社會穩(wěn)定風(fēng)險評價的理解與實(shí)施

1、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的理解與實(shí)施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估一一建立一個什么樣的社會風(fēng) 險防范體系？投資項(xiàng)目的風(fēng)險評價應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容？關(guān)注哪些重點(diǎn)？ 一直是工程咨詢和投資項(xiàng)目管理領(lǐng)域中長期、反復(fù)爭論的問題。從改革開放30多年的歷史來看，投資項(xiàng)目風(fēng)險評價的內(nèi)容和重點(diǎn)的變化， 與我們對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及投資項(xiàng)目基本屬性的認(rèn)識水平保持了高度的一致。 從最初在堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展觀以及片面追求經(jīng)濟(jì)總量快速增長的發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，并在資金短缺、技術(shù)落后條件制約下，強(qiáng)調(diào)投資項(xiàng)目的資金風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險，發(fā)展到今天開始更加關(guān)注“社會穩(wěn)定風(fēng)險”。從微觀角度到宏觀視角，從關(guān)注項(xiàng)目內(nèi)部風(fēng)險到外部風(fēng)險，從強(qiáng)調(diào)技術(shù)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險到強(qiáng)調(diào)社會

2、風(fēng)險，從單一的項(xiàng)目角度看問題到考慮項(xiàng)目與外部因素雙向互動分析，投資項(xiàng)目的風(fēng)險評價隨著發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變不斷深化和豐富。那么，什么是社會穩(wěn)定風(fēng)險？哪一些項(xiàng)目需要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險分析？誰來判定社會穩(wěn)定風(fēng)險的存在及其強(qiáng)度？社會穩(wěn)定風(fēng)險的誘發(fā)因素是什么？社會穩(wěn)定風(fēng)險產(chǎn)生、形成、擴(kuò)大和爆發(fā)的過程中，相關(guān)行為主體各自在發(fā)揮什么樣的作用？從本篇文章開始，對上述問題展開分析和討論。一、什么是社會穩(wěn)定風(fēng)險及其評估？自四川省遂寧市2005社初首次頒布有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的辦法一一重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測評估制度以來，社會穩(wěn)定風(fēng)險及其評估逐漸在全國各地逐步為各級政府所認(rèn)識，重視。近年來，各地紛紛出臺有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評

3、估的辦法、指南,用于指導(dǎo)本地區(qū)重大投資項(xiàng)目建設(shè)或者重大政策制定時對可能面臨的社會穩(wěn)定風(fēng)險的識別、分析、評估。但是，在不同地方所頒布的有關(guān)政策文件中，“社會穩(wěn)定風(fēng)險” 并沒有一個統(tǒng)一的概念，而是根據(jù)各地自己的理解，提出了不同的表述。有的地方,僅提出要對可能影響社會穩(wěn)定的因素進(jìn)行預(yù)測，分析，論證和評估，并未對什么是“社會穩(wěn)定風(fēng)險”做出完整的定義，如大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法中，將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估定義為“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、 重大事項(xiàng)等重大決策事項(xiàng)在出臺或?qū)徟埃瑢赡苡绊懮鐣€(wěn)定的因素開展科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)測、分析、論證和評估，從源頭上預(yù)防、降低

4、、控制和應(yīng)對可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧?！绷硗庖恍┑胤?，不僅對“社會穩(wěn)定風(fēng)險”進(jìn)行了概念的界定，而且對“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”進(jìn)行了規(guī)定。如2011年頒布的上海市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估篇章（報告）編制指南（試行）中，“社會穩(wěn)定風(fēng)險是指因重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的組織實(shí)施而直接或間接影響（或潛在影響）相關(guān)者合法權(quán)益，產(chǎn)生社會矛盾和不穩(wěn)定因素，引發(fā)群體性事件或個體極端事件，影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險”；“重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是指與人民群眾利益密切相關(guān)、影響面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目在審批審核和組織實(shí)施前，對可能影響社會穩(wěn)定的直接和間接因素開展系統(tǒng)的調(diào)查、研究，進(jìn)行科學(xué)預(yù)

5、測、分析和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對措施和預(yù)案，有效規(guī)避、預(yù)防、控制重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險，最大限度減少不和諧因素， 更好地保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施”。為什么各地的社會穩(wěn)定風(fēng)險及其評估的基本概念至今沒有一個統(tǒng)一、清晰的界定呢？原因大致有以下若干方面： 一是在中央政府尚未出臺有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的相關(guān)辦法情況下，各地政府只是按照自身的理解，在參考其他地方的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上對相關(guān)概念加以界定；二是作為地區(qū)間發(fā)展不平衡的結(jié)果，各地對一些基本概念的理解，特別是對以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的理解，是有差異的，從而導(dǎo)致對社會穩(wěn)定風(fēng)險及其評估的概念的理解存在差異； 三是各地面臨的發(fā)展環(huán)境和條件不同，地方政府關(guān)

6、注的重點(diǎn)不同，對社會穩(wěn)定風(fēng)險的認(rèn)識也不同，導(dǎo)致相關(guān)概念的界定存在差異。那么，一個相對來說均為全面的社會穩(wěn)定風(fēng)險及其評估的概念應(yīng)當(dāng)如何界定呢？從以人為本的科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)、從清晰認(rèn)識和了解我們當(dāng)前發(fā)展所面臨的約束性條件出發(fā)、從風(fēng)險產(chǎn)生的前因后果關(guān)系出發(fā)，社會穩(wěn)定風(fēng)險的概念，至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：一是社會穩(wěn)定風(fēng)險必然是人的行為所導(dǎo)致的風(fēng)險，而且是特定事項(xiàng)中主動行為人與被動行為人之間雙向互動導(dǎo)致的風(fēng)險；二是社會穩(wěn)定風(fēng)險必然集中于當(dāng)前發(fā)展面臨的主要約束性條件范圍之內(nèi)，而且是人們普遍關(guān)注的、社會矛盾和沖突集中的范圍之內(nèi)；三是社會穩(wěn)定風(fēng)險必然因特定事項(xiàng)對特定利益相關(guān)者所造成的負(fù)面影響而產(chǎn)生，而且在對特定

7、利益相關(guān)者的利益（包括物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益）造成損害的過程中產(chǎn)生；四是社會穩(wěn)定風(fēng)險的影響或者傷害是雙向性的，不僅對受特定事項(xiàng)影響的利益相關(guān)者造成傷害，而且對特定事項(xiàng)的決策者，如政府、投資者等，也造成損失。從這幾個方面出發(fā)，“社會穩(wěn)定風(fēng)險”可以定義為：社會穩(wěn)定風(fēng)險，指的是由特定事項(xiàng)（如投資項(xiàng)目、某個政策、某個決定等）所引發(fā)的、因受到特定事項(xiàng)影響且面臨利益損失的特定利益相關(guān)者所做出的各種反應(yīng)而產(chǎn)生的、造成決策者與受影響利益相關(guān)者相互之間矛盾沖突和損失的、影響社會穩(wěn)定的各種因素導(dǎo)致的風(fēng)險。而社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，則是由獨(dú)立的第三方開展的針對社會穩(wěn)定風(fēng)險的預(yù)測、分析、論證和評估。上述定義，與目前各地政府所

8、頒布的有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的辦法、制度有一個明顯的差別一一用“特定事項(xiàng)”取代了大多數(shù)地區(qū)所使用的“重大事項(xiàng)” “重大建設(shè)項(xiàng)目” “重大投資項(xiàng)目” “重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目”等概念。為何如此？原因在于， 從以人為本的科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以人的發(fā)展為最終目的，任何一個推動經(jīng)濟(jì)社會變化的行為，尤其是掌握公權(quán)力的政府行為以及在政府支持下其他主體的行為，都會在其行為過程中對相關(guān)的利益相關(guān)者造成影響，并由此面臨受影響利益相關(guān)者的反應(yīng)和作為。在現(xiàn)實(shí)中，只有社會穩(wěn)定風(fēng)險的大小之分，沒有社會穩(wěn)定風(fēng)險的有無之實(shí)。因此，用“特定事項(xiàng)”取代其他概念，也許更具實(shí)際意義。二、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的政策目標(biāo)是什么？社會穩(wěn)定風(fēng)險

9、評估，2005年由遂寧市首創(chuàng)，隨后在各地逐步開展，并受到黨中央和 國務(wù)院的重視。2010年10月18日十七屆五中全會通過的中共中央關(guān)于制定國民 經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議中，對建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制提出了明確要求，即“健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、 司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，整合各方面力量，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合平臺。暢通 和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道，建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策 制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，正確處理人民內(nèi)部矛盾，把各種不穩(wěn)定因素化解在基 層和萌芽狀態(tài)”。2011年3月全國人大通過的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī) 劃綱

10、要中，再次對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的建立提出了明確要求，即“完善化解社 會矛盾的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、排查預(yù)警、疏導(dǎo)轉(zhuǎn)化、調(diào)解處置機(jī)制。加強(qiáng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、 司法調(diào)解聯(lián)動，整合各方面力量，有效防范和化解勞動爭議、征地拆遷、環(huán)境污染、 食品藥品安全、企業(yè)重組和破產(chǎn)等引發(fā)的社會矛盾。建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”。面臨經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境約束強(qiáng)化、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存、物價上漲壓力加大、社會矛盾明顯增多的發(fā)展環(huán)境和條件，有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng) 險評估的政策要求，是基于保持社會穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)較快發(fā)展而提出的，核心是維護(hù) 人民群眾的合法權(quán)益。而從維護(hù)人民群眾的合法權(quán)

11、益出發(fā)，首先要做到的，是各級政 府的重大事項(xiàng)決策必須建立在社會穩(wěn)定風(fēng)險最小化的前提下。因此，在各地陸續(xù)出臺的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估政策中，維護(hù)穩(wěn)定成為政策目標(biāo)的首選，而且，將是否會導(dǎo)致社 會穩(wěn)定風(fēng)險作為決策的重要依據(jù)。但是，從以人為本的角度看，發(fā)展以人的全面發(fā)展為核心，而在發(fā)展過程中，不可避 免地要涉及到人的利益。任何一個發(fā)展的政策或舉措，或多或少都會給特定的利益相關(guān)者帶來利益，也會給特定的利益相關(guān)者造成損失。受益與受損，永遠(yuǎn)是發(fā)展過程中共生并存的一對矛盾。沒有絕對、全部受益的發(fā)展，也沒有完全、整體受損的發(fā)展。因此，單純追求社會穩(wěn)定風(fēng)險最小化，是不完整的，單純因?yàn)榫S護(hù)社會穩(wěn)定的目標(biāo)而否定發(fā)展的舉措，

12、也是不可取的。另外一方面，發(fā)展是動態(tài)的變化過程，在決策前的低風(fēng)險判斷，并不等于決策后仍然可以保持低風(fēng)險。在發(fā)展的動態(tài)過程中，任何因素都是會轉(zhuǎn)換的，同樣會帶來風(fēng)險。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險的預(yù)測、分析、論證和評估，不僅僅是決策前的任務(wù)， 而且是貫穿于整個發(fā)展過程中的重要工作。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的政策目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是全過程的，而不是僅僅停留在決策階段。三、誰來評估社會穩(wěn)定風(fēng)險？社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中， 一個必須回答的問題是， 誰來評估？誰是評估主體？在各地現(xiàn)行的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法中，毫無例外地將有關(guān)重大事項(xiàng)的決策者、管理者或責(zé)任主體確定為評估主體。這種規(guī)定，已經(jīng)受到了廣泛的質(zhì)疑。 質(zhì)疑的原因，在于所謂“當(dāng) 局者

13、迷、旁觀者清”。要求重大事項(xiàng)的決策者、管理者或責(zé)任主體在完成或履行自身職能的同時，又要評價自身工作的社會穩(wěn)定風(fēng)險程度，還要根據(jù)社會穩(wěn)定風(fēng)險的強(qiáng)度否定自己的工作，是不可能的。更何況，在我國現(xiàn)行行政管理體制下，政府部門擁有的管理權(quán)限非常之大，自我約束和外部約束不能完全到位，單純依靠自我否定，是無法保證社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的客觀性和公正性的。那么，是否應(yīng)當(dāng)像投資項(xiàng)目管理中那樣引入獨(dú)立的第三方進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估呢？答案是肯定的。一些地方的規(guī)定中，工程咨詢機(jī)構(gòu)作為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的承擔(dān)單位被引入到相關(guān)工作中， 不僅能夠做到相對客觀公正， 同時也可以利用工程咨詢機(jī)構(gòu)具備的專業(yè)知識和技能對社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行分析

14、評價。這種做法，彌補(bǔ)了單純依靠重大事項(xiàng)決策者、管理者或責(zé)任主體自己評估自己存在的缺陷，改善了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的質(zhì)量，提高了評估結(jié)論的客觀性和公正性。但是，只是引入工程咨詢機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的第三方開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，還是不夠的。其原因在于，工程咨詢機(jī)構(gòu)作為一個市場主體，具提供的智力服務(wù)是有償?shù)?。在委托工程咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大事項(xiàng)的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時，委托者是要付費(fèi)的。 而這種建立在經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)上的委托代理關(guān)系，決定了工程咨詢機(jī)構(gòu)保護(hù)委托者利益的傾向性，是一種無法避免的缺陷。那么，社會穩(wěn)定風(fēng)險的評估，究竟應(yīng)當(dāng)由誰作為評估主體呢？遵循以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，我們必須充分認(rèn)識到，人是發(fā)展的推動者，也是發(fā)展成果

15、的承受者，無論發(fā)展的成果好與壞。同時，在發(fā)展過程中，人又是發(fā)展的評價者。一項(xiàng)政策、一個項(xiàng)目，其影響是好還是壞，作為主動行為人，決策者、管理者的自身利益不受重大事項(xiàng)影響， 以完成任務(wù)或履行職能為主要目的，具觀點(diǎn)總是帶有特定的傾向性，很難做到客觀公正。只有受到重大事項(xiàng)影響的人，作為被動行為人，才能從自身的根本利益出發(fā)，去分析、評價一項(xiàng)政策、一個項(xiàng)目對其造成的影響。因此，對社會穩(wěn)定風(fēng)險的評估，最應(yīng)當(dāng)重視的意見，是受重大事項(xiàng)影響的利益相關(guān)者的意見。換句話說，受到重大事項(xiàng)影響的利益相關(guān)者，是社會穩(wěn)定風(fēng)險的最佳評估人選。這一選擇，基于重大事項(xiàng)與受影響群體之間的雙向互動，基于人們對自身利益進(jìn)行保護(hù)的基本要求

16、，基于以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。要實(shí)現(xiàn)受重大事項(xiàng)影響的利益相關(guān)者對社會穩(wěn)定風(fēng)險的評估，需要建立良好的參與機(jī)制。從國外經(jīng)驗(yàn)看，在投資項(xiàng)目的分析評價中引入利益相關(guān)者的參與，已經(jīng)取得了良好的效果。國內(nèi)的情況，則是尚未建立有效的參與機(jī)制。從各級政府的角度，盡管科學(xué)發(fā)展觀的提出及貫徹落實(shí)已經(jīng)有多年，但在傳統(tǒng)的官本位思想支配下，對民眾參與政府管理和決策，還有很大的認(rèn)識誤區(qū)。參與機(jī)制的作用，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是通過利益相關(guān)者的參與，管理者、決策者可以了解到受重大事項(xiàng)影響的群體的真實(shí)需求、愿望，以修訂重大事項(xiàng)的方向 和目標(biāo)；二是通過利益相關(guān)者的參與，促進(jìn)管理者、決策者與受影響群體之間的溝通 和理解；三是通

17、過利益相關(guān)者的參與，使其成為重大事項(xiàng)管理、決策主體的一員，將 其利益訴求轉(zhuǎn)化為重大事項(xiàng)的目標(biāo)，使重大事項(xiàng)成為其自身的追求，減少矛盾傳統(tǒng)， 降低風(fēng)險。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估一一建立一個什么樣的社會風(fēng) 險防范體系？（二）2012年8月16日，國家發(fā)改委以發(fā)改投資20122492號文發(fā)布了國家發(fā)展改革委 重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法（以下簡稱“暫行辦法”）并立即 生效。該辦法的頒布實(shí)施，標(biāo)志著中央政府層面有關(guān)重大投 資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工 作機(jī)制和管理辦法正式建立，將對投資項(xiàng)目的前期管理產(chǎn)生重大影響。那么，“暫行辦 法”的意義、目的、作用何在？對投資項(xiàng)目的分析評價工作以及項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)

18、和備 案管理有什么影響？社會 穩(wěn)定風(fēng)險評估與項(xiàng)目分析評價其他內(nèi)容之間的相互關(guān)系又是 如何？本文對此進(jìn)行分析。一、“暫行辦法”進(jìn)一步明確了社會 風(fēng)險管理在項(xiàng)目前期工作中的突 由地位技術(shù)、財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源和社會等 諸多因素，共同 構(gòu)成了投資 項(xiàng)目前期管理中的核心要素。由于管理理念以及發(fā)展條件的原因，投資體制改革以前，在投 資項(xiàng)目管理中，技 術(shù)、財務(wù)、經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目內(nèi) 部可控因素一直是重點(diǎn)考 慮的要素，而 環(huán)境、資源和社會等其他 項(xiàng)目無法實(shí)施內(nèi)部控制的要素，或者 說項(xiàng)目面臨的外部性條件，卻不 是分析、評價和管理的重點(diǎn)。2004年投資體制改革實(shí)施以來，隨著 科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)以及對發(fā)展面臨的環(huán)境和

19、條件的進(jìn)一步認(rèn)識， 投資項(xiàng)目前期管理中，開始注重 項(xiàng)目內(nèi)部要素和外部性條件的共同 管理，如項(xiàng)目申請報告通用文本中所 規(guī)定的分析評價內(nèi)容要求就體 現(xiàn)由政府針對投資項(xiàng)目外部性的控制和管理。但是，“見物不見人”始終是投資項(xiàng)目管理和分析 評價中的一個普遍 現(xiàn)象。盡管國家 發(fā)改 委在項(xiàng)目申請報告通用文本中提由了 “社會影響分析”的要求，但 并未將其作為一個獨(dú)立的部分 單獨(dú)列由，也未在 項(xiàng)目核準(zhǔn)管理中突 由有關(guān)社會風(fēng)險的特殊要求，而是將其與其他外部性管理要素并 列。除此，在企業(yè)投資項(xiàng)目的備案管理以及政府投 資項(xiàng)目的審批管理 中，均未明確提由社會 風(fēng)險管理的要求。這種狀況，與黨中央和國 務(wù)院強(qiáng)調(diào)堅持以“以人

20、為本”的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、指導(dǎo) 各項(xiàng)管理工作，還有一定差距。而在 實(shí)際工作中，投資項(xiàng)目建設(shè)引發(fā) 的社會矛盾和沖突，受 項(xiàng)目影響的社會群體 對項(xiàng)目的反應(yīng)，尤其是 對項(xiàng)目的排斥、反 對，已經(jīng)構(gòu)成了投資項(xiàng)目建設(shè)面臨的最大風(fēng)險。社 會風(fēng)險因素構(gòu)成了對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最大威 脅。“暫行辦法”的頒布實(shí)施，是對上述投資項(xiàng)目管理中存在的不足之 處 的一個修補(bǔ)。按照“暫行辦法”的規(guī)定，國家發(fā)改委審批、核準(zhǔn)或者 核報國務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在中華人民共和國境內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn) 投資項(xiàng)目，在審批、核準(zhǔn)前均要 進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險的評估，并明確將 社會穩(wěn)定風(fēng)險的等級作為項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)與否的前提條件 一一項(xiàng)目存 在高風(fēng)

21、險或者中風(fēng)險時，國家發(fā)改委不予審批、核準(zhǔn)和核 報。這一規(guī) 定，意味著社會穩(wěn)定風(fēng)險的管理構(gòu)成了項(xiàng)目前期管理的前置性條件， 也標(biāo)志著政府對投資項(xiàng)目的前期管理 進(jìn)一步向外部性管理 傾斜。此 外，按照“暫行辦法”的規(guī)定，“社會穩(wěn)定風(fēng)險分析應(yīng)當(dāng)作為項(xiàng)目可 行性研究報告、項(xiàng)目申請報告的重要內(nèi)容并 設(shè)獨(dú)立篇章”，進(jìn)一步突 生了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的獨(dú)立性。如果 說2010年開始的投 資項(xiàng)目節(jié) 能評估審查，代表了投 資項(xiàng)目涉及的物 質(zhì)要素的外部性管理，此次 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法的由臺，就代表了社會要素的外部性管理?！皶盒修k法”的頒布實(shí)施，不僅進(jìn)一步明確了社會 風(fēng)險因素管理在投 資項(xiàng)目前期工作中的突生地位， 也進(jìn)一

22、步體現(xiàn)由科學(xué)發(fā)展觀在投資項(xiàng) 目管理中的進(jìn)一步貫徹落實(shí)，這是“暫行辦法”最積極的意義。二、注重決策前的 風(fēng)險判斷以及風(fēng)險的預(yù)防和化解是一大特色“暫行辦法”第一條規(guī)定，“為促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策， 防范和化解社會矛盾，建立和規(guī)范重大固定 資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng) 險評估機(jī)制，制定本 辦法”。從此規(guī)定可見，“暫行辦法”側(cè)重于投 資項(xiàng)目決策前的社會 風(fēng)險預(yù)防。從風(fēng)險控制的角度由 發(fā)，在項(xiàng)目決策 前對可能引發(fā)、面臨的社會風(fēng)險進(jìn)行預(yù)判，是符合 風(fēng)險從源頭進(jìn)行控 制的基本要求的，強(qiáng) 調(diào)決策前的社會 穩(wěn)定風(fēng)險防范，有積極的意義。 除了要求項(xiàng)目單位在組織開展重大項(xiàng)目前期工作 時要對社會穩(wěn)定風(fēng) 險進(jìn)行調(diào)查

23、分析、咨詢相關(guān)群眾意見、查找并列由風(fēng)險點(diǎn)、風(fēng)險發(fā)生 的可能性及影響程度外，“暫行辦法”還要求項(xiàng)目單位提由防范和化 解風(fēng)險的方案措施，并提由采取相關(guān)措施后的社會 穩(wěn)定風(fēng)險等級建 議，又強(qiáng)調(diào)了社會穩(wěn)定風(fēng)險的化解，更具 積極意義。但是，從投資項(xiàng)目建設(shè)的全過程管理由發(fā)，僅僅強(qiáng)調(diào)決策前的社會 穩(wěn) 定風(fēng)險預(yù)防和化解，卻又是不夠的。投 資項(xiàng)目的建設(shè)，有幾個基本 特征：一要在特定的社會 環(huán)境和條件下進(jìn)行；二是一個 動態(tài)變化的 過程，而且是一個和當(dāng)?shù)厣鐣?相關(guān)群體不斷 發(fā)生互動關(guān)系的過程; 三是受項(xiàng)目影響的群體在與 項(xiàng)目的互動過程中，總會因與項(xiàng)目的關(guān) 系發(fā)生動態(tài)變化而不斷提由新的利益 訴求；四是一旦 項(xiàng)目與受

24、影響 群體之間的動態(tài)利益平衡被打破，總會有新的矛盾和沖突 產(chǎn)生，形 成持續(xù)不斷的社會 風(fēng)險。在這些基本特征下，僅僅注重項(xiàng)目決策前的 風(fēng)險判斷確實(shí)是不夠的。當(dāng)然，作 為“暫行辦法”，還有進(jìn)一步完善 和改進(jìn)的空間。就目前而言，在 發(fā)展理念、管理理念尚未完全 轉(zhuǎn)變， 投資建設(shè)面臨的社會環(huán)境和條件尚未 惡化到某種程度的情況下，“暫 行辦法”的由臺，對于在投資項(xiàng)目建設(shè)中重視社會風(fēng)險因素的作用， 已經(jīng)具有非常積極的作用。三、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的要求覆蓋了所有 項(xiàng)目類型國家發(fā)改委頒布的“暫行辦法”，按照投資體制改革后建立的投 資管 理權(quán)限合理劃分的基本要求，僅適用于國家 發(fā)改委負(fù)責(zé)審批、核準(zhǔn) 或核報國務(wù)院審批

25、、核準(zhǔn)的投 資項(xiàng)目。表面看，似乎“暫行辦法”只 適用于審批類和核準(zhǔn)類 項(xiàng)目，備案類項(xiàng)目未納入管理范圍之內(nèi)。實(shí)際 上，按照投資體制改革的總體要求，審批、核準(zhǔn)和 備案管理的權(quán)限 劃分，與各 級投資主管部門的事權(quán)、投 資項(xiàng)目的類型直接相關(guān)。 審 批和核準(zhǔn)的管理權(quán)限，按照投 資資金來源、重大 項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目 的性質(zhì)進(jìn)行劃分，中央政府投 資的項(xiàng)目以及特定的重大 項(xiàng)目和限制 類項(xiàng)目由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)管理或核報國務(wù)院管理，地方政府投 資的項(xiàng) 目以及特定的重大 項(xiàng)目和限制類 項(xiàng)目，由各級地方政府負(fù)責(zé)管理。而備案類項(xiàng)目，實(shí)行屬地管理一一地方政府負(fù)責(zé)管理。按照“暫行辦 法”第十一條的規(guī)定，“各級地方發(fā)展改革部門可

26、參照本辦法，建立 健全本地區(qū)重大 項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的 要求實(shí)際上覆蓋了所有 項(xiàng)目類型，包括 實(shí)行備案管理的企 業(yè)投資項(xiàng) 目。備案管理的項(xiàng)目，具投資主體是企業(yè)，在投資項(xiàng)目管理制度中，與 核準(zhǔn)管理的企 業(yè)投資項(xiàng)目相對應(yīng)一一凡是企業(yè)不使用政府性 資金投 資建設(shè)政府核準(zhǔn)的投 資項(xiàng)目目錄以外的項(xiàng)目，除國家法律法 規(guī)和 國務(wù)院專門規(guī)定禁止投資的項(xiàng)目，均實(shí)行備案管理。核準(zhǔn)類 項(xiàng)目，因 其具有明顯或較強(qiáng)的外部性影響而受到政府的管理和控制，而且政 府對企業(yè)提交的項(xiàng)目申請報告，主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開 發(fā)利用 資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止由 現(xiàn)壟斷 等方面進(jìn)行

27、核準(zhǔn)。而備案類項(xiàng)目，是為了充分發(fā)揮市場配置資源的基 礎(chǔ)性資源，按照市場經(jīng)濟(jì)體制的要求落 實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)的結(jié)果。但 是，在現(xiàn)行體制下，備案管理并非 對企業(yè)投資項(xiàng)目放任不管，在備案 登記過程中，政府仍然要從 規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能等 方面對企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行必要的審核，引導(dǎo)和管理企業(yè)投資。當(dāng)社會 穩(wěn)定風(fēng)險評估成為項(xiàng)目前期管理的前置性條件 時，企業(yè)投資項(xiàng)目的備 案管理中，必 須加入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的管理要求。另一方面， 實(shí) 行備案管理的企 業(yè)投資項(xiàng)目，并不因?yàn)槠洳辉谡藴?zhǔn)的投 資項(xiàng)目 目錄中就沒有外部性影響。根據(jù)上述投 資項(xiàng)目建設(shè)的幾個基本特 征，任何一個投 資項(xiàng)目，不論其投資主體是政

28、府 還是企業(yè)，不論其納 入審批、核準(zhǔn)還是備案管理，均改變不了與當(dāng)?shù)厣鐣嬖诨?動關(guān)系、 并可能因此 產(chǎn)生社會矛盾和沖突、 形成社會風(fēng)險的根本性質(zhì)。因此， 所有類型的投 資項(xiàng)目均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。四、獨(dú)立但不孤立是社會 穩(wěn)定風(fēng)險評估與其他項(xiàng)目分析評價要求的 基本關(guān)系按照“暫行辦法”的要求，“社會穩(wěn)定風(fēng)險分析應(yīng)當(dāng)作為項(xiàng)目可行性 研究報告、項(xiàng)目申請報告的重要內(nèi)容并 設(shè)獨(dú)立篇章”。這一要求，強(qiáng) 調(diào)了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的獨(dú)立性。但是，在 實(shí)際工作中，應(yīng)當(dāng)注意社 會穩(wěn)定風(fēng)險評估與投資項(xiàng)目分析評價的其他內(nèi)容之 間的因果關(guān)系，獨(dú) 立但不孤立，是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與其他分析 評價內(nèi)容的基本關(guān)系。社會穩(wěn)定風(fēng)險

29、，由項(xiàng)目引發(fā)，因項(xiàng)目而產(chǎn)生，與項(xiàng)目同時存在，兩者 之間緊密聯(lián)系，共生共存。項(xiàng)目的產(chǎn)品或功能、技術(shù)方案、建設(shè)規(guī)模、 建設(shè)地點(diǎn)等諸多因素，均會引 發(fā)相應(yīng)的社會矛盾和沖突，并 產(chǎn)生社 會風(fēng)險。比如，最直接的，建 設(shè)多大的規(guī)模、選擇什么地點(diǎn)建 設(shè)決定 了項(xiàng)目將對哪些人、多少人、什么社會造成影響；生 產(chǎn)什么樣的產(chǎn) 品、采用什么樣的工藝技術(shù)，決定了可能 產(chǎn)生什么樣的環(huán)境影響并進(jìn) 一步影響到當(dāng)?shù)厣鐣?諸如此類，項(xiàng)目方案的構(gòu)成，每一個 組成部 分都與項(xiàng)目產(chǎn)生的社會影響以及由此引 發(fā)的社會風(fēng)險緊密相關(guān)。在 投資項(xiàng)目的分析評價中，技術(shù)、財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的內(nèi)容，必 然與社會風(fēng)險有著密切的聯(lián)系。因此，社會 穩(wěn)

30、定風(fēng)險評估，作為投資 項(xiàng)目分析評價中的重要組成部分，與其他分析 評價的內(nèi)容相互 聯(lián)系， 獨(dú)立但并不孤立。從投資項(xiàng)目評價方法體系的構(gòu)成看，我國現(xiàn)有的項(xiàng)目評價方法包括了 技術(shù)評價、財務(wù)評價、經(jīng)濟(jì)評價、環(huán)境影響評價、社會影響 評價和社 會評價等6個組成部分。每一種 評價方法的評價理念、思路、指 標(biāo) 均適用于一個投 資項(xiàng)目某一個方面的分析 評價，并以相關(guān)的 評價結(jié) 論來衡量、判斷項(xiàng)目在某一個方面的可行性。同 時，每一種評價方 法應(yīng)用的結(jié)果，又都是相互 聯(lián)系的，最終落實(shí)到“人”的身上。比如， 技術(shù)評價解決的是技 術(shù)、工藝、設(shè)備的先進(jìn)性、適用性、可靠性等 問 題，財務(wù)和經(jīng)濟(jì)評價解決的是項(xiàng)目的財務(wù)收益、經(jīng)濟(jì)

31、效益問題，環(huán)境 影響評價解決的是 項(xiàng)目與自然環(huán)境的相互適應(yīng)問題，社會影響評價解 決的是項(xiàng)目產(chǎn)生的社會影響 問題，社會評價解決的是 項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣?會的相互適應(yīng)水平、社會風(fēng)險問題。應(yīng)用各種評價方法的最 終目的， 是為了衡量和判斷投 資項(xiàng)目各個方面的可行性。而 項(xiàng)目作為一個整 體，其各個方面的可行性并不能孤立存在，而是緊密聯(lián)系在一起的。相對而言，社會影響評價和社會評價方法解決的是項(xiàng)目的“社會” 可行性，之外的 評價方法解決的是“物質(zhì)”的可行性，兩者 結(jié)合， 才是投資項(xiàng)目可行性的全部。五、評估論證是確保社會 穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)論真實(shí)可靠的前提條件“暫行辦法”中，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的開展 進(jìn)行了規(guī)定，包

32、括 兩個方面。一個方面是 項(xiàng)目單位在開展重大 項(xiàng)目前期工作 時，應(yīng)當(dāng) 進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險的評估，在其組織編制的可行性研究 報告、項(xiàng)目中 請報告中，必須包含社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容。另一個方面，是 規(guī)定 在項(xiàng)目決策管理 過程中，各級人民政府或其有關(guān)部 門應(yīng)當(dāng)指定相應(yīng) 的評估主體，對項(xiàng)目單位完成的社會 穩(wěn)定風(fēng)險分析開展評估論證。這 兩個方面的規(guī)定，實(shí)際上是投資項(xiàng)目咨詢評估制度在社會 穩(wěn)定風(fēng)險評 估工作中的具體 應(yīng)用。由項(xiàng)目單位組織進(jìn)行的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估及評 估結(jié)果，無論是由項(xiàng)目單位自行完成的，或者是由 項(xiàng)目單位委托相 關(guān)工程咨詢機(jī)構(gòu)完成的，只是從項(xiàng)目單位的角度分析的社會 穩(wěn)定風(fēng)險 狀況。對于各級人民政

33、府或其有關(guān)部 門來說，對項(xiàng)目單位完成的社會 穩(wěn)定風(fēng)險分析結(jié)果進(jìn)行再評價、再論證，檢驗(yàn)其結(jié)論的真實(shí)性、準(zhǔn)確 性和可靠性，是科學(xué)決策的要求。當(dāng)然，即使是由各級人民政府或其有關(guān)部門組織完成的評估論證結(jié)論，也需要一個必要的前提條件， 即各級政府能否真正站在客 觀、公正的立場，從保護(hù)群眾利益、維護(hù)社會穩(wěn)定的角度看待事關(guān)本地區(qū) 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大項(xiàng)目建設(shè)的必 要性。社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的咨詢評估制度安排，對工程咨詢機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能 力、知識結(jié)構(gòu)、評價理念等提由了新的要求。一方面，現(xiàn)有的工程咨詢機(jī)構(gòu)由于歷史原因，在社會 風(fēng)險分析評價方面還存在知識不足、 能力不高、理念落后等 問題，另一方面，有關(guān)社會 風(fēng)險分析評價的

34、 技術(shù)規(guī)范、理論方法還有待于進(jìn)一步發(fā)展、完善。因此，盡快由臺 與“暫行辦法”配套的社會 穩(wěn)定風(fēng)險評估的技術(shù)規(guī)范，是近期的重要 工作之一。止匕外，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與投資項(xiàng)目社會評價之間是什么 樣的關(guān)系，也有待 進(jìn)一步理清， 理順。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估一一建立一個什么樣的社會風(fēng) 險防范體系？（三）至今為止，2012年8月16日頒布的國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法 已經(jīng)正式實(shí)施了兩個多月， 不僅新申報項(xiàng)目需要按照相關(guān)要求編制項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，而且已經(jīng)上報但尚未完成審批、 核準(zhǔn)手續(xù)的項(xiàng)目還需要補(bǔ)充相關(guān)評估報告。在實(shí)踐中，針對暫行辦法的基本定位、責(zé)任主體、功能作用、實(shí)施

35、操作等方面，各地方政府、項(xiàng)目單位、工程咨詢機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員，還缺乏全面的理解和掌握，在實(shí)際應(yīng)用方面存在不少疑惑。 本期文章對上述有關(guān)問題進(jìn)行分析，以幫助各地、各有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員準(zhǔn)確理解社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度安排和相關(guān)政策。、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是項(xiàng)目前期分析評價中的重要組成部分投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的要求，是項(xiàng)目前期管理中出現(xiàn)的最新要求， 其基本定位，仍然沒有脫離自2004年投資體制改革以來，國務(wù)院要求建立的投資項(xiàng)目前期綜合化、多元化管理模式確定的范疇。與規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、土地利用、環(huán)境保護(hù)等因素構(gòu)成的對投資項(xiàng)目的約束性要求相同，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估只不過是在綜合化多樣化管理模式下，針對投資

36、項(xiàng)目面臨的外部風(fēng)險展開的分析評價，只不過是政府履行宏觀調(diào)控和必要的行政管理職責(zé)而增加的對投資項(xiàng)目外部性影響進(jìn)行管理的一個組成部分而已。在國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法中，明確規(guī)定社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是項(xiàng)目前期管理的強(qiáng)制性條件，就是將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估納入到項(xiàng)目前期管理綜合化、多元化管理體制的清晰要求。那么，如何理解將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估定位于項(xiàng)目前期管理的一個組成部分呢？首要的原因，在于當(dāng)前我國所面臨的發(fā)展環(huán)境和條件，與過去相比，已經(jīng)有很大的改變。如“十二五”規(guī)劃綱要中所分析判斷的，“我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境約束強(qiáng)化，投資和消費(fèi)關(guān)系失

37、衡，收入分配差距較大，科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，物價上漲壓力加大，社會矛盾明顯增多，制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙依然較多”。其中，社會矛盾明顯增多、收入分配差距較大等，均與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所面臨的社會風(fēng)險密切相關(guān)。在投資項(xiàng)目建設(shè)的過程中， 改革開放初期面臨的資金短缺、技術(shù)落后等項(xiàng)目內(nèi)部性因素約束作用較強(qiáng)的局面，在經(jīng)歷了30多年的改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)以及技術(shù)進(jìn)步的加快，投資項(xiàng)目建設(shè)面臨的，更多的是外部性因素的約束作用，環(huán)境、生態(tài)、土地、資源、能源、社會等方面的約束作用不斷擴(kuò)大和增強(qiáng)。因此，在項(xiàng)目前期管理中，加強(qiáng)和

38、提高對社會風(fēng)險的控制和管理要求，在投資項(xiàng)目的分析評價中，加入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容，提前、 盡早發(fā)現(xiàn)、分析風(fēng)險，預(yù)防風(fēng)險，成為一個必然、自然的選擇 實(shí)踐中，如何看待社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作？基本答案由上述分析可知一一社會穩(wěn)定分析評估只不過是投資項(xiàng)目前期分析評價的一個重要內(nèi)容而已，并沒有脫離投資項(xiàng)目評價的范圍。如果有一定的特殊性，只不過體現(xiàn)在3個方面而已：一是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是投資項(xiàng)目分析評價的最新要求，而且必須在項(xiàng)目前期分析評價中設(shè)置獨(dú)立篇章；二是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重點(diǎn)是對項(xiàng)目與受影響群體之間的互動關(guān)系引發(fā)的社會矛盾和沖突以及由此導(dǎo)致的社會風(fēng)險；三是地方政府在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作中扮演重要的角色。

39、二、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估涉及到多元化的責(zé)任主體按照國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法的規(guī)定，在投資項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，涉及到多個責(zé)任主體：項(xiàng)目單位、項(xiàng)目所在地人民政府或其有關(guān)部門、地方政府或其有關(guān)部門指定的評估主體、國務(wù)院有關(guān)部門、省級發(fā)展改革部門、中央管理企業(yè)、承擔(dān)國家發(fā)改委委托任務(wù)的工程咨詢機(jī)構(gòu)。那么，各個責(zé)任主體在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中各自扮演什么樣的角色？起什么樣的作用？哪一個責(zé)任主體是最終決策者呢？回答這些問題，還是必須回到社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的基本定位上。既然社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是投資項(xiàng)目前期管理中的一個組成部分，是項(xiàng)目前期管理的前置性條件， 是投資項(xiàng)目分析評價中的重

40、要內(nèi)容，那么，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中多個責(zé)任主體的角色、作用的認(rèn)識，還是得從現(xiàn)行的項(xiàng)目前期管理制度入手。同時，還要注意國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法的適用對象是誰的問題。按照現(xiàn)行投資項(xiàng)目前期管理的工作機(jī)制安排，一個投資項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)、備案，涉及到4類責(zé)任主體，包括：項(xiàng)目單位，對項(xiàng)目的申報程序是否符合有關(guān)規(guī)定，申報材料是否真實(shí)，是否按照經(jīng)審批或核準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)負(fù)責(zé)，并承擔(dān)投資項(xiàng)目的資金來源、技術(shù)方案、市場前景、經(jīng)濟(jì)效益等方面的風(fēng)險；政府行政管理部門，按照各自的職能分工分別對投資項(xiàng)目涉及到本部門管理權(quán)限內(nèi)的事物履行行政管理職能并承擔(dān)責(zé)任；金融機(jī)構(gòu)，按照國家有關(guān)規(guī)定

41、對申請貸款的項(xiàng)目獨(dú)立審貸，對貸款風(fēng)險負(fù)責(zé)；工程咨詢機(jī)構(gòu)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，對各自承擔(dān)的中介服務(wù)，如咨詢評估結(jié)論負(fù)責(zé)。國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法中明確的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的各個責(zé)任主體， 并沒有脫離這4類責(zé)任主體的劃分范圍。 從這一點(diǎn)出發(fā)，在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作中，項(xiàng)目單位，包括中央管理企業(yè)，應(yīng)當(dāng)對投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查的真實(shí)性負(fù)責(zé)；地方政府或其有關(guān)部門、國務(wù)院有關(guān)部門、省級發(fā)展改革部門、國家發(fā)改委等作為行政管理部門，按照職能分工履行相應(yīng)的行政管理責(zé)任；金融機(jī)構(gòu)，對貸款是否面臨社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行獨(dú)立判斷，并在此基礎(chǔ)上獨(dú)立決策，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險；工程咨詢機(jī)構(gòu)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，

42、在接受項(xiàng)目單位、政府行政管理部門委托后，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的結(jié)論負(fù)責(zé)。另一方面，按照現(xiàn)行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的程序要求，凡是上報國家發(fā)改委審批、核準(zhǔn)或核報國務(wù)院審批、核準(zhǔn)的項(xiàng)目，地方政府、省級發(fā)展改革部門、國務(wù)院有關(guān)部門、中央管理企業(yè)都必須按照項(xiàng)目管理程序的規(guī)定，出具相關(guān)的意見。因此，在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作中，無論是項(xiàng)目單位組織完成的項(xiàng)目可行性研究報告或項(xiàng)目申請報告，還是地方政府或其有關(guān)部門指定的評估主體組織完成的咨詢評估報告以及國務(wù)院有關(guān)部門、省級發(fā)改委部門、中央管理企業(yè)出具的有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告的意見，對于國家發(fā)改委來說，都是項(xiàng)目申報的必要文件。 國家發(fā)改委在咨詢評估制度的規(guī)定下，在決策前，

43、可委托相關(guān)的工程咨詢機(jī)構(gòu)對有關(guān)項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行咨詢評估。實(shí)踐中，不少人對項(xiàng)目所在地人民政府或其有關(guān)部門指定的評估主體組織完成的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告有不同的認(rèn)識。如有的人認(rèn)為，此類評估報告已經(jīng)是地方政府對項(xiàng)目單位完成的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)論的咨詢評估，可以作為決策依據(jù)。但是，這種認(rèn)識并不準(zhǔn)確。原因有多個。一是沒有注意國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法的適用對象。在該暫行辦法適用于國家發(fā)改委審批、核準(zhǔn) 或核報國務(wù)院審批、核準(zhǔn)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的情況下，任何地方政府、相關(guān)部門、項(xiàng)目單位或其委托的工程咨詢機(jī)構(gòu)完成的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，均只能構(gòu)成項(xiàng)目中請、申報材料，并非國家

44、發(fā)改委的最終決策依據(jù)。二是沒有注意到為什么地方政府需要出具有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。在政府履行社會公共管理職能的過程中，無論是政府投資項(xiàng)目還是企業(yè)投資項(xiàng)目，因項(xiàng)目導(dǎo)致的社會風(fēng)險， 都是政府公共管理的職責(zé)所在，維護(hù)社會穩(wěn)定是各級政府的基本職能，因此，地方政府有責(zé)任對社會穩(wěn)定風(fēng)險作出判斷。三是目前采用“評估”這一術(shù)語帶來了誤解。在工程咨詢專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，”評估”有其特定的含義， 通常解釋為項(xiàng)目決策管理部門對項(xiàng)目單位、下級政府申報的項(xiàng)目材料進(jìn)行的再分析、再評價。實(shí)質(zhì)上，在國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法中，項(xiàng)目單位、項(xiàng)目所在地人民政府或其有關(guān)部門、國務(wù)院有關(guān)部門、省級發(fā)展改革部

45、門、 中央管理企業(yè)組織完成的或出具的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告或意見，其實(shí)均屬于“評價”的范疇，唯有國家發(fā)改委委托工程咨詢機(jī)構(gòu)完成的咨詢意見，才是真正的“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”。三、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的具體承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)是工程咨詢機(jī)構(gòu)按照現(xiàn)行的投資體制要求，投資項(xiàng)目前期論證的有關(guān)文件，包括項(xiàng)目建議書、可行性研究報告、項(xiàng)目申請報告、節(jié)能評估報告、環(huán)境影響評價報告等投資項(xiàng)目分析評價報告，都必須由具備相應(yīng)資質(zhì)、資格的工程咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，作為投資項(xiàng)目前期論證中有關(guān)社會風(fēng)險的分析評價報告，同樣應(yīng)當(dāng)由具備相應(yīng)資質(zhì)、資格的工程咨詢機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。項(xiàng)目單位自行編制社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告以及地方政府或其有關(guān)部門

46、自行編制社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，都有可能。但是，從投資項(xiàng)目管理的基本要求來說，無論是企業(yè) 投資項(xiàng)目還是政府投資項(xiàng)目， 均要按照有關(guān)規(guī)定要求， 委托獨(dú)立的第三方工程咨詢機(jī) 構(gòu)編制投資項(xiàng)目分析評價報告，當(dāng)然也包括社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。工程咨詢作為一種智力服務(wù)， 是工程咨詢機(jī)構(gòu)在國家有關(guān)規(guī)定要求下，通過自身掌握的專業(yè)技術(shù)和技能的應(yīng)用，為委托者提供的專業(yè)服務(wù)。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容，需 要“對社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行調(diào)查分析，征詢相關(guān)利益群體的意見，查找并列出風(fēng)險點(diǎn)、風(fēng)險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風(fēng)險的方案措施，提出采取相關(guān)措施后的社會穩(wěn)定風(fēng)險等級建議”。這樣一個專業(yè)性的工作，由項(xiàng)目單位、地方政府或

47、其有關(guān)部門指定的評估主體自行完成，是不可能保證評估工作質(zhì)量的。事實(shí)上，在國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法中，相關(guān)的規(guī)定雖然并不那么清晰，但是，在實(shí)際工作中，還是不能脫離現(xiàn)行投資項(xiàng)目前期管理的要求， 自行編制社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。除了要滿足投資項(xiàng)目前期管理的基本要求外，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告必須由工程咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行編制的原因還有另外一個。眾所周知，“當(dāng)局者迷，旁觀者清”是人們認(rèn)識、了解、掌握事物變化的基本特征。在與自身有著密切的利益關(guān)系時，在項(xiàng)目建設(shè)與項(xiàng)目單位的自我發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的時候，很難指望項(xiàng)目單位會對社會穩(wěn)定風(fēng)險做出客觀的分析，得出社會穩(wěn)定風(fēng)險較高、項(xiàng)目不可行的結(jié)

48、論。同樣，在一個重大投資項(xiàng)目對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)有較大影響，如增加稅收、擴(kuò)大就業(yè)、招商引資等利益的情況下，地方政府出于發(fā)展的需要，同樣傾向于自我肯定，而不是自我否定。希望自身利益與投資項(xiàng)目捆綁在一起的利益主體對社會穩(wěn)定風(fēng)險做出客觀的評估，面臨著內(nèi)在性的缺陷。從此角度出發(fā)，工程咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的具體工作任務(wù)， 是保證評估結(jié) 論科學(xué)、客觀、公正的基礎(chǔ)條件之一。另外，對國家發(fā)改委來說，按照項(xiàng)目決策管理的制度要求，為確保決策的科學(xué)化、民主化，必須按照國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的基本要求，在決策管理中引入咨詢評估制度。在重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為項(xiàng)目前期管理的一個組成部分的條件下，也需要委托

49、具備資質(zhì)、資格的工程咨詢機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目單位、地方政府遞交的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告進(jìn)行咨詢評估，以確保決策依據(jù)的準(zhǔn)確性。四、地方政府在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中扮演雙重角色，發(fā)揮兩種作用與其他項(xiàng)目前期管理如與核準(zhǔn)申請報告的管理相比，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的程序多了一個一一項(xiàng)目所在地人民政府或其有關(guān)部門指定的主體組織對項(xiàng)目單位做出的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析開展評估論證， 并可采取多種方式方法廣泛聽取各方面意見，然后分析判斷并確定風(fēng)險等級，提出社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。這一要求，與投資項(xiàng)目前期管理的其他管理不同一一其他內(nèi)容的管理過程中，地方政府履行的是中央和地方政府分級管理模式下的管理者角色， 其作用是對投資項(xiàng)目前期管理的內(nèi)容進(jìn)行

50、初步審查。而在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，要求地方政府對項(xiàng)目單位做出的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析展開評估論證，意味著地方政府應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目單位提出的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)論進(jìn)行再檢驗(yàn)，然后才能上報國家發(fā)改委提出項(xiàng)目的申報。在這個過程中，一方面，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作 為項(xiàng)目前期管理要求的內(nèi)容之一，地方政府要履行其正常的管理職責(zé)，另一方面，社會風(fēng)險一旦出現(xiàn)，在現(xiàn)行管理體制下，地方政府是第一責(zé)任人，因此，其對項(xiàng)目單位 提出的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)論必須進(jìn)行再檢驗(yàn)，從源頭防范社會穩(wěn)定風(fēng)險。投資項(xiàng)目管理體制的改革與發(fā)展（之十一）社會穩(wěn) 定風(fēng)險評估一一建立一個什么樣的社會風(fēng)險防范 體系？（四）國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)

51、險評估暫行辦法頒布實(shí)施以 來，在國家發(fā)改委尚未出臺有關(guān)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估技術(shù)大綱，缺乏有關(guān)工作規(guī)范的情況下， 有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員除了對該辦法內(nèi)容的理解存在較多疑惑外，更多的問題集中在具體的操作層面，如社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的取費(fèi)及其標(biāo)準(zhǔn)、工作流程、評估內(nèi)容及其重點(diǎn)、評估報告（篇章）的結(jié)構(gòu)等。這些問題來自在項(xiàng)目單位、地方政府、咨詢公司等具體從事投資項(xiàng)目管理、分析評價的機(jī)構(gòu)和一線人員，帶有較強(qiáng)的普遍性。本期文章，將對這些問題進(jìn)行分析。一、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有政策規(guī)定，但可以協(xié)商確定取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是什么？按照哪一個具體的政策規(guī)定確定相關(guān)的工作經(jīng)費(fèi)？是項(xiàng)目單位、咨詢機(jī)構(gòu)甚至包括地方政府或其有關(guān)部門在重大固定資

52、產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作推進(jìn)過程中普遍關(guān)心的一個問題。回答這一問題，需要從兩個方面來展開。一是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的基本定位，二是現(xiàn)行投資項(xiàng)目前期工作咨詢收費(fèi)的政策規(guī)定。按照“暫行辦法”第三條的規(guī)定，“社會穩(wěn)定風(fēng)險分析應(yīng)當(dāng)作為項(xiàng)目可行性研究報告、項(xiàng)目申請報告的重要內(nèi)容并設(shè)獨(dú)立篇章”，表明社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作仍然是項(xiàng)目前期論證中的一個有機(jī)組成部分，因此，相關(guān)的評估工作取費(fèi)，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來確定。1999年，為了規(guī)范、統(tǒng)一建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，原國家計委頒布了國家計委關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢收費(fèi)暫行規(guī)定的通知（計價格1999 1283號），對建設(shè)項(xiàng)目前期工作的咨詢收費(fèi)

53、，包括建設(shè)項(xiàng)目專題研究、編制和評估項(xiàng)目建議書或者可行性研究報告以及其他與建設(shè)項(xiàng)目前期工作有關(guān)的咨詢服務(wù)收費(fèi)進(jìn)行了明確規(guī)定。至今，該通知仍然有效，還是投資項(xiàng)目前期論證工作取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的政策依據(jù)。應(yīng)當(dāng)按照此政策的規(guī)定因此，重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的取費(fèi), 執(zhí)行。但是，該通知畢竟是十余年前出臺的政策，這么多年以來，不但價格水平已經(jīng)發(fā)生了極大的變化，而且，更加重要的是投資項(xiàng)目的管理、評價要求隨著投資體制的改革，也已經(jīng)發(fā)生了很大變化。投資項(xiàng)目分析論證的范圍、內(nèi)容、深度、難度等都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過十余年前的水平，繼續(xù)直接套用該通知的具體標(biāo)準(zhǔn)，無疑是不符合實(shí)際情況的。那么，既要按照政策規(guī)定收費(fèi)， 又要

54、符合當(dāng)前的實(shí)際情況， 怎么辦呢？提醒讀者注意，該通知在確定咨詢收費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)的同時，為投資項(xiàng)目前期論證工作收費(fèi)預(yù)留了一個“活口”，即第八條規(guī)定，”工程咨詢收費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價。具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由工程咨詢機(jī)構(gòu)與委托方根據(jù)本規(guī)定的指導(dǎo)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商確定”。在此規(guī)定下，目前的重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作收費(fèi)，根據(jù)項(xiàng)目的基本情況、影響范圍、工作難度等可預(yù)測的因素，委托與受委托雙方可以通過協(xié)商來確定。在取費(fèi)方式上，是將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的取費(fèi)與可行性研究報告、項(xiàng)目申請報告的取費(fèi)合并，一次性收取，還是與后者分開，單獨(dú)收取？答案是視具體情況而定。如果社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作較為復(fù)雜，不確定性較強(qiáng)，宜單獨(dú)收取。

55、如果社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作相對簡單，工作量不大，可合并收取。但是，不論是哪一種方式，在確定費(fèi)用時，都要注意，受相關(guān)利益群體行為多樣化、社會因素復(fù)雜化、風(fēng)險不確定等因素影響，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的工作量是難以確定的，所需費(fèi)用同樣難以固定，適當(dāng)?shù)摹皽?zhǔn)備金”或“預(yù)備費(fèi)”是有必要的。二、3個責(zé)任主體前后銜接，各走各的工作流程按照“暫行辦法”的規(guī)定， 重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估共涉及到3個責(zé)任主體：項(xiàng)目單位、地方政府或其有關(guān)部門、國家發(fā)改委。在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作中，3個責(zé)任主體各自有各自的責(zé)任，相關(guān)的工作前后銜接，各走各的工作流程。首先，項(xiàng)目單位要按照“暫行辦法”的要求，在重大項(xiàng)目前期工作中，對項(xiàng)

56、目可能引 發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行調(diào)查、分析和評價。在這一階段，項(xiàng)目單位僅從自身的角度出發(fā)，在項(xiàng)目建設(shè)所需相關(guān)投入已經(jīng)具備的情況下，對項(xiàng)目影響范圍內(nèi)可能存在的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行分析論證， 判斷項(xiàng)目建設(shè)是否具備必要的外部環(huán)境和條件，是否面臨社會風(fēng)險。在整個社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作中，項(xiàng)目單位完成的調(diào)查、分析和評價，是第一步工作，不僅是項(xiàng)目單位自身對相關(guān)風(fēng)險的判斷，也是后續(xù)地方政府或其有關(guān)部門、國家發(fā)改委分析判斷社會穩(wěn)定風(fēng)險的基礎(chǔ)。需要注意的是，無論項(xiàng)目單位自己進(jìn)行還是委托工程咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，評估的結(jié)論僅僅代表項(xiàng)目單位自身的意見，是有天然的缺陷的一一受制于追求自身發(fā)展和獲取自我利益，項(xiàng)目單位完

57、成的評估結(jié)論不可避免地帶有特定的傾向性，而且往往帶有單向性的思維以及偏重于微觀分析的特點(diǎn)，難以對宏觀、全局以及項(xiàng)目與社會之間的互動關(guān)系做出準(zhǔn)確的分析。項(xiàng)目單位的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告（篇章）完成后，與項(xiàng)目可行性研究報告或項(xiàng)目申請報 告同時向地方政府投資主管部門遞交，中報。其次，在項(xiàng)目單位完成的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告（篇章）基礎(chǔ)上，地方政府或其有關(guān)部門根據(jù)“暫行辦法”的規(guī)定，需指定一個“評估主體”對由項(xiàng)目單位完成的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析（結(jié)論）進(jìn)行評估論證。由地方政府主導(dǎo)完成的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估論證，與項(xiàng)目單位完成的分析評價不同， 是站在履行政府公共管理職責(zé)、 維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定、 推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展的

58、角度，對重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險及其后果進(jìn)行分析評價。一方面，要從地方發(fā)展需要的大局出發(fā)，綜合考慮項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣南嗷ミm應(yīng)狀況，決定項(xiàng)目的取舍，另一方面，要從履行投資項(xiàng)目管理的職 能出發(fā)，完成對項(xiàng)目的外部性管理和控制，包括社會風(fēng)險的管理和控制。在一階段的 工作，是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作流程的中間環(huán)節(jié)，起著承上啟下的作用。地方政府或其有關(guān)部門指定的評估主體，需在項(xiàng)目單位遞交的評估報告（篇章）基礎(chǔ)上，展開獨(dú)立的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析、 評價，是對項(xiàng)目單位完成的相關(guān)報告 （篇章）的再分析論證, 取得的結(jié)論，是地方政府同意項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)與否的依據(jù)。如果地方政府完成的評估報告（篇章）結(jié)論認(rèn)定項(xiàng)目

59、引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險是可控的，按照審批、核準(zhǔn)管理制度的 要求，由地方政府投資主管部門向國家發(fā)改委遞交、上報項(xiàng)目申報材料。第三，在地方政府出具意見的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目申報材料由國家發(fā)改委進(jìn)行或核報國務(wù)院進(jìn)行審批、核準(zhǔn)管理。管理過程中，如果有必要，國家發(fā)改委可以委托相關(guān)的工程咨詢機(jī)構(gòu)在咨詢評估中對項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行再次的評估論證。咨詢評估過程中，項(xiàng)目單位完成的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析報告（篇章）、地方政府完成的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，均是評估論證的基礎(chǔ)。 但是，受委托的工程咨詢機(jī)構(gòu)， 必須站在國家宏觀調(diào)控、宏觀管理的角度，對項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行評估論證，對國家發(fā)改委負(fù)責(zé)。3個主體，各有各的工作流程，彼此相互獨(dú)立，但相互之間又有銜接一一項(xiàng)目單位從自身利益出發(fā)完成的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析報告（篇章）構(gòu)成地方政府從地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展角度完成的評估報告的基礎(chǔ)， 地方政府完成的評估報告構(gòu)成了國家發(fā)改委從宏觀角度再次評估論證的基礎(chǔ)。 這樣一個工作流程中， 每一個責(zé)任主體都是從自身角度出發(fā) 分析、評價、論證同一個項(xiàng)目及其可能引發(fā)、 面臨的社會穩(wěn)定風(fēng)險， 工作的對象相同, 但判斷標(biāo)準(zhǔn)不同。三、3個主體完成的風(fēng)險評價內(nèi)容各有側(cè)重，互為補(bǔ)充雖然一切具體的要求都應(yīng)當(dāng)?shù)却龂野l(fā)改委頒布社會穩(wěn)定風(fēng)險評估