公共行政學(xué)(第二版)倪星課件

1、公共行政學(xué)課程教學(xué)支持資源教學(xué)安排一、總學(xué)時數(shù)：60 二、學(xué)分：3三、教學(xué)目的 使學(xué)生掌握作為學(xué)科的“公共行政”所具有的基本的學(xué)科內(nèi)容和較為系統(tǒng)的理論知識，全書共分為公共行政理論、公共行政系統(tǒng)、公共行政過程和公共行政方法四篇，共十七章。四、教學(xué)內(nèi)容、學(xué)時分配：第一章 公共行政與公共行政學(xué) 6學(xué)時第二章 公共行政學(xué)的學(xué)科發(fā)展 6學(xué)時第三章 公共行政的價值追求 6學(xué)時第四章 公共行政權(quán)力與責(zé)任 6學(xué)時第五章 公共行政生態(tài) 4學(xué)時第六章 公共行政職能 4學(xué)時第七章 公共行政組織 4學(xué)時第八章 公共人力資源 4學(xué)時第九章 公共預(yù)算與財(cái)政 4學(xué)時第十章 公共行政決策 4學(xué)時第十一章 公共行政執(zhí)行 4學(xué)時

2、第十二章 公共行政監(jiān)督 4學(xué)時第十三章 公共部門戰(zhàn)略管理 4學(xué)時第十四章 公共部門目標(biāo)管理 4學(xué)時第十五章 公共部門績效管理 6學(xué)時第十六章 公共部門全面質(zhì)量管理 4學(xué)時第十七章 公共行政改革 4學(xué)時復(fù)習(xí) 2學(xué)時 第一篇 公共行政理論第一章 公共行政與公共行政學(xué)第二章 公共行政學(xué)的學(xué)科發(fā)展 第三章 公共行政的價值追求 第四章 公共行政權(quán)力與責(zé)任 第二篇 公共行政系統(tǒng)第五章 公共行政生態(tài) 第六章 公共行政職能 第七章 公共行政組織 第八章 公共人力資源 第九章 公共預(yù)算與財(cái)政 第三篇 公共行政過程第十章 公共行政決策第十一章 公共行政執(zhí)行第十二章 公共行政監(jiān)督 第四篇 公共行政方法第十三章 公共

3、部門戰(zhàn)略管理第十四章 公共部門目標(biāo)管理第十五章 公共部門績效管理第十六章 公共部門全面質(zhì)量管理第十七章 公共行政改革第一篇公 共 行 政 理 論第一章公共行政與公共行政學(xué) 公共行政是一個實(shí)踐領(lǐng)域，公共行政學(xué)則是一個理論領(lǐng)域。認(rèn)識論和辯證法告訴我們，公共行政實(shí)踐在理論研究開始之前就已經(jīng)存在了。公共行政學(xué)為公共行政實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)，公共行政在理論的指導(dǎo)下從事著實(shí)踐活動并對理論進(jìn)行著檢驗(yàn)，實(shí)踐活動的績效和理論檢驗(yàn)的結(jié)果推動了公共行政學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展，二者的交互作用使得它們之間的關(guān)系非常緊密。第一節(jié) 作為實(shí)踐領(lǐng)域的公共行政 一、公共行政的界定 （一）不同視角下的公共行政 1.政治行政二分法 2.三權(quán)分

4、立 3.管理論 （二）公共行政的概念 公共行政是指以政府為核心的公共行政主體為了解決公共問題，維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對社會公共事務(wù)與公共部門內(nèi)部事務(wù)施加管理的社會活動。二、公共行政的產(chǎn)生與發(fā)展 （一）原始公共行政 （二）古典公共行政 （三）近代公共行政 （四）現(xiàn)代公共行政 三、公共行政的重要性 （一）公共行政是實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的保證 （二）公共行政是管理公共事務(wù)的必然選擇 （三）公共行政有利于維護(hù)和促進(jìn)社會公正 （四）公共行政有力地推動了社會發(fā)展與進(jìn)步 第二節(jié) 作為學(xué)科領(lǐng)域的公共行政學(xué)一、公共行政學(xué)的研究范圍 （一）公共行政理論 （二）公共行政系統(tǒng) （三）公共行政過程 （四）公共行政方法

5、 二、公共行政學(xué)的學(xué)科特征 （一）綜合性 （二）實(shí)踐性 （三）系統(tǒng)性 （四）管理技術(shù)性 （五）動態(tài)發(fā)展性 三、公共行政學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系 （一）公共行政學(xué)與政治學(xué) （二）公共行政學(xué)與管理學(xué) （三）公共行政學(xué)與行政法學(xué) （四）公共行政學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué) （五）公共行政學(xué)與社會學(xué) 第三節(jié) 公共行政學(xué)的研究途徑一、政治學(xué)研究途徑二、管理學(xué)研究途徑三、法學(xué)研究途徑四、政策科學(xué)研究途徑五、比較研究途徑六、文化學(xué)研究途徑 第四節(jié) 公共行政學(xué)與我國社會發(fā)展一、公共行政學(xué)與我國政府機(jī)構(gòu)改革二、公共行政學(xué)與我國經(jīng)濟(jì)體制改革三、公共行政學(xué)與我國民主政治建設(shè)四、公共行政學(xué)與我國社會全面發(fā)展 第二章公共行政學(xué)的學(xué)科發(fā)展 公共

6、行政學(xué)首先在美國產(chǎn)生，也有其特定的主客觀歷史條件。就其客觀條件而言，一方面，在19世紀(jì)80年代至90年代，美國正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型期，大量的農(nóng)業(yè)人口涌入城市，然而，當(dāng)時的政治制度并沒有準(zhǔn)備好相應(yīng)的市政設(shè)施以滿足不斷增長的城市人口需求。日益膨脹的城市期盼著市政管理知識與管理理論；另一方面，1883年彭德爾頓法案（PendletonAct）的通過即美國文官制度的建立，為公共行政學(xué)研究提供了確定的研究對象。其主觀條件主要有以下兩點(diǎn)：一是威爾遜、古德諾等美國政治學(xué)者的努力使得公共行政學(xué)擺脫政治學(xué)的束縛；二是泰羅等美國古典管理學(xué)者的管理理論為公共行政學(xué)研究提供了注重效率和原理原則的范式。 在

7、百余年的發(fā)展歷程中，公共行政學(xué)的研究領(lǐng)域、視野和范圍不斷調(diào)整與拓展，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段和不同的研究“范式”。一般來說，公共行政學(xué)科發(fā)展的每一個歷史階段都有其代表性的學(xué)者、著述、研究方法和理論流派，而每一次理論進(jìn)展既是對其所賴以產(chǎn)生的社會歷史背景的解釋和說明，同時也是對先前理論的批判與重構(gòu)。第一節(jié) 公共行政學(xué)研究的古典時期一、古典時期公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ) （一）“政治行政二分法” （二）理性官僚制組織理論 （三）科學(xué)管理理論 二、簡要的評價 1.主要貢獻(xiàn)：在實(shí)踐上，古典時期的公共行政研究反映了當(dāng)時西方國家尤其是美國工業(yè)的巨大進(jìn)步產(chǎn)生的對管理的要求，包括對政府行政的要求。在理論上，它為公共行政奠

8、定了一系列行政原則、原理、方法與步驟，基本上形成了公共行政學(xué)的學(xué)科體系 2.不足之處：其一，以效率為價值取向并過分強(qiáng)調(diào)機(jī)械的效率觀念，缺乏對人性尊嚴(yán)的尊重。其二，過分著重于組織的靜態(tài)面。其三，它將政治與行政截然分開。其四，它將公共行政現(xiàn)象及過程抽象為若干原理或原則，而忽視了豐富多彩的行政實(shí)踐第二節(jié) 公共行政學(xué)研究的 批評與變革時期一、主要流派及其思想 （一）行為科學(xué)和霍桑試驗(yàn) （二）巴納德的動態(tài)平衡理論 （三）馬斯洛的需求層次理論 （四）西蒙的決策理論 （五）達(dá)爾與沃爾多對傳統(tǒng)行政學(xué)的批判 （六）林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論二、簡要的評價 1.幾點(diǎn)特征：一是呈現(xiàn)出向政治學(xué)回歸的態(tài)勢，使社會公正、行

9、政責(zé)任等成為公共行政學(xué)的立論基點(diǎn)。二是在研究方法上轉(zhuǎn)向?qū)嵶C研究。三是在組織理論的研究上，提出了組織應(yīng)當(dāng)以人為中心的觀點(diǎn)，使行政學(xué)研究從傳統(tǒng)的靜態(tài)分析轉(zhuǎn)入動態(tài)的研究，并注重對非正式組織的理論探討，主張尊重人格、滿足人員的需要 2.不足之處：一是過分重視事實(shí)真相的研究。二是過分偏重對人的行為的研究，貶低了組織結(jié)構(gòu)及法規(guī)制度的重要性。三是較少涉及組織外部環(huán)境對人員的影響第三節(jié) 公共行政學(xué)研究的 調(diào)整與整合時期一、系統(tǒng)理論二、行政生態(tài)理論三、權(quán)變理論四、新公共行政學(xué)五、公共政策分析六、公共行政學(xué)的新發(fā)展 新公共管理運(yùn)動第四節(jié) 我國公共行政學(xué)的 學(xué)科發(fā)展 一、我國公共行政學(xué)研究的回顧 改革開放后我國社會

10、經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的實(shí)際需要和行政科學(xué)的學(xué)術(shù)準(zhǔn)備、人才準(zhǔn)備和研究積累，共同催生了公共行政學(xué)作為獨(dú)立學(xué)科的恢復(fù)和重建。1985年，著名學(xué)者、中山大學(xué)夏書章教授主編的行政管理學(xué)一書由山西人民出版社出版，在大陸行政學(xué)中斷研究多年以后，首次提出了行政學(xué)研究的學(xué)科體系，并對行政學(xué)研究的主要內(nèi)容進(jìn)行闡述。該書成為行政學(xué)恢復(fù)的標(biāo)志性學(xué)術(shù)著作，產(chǎn)生了廣泛的學(xué)術(shù)影響。此后，行政學(xué)的研究趨于活躍，1988年10月13日，中國行政管理學(xué)會在北京正式成立，標(biāo)志著行政學(xué)作為獨(dú)立學(xué)科的地位得到確立，其恢復(fù)和重建工作基本完成。 二、我國公共行政學(xué)研究的主要成就 第一，使公共行政學(xué)成為一門相對獨(dú)立的學(xué)科，初步確立了公共行政學(xué)研究的

11、基本范疇和框架體系，使公共行政學(xué)與其他學(xué)科的科際界限越來越清晰，并取得了自己應(yīng)有的學(xué)術(shù)地位和社會地位 第二，公共行政學(xué)的學(xué)術(shù)團(tuán)體與教學(xué)科研機(jī)構(gòu)急劇增加，形成了相對獨(dú)立的教學(xué)、科研體系 第三，培養(yǎng)了大量的公共行政學(xué)專業(yè)的高層次專門人才，他們大多數(shù)目前已成為各級政府行政管理的中堅(jiān)；同時向社會、特別是向青年學(xué)生和黨政機(jī)關(guān)傳播了行政學(xué)方面的知識，使越來越多的人認(rèn)識到，政府管理有其客觀規(guī)律，政府管理需要科學(xué)理論的指導(dǎo) 第四，緊密圍繞行政改革現(xiàn)實(shí)的熱點(diǎn)開展研究，為行政改革提供了理論支持 第五，開展國際學(xué)術(shù)交流，與國外一些公共行政學(xué)學(xué)術(shù)團(tuán)體和專家建立了廣泛的聯(lián)系，國際學(xué)術(shù)活動有很大發(fā)展，極大地促進(jìn)了中國公共

12、行政學(xué)的研究與發(fā)展三、我國公共行政學(xué)研究的未來方向 第一，堅(jiān)持中國的特色，突破傳統(tǒng)公共行政學(xué)的界限，實(shí)現(xiàn)中國公共行政學(xué)實(shí)質(zhì)性的發(fā)展 第二，堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，重點(diǎn)解決當(dāng)今中國行政發(fā)展和社會發(fā)展中的重大問題 第三，進(jìn)一步加強(qiáng)公共行政學(xué)的跨學(xué)科、跨專業(yè)的綜合性研究 第四，繼續(xù)加強(qiáng)公共行政學(xué)的分支學(xué)科和部門行政的研究，促進(jìn)我國公共行政學(xué)體系的整體性繁榮 第五，加強(qiáng)比較公共行政研究的力度 第三章公共行政的價值追求 公共行政價值與公共行政活動相伴而生，任何公共行政活動總是追求和體現(xiàn)著特定的公共行政價值。在現(xiàn)代社會，公共行政價值具有多元性，其內(nèi)容包括效率、公平、秩序、民主、廉潔、參與等。公共行政價值的評價主

13、體應(yīng)該是社會公眾，公共行政價值的實(shí)現(xiàn)，是公共行政活動的目的和歸宿。第一節(jié) 公共行政價值概述一、價值的一般含義 （一）主體性人學(xué)價值論 （二）主客體統(tǒng)一論 （三）效應(yīng)價值論 （四）人道價值論 （五）廣義價值論或系統(tǒng)價值論 （六）價值二重性論二、公共行政價值的概念 （一）公共行政價值的定義 公共行政價值指的是公共行政（客體）對人類社會（主體）的積極意義或有用性，它是公共行政所追求的一種應(yīng)然狀態(tài)，反映了人們關(guān)于公共行政的希望和理性、信仰和依托。 （二）對相關(guān)概念范疇的辨析 1.價值與價值觀 2.哲學(xué)價值和經(jīng)濟(jì)學(xué)價值的關(guān)系第二節(jié) 公共行政價值的基本內(nèi)容一、效率二、公平三、秩序 第三節(jié) 公共行政價值評價

14、一、公共行政價值評價的含義 公共行政價值評價，可以認(rèn)為就是社會公眾對以國家為載體的公共行政行為對于滿足社會需要的屬性和功能的一種判斷、認(rèn)識和反映。二、公共行政價值評價的特點(diǎn) （一）多元性 （二）層次性 （三）規(guī)范性 （四）服務(wù)性 三、公共行政價值評價的類型 （一）從評價主體看 1.個人評價 2.社會評價 （1）社會輿論評價 （2）社會組織評價 （3）社會權(quán)威評價 3.個人評價與社會評價的關(guān)系 （二）從評價客體看 1.專項(xiàng)評價 2.綜合評價 3.專項(xiàng)評價與綜合評價的關(guān)系第四節(jié) 公共行政價值的實(shí)現(xiàn)一、公共行政價值實(shí)現(xiàn)的含義 公共行政價值的實(shí)現(xiàn)是指在公共行政價值主體和客體的相互作用中，作為客體的公共

15、行政的潛在價值，轉(zhuǎn)化為公共行政的現(xiàn)實(shí)價值和外在價值，對主體人類社會產(chǎn)生了預(yù)期意義，在某種程度上滿足了公共行政價值主體需要，也即公共行政的價值目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)化過程。它具有如下特點(diǎn)：（一）層次性（二）階段性（三）終極性二、公共行政價值實(shí)現(xiàn)的圖式： 由政治性向社會性發(fā)展 公共行政價值實(shí)現(xiàn)的圖式（schema)指的是以什么樣的方式和道路達(dá)到公共行政價值實(shí)現(xiàn)的理想狀態(tài)。三、公共行政價值實(shí)現(xiàn)的愿景： 走向社會自治 （一）社會自治及其特點(diǎn) （二）走向社會自治的趨向第四章公共行政權(quán)力與責(zé)任 在民主憲政社會中，公共行政權(quán)力來源于公民的授權(quán)。實(shí)現(xiàn)公共利益、保護(hù)公民權(quán)利既是公共行政權(quán)力的目標(biāo)，更是公共行政權(quán)力的責(zé)任。公

16、共行政權(quán)力和責(zé)任互為條件、相互統(tǒng)一。公共行政權(quán)力是公共行政責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是公共行政主體履行行政責(zé)任和義務(wù)的必備條件；公共行政責(zé)任則是公共行政權(quán)力行使者的義務(wù)，也是對行政權(quán)力的監(jiān)督和約束。公共行政權(quán)力的有效行使，有利于公共行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)；公共行政責(zé)任的切實(shí)履行，又能有效保證公共行政權(quán)力在正確的軌道上運(yùn)行。第一節(jié) 權(quán)力與公共行政權(quán)力一、權(quán)力的內(nèi)涵與特性 （一）權(quán)力的內(nèi)涵 對于權(quán)力本質(zhì)的認(rèn)識，有兩種不同的觀點(diǎn)：一些學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力本身不是一種關(guān)系，而是一種強(qiáng)制力量或可能性；而有的學(xué)者則指出權(quán)力是存在于人與人之間的一種關(guān)系。 盡管就表現(xiàn)形式而言，權(quán)力是一種力量或能力，然而單獨(dú)的個人無所謂權(quán)力，權(quán)力只

17、存在于人與人的交往活動、相互關(guān)系之中。因此，從根本上來說，權(quán)力是一種社會關(guān)系，社會屬性是其本質(zhì)屬性。 （二）權(quán)力的特性 1.相對性 2.強(qiáng)制性 3.目的性 二、公共行政權(quán)力的概述 （一）公共行政權(quán)力的內(nèi)涵 公共行政權(quán)力是指各級行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，依法制定和發(fā)布行政法規(guī)，管理公共事務(wù)，解決一系列行政問題的強(qiáng)制力和影響力 （二）公共行政權(quán)力的主體和客體 （三）公共行政權(quán)力的表現(xiàn)形式 1.行政法規(guī) 2.行政政策 3.行政計(jì)劃 4.行政干預(yù)三、公共行政權(quán)力的特性 （一）公共性 （二）手段性 （三）自主性 （四）一元性 （五）時效性 （六）膨脹性 四、公共行政權(quán)力的結(jié)構(gòu) （一）公共行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu) 1.

18、縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu) 2.橫向的部門結(jié)構(gòu) （二）公共行政權(quán)力的動態(tài)結(jié)構(gòu) 1公共行政權(quán)力是一種具有方向和大小的力量，與行政體系的金字塔結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，其運(yùn)行呈現(xiàn)自上而下的傘狀放射的方向 2公共行政權(quán)力運(yùn)行表現(xiàn)出明顯的層次性 3公共行政權(quán)力的運(yùn)行具有明顯的時間特征第二節(jié) 公共行政權(quán)力的運(yùn)行 完整的公共行政權(quán)力運(yùn)行過程包括公共行政權(quán)力的產(chǎn)生、分配、行使以及制約與監(jiān)督這些主要環(huán)節(jié)。在整個運(yùn)行過程中，各部分之間存在著有機(jī)聯(lián)系，共同構(gòu)成一個完整的運(yùn)行系統(tǒng)。每一個環(huán)節(jié)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是公共行政權(quán)力系統(tǒng)正常運(yùn)行的前提條件。一、公共行政權(quán)力的產(chǎn)生 1.現(xiàn)代公共行政權(quán)力起源于原始社會的公共權(quán)力 2.由于社會生產(chǎn)力的發(fā)展，社會大分工

19、以及私有制度的出現(xiàn)，導(dǎo)致了原始社會的解體，氏族制度被新的社會組織形式國家和政府所代替 3.在現(xiàn)代社會，公共行政權(quán)力已不再是由代表少數(shù)人利益的階級或集團(tuán)通過強(qiáng)力獲取的，而是來自于社會成員對權(quán)力的轉(zhuǎn)讓，即整個社會成員通過選舉代理人參與公共管理，通過契約程序授予代理人以公共行政權(quán)力二、公共行政權(quán)力的分配 （一）公共行政權(quán)力的設(shè)定方式 公共行政權(quán)力的設(shè)定方式是國家層面和各級地方政府層面的公共行政權(quán)力分配方式。國家層面上行政權(quán)的設(shè)定主要采用一種剩余式設(shè)定方法；各級地方政府行政權(quán)的設(shè)定主要是通過混合式方法設(shè)定的。（二）公共行政權(quán)力分配的基本原則 1.合理、合法性原則 2.責(zé)、權(quán)、利一致原則 3.全面合理配

20、套原則（三）公共行政權(quán)力分配的方式 1.結(jié)構(gòu)性分配 2.功能性分配 （四）公共行政權(quán)力分配的途徑 1.行政授權(quán) （1）以授權(quán)內(nèi)容的重要性程度為主要依 據(jù)，可以分為充分授權(quán)、不充分授權(quán)、制約授權(quán)、彈性授權(quán)四種方式。 （2）以授權(quán)時利用的媒介為依據(jù)，可以分為書面授權(quán)和口頭授權(quán)。 （3）根據(jù)授權(quán)的合法程序，可分為正式授權(quán)和非正式授權(quán)。 2.權(quán)力下放 3.地方自治 4.行政委托 5.政府放權(quán) 6.公共行政權(quán)力的再分配三、公共行政權(quán)力的行使 （一）公共行政權(quán)力行使的范圍 （二）公共行政權(quán)力行使的手段 1.強(qiáng)制性手段 2.非強(qiáng)制性手段 （三）公共行政權(quán)力行使過程中的異化 第三節(jié) 公共行政責(zé)任一、公共行政責(zé)

21、任概述 （一）責(zé)任的概念 責(zé)任是關(guān)于人的社會角色使命的一種應(yīng)然規(guī)定，指人的行為及其結(jié)果應(yīng)當(dāng)與其所扮演的角色相一致。 （二）公共行政責(zé)任的含義 公共行政責(zé)任是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在行政管理活動中對授權(quán)者、法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的義務(wù)及其后果。（三）公共行政責(zé)任的主要類型 1.政治責(zé)任 2.法律責(zé)任 3.工作責(zé)任 4.道德責(zé)任 （四）公共行政責(zé)任的歷史發(fā)展 1.政府無須對公民、社會負(fù)責(zé)的階段 2.政府負(fù)不完整行政責(zé)任的階段 3.政府負(fù)完全行政責(zé)任的階段 二、公共行政中責(zé)任與權(quán)力的關(guān)系 （一）公共行政責(zé)任規(guī)定了公共行政權(quán)力主體的任務(wù)內(nèi)容 （二）公共行政責(zé)任確立了公共行政權(quán)力主體的義務(wù)范圍 （三）公

22、共行政責(zé)任是監(jiān)控公共行政權(quán)力的條件和依據(jù) 三、公共行政責(zé)任的落實(shí)與實(shí)現(xiàn) （一）公共行政責(zé)任的落實(shí) 1.公共行政責(zé)任的正確、明晰分配 2.落實(shí)公共行政責(zé)任必須具備相應(yīng)的客觀條件 3.落實(shí)公共行政責(zé)任必須兼顧主觀責(zé)任和客觀責(zé)任 （二）公共行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn) 1.完善公共行政責(zé)任制度與監(jiān)控體系 （1）健全公共行政責(zé)任制度與監(jiān)控體系 公共行政的政治責(zé)任與追究 公共行政的工作責(zé)任與追究 公共行政的法律責(zé)任與追究 公共行政的道德責(zé)任與追究 （2）建立和完善行政問責(zé)制 2.完善公共行政責(zé)任的道德自律機(jī)制 （1）正確處理公共行政中的責(zé)任沖突 權(quán)力沖突 角色沖突 利益沖突 （2）加強(qiáng)行政倫理建設(shè) 創(chuàng)新并加強(qiáng)行政倫理

23、教育 實(shí)行行政倫理立法 強(qiáng)化公眾對公共行政活動的參與和監(jiān)督 形成切實(shí)可行的行政倫理體系第二篇公 共 行 政 系 統(tǒng)第五章公 共 行 政 生態(tài) 公共行政生態(tài)是公共行政實(shí)踐的前提、依據(jù)，施加影響的客體或?qū)ο蟆９残姓M織是一個與各種環(huán)境因素密切聯(lián)系的開放性社會系統(tǒng)，它適應(yīng)環(huán)境的需要而產(chǎn)生；在與環(huán)境的相互作用中，發(fā)揮著自己的特殊功能，保持著自己的和諧運(yùn)行。公共行政必須與生態(tài)環(huán)境保持經(jīng)常性和大體上的平衡。全面考察公共行政生態(tài)，研究各種環(huán)境因素對公共行政的影響，對于正確理解公共行政運(yùn)行規(guī)律，提高管理水平，具有十分重要的意義。第一節(jié) 公共行政生態(tài)概述 一、公共行政生態(tài)的基本含義與特征 公共行政生態(tài)是指影響

24、公共行政系統(tǒng)的各種因素的總和。公共行政生態(tài)有兩個方面的含義：一方面是指行政系統(tǒng)的外部環(huán)境；另一方面是指行政系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境。公共行政生態(tài)的特征主要表現(xiàn)在以下四個方面： 1.廣泛性 2.復(fù)雜性 3.可變性 4.差異性 二、公共行政生態(tài)的基本內(nèi)容 （一）國內(nèi)公共行政生態(tài) 1.社會環(huán)境 （1）物質(zhì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境 （2）政治法律環(huán)境 （3）精神文化環(huán)境 （4）人口、民族、歷史傳統(tǒng) 2.自然環(huán)境（二）國際公共行政生態(tài) 國際公共行政生態(tài)是指一個國家同世界各國、各地區(qū)之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然地理等方面的關(guān)系以及其他國家之間的相互關(guān)系。 1.國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境總的趨勢表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)全球化 2.當(dāng)前國際政治環(huán)境的主體是和平與

25、發(fā)展 3.國際自然環(huán)境的現(xiàn)狀是全球性的生態(tài)環(huán)境日趨惡化 三、公共行政生態(tài)研究的理論依據(jù) （一）馬克思主義哲學(xué)分析 1.環(huán)境生態(tài)的改變和人的活動在實(shí)踐基礎(chǔ)上的一致 2.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對政治上層建筑的制約作用 3.上層建筑其他方面對行政系統(tǒng)的作用 （二）公共行政生態(tài)學(xué)與系統(tǒng)論分析第二節(jié) 公共行政生態(tài)與公共 行政系統(tǒng)的關(guān)系 一、公共行政生態(tài)與公共行政的平衡 （一）公共行政生態(tài)與公共行政平衡的關(guān)系 公共行政生態(tài)平衡，主要是指公共行政職能的確定、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行政系統(tǒng)運(yùn)行的機(jī)制和方式等與公共行政生態(tài)相適應(yīng)，取得改造行政生態(tài)環(huán)境的實(shí)際成果，而公共行政生態(tài)也同時具備了保障公共行政得以順利實(shí)施其職能的必要條件。

26、公共行政與公共行政生態(tài)環(huán)境之間的平衡，主要包括以下幾層含義： 1.公共行政符合公共行政生態(tài)環(huán)境的基本性質(zhì) 2.公共行政適應(yīng)公共行政生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀和發(fā)展水平 3.公共行政適應(yīng)公共行政生態(tài)環(huán)境的發(fā)展方向 （二）公共行政生態(tài)與公共行政平衡的關(guān)系 1.綜合平衡 2.宏觀平衡 3.暫時平衡二、公共行政生態(tài)與公共行政的相互作用 （一）公共行政生態(tài)對公共行政的制約 1.公共行政在公共行政生態(tài)中產(chǎn)生和發(fā)展 2.公共行政必須與公共行政生態(tài)相適應(yīng) （1）公共行政要與公共行政生態(tài)的基本性質(zhì)相適應(yīng) （2）公共行政要與環(huán)境的現(xiàn)狀和發(fā)展水平相適應(yīng) （3）公共行政要與公共行政生態(tài)的發(fā)展變化相適應(yīng) 3.公共行政必須滿足公共行

27、政生態(tài)的需要（二）公共行政生態(tài)對公共行政的改造 公共行政對公共行政生態(tài)的改造，首先是在適應(yīng)公共行政生態(tài)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。具體表現(xiàn)為以下三個方面： 1.公共行政主體可以對其面臨的問題，根據(jù)現(xiàn)有條件，積極制定解決問題的政策、防止和具體辦法，并組織人力、物力和財(cái)力加以實(shí)施，從而達(dá)到改造公共行政生態(tài)的目的 2.公共行政主體能夠積極按照環(huán)境和條件的變化，經(jīng)常調(diào)整自身的組織機(jī)構(gòu)和公共行政方式 3.公共行政主體能夠在公共行政實(shí)踐中隨著認(rèn)識的逐步提高，自覺地糾正以往錯誤的方針、政策，制定出符合實(shí)際的新方針、新政策第三節(jié) 新時期我國公共行政生態(tài)的發(fā)展 一、國內(nèi)公共行政的變化 20多年來，我國的體制改革至少引起了三

28、個方面的重大變化： 1.經(jīng)濟(jì)體制變革導(dǎo)致所有制結(jié)構(gòu)的改變，多種經(jīng)濟(jì)成分取代單一的國家所有制，現(xiàn)代企業(yè)制度的推行導(dǎo)致國有資產(chǎn)運(yùn)作轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本運(yùn)作，經(jīng)濟(jì)運(yùn)作由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì) 2.政治體制改革推動社會主義民主政治日趨成熟，人民代表大會的權(quán)威日益增長，民眾參與社會事務(wù)、公共管理的要求日益提升，基層民眾自治也穩(wěn)步發(fā)展，政治文明漸漸生長 3.從宏觀上看，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制改革大體上分為三個階段：市場化改革的初始階段（19791991年）、初步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的階段（19922000年）、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的階段（20012020年）二、國際公共行政生態(tài)的變化 （一）政府職能不僅在內(nèi)涵

29、方面有所擴(kuò)大，而且在力度方面不斷加強(qiáng) （二）政府必須強(qiáng)化自己維護(hù)本國經(jīng)濟(jì)安全的職責(zé) （三）政府必須強(qiáng)化自己維護(hù)本國社會政治穩(wěn)定的職能 （四）政府必須優(yōu)化本國生態(tài)環(huán)境的職能 三、時代主題的變化 世界格局既有合作又有相互斗爭，充滿復(fù)雜關(guān)系。在和平與發(fā)展的時代主題下，新世紀(jì)四大趨勢將更加突出： （一）科技革命日新月異，深刻地改變著人類社會生活 （二）經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快發(fā)展并將成為一個長期的歷史過程 （三）世界格局多極化不可逆轉(zhuǎn)并將逐步形成 （四）各種思想文化思潮相互激蕩 （五）反恐成為各國的重要內(nèi)容 第六章公 共 行 政 職 能 公共行政職能，是以政府為主的公共部門在社會管理過程中所具有的職責(zé)和功能

30、，它反映了政府等公共部門的行為方向和基本任務(wù)，是其活動內(nèi)容的全面概括。公共行政職能回答了政府管理什么的問題，因而成為行政決策的目標(biāo)和行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)。不同國家的公共行政職能不盡相同，同一國家在不同的歷史時期公共行政職能也有較大的差異。公共行政職能要隨著社會的發(fā)展和國家形勢的變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。研究公共行政職能及其轉(zhuǎn)變，已成為我國公共行政學(xué)研究的核心問題，也成為我國公共行政改革能否取得成功的關(guān)鍵。第一節(jié) 公共行政職能概述 一、公共行政職能的含義 公共行政職能是以政府行政機(jī)關(guān)為主的公共部門對社會公共事務(wù)進(jìn)行依法管理的過程中具有的職責(zé)和作用，它明確了公共行政的基本內(nèi)容和基本方向。二、公共行政職能

31、的特點(diǎn) （一）階級性 （二）穩(wěn)定性 （三）動態(tài)性 （四）執(zhí)行性 （五）多樣性 三、公共行政職能的研究意義 （一）科學(xué)地認(rèn)識和確定公共行政職能，對于建立合理的公共行政組織系統(tǒng)具有重要的意義。 （二）科學(xué)地認(rèn)識和確定公共行政職能，是改革公共行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵。 （三）科學(xué)地認(rèn)識和確定公共行政職能，對于實(shí)現(xiàn)公共行政過程的科學(xué)化也具有重要意義。第二節(jié) 西方國家公共行政職能的演變 一、前資本主義國家的公共行政職能二、資本主義國家的公共行政職能 （一）自由資本主義國家的公共行政職能 （二）現(xiàn)代福利國家的公共行政職能 （三）當(dāng)代資本主義國家的公共行政職能 第三節(jié) 我國公共行政職能體系一、公共行政的基本

32、職能 （一）政治職能 1.軍事保衛(wèi)職能 2.司法治安職能 3.民主建設(shè)職能 4.外交職能 （二）經(jīng)濟(jì)職能 1.政策導(dǎo)向和宏觀調(diào)控職能 2.組織協(xié)調(diào)和培育市場的職能 3.對國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能 4.組織和保障公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給的職能 （三）文化職能 （四）社會職能二、公共行政的運(yùn)行職能 （一）計(jì)劃職能 （二）組織職能 （三）協(xié)調(diào)職能 （四）控制職能 1.確立控制標(biāo)準(zhǔn) 2.獲取偏差信息 3.采取糾偏措施 4.實(shí)行有效監(jiān)督三、公共行政的層級職能 （一）中央政府職能 （二）地方各級政府職能 第四節(jié) 我國公共行政職能的轉(zhuǎn)變與完善一、公共行政職能轉(zhuǎn)變的客觀依據(jù) （一）生產(chǎn)因素是引起公共行政職能轉(zhuǎn)變的根本原

33、因 （二）政治秩序變化是公共行政職能變化的直接原因 （三）社會意識形態(tài)的改變、社會政治思想的變遷也影響著公共行政職能的確立 （四）社會環(huán)境的變化是政府職能轉(zhuǎn)變的又一主要依據(jù) 二、我國公共行政職能體系的弊端 （一）權(quán)力高度集中，職能復(fù)雜，管得過多，統(tǒng)得過死 （二）政企不分、政社不分抑制了企業(yè)和社會得自主性和活力 （三）行政開支增加，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重 （四）政府腐敗現(xiàn)象加劇 三、我國公共行政職能轉(zhuǎn)變的歷程 迄今為止，我國公共行政職能的轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了三個主要時期： 第一個時期（19781984年），這一時期雖然未明確提出公共行政職能轉(zhuǎn)變的觀念，但實(shí)際上已為以后政府職能的轉(zhuǎn)變指明了方向 第二個時期（19841

34、992年），這一時期的經(jīng)濟(jì)體制改革從農(nóng)村擴(kuò)展到城市，逐步觸及政府體制等深層次矛盾問題 第三個時期（1992至今），明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，將政府職能轉(zhuǎn)變作為需要認(rèn)真抓好的環(huán)節(jié)之一 四、建構(gòu)與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新型公共行政職能體系 （一）進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念 （二）正確認(rèn)識和把握社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公共行政職能的特殊規(guī)律 （三）堅(jiān)持以政企分開為突破口，加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè) （四）實(shí)現(xiàn)公共行政職能法制化，培育社會力量，加強(qiáng)對職能行使過程的監(jiān)督 （五）政府職能轉(zhuǎn)變還需同機(jī)構(gòu)改革和人事制度改革有機(jī)結(jié)合起來 （六）要適時轉(zhuǎn)變政府職能重心、職能方式和職能關(guān)系 第七章公 共

35、 行 政 組 織 公共行政組織是開展公共行政活動的主體，是國家行政職能的物質(zhì)承擔(dān)者。離開了公共行政組織，一切行政管理活動都無從談起。在新的時代，公共行政組織的管理出現(xiàn)了諸多問題，如何設(shè)計(jì)并發(fā)展更具理性與效率、更富于彈性、更具有活力的組織，便成為公共行政學(xué)研究的一個主要議題。第一節(jié) 公共行政組織概述 一、公共行政組織的概念 （一）組織的含義 組織是為追求特定的目標(biāo)而建立起來的開放性的社會群體形式。它包含四個方面的含義： 1.組織狀態(tài) 2.組織過程 3.組織環(huán)境 4.組織意識 （二）公共行政組織的含義 公共行政組織是指為推行國家政務(wù)而依法組織建立起來的一切國家公共行政機(jī)關(guān)的綜合體，它在憲法和法律范

36、圍內(nèi)行使國家公共行政權(quán)力，管理國家公共行政事務(wù)。公共行政組織一般包含四方面的含義： 1.靜態(tài)的公共行政組織結(jié)構(gòu) 2.動態(tài)的公共行政組織行為 3.生態(tài)的公共行政組織環(huán)境 4.心態(tài)的公共行政組織意識（三）公共行政組織的特點(diǎn) 1.作為國家組織所具有的特點(diǎn) （1）公共性 （2）政治性 （3）社會性 （4）強(qiáng)制性 （5）服務(wù)性 2.作為社會組織所具有的特點(diǎn) （1）職能的廣泛性 （2）職權(quán)的二重性 （3）結(jié)構(gòu)的嚴(yán)密性 （4）體系的一元性 （5）機(jī)構(gòu)的適應(yīng)性 （6）建制的對應(yīng)性 二、公共行政組織的類型 （一）中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān) （二）一般權(quán)限機(jī)關(guān)與專門權(quán)限機(jī)關(guān) （三）領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)關(guān)、職能執(zhí)行機(jī)關(guān)、信息

37、咨詢機(jī)關(guān)與監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān) （四）常設(shè)機(jī)關(guān)與臨時機(jī)關(guān) 三、公共行政組織的設(shè)計(jì)原則 （一）依法設(shè)置原則 （二）完整統(tǒng)一原則 1.目標(biāo)統(tǒng)一 2.設(shè)置統(tǒng)一 3.指揮統(tǒng)一 （三）權(quán)責(zé)相稱原則 （四）執(zhí)監(jiān)分離原則 （五）權(quán)變原則 （六）精干高效原則 1.機(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模精干 2.領(lǐng)導(dǎo)班子精干 3.工作人員精干第二節(jié) 公共行政組織結(jié)構(gòu) 一、公共行政組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵 公共行政組織結(jié)構(gòu)是指公共行政組織內(nèi)各組成要素之間的相互聯(lián)系、相互作用的方式，亦即各要素的排列組合方式。它包括了三個方面的含義： 第一，公共行政組織結(jié)構(gòu)是公共行政組織系統(tǒng)內(nèi)各要素有機(jī)結(jié)合的手段 第二，公共行政組織結(jié)構(gòu)是公共行政組織系統(tǒng)各要素多種結(jié)合方式的

38、體系 第三，公共行政組織結(jié)構(gòu)是靜態(tài)組織實(shí)體結(jié)構(gòu)和動態(tài)組織行為結(jié)構(gòu)的有機(jī)統(tǒng)一 二、影響公共行政組織結(jié)構(gòu)的因素 （一）組織環(huán)境 （二）組織戰(zhàn)略 （三）科學(xué)技術(shù) （四）社會心理系統(tǒng)三、公共行政組織的縱橫結(jié)構(gòu) （一）公共行政組織的縱向結(jié)構(gòu) （二）公共行政組織的橫向結(jié)構(gòu) 常見的橫向結(jié)構(gòu)分類方式： 1.按職能劃分 2.按地域劃分 3.按功能作用劃分 4.按服務(wù)對象劃分 四、公共行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì) （一）委員會制 委員會制的優(yōu)點(diǎn)是：(1) 集思廣益；(2) 監(jiān)督制衡；(3) 分工合作；(4) 民主精神。 委員會制的缺點(diǎn)是：(1)責(zé)任不確定，事權(quán)不專一，容易發(fā)生爭功諉過的現(xiàn)象；(2)委員之間因權(quán)責(zé)、地位相同，

39、容易形成彼此的傾軋和排擠；(3)力量不集中，行動遲緩，容易貽誤戰(zhàn)機(jī)，影響工作效率；(4)討論研究，多人參加，難以保守機(jī)密。 （二）自我包含的部門結(jié)構(gòu) 自我包含的部門結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)是：(1)可簡化單位間的協(xié)調(diào)整合問題；(2)于龐大的組織中仍能維持控制；(3)有利于明確區(qū)劃不同的產(chǎn)品、地區(qū)與服務(wù)對象；(4)有利于上層控制系統(tǒng)的績效監(jiān)督；(5)目標(biāo)明確，有一定的自主性，有利于員工的激勵；(6)自我包含的部門結(jié)構(gòu)將決策權(quán)下放至問題的領(lǐng)域，有利于作出正確的決策。 自我包含的部門結(jié)構(gòu)的缺點(diǎn)是：(1)各部門間資源的重復(fù)，以及無法共用資源；(2)降低技術(shù)的專業(yè)化；(3)部門間容易造成惡性競爭。 （三）分離的結(jié)構(gòu)

40、分離的結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)有：(1)部門管理者擁有完整的權(quán)力和責(zé)任，可避免傳統(tǒng)官僚制權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象；(2)分離的部門能夠免除上級運(yùn)作細(xì)節(jié)的監(jiān)督，可專注于長遠(yuǎn)和重要的問題；(3)自主性與自我包含的特性有助于訓(xùn)練通才管理者；(4)分離的部門由于自主性高，有自我承擔(dān)風(fēng)險的能力，即使績效不佳也不會影響到整個組織。 分離的結(jié)構(gòu)的缺點(diǎn)有：(1)容易引起資源浪費(fèi)與活動的重復(fù)；(2)部門間容易起沖突；(3)容易造成協(xié)調(diào)上的困難。（四）矩陣結(jié)構(gòu) 矩陣結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)有：(1)可促進(jìn)整合復(fù)雜與相互依賴的活動；(2)雙重的權(quán)威體系避免了組織成員各行其是、目標(biāo)錯置的現(xiàn)象，可降低傳統(tǒng)官僚組織的弊病；(3)提升專業(yè)人員的有效分配；(4)

41、可適應(yīng)并提高對外在環(huán)境的反應(yīng)能力；(5)可以營造民主管理的環(huán)境與氣氛，有利于員工激勵；(6)任務(wù)明確，有助于目標(biāo)的達(dá)成；(7)有助于培養(yǎng)通才。 矩陣結(jié)構(gòu)的缺點(diǎn)有：(1)決策復(fù)雜化；(2)難以達(dá)成權(quán)力的平衡；(3)多重利益所造成的政治性活動；(4)雙重權(quán)威所造成的角色沖突；(5)人員變動大，造成心理不安。（五）跨越功能的團(tuán)隊(duì) 跨越功能的團(tuán)隊(duì)雖然能夠使組織較迅速地回應(yīng)環(huán)境的變化與顧客的要求，使決策的制定更能夠接近顧客與掌握最多信息的人，但是，這勢必會降低決策制定的專業(yè)性，影響對問題的宏觀考慮，另外，團(tuán)隊(duì)用來決定跨單位事務(wù)與溝通協(xié)調(diào)的時間成本，以及不同單位所可能引發(fā)的沖突，也是在成立跨功能團(tuán)隊(duì)時必須

42、考慮的。 團(tuán)隊(duì)的成立必然會減損管理者的正式權(quán)威并增加溝通與協(xié)調(diào)的需要，因此，組織在成立團(tuán)隊(duì)時，必須向組織成員灌輸合作的信念，培養(yǎng)其自我管理的能力，并將管理者的角色轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)者，以影響力取代權(quán)威，只有這樣，才能真正獲得一個有效的團(tuán)隊(duì)組織。 （六）網(wǎng)絡(luò)組織 一般而言，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)組織的步驟為： 第一步，打破疆界，依專長塑造有競爭力的分子 第二步，解決內(nèi)部計(jì)價問題 第三步，授權(quán) 第四步，培養(yǎng)能力 第五步，信息流通 網(wǎng)絡(luò)組織雖然可以提升組織的效率和適應(yīng)能力，但也帶來許多沖擊，而管理層首當(dāng)其沖，從垂直的上下職位，改變?yōu)槠叫械穆毼环峙?，在傳統(tǒng)的組織中，權(quán)力來自層級和掌握的信息，而網(wǎng)絡(luò)組織則以任務(wù)為結(jié)合，靠的是

43、成員的專業(yè)能力；由于信息透明流通，不須通過層級傳遞，所以層級會逐漸淡化，中層主管將慢慢消失，領(lǐng)導(dǎo)者的角色將從發(fā)號施令轉(zhuǎn)變?yōu)楹笄谥г?fù)責(zé)協(xié)調(diào)，使每一“分子”的作用和能力得以發(fā)揮。第三節(jié) 公共行政組織改革一、公共行政組織改革的含義 公共行政組織改革就是為適應(yīng)環(huán)境的變化，提高公共行政組織的效能，而依法對公共行政組織的機(jī)構(gòu)、人員、任務(wù)、技術(shù)等方面進(jìn)行的重大改革。 公共行政組織改革內(nèi)在地包括了下列幾層含義： 第一，公共行政組織改革是公共行政組織生存、發(fā)展的客觀要求 第二，公共行政組織改革是在保持原有組織基礎(chǔ)之上的部分質(zhì)變 第三，公共行政組織改革是公共行政組織持續(xù)、穩(wěn)定過程中的變革 第四，公共行政組織變

44、革是實(shí)現(xiàn)公共行政組織動態(tài)平衡的手段 第五，公共行政組織變革的目的是要提高公共行政組織的效能 二、公共行政組織改革的征兆與程序 （一）公共行政組織改革的征兆 1.決策形成緩慢 2.溝通渠道堵塞 3.公共行政效能失效 4.缺少創(chuàng)新精神 （二）公共行政組織改革的程序 1.組織診斷 2.確定方案 3.實(shí)施方案 4.評估反饋三、我國公共行政組織存在的問題 （一）縱向?qū)哟芜^多，權(quán)力過分集中 （二）橫向部門劃分過細(xì)，職能不明，交叉重復(fù) （三）組織結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，不配套 （四）公共行政組織法規(guī)不健全 （五）機(jī)構(gòu)急劇膨脹，人員嚴(yán)重超編，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重 四、公共行政組織改革的策略（一）抓好職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)社會主義市場 經(jīng)

45、濟(jì)體制的要求 1.科學(xué)處理政府與市場的關(guān)系 2.科學(xué)處理政府與企業(yè)的關(guān)系 3.科學(xué)處理政府內(nèi)部各要素的關(guān)系（二）把機(jī)構(gòu)改革納入政治體制改革的總進(jìn)程中，進(jìn)一步推進(jìn)政治體制改革 1.正確處理堅(jiān)持、改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與保證公共行政機(jī)關(guān)相對獨(dú)立行使公共行政權(quán)力的關(guān)系 2.正確處理維護(hù)中央權(quán)威與進(jìn)一步下放權(quán)力的關(guān)系 3.正確處理機(jī)構(gòu)改革與健全民主制度的關(guān)系 4.正確處理機(jī)構(gòu)改革與加強(qiáng)法制建設(shè)的關(guān)系（三）進(jìn)一步改革干部人事制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍 1.必須正確認(rèn)識政府機(jī)構(gòu)改革與建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化公共行政管理干部隊(duì)伍的內(nèi)在關(guān)系 2.要防止和克服把機(jī)構(gòu)精簡片面理解為量的減少的觀點(diǎn) 3.要繼

46、續(xù)深化干部人事制度改革（四）著力抓好人員分流工作 1.轉(zhuǎn)變思想觀念，做好分流疏導(dǎo) 2.實(shí)行竟聘上崗 3.抓好定向培訓(xùn) 4.疏通、拓寬分流渠道 5.建立和健全社會保障制度第八章公 共 人 力 資 源 公共人力資源開發(fā)與管理是整個社會人力資源開發(fā)與管理系統(tǒng)的一個重要組成部分。公共人力資源管理是將私營部門人力資源管理的理念與實(shí)踐引入公共部門而產(chǎn)生的一種新的管理模式，它帶給公共部門的是一場重要的管理變革。這一管理變革將會對公共部門的傳統(tǒng)人事管理產(chǎn)生根本性的沖擊，進(jìn)而會導(dǎo)致公共部門組織文化、組織體制的改善，并能促進(jìn)組織與個人績效的提高。第一節(jié) 公共人力資源概述 一、公共部門與公共人力資源 （一）公共部門

47、的范圍 公共部門是相對于私營部門的一種重要的組織形態(tài)，泛指擁有公共權(quán)力，依法管理社會公共事務(wù)，以謀取公共利益為目的的組織體系，以及由政府投資、開辦，以國有制形式運(yùn)作的公營企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等組織體系。（二）公共人力資源的性質(zhì) 人力資源的一般性質(zhì)表現(xiàn)在以下方面： 1.人力資源生成過程的時代性與時間性 2.人力資源的能動性 3.人力資源使用過程中的時效性 4.人力資源開發(fā)過程的持續(xù)性 5.人力資源閑置過程的消耗性 6人力資源的特殊資本性 7.人力資源的高增值性二、公共人力資源管理的含義與特性 （一）公共人力資源管理的含義 公共部門人力資源管理即以國家行政組織和相關(guān)的國有企事業(yè)單位人力資源為主要分析對

48、象，研究管理機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定對其所屬的人力資源進(jìn)行規(guī)劃、錄用、任用、使用、工資、保障等管理活動和過程的總和。（二）公共人力資源管理與人事行政管理 第一，人事行政管理將人只視為一種成本或生產(chǎn)、技術(shù)要素，是對組織資本資源的消耗；而人力資源管理則將人本身看作資源，而且與其他物質(zhì)資源的一次性開發(fā)、使用不同的是，人力資源可以持續(xù)不斷地開發(fā)和有效使用，它本身就能夠給組織帶來巨大的投資回報率和效益 第二，人事行政管理一般將組織的工作人員看成是被動的工具，他們的存在無非是要滿足組織工作性質(zhì)的需要，與組織工作相比，人的地位是附屬性的。而人力資源管理將組織的人作為組織發(fā)展的主體，人與工作相比，前者具有廣泛的能動性

49、，他們身上形成、賦有和可以開發(fā)的知識和技能，能夠使他們主動地適應(yīng)不同工作種類與性質(zhì)的需要，完成組織的工作任務(wù) 第三，傳統(tǒng)人事行政管理的內(nèi)容比較簡單，主要從事錄用、考核、獎懲、工資等管理活動；人力資源管理的內(nèi)容則大大地豐富了，不僅包括傳統(tǒng)人事行政管理的基本內(nèi)容，而且適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展和人力資源發(fā)展的需求，重視和增強(qiáng)了一些新的管理內(nèi)容，例如，人力資源的預(yù)測與規(guī)劃，人員測評與人員甑選，人力資源的開發(fā)培養(yǎng)等，使人力資源管理與組織發(fā)展緊密地結(jié)合在一起 第四，人事行政管理強(qiáng)調(diào)的是組織成員的現(xiàn)狀，它比較注重現(xiàn)有人員的使用，而不重視其素質(zhì)的進(jìn)一步開發(fā)；人力資源管理強(qiáng)調(diào)的是人力資源使用和開發(fā)并重，一方面要充分發(fā)揮

50、現(xiàn)有人員的智慧才能，另一方面要充分挖掘人員的潛能，使其在為了發(fā)展中具有較大的彈性，這就是現(xiàn)代人力資源開發(fā)管理的“全方位拓潛”的功能（三）公共人力資源管理的特性 第一，任何其他形態(tài)的組織，其人事權(quán)的劃分和人事管理部門的構(gòu)造，都無法與公共組織人事行政機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性相比擬 第二，國家制定專門的法律和法規(guī)對公共部門人力資源的行為和管理行為進(jìn)行規(guī)制，保證他們依法合理地行使行政管理和人事管理的權(quán)力 第三，在公共部門人力資源的具體管理中，體現(xiàn)出了自身的性質(zhì)。例如，針對政府組織的工作性質(zhì)與公職人員的政治要求，強(qiáng)化了其德才德測評、考核與培訓(xùn)德方法和技術(shù)。 三、公共人力資源管理的基本原理 （一）要素有用、同素異構(gòu)原

51、理 （二）德才素質(zhì)統(tǒng)一原理 （三）能級匹配、適才適用原理 （四）開發(fā)與使用并重原理 （五）激勵競爭、動力發(fā)展原理四、公共人力資源管理的目標(biāo)與基本任務(wù) 公共人力資源管理的目標(biāo)定位應(yīng)該是：獲取與開發(fā)政府行政管理工作需要的各類、各層次人才，建立政府組織與公職人員之間的良好合作關(guān)系，從人力資源上滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府提出的要求，滿足政府組織管理和發(fā)展的目標(biāo)，同時，滿足公職人員個人成長和發(fā)展的要求。以此為目標(biāo)，現(xiàn)代公共人力資源管理的基本任務(wù)是： （一）建立、開拓和完善公共部門人力資源選擇、使用、發(fā)展的有效秩序和良好環(huán)境 （二）求才 （三）用才 （四）育才 （五）留才第二節(jié) 公共人力資源的配置 一、公共人

52、力資源規(guī)劃 （一）公共人力資源規(guī)劃的含義 公共人力資源規(guī)劃，是指國家人事主管機(jī)構(gòu)以及各級國家行政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)組織，根據(jù)一定時期內(nèi)政府組織的發(fā)展戰(zhàn)略與近期目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)方法和技術(shù)，了解和預(yù)測政府組織對人力資源的供求狀況，并確定組織人才需求結(jié)構(gòu)的管理活動過程。 （二）公共人力資源規(guī)劃的內(nèi)容與方法 1.制定公共人力資源規(guī)劃的基本程序 2.政府組織內(nèi)外部環(huán)境分析與組織目標(biāo)規(guī)劃 3.政府組織現(xiàn)有人力資源狀況分析 二、公共部門的工作分析與職位評價 （一）工作分析、職位評價的含義 職位是指符合一定標(biāo)準(zhǔn)，由上級組織分配給公職人員的職務(wù)和責(zé)任的集合體。 工作分析是指通過一系列的程序和方法，找出某個職位的工作

53、性質(zhì)、任務(wù)、責(zé)任及完成工作所需的技能和知識的過程。 職位評價是指運(yùn)用科學(xué)的程序?qū)β毼贿M(jìn)行評價，以確定一個職位相對于另一個職位在工資或薪金等級中的位置。（二）工作分析的內(nèi)容 工作分析的基本要求是，從職位活動中提煉出那些對職位來說是必要的條件和因素，并對職位進(jìn)行系統(tǒng)的概括說明。因此，工作分析就應(yīng)著重收集以下兩方面的信息資料： 第一，承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任，完成每件工作的方式方法；完成工作的動機(jī)；使用什么原材料、工具和設(shè)備；工作的原則、規(guī)律和程序；工作環(huán)境 第二，熟練完成每件工作所要求的知識水平、技術(shù)和能力 （三）工作分析的方法 1.面談法 2.問卷法 3.現(xiàn)場觀察法 4.工作日志法二、公共部門的人員分類

54、管理 （一）公共部門的人員分類 公共部門的人員分類，是指將公共部門中的工作人員或職位按工作性質(zhì)、責(zé)任輕重、資歷條件及工作環(huán)境等因素分門別類，設(shè)定等級，為人力資源管理的其他環(huán)節(jié)提供相應(yīng)管理依據(jù)的程序方法。 人員分類的對象是公共部門中的工作人員或職位，由此形成了兩種類型的人員分類制度：一是以工作人員的官階為中心的品位分類；二是以職位為中心的職位分類。 （二）公務(wù)員法及我國公共部門的人員分類制度 作為新中國成立以來的第一部干部人事管理的綜合性法律，公務(wù)員法于2006年1月1日起正式實(shí)施。 在人員分類上，公務(wù)員法將公務(wù)員隊(duì)伍劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別，并授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)本法，對于

55、具有職位特殊性、需要單獨(dú)管理的，可以增設(shè)其他職位類別。公務(wù)員法在現(xiàn)行級別基礎(chǔ)上，增多了級別數(shù)量，擴(kuò)充了級別功能，建立了多元化的公務(wù)員職務(wù)發(fā)展途徑。另外，本法首次明確可以設(shè)立聘任制公務(wù)員職位 第三節(jié) 公共人力資源的獲取、激勵與發(fā)展一、人員招募與甑選 （一）人員招募計(jì)劃 （二）人員招募與甑選的方法 1.筆試 2.面試 3.心理測試 4.行為模擬測試法 5.工作抽樣法 6.評價中心二、公共人力資源的考核與獎懲管理 （一）公職人員考核的作用 （二）公職人員績效評價內(nèi)容的選擇 （三）公職人員考核結(jié)果的使用三、公共人力資源的職務(wù)升降與任免管理 （一）公職人員職務(wù)升降 （二）公職人員職務(wù)晉升管理的原則 第一

56、，必須提倡公正、公開、平等、競爭的職務(wù)晉升原則，確立組織良好的人才選拔機(jī)制 第二，以功績制為本，實(shí)行功績晉升制，堅(jiān)持任人唯賢的用人路線 第三，依法進(jìn)行職務(wù)晉升管理，遵守法定的晉升資格條件和晉升程序 第四，采取逐級晉升的方式，提拔公職人員（二）公職人員職務(wù)降職管理的原則 第一，不能將降職視為組織對公職人員的懲戒性行為，即降職與行政處分有著明顯的區(qū)別和界限 第二，明確降職內(nèi)涵，更新觀念，提高認(rèn)識 第三，以法律形式確立能上能下、能官能民的制度 第四，只降一級原則四、公共人力資源的培訓(xùn) （一）公共人力資源培訓(xùn)的重要性 （二）公共人力資源培訓(xùn)的需求分析與規(guī)劃設(shè)計(jì) 1.個體層次上的培訓(xùn)需求分析 2.組織層

57、次上的培訓(xùn)需求分析 3.戰(zhàn)略層次上的培訓(xùn)需求分析 （三）公共人力資源培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與保障支持系統(tǒng) 1.公共人力資源培訓(xùn)的主管機(jī)構(gòu) 2.公共人力資源培訓(xùn)的保障支持系統(tǒng)第四節(jié) 公共人力資源的維持、保障與流動一、公共人力資源的交流調(diào)配與回避管理 （一）公職人員的交流調(diào)配 （二）公職人員的回避管理 二、公職人員的工資、保險、福利 （一）工資制度 1.工資的職能、構(gòu)成和原則 2.工資制度的含義 3.工資形式 （二）保險制度 （三）福利制度三、公共人力資源的申訴、控告制度 （一）公職人員申訴、控告制度的特點(diǎn) （二）公職人員申訴的條件 （三）公職人員控告的條件四、公職人員的辭職、辭退、退休 （一）公職人員的

58、辭職制度 （二）公職人員的辭退制度 （三）公職人員的退休制度第九章公 共 預(yù) 算 與 財(cái) 政 現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算產(chǎn)生于西方國家，它是公共行政的核心，決定著政府所掌握的資金或資源的來源和去向，可以全面反映公共部門的收入與支出活動。同時，公共預(yù)算也是公民和國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督和控制政府的主要制度設(shè)計(jì)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的全球化和我國改革開放走向深入，公共預(yù)算不僅對政府活動具有直接控制作用，對國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速和健康發(fā)展也具有巨大影響。 第一節(jié) 公共預(yù)算概述 一、公共預(yù)算的概念、特征和分類 （一）公共預(yù)算的概念 公共預(yù)算是指預(yù)算職能部門編制的經(jīng)各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)審批的某一年度內(nèi)政府收支計(jì)劃，是對政府在該年度

59、內(nèi)全部活動的較為全面、準(zhǔn)確的安排，是一個具有法律效力的文件。 （二）公共預(yù)算的特征 1.預(yù)算的統(tǒng)一性 2.預(yù)算的權(quán)威性 3.預(yù)算的公開性 （三）公共預(yù)算的分類 1.單式預(yù)算與復(fù)式預(yù)算 2.增量預(yù)算與零基預(yù)算 3.政府預(yù)算和部門預(yù)算 4.擴(kuò)張性預(yù)算和緊縮性預(yù)算二、公共預(yù)算的原則 （一）平衡原則 （二）年度性原則 （三）可靠性原則 （四）完整性原則 三、公共預(yù)算的作用 （一）配置資源 以下原因決定了政府必須配置社會資源： 1.公共服務(wù)或物品的存在 （1）效用的不可分割性 （2）消費(fèi)的非競爭性 （3）受益的非排他性 2.外部性的存在 3.不完全競爭的存在 （二）調(diào)節(jié)收入分配 （三）穩(wěn)定經(jīng)濟(jì) 四、主要

60、預(yù)算理論與方法 （一）零基預(yù)算 我國推行零基預(yù)算的主要做法是： 第一，確立公共預(yù)算支出目標(biāo) 第二，全面掌握公共預(yù)算支出的資金需求 第三，重新核定公共預(yù)算支出項(xiàng)目的資金定額 第四，核定專項(xiàng)撥款 第五，在以上基礎(chǔ)上編制綜合預(yù)算，實(shí)現(xiàn)綜合平衡（二）部門預(yù)算 部門預(yù)算的積極意義有以下幾點(diǎn)： 1.強(qiáng)化了政府預(yù)算的計(jì)劃性 2.加強(qiáng)了政府預(yù)算的統(tǒng)一性 3.提高了政府預(yù)算的集中性 4.增強(qiáng)了政府預(yù)算的法制性（三）績效預(yù)算 1.績效預(yù)算的基本特征 （1）強(qiáng)調(diào)公共預(yù)算支出的目標(biāo)和總額的集中控制 （2）公共預(yù)算支出手段上的分權(quán) （3）倡導(dǎo)結(jié)果取向 2.績效預(yù)算的優(yōu)點(diǎn) （1）有助于公共預(yù)算支出手段與目標(biāo)的合理結(jié)合 （