西方政府預(yù)算改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)課件

1、西方政府預(yù)算改革經(jīng)驗與教訓(xùn)第1頁，共23頁。核心問題西方政府預(yù)算的改革經(jīng)歷了一個怎樣的歷程?我國對應(yīng)于哪個階段?為什么西方許多預(yù)算改革都不成功?新績效預(yù)算需要哪些條件?西方政府預(yù)算改革對我們有什么啟示?第2頁，共23頁?？傮w歷程預(yù)算制度的演進始終是圍繞著立法權(quán)如何制約政府理財權(quán)、如何把納稅人的錢花得更加有效益這樣的主題不斷推進。 第3頁，共23頁。19世紀的傳統(tǒng)預(yù)算模式19世紀前(專制君主制時期)的“前預(yù)算時代”，具有兩大弊端：對外或者對于社會來說，缺乏公共責任對內(nèi)或?qū)φ陨韥碚f，缺乏集中的行政控制(諸侯經(jīng)濟)19世紀建立了“控制取向”的預(yù)算體制現(xiàn)代公共預(yù)算的產(chǎn)生通過議會的政治控制來提高公共

2、責任通過在政府內(nèi)部建立一個權(quán)威性的預(yù)算機構(gòu)實現(xiàn)集中的行政控制，通過該機構(gòu)對各個部門的預(yù)算進行有效的外部控制第4頁，共23頁。19世紀的傳統(tǒng)預(yù)算模式最主要的預(yù)算原則年度性：預(yù)算每年都必須重新做一次并只能覆蓋某一個特定的時期全面性：所有政府收支必須納入預(yù)算，進入預(yù)算程序，受預(yù)算過程約束一致性：所有的預(yù)算決策必須放在一起，所有的資源也必須集中在一起，強調(diào)所有的政府收入和支出應(yīng)該同等對待嚴格性：預(yù)算一經(jīng)做出必須被嚴格執(zhí)行，并能夠有效地約束各個政府部門的行動審計要求：政府部門的收支必須受到審計監(jiān)督第5頁，共23頁。19世紀的傳統(tǒng)預(yù)算模式19世紀的預(yù)算重點是控制而不是支出效率和績效預(yù)算方式是：基數(shù)增長增量

3、部門的決策主要取決于政治家之間的討價還價，取決于政治判斷因此，雖然傳統(tǒng)預(yù)算模式能夠有效地進行預(yù)算控制，但是，由于它的預(yù)算重點是投入而不是產(chǎn)出與結(jié)構(gòu)，而且，在基數(shù)加增長的預(yù)算決策模式下很難進行資源再配置，所以，資源的配置效率就無法保證。第6頁，共23頁。20世紀以來西方預(yù)算改革實踐公共預(yù)算的基本問題是（科依，1940） ：在什么基礎(chǔ)上，決定將某一數(shù)量的撥款撥給活動A而不是活動B？20世紀30年代以來，為了改進資源配置效率，以美國為首的西方國家進行了一系列的預(yù)算改革績效預(yù)算（performance budgeting） 計劃項目預(yù)算（plan-program-budgeting） 零基預(yù)算（zer

4、o-base budgeting） 新績效預(yù)算（new performance budgeting） 第7頁，共23頁?？冃ьA(yù)算績效預(yù)算從強調(diào)投入轉(zhuǎn)向強調(diào)產(chǎn)出績效預(yù)算要求預(yù)算資金應(yīng)該根據(jù)投入產(chǎn)出關(guān)系確定的績效指標進行分配，并且主要分配給那些管理績效最佳的項目或部門績效預(yù)算強調(diào)根據(jù)活動（例如修路）而不是單一支出項目（分行列出的支出）作出預(yù)算選擇，在充分測量所有績效項目相關(guān)成本的同時收集績效測量的信息，并通過比較實際成本和績效與計劃水平之間偏離的績效報告來評估資源使用效率，進而推動各個機構(gòu)提高管理水平。第8頁，共23頁?？冃ьA(yù)算一般地，一個典型的績效預(yù)算包括這樣一些步驟 管理者首先分析機構(gòu)所生產(chǎn)的

5、主要產(chǎn)出，并在可能的條件下，根據(jù)這些產(chǎn)出重組機構(gòu) 在分析績效單位（修建多少公里的高速公路）的基礎(chǔ)上，測量產(chǎn)出成本 建立內(nèi)部報告程序，以使管理者能夠跟蹤項目的績效 議會以績效的概念和框架起草預(yù)算、批準立法 第9頁，共23頁?？冃ьA(yù)算實施中遇到的困難許多機構(gòu)的管理者以及一些政治家對于實施績效預(yù)算的積極性并不高 （透明度加強了，可控性下降）?？冃ьA(yù)算重點是測量產(chǎn)出，需要支付很高的測量費用 。由于測量成本太高，績效預(yù)算更多關(guān)注產(chǎn)出在數(shù)量上的效率以及完成了多少工作量，而忽視了對產(chǎn)出質(zhì)量的測量。 實行績效預(yù)算必然發(fā)生政治上的討價還價，并形成相當高的政治性交易費用。由于行政和議會常常關(guān)心不同的東西，因此，要

6、在它們之間達成關(guān)于績效測量的共識非常困難?？冃ьA(yù)算只關(guān)心產(chǎn)出效率，但并不關(guān)心這些產(chǎn)出是否社會合意的需要 第10頁，共23頁。計劃項目預(yù)算績效預(yù)算的重心是完成了什么工作，而不是支出目標本身是否合理，所以，60年代出現(xiàn)的計劃項目預(yù)算主要彌補了績效預(yù)算這一不足，著重分析支出目標的價值。計劃-項目預(yù)算是目標和政策取向的，它關(guān)注的重點是預(yù)算結(jié)果，即一定數(shù)量的財政資金支出后達到了什么樣的結(jié)果。 對于計劃-項目預(yù)算來說，投入和產(chǎn)出不再是預(yù)算應(yīng)該關(guān)注的重心，而某一產(chǎn)出是否是社會所需要的才是決定是否為該產(chǎn)出提供相應(yīng)財政資金的關(guān)鍵。因此，這種預(yù)算模式要求政府機構(gòu)首先清楚地表述它的可以測量的服務(wù)目標。 第11頁，共

7、23頁。計劃項目預(yù)算一般地，計劃-項目預(yù)算包括三個主要步驟 目標計劃 ：預(yù)算決策者首先需要做出戰(zhàn)略計劃并確定目標，在此前提下，思考各類可能達成目標的替代方式，并從中選擇最好的一個。項目建構(gòu) ：然后，預(yù)算決策者將戰(zhàn)略計劃分解為較為短期性的目標，并將目標轉(zhuǎn)化成具體的項目和次級項目 預(yù)算 ：預(yù)算決策者以此決定每個項目需要哪些資源以及何時需要該資源，從而做出預(yù)算 因此，計劃-項目預(yù)算是一個目標（長期）推動項目（短期）、項目推動預(yù)算的過程。第12頁，共23頁。計劃項目預(yù)算計劃-項目預(yù)算的實施同樣不理想 計劃-項目預(yù)算強調(diào)將資金配置到特定的項目，但是，在某些情況下，預(yù)算決策者可能只是很隨意地和武斷地將支出

8、分配到項目。 由于在計劃-項目預(yù)算中支出是跨越傳統(tǒng)的組織界限而分配到特定項目的，因此，在很多情況下很難追蹤支出。 公共部門常常承擔多個目標，這意味著將目標項目化將面臨相當大的困難。而且在某些情況下，目標之間是互相沖突的，無論如何進行選擇，強調(diào)某一政策選擇都意味著犧牲其它的政策選擇。 在公共預(yù)算中，由于受到時間、資源和專長等因素的制約，真正的成本與收益分析有時是不可能的。 第13頁，共23頁。零基預(yù)算零基預(yù)算的核心是按照項目優(yōu)先順序重新分配預(yù)算資金。一般來說，零基預(yù)算主要包括五個步驟 確定“決策單位”及其目標與任務(wù)。決策單位是零基預(yù)算的基礎(chǔ)，它可以是一個支出項目、一個機構(gòu)的次級單位、或者一個機構(gòu)

9、所準備的單獨的預(yù)算計劃。 決策單位的管理者根據(jù)已經(jīng)確定的目標與任務(wù)，準備支出項目的“決策包”，即一系列可供選擇的決策方案。一般來說，每一項決策方案就是一項簡單的預(yù)算。 決策單位的管理者根據(jù)決策重要性或優(yōu)先程度，對決策包中的所有決策方案進行排序。 部門管理者、預(yù)算機構(gòu)和政府首腦對決策包進行逐級排序，最后由政府首腦在預(yù)算機構(gòu)的幫助下將各個部門的排序合并成政府的一個總體排序。 當所有的項目都按優(yōu)先性進行排序之后，決策者就可以從序列中最優(yōu)的項目開始分配資金，直到當年可供分配的資金分配完為止。第14頁，共23頁。零基預(yù)算零基預(yù)算在實施中依然面臨許多困難 對于項目管理者、部門管理者、預(yù)算部門和政府首腦來說

10、，他們很難在眾多項目中進行取舍，即使對那些最不具優(yōu)勢的支出項目亦如此。從政治上來講，某些項目可能獲得了很強的政治選區(qū)和議員的支持，因而，很難對它們進行削減或停止資助。從法律上來看，某些項目的支出是在法律上被規(guī)定了的，因而無法進行削減和中止。 從技術(shù)層面來看，零基預(yù)算還面臨四個難題 ：決策單位很難定義；目標與任務(wù)很難確定；合并各種排列好的項目的優(yōu)先順序非常困難；工作量太大。 由于零基預(yù)算的預(yù)算形成過程是從下而上的，因此它的成功依賴于各個層級管理者之間的有效配合。但是，如果各個層級的管理者與預(yù)算機構(gòu)和政府首腦的目標不一致，那么他們就很容易采取各種策略性行為來保護他們偏好的支出項目和增加預(yù)算要求 。

11、第15頁，共23頁。新績效預(yù)算20世紀70年代末，一種新的預(yù)算模式首先在英國、加拿大、澳大利亞等國出現(xiàn)。 這種預(yù)算模式認為，產(chǎn)出仍然不是預(yù)算資金配置的最終目的，預(yù)算資金配置應(yīng)該以結(jié)果為導(dǎo)向。由于這種預(yù)算模式將預(yù)算的重點轉(zhuǎn)移到結(jié)果而不是產(chǎn)出，所以，它被稱為結(jié)果預(yù)算或者新績效預(yù)算。 新績效預(yù)算改革的根本目的是提高公共支出的“貨幣價值”，即通過重新構(gòu)造公共預(yù)算和財政管理體制使得納稅人繳納給政府的稅收在使用后能夠創(chuàng)造出最大的貨幣價值。 第16頁，共23頁。新績效預(yù)算新績效預(yù)算有三個特征：目標和總額上的集中控制。政策制定者一般只對支出目標和支出總量進行控制，并規(guī)定了這些資金大致的支出方向。 手段分權(quán)。在

12、預(yù)算執(zhí)行中，管理者可以像商業(yè)部門的經(jīng)理那樣靈活地根據(jù)環(huán)境的變化使用資金。 由于新績效預(yù)算企圖通過放權(quán)和利潤分享使得政府部門的管理者能夠像企業(yè)家一樣行動，所以，它也被稱為“企業(yè)家預(yù)算”或者“分權(quán)預(yù)算”。對結(jié)果負責。預(yù)算執(zhí)行中的放權(quán)是有條件的，部門的管理者必須完成他們在績效合同中承諾的結(jié)果。 第17頁，共23頁。新績效預(yù)算的優(yōu)點從“手段”到“目的”。新績效預(yù)算強調(diào)的是結(jié)果績效，即一定數(shù)量的公共資金支出之后必須實現(xiàn)某種社會期望的結(jié)果。在新績效預(yù)算中，預(yù)算機構(gòu)放棄了對預(yù)算撥款的使用進行控制的傳統(tǒng)模式。但是，這種分權(quán)是有條件的，它要求支出結(jié)構(gòu)必須確保實現(xiàn)某種社會所希望的預(yù)算結(jié)果，否則支出機構(gòu)的負責人就要

13、承擔管理上的責任。改變支出機構(gòu)的動機。在傳統(tǒng)預(yù)算模式中，官僚的目標是預(yù)算最大化（尼斯坎南，1974）。各國議會和預(yù)算機構(gòu)主要采取兩種方式來制約支出機構(gòu)的這種“要錢”和“花錢”沖動：（1）加強議會和預(yù)算機構(gòu)的監(jiān)督和審查能力（尤其是信息收集上的能力）來克服預(yù)算審查中的信息不對稱；（2）為各個部門設(shè)置一個預(yù)算控制數(shù)或者一個定額。新績效預(yù)算通過設(shè)計激勵合同來改變代理人的動機：預(yù)算機構(gòu)與支出部門簽訂績效合同，支出機構(gòu)的預(yù)算要求必須與某種社會和政府目標相關(guān)的結(jié)果相聯(lián)系。第18頁，共23頁。新績效預(yù)算的優(yōu)點鼓勵管理者進行創(chuàng)新與節(jié)約。在新績效預(yù)算下，管理者可以根據(jù)環(huán)境的變化以及部門的特點來選擇最佳的投入組合方

14、式來生產(chǎn)公共服務(wù)，可以將資金從一個科目轉(zhuǎn)移到另一個科目，甚至從一個項目轉(zhuǎn)移到另一個項目?？冃Ш贤写_定的支出部門在結(jié)果上的責任也迫使管理者進行管理上的創(chuàng)新。同時，新績效預(yù)算中實施的“利潤分享”允許各個部門將一定比例（例如30%到50%）的預(yù)算結(jié)余轉(zhuǎn)到下一個預(yù)算年度去使用。這使得部門管理者不再像以前那樣擔心他們在這一預(yù)算年度沒有用完的撥款會被預(yù)算機構(gòu)取走，也使得他們不再擔心預(yù)算結(jié)余的出現(xiàn)會導(dǎo)致預(yù)算機構(gòu)在下一個預(yù)算年度削減本部門的預(yù)算撥款，因而有助于克服傳統(tǒng)預(yù)算模式下各國政府都存在的支出部門“年底突擊花錢的沖動”。而且，”利潤分享“允許將一部分預(yù)算結(jié)余用于獎勵員工，因而也有助于激勵管理者節(jié)約資金，

15、減少浪費。比較簡單。第19頁，共23頁?？冃Ш贤汉贤A(yù)算在傳統(tǒng)預(yù)算中，各個組織之間的關(guān)系是等級制的，不是平等的合同的關(guān)系，上級機構(gòu)對于下級機構(gòu)的支出行為可以運用命令的方式進行控制。這種等級制的預(yù)算強調(diào)對行為和結(jié)果進行全面的監(jiān)督和評估，通過標準化的運行程序來約束行為，并通過組織結(jié)構(gòu)來影響預(yù)算過程。在新績效預(yù)算中，各個組織之間的預(yù)算關(guān)系從一種等級制的關(guān)系轉(zhuǎn)變成為合同關(guān)系。第20頁，共23頁。績效合同：合同預(yù)算績效合同是由預(yù)算機構(gòu)和各個支出部門之間按照一種與市場上的討價還價邏輯相同的方式協(xié)商決定的，它們一般都要明確預(yù)算機構(gòu)下放給部門的支出自主權(quán)，以及各個部門在績效上做出的合理而可靠的承諾。所以，績效合同一般都包括支出部門所需要的資金水平、支出上的權(quán)力、資金使用后的產(chǎn)出和結(jié)果以及測量產(chǎn)出和結(jié)果的績效指標。實行新績效預(yù)算改革的國家都要求各個部門在正式獲得支出之前對支出要求進行以結(jié)果為中心的績效評估。由于公共部門的結(jié)果或者目標是多樣的而且在很多情況下是比較抽象的，因此，新績效預(yù)算的實施依賴于發(fā)展出一套績效測量體系，將抽象的政府部門希望實現(xiàn)的結(jié)果具體化為一些可以操作的績效指標。合同不完全性對績效合同的約束。第21頁，共23頁。新績效預(yù)算的條件政治控制/行政控制預(yù)算信息與分析能力預(yù)算透明支持績效的環(huán)境新績效預(yù)算財經(jīng)紀律法治原則第22頁，共23頁。西方政府預(yù)算改革對中國預(yù)算改革的啟示西方國家是在