3月發(fā)布的生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項指導目錄，進一步明確并規(guī)范了執(zhí)法事項的內(nèi)容、依據(jù)及實施主體。未按要求進行環(huán)評、未申請排污許可證或不按證排污等行為，均被列入執(zhí)法事項，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法依據(jù)更加清晰。二是執(zhí)法隊伍人員有限。長期以來，環(huán)境執(zhí)法隊伍編制和人員不足問題較為突出，全國環(huán)境執(zhí)法人員約8萬人，與快速增長的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法任務不匹配

11、。以環(huán)評執(zhí)法為例，每年需對20余萬個項目環(huán)評的開展情況進行執(zhí)法。環(huán)評“放管服”改革后，審批主要下放至市縣一級，在人員更為緊缺的市縣，環(huán)評執(zhí)法力量不足的矛盾更加突出。排污許可主要針對已運行企業(yè)，若監(jiān)管對象的數(shù)量以第二次污染源普查的358萬多家單位計，工作量巨大，執(zhí)法人員數(shù)量嚴重不足。3“環(huán)評許可執(zhí)法”一體化管理體系設計1界定制度定位及分工1-1環(huán)評與排污許可負責日常監(jiān)管，執(zhí)法負責處理違法違規(guī)案件在“環(huán)評許可執(zhí)法”一體化管理體系中，執(zhí)法是環(huán)評、排污許可的保障和補充。在制度設計上，環(huán)評和排污許可制度負責明確企業(yè)在項目設計和運行階段的環(huán)境治理責任，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法負責全程監(jiān)督各項管控要求的落實，并對未執(zhí)行

12、事項進行處罰。在制度執(zhí)行上，環(huán)評和排污許可部門應開展制度落實的日常監(jiān)管，對發(fā)現(xiàn)的疑似違法案件，轉(zhuǎn)交環(huán)境執(zhí)法部門處理。為便于基層執(zhí)法，可制訂環(huán)評和排污許可執(zhí)法檢查的工作要點，以應對執(zhí)法人員數(shù)量與能力不足的問題。環(huán)境執(zhí)法人員在環(huán)評和排污許可的執(zhí)法檢查中，可按相關(guān)執(zhí)法要點，對未按要求落實環(huán)評和排污許可制度的情況依法依規(guī)進行處理，并將環(huán)境執(zhí)法情況反饋給環(huán)評和排污許可部門，便于制度評估和完善。3-1-2環(huán)評為環(huán)境管理開展全面設計，排污許可落實運行期管理要求在“環(huán)評許可執(zhí)法”一體化管理體系中，排污許可制度既是環(huán)評制度的延續(xù)，又是環(huán)評制度的提升。在制度分工上，環(huán)評負責判斷項目能否建設，對選址合理的項目進一步

13、提出污染治理要求及生態(tài)影響減緩措施，為項目建成后的環(huán)境管理提出框架性要求。排污許可制度在全面承接環(huán)評提出的管理要求基礎上，負責根據(jù)不斷更新的法律法規(guī)標準等，定期完善對各項環(huán)境影響減緩措施的要求，包括治理工藝、治理效果等，并定期檢查企業(yè)上報的執(zhí)行情況。環(huán)評制度主要起預防作用，避免由于項目選址不當造成難以糾正的后果，但受實施階段限制，難以體現(xiàn)最新的管理要求；排污許可制度建立了更新機制，既檢查環(huán)評階段提出要求的落實情況，又不斷提出新的管理要求。3-2明確“環(huán)評許可執(zhí)法”一體化環(huán)境管理體系建設要點3-2-1簡化項目環(huán)評近年來，項目環(huán)評從內(nèi)容到程序已做了大量簡化改革，在“放管服”的大背景下，項目環(huán)評的簡

14、化需求還會加強；另一方面，排污許可制度全面實施后，以污染影響為主的工業(yè)類項目在環(huán)評和排污許可兩個階段出現(xiàn)大量重復性管理內(nèi)容，簡化勢在必行。配合項目環(huán)評簡化，“環(huán)評許可執(zhí)法”一體化管理體系在環(huán)評階段的建設要點包括:一是強化項目環(huán)評審批支撐。一方面建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。各地正在開展的生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單（以下簡稱“三線一單”）工作，整合了多部門多領域的生態(tài)環(huán)境管理要求，將待開發(fā)區(qū)域劃分為優(yōu)先保護單元、重點管控單元和一般管控單元，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控?！叭€一單”向決策源頭延長環(huán)境管理準入體系，不僅可以更好地發(fā)揮系統(tǒng)性預防作用，而且加強了基層政府對區(qū)域生態(tài)環(huán)

15、境狀況的把握，可以提高環(huán)評審批效率。另一方面提升規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行效力以及規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動。目前規(guī)劃環(huán)評在執(zhí)行上突出存在主體責任不落實、審核意見落地難等問題。提升規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行率和執(zhí)行效力，加強規(guī)劃環(huán)評對項目環(huán)評的指導，可以確保項目環(huán)評簡化的同時環(huán)境準入質(zhì)量不降低。二是進一步簡化項目環(huán)評審批。通過“三線一單”但規(guī)劃環(huán)評預判選址不合理的項目，對通過選址審查的項目可簡化后續(xù)環(huán)評審批；對于污染治理措施成熟的行業(yè)，審批改為承諾或備案，不再對措施的合理性開展大量預測論證工作，由排污許可制度負責監(jiān)管項目運行期污染治理措施的運行效果；對于只需填報環(huán)評登記表且排污許可也為登記類管理的環(huán)境影響較小的項目，可以考

16、慮合并環(huán)評和排污許可管理。以生態(tài)影響為主的項目，由于缺少運行期監(jiān)管制度，項目環(huán)評的工作內(nèi)容與審批管理不應簡化。三是加強項目環(huán)評管理水平。充分發(fā)揮環(huán)評管理系統(tǒng)和環(huán)評信用平臺作用，利用人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，智能復核環(huán)評文件，及時發(fā)現(xiàn)環(huán)評造假、抄襲等疑點；利用信用管理信息加強對環(huán)評機構(gòu)和個人的日常監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)開展環(huán)評工作的機構(gòu)和個人。在嚴格環(huán)評質(zhì)量管理、引導環(huán)評市場良性發(fā)展的同時，為環(huán)評執(zhí)法提供高質(zhì)量的問題線索。3-2-2強化排污許可制度的核心地位一是實現(xiàn)與項目環(huán)評的全面銜接。技術(shù)上，對排污量核算采用同一套技術(shù)方法，逐步建立排污許可制度與環(huán)評“一個名錄、一套標準、一張表單、一個平臺、一套數(shù)據(jù)

17、”的聯(lián)動體系，避免“多本賬”帶來的管理混亂。管理上，補充對環(huán)評階段除污染物排放以外事項的約束要求?？稍谑状闻盼墼S可時，將環(huán)評階段提出的重要管理要求一并載入，確保環(huán)評措施落地。二是建立排污許可日常監(jiān)管與執(zhí)法工作的聯(lián)動機制。一方面，加強排污許可智能管理，充分利用排污許可管理平臺，定期開展證后督查，篩選未按證排污的疑似企業(yè)，交環(huán)境執(zhí)法部門處理。另一方面，制定排污許可執(zhí)法要點，針對排污許可證的內(nèi)容，提出判定企業(yè)違法違規(guī)的具體情形及采信證據(jù)類型，建立現(xiàn)場執(zhí)法清單，為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法提供操作規(guī)范。三是補充設計生態(tài)類項目運營期管理制度。借鑒國外經(jīng)驗，增加生態(tài)類項目排污許可管理，將占地、填海等廣義排污行為納入排污

18、許可證，補齊生態(tài)類項目全鏈條管理?？沙浞掷谩叭瑫r”竣工驗收成果，在生態(tài)類項目排污許可證首次發(fā)證時依據(jù)竣工驗收狀況提出運行期監(jiān)管要求。3-2-3提高環(huán)境執(zhí)法的效能一是加強環(huán)境執(zhí)法的技術(shù)支撐，提升執(zhí)法質(zhì)量。一方面，深化環(huán)境執(zhí)法范圍，執(zhí)法重點要從程序違法向?qū)嶓w違法拓展。對環(huán)評的執(zhí)法要查項目未取得環(huán)評批復即開工建設的“未批先建”，更要查不落實環(huán)評要求的“擅自變更”；對排污許可的執(zhí)法要查排污許可證有沒有“應發(fā)盡發(fā)”，更要查企業(yè)是否嚴格執(zhí)行排污許可證要求，是否“按證排污”。另一方面，環(huán)境執(zhí)法應與環(huán)評和排污許可充分互動，共同建立環(huán)評與排污許可執(zhí)法中的自由裁量規(guī)則和基準，避免同案不同罰，用公平執(zhí)法提升環(huán)評與排污許可制度落實質(zhì)量。二是加強環(huán)境執(zhí)法的能力保障，提升執(zhí)法效果。一方面，加強環(huán)境執(zhí)法隊伍建設，提高裝備水平；也可考慮執(zhí)法部門與環(huán)評、排污許可部門的聯(lián)合執(zhí)法，讓環(huán)境執(zhí)法更有效率。另一方面，探索環(huán)境執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境保護督察聯(lián)動，將日常執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的環(huán)評與排污許可典型案例移交生態(tài)環(huán)境保護督察，擴大執(zhí)法效果。4結(jié)語環(huán)評制度經(jīng)過40余年的實踐，取得巨大成績的同時也有一些問題需要進一步協(xié)調(diào)解決，目前正處于深化改革的