石油天然氣行業(yè)改革分析及政策建議

1、石油天然氣行業(yè)改革的內(nèi)容及政策建議 一、石油天然氣行業(yè)下一步改革的要緊內(nèi)容 為保證能源安全和石油天然氣的可持續(xù)供應(yīng)，下一步必須在阻礙石油天然氣改革的難點(diǎn)領(lǐng)域有所突破。應(yīng)該在完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上加大市場化改革的力度，實(shí)現(xiàn)政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能，打破行政壟斷，引入市場競爭，營造真正的市場競爭主體，加快投融資體制和價(jià)格體制改革，為我國石油天然氣行業(yè)改革制造一個(gè)良好的內(nèi)外部環(huán)境。（一）完善政府治理體制石油天然氣是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)，政府無疑必須在其中發(fā)揮重要作用。要集中分散在各政府部門的職能，將仍保留在企業(yè)中的行政職能分離出來，建立綜合的能源政府治理部門，并依照行業(yè)進(jìn)展的要求建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將

2、政府的政策制定職能與監(jiān)管職能逐步分開，按照依法監(jiān)管的原則建立現(xiàn)代監(jiān)管制度，逐漸淡化行政審批等行政治理職能，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的同時(shí)，增強(qiáng)技術(shù)、安全、環(huán)保等社會監(jiān)管手段。依照我國石油天然氣行業(yè)所處進(jìn)展時(shí)期、資源狀況和市場特征，政府的職能應(yīng)要緊體現(xiàn)在：制定宏觀進(jìn)展政策；在建立國家能源治理體制的基礎(chǔ)上，實(shí)行石油戰(zhàn)略治理；針對石油天然氣行業(yè)制定有關(guān)促進(jìn)競爭和反壟斷的政策和法規(guī)，保證市場的公平有序競爭，使企業(yè)成為真正的市場競爭主體；依照上下游各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，采取不同的監(jiān)管機(jī)制，在競爭性環(huán)節(jié)放開競爭，進(jìn)行市場準(zhǔn)入和價(jià)格管制等，在自然壟斷環(huán)節(jié)實(shí)行政府管制；發(fā)揮規(guī)范、協(xié)調(diào)企業(yè)行為和督促企業(yè)自律的作用；進(jìn)行市

3、場預(yù)測和提供信息服務(wù)等。（二）打破行政壟斷和市場分割，培育有效市場競爭石油天然氣行業(yè)應(yīng)深化市場化改革，引入競爭機(jī)制，建立與健全市場機(jī)制。 要緊包括放松市場準(zhǔn)入，逐步放開終端銷售市場；打破地域壟斷，積極培養(yǎng)市場主體；從開放、完善和規(guī)范市場入手，制定市場規(guī)則，形成合理的、有序的競爭格局；鼓舞其它社會資金進(jìn)入流通領(lǐng)域，營造健康有序的市場環(huán)境；充分運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，如建立國內(nèi)石油現(xiàn)貨和期貨交易市場，以達(dá)到發(fā)覺價(jià)格、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、跟蹤供求、調(diào)控市場的目的，合理引導(dǎo)石油天然氣的生產(chǎn)、經(jīng)營和消費(fèi)。應(yīng)依照行業(yè)進(jìn)展時(shí)期和上下游各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，在我國石油天然氣行業(yè)有序引入競爭。具體來講，上游石油天然氣資源開采環(huán)

4、節(jié)在實(shí)行許可證制度的基礎(chǔ)上，引入競爭，如此有利于打破資源的區(qū)域性壟斷，促進(jìn)企業(yè)增加勘探投入，增加石油天然氣資源儲量，提高開采效率；下游銷售環(huán)節(jié)，特不是加油站是競爭性市場，應(yīng)加大放開競爭的步伐，并通過安全、技術(shù)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等手段維護(hù)市場競爭秩序；從管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)來看，天然氣管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)具有一定的自然壟斷性，特不是我國的天然氣產(chǎn)業(yè)還處在進(jìn)展初期，管網(wǎng)特不薄弱，大部分生產(chǎn)者和用戶之間差不多上單線聯(lián)系，而且需求規(guī)模有限，還不具備歐美國家那樣廣泛引入競爭的條件，應(yīng)該逐步引入競爭，可首先實(shí)行管道運(yùn)輸特許經(jīng)營權(quán)的公開招標(biāo)制度，引入市場競爭；同時(shí)，實(shí)行運(yùn)輸與銷售分離，加強(qiáng)對管道運(yùn)輸定價(jià)的監(jiān)管。石油管道運(yùn)輸與天然氣

5、管道運(yùn)輸有所不同，石油管道可與其他運(yùn)輸工具平行競爭，其壟斷性要比天然氣管道弱，但由于我國所處進(jìn)展時(shí)期及石油戰(zhàn)略的重要地位，且管道建設(shè)仍特不不足，國家仍有必要加強(qiáng)對管道建設(shè)的投入和監(jiān)管。（三）劃分自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)石油天然氣行業(yè)是由開發(fā)勘探、管道運(yùn)輸和終端銷售等多個(gè)環(huán)節(jié)組成，各環(huán)節(jié)的性質(zhì)不盡相同?？偟膩碇v，除管道運(yùn)輸因其網(wǎng)絡(luò)特征而具有自然壟斷性質(zhì)外，其它各環(huán)節(jié)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講應(yīng)該是競爭性的。而我國的現(xiàn)狀是這兩種業(yè)務(wù)混合在一起參與市場競爭，這關(guān)于形成公平的市場競爭秩序極其不利。一方面，企業(yè)會憑借優(yōu)勢地位將壟斷延伸到競爭性環(huán)節(jié)；另一方面，會導(dǎo)致“交叉補(bǔ)貼”的長期存在。從國際經(jīng)驗(yàn)看，為在具有自然

6、壟斷業(yè)務(wù)的行業(yè)改革時(shí)制造公平競爭的環(huán)境，各國都在改革之初嚴(yán)格界定石油天然氣行業(yè)的非自然壟斷環(huán)節(jié)和自然壟斷性環(huán)節(jié)，并將這兩種業(yè)務(wù)依照改革的進(jìn)程逐步分離。如美國的天然氣行業(yè)改革確實(shí)是從分離銷售與管道開始的。首先，聯(lián)邦能源規(guī)制委員會要求管道公司把天然氣運(yùn)輸與其他各種服務(wù)（要緊是銷售）分離，規(guī)定消費(fèi)者能夠從任一生產(chǎn)者處購買天然氣，生產(chǎn)者也能夠直接向最終用戶和批發(fā)商賣氣，生產(chǎn)者之間展開爭奪用戶的競爭。其次，要求管道公司公平地提供管道服務(wù)。盡管天然氣產(chǎn)業(yè)上下游差不多形成了競爭市場，然而，由于管道運(yùn)輸具有一定的自然壟斷特性，聯(lián)邦能源規(guī)制委員會要求管道公司對所有的市場參與者提供非卑視性的管道運(yùn)輸服務(wù)。應(yīng)借鑒國

7、外改革的經(jīng)驗(yàn)，依照我國行業(yè)特征和進(jìn)展時(shí)期，逐步將自然壟斷性業(yè)務(wù)從競爭性業(yè)務(wù)中分離出去，競爭性業(yè)務(wù)放開市場準(zhǔn)入，建立公平有序的競爭秩序，形成多元化進(jìn)展的格局；而在自然壟斷性環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，防止濫用壟斷優(yōu)勢，確保管道運(yùn)輸?shù)陌踩头€(wěn)定，保證對第三方提供非卑視性管道接入，保證整個(gè)市場的公平競爭；在有條件的情況下可引入一定程度的競爭，如可由兩家國有企業(yè)競爭經(jīng)營，以最大程度地降低壟斷造成的效益損失。在嚴(yán)格區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該對不能獲得正常經(jīng)營利潤，具有普遍服務(wù)性質(zhì)的環(huán)節(jié)形成合理的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，幸免因行業(yè)內(nèi)的交叉補(bǔ)貼而擴(kuò)大壟斷的范圍。（四）投融資體制改革我國石油天然氣還處在進(jìn)展時(shí)期，需要大

8、量資金投入，而石油天然氣行業(yè)又具有投入周期長，見效慢，風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)。我國在打算經(jīng)濟(jì)體制下形成的投融資體制差不多遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足石油天然氣改革和進(jìn)展的需要。因此，完善投融資體制，建立投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，形成包括外資和民間資本積極參與的多元化進(jìn)展格局，關(guān)于我國能源安全保障和可持續(xù)供應(yīng)具有重要意義。要改變過去由政府決定和主導(dǎo)投資的方式，政府在投資領(lǐng)域的角色應(yīng)是制定行業(yè)進(jìn)展規(guī)劃，公布投資信息，協(xié)調(diào)國家級的投資項(xiàng)目；對關(guān)系到國計(jì)民生重大項(xiàng)目適當(dāng)進(jìn)行投資，但這些項(xiàng)目的投資決策應(yīng)充分科學(xué)化和民主化，且不一定由國有企業(yè)獨(dú)資經(jīng)營；同時(shí)，抓緊制定和規(guī)范我國天然氣企業(yè)境外投資監(jiān)管制度。至于具體的投資活動應(yīng)由企業(yè)自主決策，鼓舞

9、多渠道，包括在國內(nèi)外資本市場上籌集資金的方式，加大石油天然氣勘探、開發(fā)、管道運(yùn)輸?shù)耐顿Y；鼓舞各種資本通過參股、控股、合資、合作等形式參加我國石油天然氣建設(shè)，逐步推行投資主體多元化；鼓舞能夠發(fā)揮我國比較優(yōu)勢的石油天然氣企業(yè)對外投資，支持具有競爭力的天然氣企業(yè)跨國經(jīng)營，并在信貸、保險(xiǎn)等方面予以關(guān)心。（五）價(jià)格體制改革價(jià)格的市場化改革往往是各行業(yè)改革的攻堅(jiān)環(huán)節(jié)，它要求市場競爭的局面初步形成，有相應(yīng)的體制環(huán)境和配套條件，如在自然壟斷領(lǐng)域就要求有發(fā)達(dá)的管網(wǎng)作保證，而這些在我國現(xiàn)時(shí)期差不多不具備，因此不能操之過急，應(yīng)依照我國石油天然氣行業(yè)的進(jìn)展時(shí)期和行業(yè)特點(diǎn)制定相應(yīng)的價(jià)格市場化道路。1.完善與國際價(jià)格接軌

10、的方法，促進(jìn)石油價(jià)格機(jī)制的形成從長遠(yuǎn)看，國內(nèi)石油價(jià)格改革的最終目標(biāo)是放開價(jià)格，由市場競爭形成。但在競爭性市場結(jié)構(gòu)尚未建立，市場競爭還不充分的條件下，完全放開價(jià)格不現(xiàn)實(shí)。近期改革的重點(diǎn)應(yīng)是進(jìn)一步完善石油價(jià)格接軌，接軌的原則是：一是有利于充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，價(jià)格的確定要反映市場供求變化；二是適應(yīng)加入WTO后市場逐步開放的要求，堅(jiān)持與國際市場接軌；三是以企業(yè)為主體，國家適度治理；四是多種機(jī)制減少價(jià)格波動。石油價(jià)格的市場化改革可先在成品油環(huán)節(jié)突破，并帶動其它環(huán)節(jié)的價(jià)格市場化進(jìn)程。2.以供求關(guān)系為基礎(chǔ)，兼顧能源比價(jià)，形成合理的天然氣價(jià)格機(jī)制天然氣定價(jià)機(jī)制改革應(yīng)按照進(jìn)展時(shí)期和行業(yè)特點(diǎn)，循序推

11、進(jìn)市場化進(jìn)程，保障投資者的合理回報(bào)。改革初期，政府應(yīng)確定管輸價(jià)格，能夠采取社會平均回報(bào)率或略高的投資回報(bào)率，以吸引多種資金進(jìn)入，擴(kuò)大管網(wǎng)規(guī)模；逐步放松對天然氣行業(yè)其它環(huán)節(jié)的價(jià)格的管制，鼓舞供求雙方制定包括“照付不議”條款在內(nèi)的長期供氣合同；還應(yīng)與可替代能源(如燃料油、柴油、LNG等)價(jià)格和物價(jià)指數(shù)掛鉤，以鼓舞天然氣消費(fèi)。改革后期，應(yīng)逐漸在上游引入競爭，同意第三方進(jìn)入天然氣管輸網(wǎng)絡(luò)，制造競爭的市場環(huán)境，在條件成熟時(shí)政府不再監(jiān)管天然氣井口價(jià)，但對管輸價(jià)格仍然嚴(yán)格監(jiān)管。（六）現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)石油天然氣行業(yè)國有企業(yè)改革與重組應(yīng)以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)，建立合理的公司治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一和所有權(quán)與

12、經(jīng)營權(quán)完全分離，完善經(jīng)營機(jī)制，提高核心競爭力。同時(shí)，建立有效的激勵(lì)和懲處機(jī)制，特不是在投融資領(lǐng)域，實(shí)行法人負(fù)責(zé)制，研究出臺一系列優(yōu)惠政策，支持并推動企業(yè)減員增效，處理不良資產(chǎn)。由于國有經(jīng)濟(jì)在石油天然氣行業(yè)中占主導(dǎo)地位，為推動改革的順利進(jìn)行，必須探究國有資本的多種實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。其中，股份制是優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)的有效方式之一。國有資本通過股份制能夠吸引和組織更多的社會資本，從而放大國有資本的功能，提高國有經(jīng)濟(jì)的操縱力、阻礙力和帶動力，并促進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化的形成和市場化改革進(jìn)程。二、政策建議（一）健全法律法規(guī)體系應(yīng)從法律保障我國能源安全角度動身，制定國家層面涵蓋整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的能源法；抓緊制定和修訂

13、反壟斷法、反傾銷反補(bǔ)貼條例、保障措施條例等維護(hù)公平競爭、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的法律法規(guī)；加快制定石油法和天然氣法；為促進(jìn)節(jié)能，應(yīng)依照需要完善節(jié)能法，并加快制定節(jié)能法配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，引導(dǎo)和規(guī)范全社會用能行為，其重點(diǎn)是制定節(jié)約石油治理方法、能源效率標(biāo)識治理方法等。為保證法律法規(guī)的落實(shí)，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法，完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，健全執(zhí)法體系，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，依法實(shí)施治理。（二）制定綜合進(jìn)展戰(zhàn)略石油天然氣不僅與國民經(jīng)濟(jì)各部門的進(jìn)展休戚相關(guān)，而且內(nèi)在聯(lián)系也特不強(qiáng)的行業(yè)，因此，在對國內(nèi)外資源和需求變化進(jìn)行科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，制定長期的系統(tǒng)的行業(yè)進(jìn)展戰(zhàn)略和政策措施，不僅對行業(yè)進(jìn)展特不必要，而且還將促進(jìn)整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)

14、的進(jìn)展，對國家能源安全保障和能源可持續(xù)供應(yīng)都有著重要的意義。石油天然氣行業(yè)的進(jìn)展變化特不快，行業(yè)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)關(guān)系特不復(fù)雜，制定進(jìn)展戰(zhàn)略應(yīng)周全考慮，充分征求社會各界的意見，以保證政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性。（三）治理機(jī)構(gòu)改革1.建立集中統(tǒng)一的能源治理部門能源產(chǎn)業(yè)是關(guān)系到國計(jì)民生的國民經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)，涉及石油等國家短缺戰(zhàn)略物資、以及電網(wǎng)和天然氣網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)行等國家經(jīng)濟(jì)命脈，同時(shí)，能源內(nèi)部各行業(yè)間的關(guān)聯(lián)性和互動性專門強(qiáng)，這些決定了能源產(chǎn)業(yè)是一個(gè)綜合性專門強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)部門，其進(jìn)展除了應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律外，還應(yīng)有政府治理和協(xié)調(diào)。而我國目前的能源治理呈多部門分散態(tài)勢，綜合性和長遠(yuǎn)性較差，為此，應(yīng)借鑒北美經(jīng)驗(yàn)建立

15、國家層面的集中的宏觀能源治理模式。這種模式比較符合我國能源大國的特點(diǎn)。應(yīng)將分散在多家綜合部門的能源部門分離出來重新整合，將治理權(quán)集中，這能有效幸免政府職能的重復(fù)及交叉；按照煤炭、石油、天然氣、電力、新能源和可再生能源分不設(shè)立專業(yè)性的司局，以加強(qiáng)對這些行業(yè)的進(jìn)展戰(zhàn)略、政策目標(biāo)、治理體制框架、法律法規(guī)的研究和制定。2.建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于能源產(chǎn)業(yè)改革的專門性及其廣泛存在自然壟斷性環(huán)節(jié)，發(fā)揮政府治理的作用是勿庸置疑的。但政府應(yīng)該逐步從競爭性領(lǐng)域退出，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，從“指令性治理”向“禁令性治理”轉(zhuǎn)變，這就要求將政策的制定與監(jiān)管職能完全分開，建立獨(dú)立的國家級綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。依照監(jiān)管機(jī)構(gòu)

16、設(shè)置的原則及職能確定，設(shè)計(jì)了三個(gè)能源領(lǐng)域監(jiān)管設(shè)置的方案。第一種方案：建立獨(dú)立于能源主管部門的國家級綜合能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)；國家級綜合能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)下對網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)較強(qiáng)的行業(yè)（如電力、石油、天然氣）設(shè)單獨(dú)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。第二種方案：國家能源主管部門內(nèi)設(shè)立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并通過立法規(guī)定其獨(dú)立監(jiān)管的權(quán)力，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)下對自然壟斷性較強(qiáng)的電力、天然氣、石油單獨(dú)設(shè)立行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是相對獨(dú)立的。第三種方案：充分考慮現(xiàn)有能源治理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀和正在進(jìn)行的改革，可考慮在現(xiàn)有能源治理格局下盡快建立自然壟斷性強(qiáng)的電力、天然氣、石油行業(yè)單獨(dú)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，按照權(quán)責(zé)對等的原則給予這些機(jī)構(gòu)真正行使監(jiān)管的權(quán)力，并將能源局仍保留的

17、相關(guān)行業(yè)監(jiān)管職能盡快分離出來，歸入成立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，沒有建立獨(dú)立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管職能仍暫由能源局行使。上述三種方案是依照不同的背景和目標(biāo)而設(shè)計(jì)的，從真正實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分開，提高監(jiān)管效率方面考慮，第一種方案是理想方案，也是最符合建立現(xiàn)代監(jiān)管體制要求的模式；從現(xiàn)實(shí)性和可操作性角度考慮，第二種方案是現(xiàn)在應(yīng)該采取的模式，但鑒于我國現(xiàn)有的能源治理格局，可先由第一方案起步，但過渡時(shí)刻不能太長。需要強(qiáng)調(diào)的是，這三種方案差不多上在國家和地點(diǎn)設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即都在省一級也建立相應(yīng)的政府主管部門、綜合監(jiān)管部門或行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（個(gè)不行業(yè)可依照情況需要在區(qū)域一級設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，如區(qū)域的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)）。其中地點(diǎn)成立

18、的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，職能相對獨(dú)立，權(quán)限也較大，且隨著改革的深入，具體監(jiān)管的實(shí)施應(yīng)要緊放在地點(diǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但地點(diǎn)級的機(jī)構(gòu)都同意國家相應(yīng)機(jī)構(gòu)的治理或監(jiān)督；不管采取何種方案，都應(yīng)在明確各自隸屬關(guān)系和職能劃分的基礎(chǔ)上，處理好國家能源主管部門、國家級能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會及各地點(diǎn)相應(yīng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系；在發(fā)揮能源主管部門和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)作用的同時(shí)，逐漸加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會在能源協(xié)調(diào)進(jìn)展和社會監(jiān)管中的獨(dú)特作用，以促進(jìn)監(jiān)管的公開透明，提高監(jiān)管效率。 （四）建立石油安全保障體系，確?？沙掷m(xù)供應(yīng)我國石油供應(yīng)的不安全性體現(xiàn)在多個(gè)方面，對外依存的增大、企業(yè)石油庫存量過低、國家石油戰(zhàn)略儲備尚未建立、石油進(jìn)口外匯支出逐年增加、進(jìn)口通道安全性變差、

19、國內(nèi)石油價(jià)格過分依靠國際油價(jià)、國際石油地緣政治的重大變化等等都對中國獲得穩(wěn)定、可靠、安全的石油供應(yīng)產(chǎn)生阻礙。我國石油供應(yīng)既存在價(jià)格急劇變動的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也存在石油供應(yīng)時(shí)期性、部分性供應(yīng)中斷的隱患，因此，完善石油安全保障體系應(yīng)成為我國能源進(jìn)展戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容。1.多種方式保障石油安全為確保經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定進(jìn)展和能源的安全供應(yīng)，必須采取多種途徑利用國際能源資源和市場?，F(xiàn)在盡管世界區(qū)域性紛爭不斷，但經(jīng)濟(jì)手段仍是解決能源領(lǐng)域的要緊途徑，我國依舊應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，遵循市場規(guī)律，主動出擊，在全球性的石油資源爭奪中逐步占據(jù)有利位置，不再受制于人。但世界的復(fù)雜形勢也要求我們有應(yīng)對策略，未雨綢繆，在要緊運(yùn)用經(jīng)濟(jì)

20、手段時(shí)，必要時(shí)結(jié)合使用多種方法保障我國的能源安全。隨著我國實(shí)力的增強(qiáng)及國際地位的提高，保障石油安全應(yīng)該日益與國家的政治、經(jīng)濟(jì)甚至是軍事緊密聯(lián)系起來，國家應(yīng)增強(qiáng)外交活動中對能源領(lǐng)域的關(guān)注度及目的性，在國家層面對開放性能源政策實(shí)施統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，建議與俄羅斯等能源大國建立穩(wěn)定的能源合作雙邊機(jī)制。2.立足國內(nèi)，利用國際市場總體而言，應(yīng)該立足國內(nèi)、面向世界，解決我國石油供應(yīng)不足的問題。首先，應(yīng)立足國內(nèi)，一方面要在提高經(jīng)濟(jì)效率的前提下，充分挖掘國內(nèi)能源生產(chǎn)能力，加大對國內(nèi)油氣資源勘探的投入，增加海洋油氣資源勘探的投入，大力進(jìn)展油氣生產(chǎn)。另一方面，應(yīng)改善我國能源結(jié)構(gòu)，形成我國多元化能源結(jié)構(gòu)，特不是充分利用

21、可再生能源，進(jìn)展石油替代能源；大力實(shí)行節(jié)油，進(jìn)展石油高效利用技術(shù)，提高石油利用效率。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)西部能源的開發(fā)，提高開發(fā)和利用西部能源在保障我國能源安全中的戰(zhàn)略地位。在加強(qiáng)我國油氣資源勘探和開發(fā)的同時(shí)，要充分利用國際市場，多方位開拓油氣供應(yīng)渠道。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步增強(qiáng)，中國已有能力在國際市場上調(diào)整石油供應(yīng)安全戰(zhàn)略。應(yīng)盡快確定成本較低和較為可行的能源供應(yīng)方案，盡可能經(jīng)濟(jì)、合理地利用國外能源資源。可通過對海外石油勘探開發(fā)給予積極的扶持政策，如對運(yùn)往國內(nèi)加工利用的海外份額油取消或優(yōu)先獲得進(jìn)口配額和許可證，建立海外石油勘探開發(fā)基金和信貸支持等，并對份額油的進(jìn)口免征進(jìn)口稅等方法推動有實(shí)力的企業(yè)走出去，

22、建立海外油氣生產(chǎn)基地，以減少對國外的直接依靠，降低能源供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。3.加強(qiáng)能源安全評估和預(yù)警體系建設(shè)我國石油不安全性要緊集中在石油行業(yè)，既存在價(jià)格急劇變動的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也存在石油供應(yīng)時(shí)期性、部分性供應(yīng)中斷的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該建立一套保障能源安全的全面、系統(tǒng)和完善的機(jī)制，包括緊密關(guān)注國際能源進(jìn)展態(tài)勢，全面評估我國的能源狀況，監(jiān)控我國能源進(jìn)展變動情況，并對可能出現(xiàn)的能源危機(jī)做出預(yù)警反應(yīng)，相應(yīng)采取應(yīng)急措施等。應(yīng)全面分析在哪些情況下我國可能發(fā)生能源危機(jī)，依照國內(nèi)外能源形勢適時(shí)推斷可能發(fā)生危機(jī)的嚴(yán)峻程度，進(jìn)行能源安全評級（可有不同的評級方法，如可按程度不同采取“藍(lán)”、“綠”、“黃”、“橙黃”、“紅”的警示），并針對

23、不同級不的能源危機(jī)設(shè)計(jì)系統(tǒng)的應(yīng)急方案。如此既能夠保證我國在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)從容應(yīng)對，又不至于在出現(xiàn)一般性的國際市場價(jià)格波動或臨時(shí)性的國內(nèi)供求矛盾時(shí)采取過急措施而導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)遭受重大損失。4.完善油氣儲備體系建立油氣儲備是世界各國通行的解決能源安全的重要舉措，其中石油是最要緊的戰(zhàn)略儲備物資。20世紀(jì)70年代兩次世界石油危機(jī)使一些石油消費(fèi)大國紛紛響應(yīng)由經(jīng)合組織(OECD)1974年設(shè)立的國際能源機(jī)構(gòu)(1EA)所制定的石油儲備標(biāo)準(zhǔn)，建立起由政府操縱的國家戰(zhàn)略石油儲備。與此同時(shí)，西方國家的石油生產(chǎn)銷售商也擴(kuò)大了各自企業(yè)的石油儲備能力，這使得這些國家在能源安全方面應(yīng)變能力大大加強(qiáng)，并藉此給其他國家施加更大

24、壓力。而我國對進(jìn)口石油的依靠度不斷上升，進(jìn)口石油又要緊來自局勢動蕩的中東地區(qū)同時(shí)要通過漫長的海上運(yùn)輸線，石油的持續(xù)供給存在一定的不確定性。為防止突發(fā)事件導(dǎo)致我國能源供應(yīng)的中斷，建立我國的石油戰(zhàn)略儲備勢在必行。應(yīng)結(jié)合我國國情，借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn)，組成國家級的專門機(jī)構(gòu)，并由國家作專項(xiàng)資金安排，確保石油儲備的戰(zhàn)略性、統(tǒng)一性、安全性；科學(xué)確立戰(zhàn)略石油儲備的水平，合理安排儲備基地的布局，建立有效機(jī)制促使企業(yè)積極參與石油儲備工作，逐步形成“實(shí)物儲備與產(chǎn)地儲備相結(jié)合”，“國家為主、分級儲備、官民結(jié)合”的儲備體系；隨著科學(xué)技術(shù)在石油天然氣中的作用日益顯現(xiàn)，技術(shù)儲備也應(yīng)逐漸成為油氣儲備體系中的重要內(nèi)容，以使我國能

25、在發(fā)生石油安全危機(jī)時(shí)能啟動技術(shù)儲備從容應(yīng)對；應(yīng)完善石油市場體系，盡早使國內(nèi)油價(jià)與國際油價(jià)真正接軌，采取國際通行的市場手段，如石油期貨交易等緩沖石油危機(jī)的壓力。（五）提升石油天然氣在能源結(jié)構(gòu)中的地位隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的進(jìn)展，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)工業(yè)部門的不斷崛起，我國對石油天然氣的需求將進(jìn)一步上升，并將占能源進(jìn)口的絕大部分。今后我國能源安全的焦點(diǎn)將集中在石油天然氣行業(yè)，它的進(jìn)展將阻礙我國的能源安全和可持續(xù)性供應(yīng)。多年來，我國的能源進(jìn)展戰(zhàn)略差不多上將煤放在主導(dǎo)地位，這和我國的能源資源狀況及當(dāng)時(shí)所處的進(jìn)展時(shí)期有關(guān)，而且這種能源進(jìn)展戰(zhàn)略也確實(shí)在我國制造業(yè)競爭力的形成過程中發(fā)揮了重要作用。但隨著國際能源形勢的變化，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整的推進(jìn)，以及環(huán)保對經(jīng)濟(jì)和能源進(jìn)展的制約日益顯現(xiàn)的背景下，調(diào)整我國的能源結(jié)構(gòu)勢在必行。煤炭將接著在我國經(jīng)濟(jì)和能源進(jìn)展中占據(jù)重要地位，但這并不是我們的最佳選擇，甚至是一種無奈的同意。隨著我國煤炭開發(fā)成本的提高以及煤質(zhì)的下降，結(jié)合環(huán)境壓力綜合考慮，煤炭在能源進(jìn)展中已沒有以往的優(yōu)勢，石油天然氣在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的地位將日益重要。一個(gè)處于現(xiàn)代社會的國家，沒有煤炭能夠維持一段時(shí)刻，但假如沒有石油，整個(gè)社會將立即癱瘓。因此，在強(qiáng)調(diào)煤炭的重要性的同時(shí)，應(yīng)該提升石油天然氣在能源進(jìn)展戰(zhàn)略中的重要性，盡管目前還不能取代煤炭在我國能源結(jié)構(gòu)中的重要地位，但至