法治的量化分析

1、法治的量化分析法治指數(shù)衡量體系全球經(jīng)驗(yàn)與中國應(yīng)用李蕾2012-06-17 22:57:39 來源：時(shí)代法學(xué)2012年第4期摘要：指數(shù)是衡量全球各國經(jīng)濟(jì)、政治走勢的重要尺度，各種類型的指數(shù)從某種程度上精 確折射著社會(huì)生存的客觀真實(shí)狀態(tài)。在民主、法治等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域始終缺少一種定量分析的研究 方法。法治在進(jìn)入高速發(fā)展的信息化時(shí)代之后，我們應(yīng)改變傳統(tǒng)抽象法治觀念的思維，并突破不 同文化間法治價(jià)值觀念的屏障，將法治理念貫穿至具體的指數(shù)模型之中。法治指數(shù)體系中囊括了 諸如民主指數(shù)、腐敗指數(shù)等一系列精確、穩(wěn)定的指數(shù)樣本。本文從全球具有較大影響力的法治指 數(shù)出發(fā)并結(jié)合中國的基本國情進(jìn)行方法論上分析與探索，為當(dāng)

2、今中國尋找一種新型、理想的法治 發(fā)展路徑。關(guān)鍵詞：法治指數(shù)民主指數(shù)法治指數(shù)隨著消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)（CPI）、幸福指數(shù)（GNH）、和諧指數(shù)等滲透至我國經(jīng) 濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，指數(shù)化研究思路也相繼擴(kuò)展到民主、法治領(lǐng)域。在成熟發(fā)展 的統(tǒng)計(jì)學(xué)與數(shù)學(xué)模型氛圍下，經(jīng)濟(jì)學(xué)早已經(jīng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)的“數(shù)據(jù)化”管理，而法律 及其政治上的數(shù)據(jù)化管理卻還有待各國學(xué)者的研究與探索。法治、民主狀態(tài)GDP、 CPI等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一樣，一旦出現(xiàn)異動(dòng)，我們就應(yīng)當(dāng)及時(shí)地調(diào)整相關(guān)的政策，以維 護(hù)國家平穩(wěn)、較快地發(fā)展，從而避免不必要的社會(huì)危機(jī)。世界各國的非政府組織 正努力為民主、法治的定量分析做出各種努力。、“法治”的標(biāo)尺與“法治指數(shù)”的興起任何試圖

3、對(duì)法治定義的努力都會(huì)陷入一場對(duì)法治概念區(qū)分的戰(zhàn)斗之中?！胺?治（rule of law）一詞在中西各方早已被描述為一種理想化的語境，其內(nèi)涵 較為廣泛與抽象。在牛津法律大辭典中，法治被視為“最為重要的概念，全 今尚未有確定的內(nèi)容，也不易作出界定”1。“法治”的中文含義較為廣泛 且抽象，梁啟超曾較早使用這一詞語概括先秦時(shí)期法家的政治思想。中國學(xué)者喜 將“人治”、“禮治”作為法治參照物對(duì)比分析和研究。然而這些并非西方法治 的原始內(nèi)涵。法治相關(guān)概念的模糊也導(dǎo)致了國家之間法治交流的障礙，中西方國 家經(jīng)常陷入話語體系的較量之中而不去發(fā)掘法律制度背后的共通點(diǎn)。漢語對(duì)“ rule of law”與“rule

4、by law”所做的精確區(qū)分也并不多，許多 情況下均用“法治”這個(gè)詞作為這兩個(gè)英文詞語的直接翻譯。rule by law （以 法而治）2的內(nèi)涵中缺少法律對(duì)執(zhí)政政府的限制，而這些卻又是“法治”（rule of law）必不可少的要件之一。世界許多國家依然偏向以該種相對(duì)狹窄的觀念去 理解法治（rule of law）的內(nèi)涵。富勒曾經(jīng)為“法治”設(shè)立一套技術(shù)性標(biāo)尺（原 則），他要求法律必須滿足：一般性、公開性、清晰與明確性、不溯及既往、官 方行為與法律規(guī)定的一致性；穩(wěn)定與持續(xù)、不作相互矛盾的規(guī)定、不要求不可 能之事3。法律在形式上所應(yīng)達(dá)到的這八項(xiàng)標(biāo)尺（也即法律的內(nèi)在道德）將 形式法治（以法而治）的理

5、論推向了一個(gè)高潮。這些理論又在菲尼斯、薩默斯那 里得到了進(jìn)一步的深化。無論是富勒亦或是哈耶克、拉茲等學(xué)者在對(duì)法治條件的 學(xué)說中都沒有告知法律必須是如何制定出來的，例如法律制定權(quán)究竟來源于君主 還是民主的大多數(shù)決定，或者其他的方式等等。他們僅僅提出了法律在形式或程 序上的要求。拉茲就不認(rèn)同將良法等內(nèi)涵注入法治的標(biāo)準(zhǔn)和原則之中，他在其論 文法治及其價(jià)值中明確表示“法治的概念是一個(gè)形式的概念。他沒有說明法 律如何被指定，由暴君，多數(shù)人的民主或其他方式。它也沒有說明基本權(quán)利平等或正義?！?這種解說僅僅從形式上將法治區(qū)別于其他形式的治理模式。形式法治沒有窮盡法治(rule of law)的深刻內(nèi)涵，而強(qiáng)

6、調(diào)追求道德價(jià)值 的實(shí)質(zhì)法治又會(huì)陷入脫離現(xiàn)實(shí)與形而上學(xué)的泥潭中，亞里士多德在政治學(xué)中 就曾提出法治的實(shí)體模式：已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的 法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。亞氏對(duì)法治雖然有過詳細(xì)的描述，但“良 法”的精髓卻很難通過一套具體可行的衡量尺度體現(xiàn)出來。法治指數(shù)的興起試圖 將形式法治與實(shí)質(zhì)法治的內(nèi)涵結(jié)合起來，并通過數(shù)據(jù)、圖表、模型等形式對(duì)法治 的原作作出了精確的界定。2006年，世界銀行宣布將法治指數(shù)作為國家無形資 產(chǎn)重要組成部分。構(gòu)建一套完整的法治標(biāo)尺已經(jīng)成為國際組織的潮流。目前，法 治指數(shù)享有盛名的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)之一是“世界正義工程”(the World Justice

7、Project，以下簡稱町P)，其于20082011年間舉辦了多屆“世界正義論壇”， 該組織在世界范圍內(nèi)首次提出了各國需不斷完善“法治指數(shù)”體系，并將這一評(píng) 估體系作為衡量一國法治狀況的重要“量化”標(biāo)準(zhǔn)。截止2011年，法治指數(shù)已 經(jīng)覆蓋70個(gè)國家，2012年達(dá)到100個(gè)國家5。當(dāng)法治指數(shù)日漸規(guī)范化的同時(shí)，作為衡量法治國家優(yōu)劣又一標(biāo)準(zhǔn)的“民主指 數(shù)”其實(shí)也早已孕育而生。民主與法治就像一對(duì)孿生兄弟、硬幣的兩面。由于民 主一詞定義具有爭議性，因此如何利用數(shù)據(jù)計(jì)量民主的水平，一直未達(dá)成共識(shí)。 但大多數(shù)研究民主的學(xué)者至少會(huì)認(rèn)為，民主的特征包含：多數(shù)人的統(tǒng)治；自由 與平等的選舉模式；保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利并且

8、尊重基本人權(quán)。現(xiàn)今全球最著名的 測量民主數(shù)據(jù)水平的機(jī)構(gòu)是自由之家(Freedom House Organization)。另一組 民主指數(shù)提供單位是經(jīng)濟(jì)學(xué)人信息部(Economist Intelligence Unit，也有翻 譯為：經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫社)。經(jīng)濟(jì)學(xué)人信息部針對(duì)全球民主國家提出了5項(xiàng)指 標(biāo)：選舉程序與多樣性；政府運(yùn)作；政治參與；政治文化和公民自由。民主指 數(shù)指標(biāo)體系將全球國家分為四種類型：完全民主；缺陷民主；混合政體；極權(quán)政 體。這些分類是一國自我審視法治與民主現(xiàn)狀的重要參照。二、法治指數(shù)的方法論解讀一“薄”法治與“厚”法治的均衡法治指數(shù)最關(guān)鍵的貢獻(xiàn)是為法治建設(shè)與相關(guān)的理論研究，提供相

9、對(duì)客觀、可 供比較的評(píng)測標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而擺脫人為、主觀的概念分歧與理論紛爭。為探索法治指 數(shù)的設(shè)計(jì)理念，筆者認(rèn)為可以參考美國學(xué)者塔馬納哈的觀點(diǎn)，他將法治整個(gè)發(fā)展 軌跡歸納為一個(gè)由“薄向“厚循序漸進(jìn)的過程6，并且由薄到厚的過程 經(jīng)歷了六個(gè)階段，從而最終實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義的良法之治。第一個(gè)階段“以法而治 (Rule by law):法律作為執(zhí)政政府的工具；第二個(gè)階段：“形式的合法 (Formal Legality):法律應(yīng)當(dāng)具有普遍，性、預(yù)測性、明確性、穩(wěn)定性等特征； 第三個(gè)階段：“民主+合法(Democracy + Legality):法律的內(nèi)容由民眾的 一致贊同決定；第四個(gè)階段：“個(gè)體權(quán)利”(Indivi

10、dual Rights):財(cái)產(chǎn)、契 約、隱私自治；第五個(gè)階段：“人格尊嚴(yán)”、或“正義”(Rights of Dignity and /or Justice)；第六個(gè)階段：“社會(huì)福利”(Social Walfare):實(shí)質(zhì)的平等、 福利、共同體的保留。這六個(gè)階段的前三階段又被歸類為“形式法治-(Formal Legality)的范疇，而后三個(gè)階段又被歸類為“實(shí)質(zhì)法治”的(Substantive Legality)范疇7。六個(gè)階段的法治發(fā)展軌跡表現(xiàn)為由空洞(emptiness)的、 僅注重法律的外部特征的法治走向注重個(gè)人權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)福利的法治歷 程。世界正義工程(町P)創(chuàng)立法治指數(shù)以來第一

11、次系統(tǒng)且全面地利用各種參數(shù) 指標(biāo)成功地銜接了“形式法治”與“實(shí)質(zhì)法治，有效地表達(dá)了該法治標(biāo)尺所處 在的歷史階段。它所設(shè)計(jì)的法治數(shù)據(jù)體系是迄今為止全球法治實(shí)踐過程中最全面 的范例。全球來自各國的專家為這項(xiàng)指數(shù)的設(shè)計(jì)做出了貢獻(xiàn)。此外數(shù)千普通民眾 參與了該指數(shù)的民意檢測。該項(xiàng)指數(shù)從數(shù)百項(xiàng)代表參數(shù)中抽象出九項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)， 這九項(xiàng)法治的基本指標(biāo)使“厚”法治與“薄”法治之間的概念之間的沖突達(dá)到一 種平衡，同時(shí)納入實(shí)質(zhì)性和程序性的元素，這種方案最終獲得了國際專家的一致 贊同。這九項(xiàng)重要法治標(biāo)尺分別是：有限的政府；沒有腐??；秩序和安全；基本權(quán) 利；開放政府；強(qiáng)制性執(zhí)法；獲得民事審判途徑；有效的刑事司法；非正式司

12、 法。該九項(xiàng)指標(biāo)隨后又再次分解為52項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)8。二級(jí)指標(biāo)的得分來自 大眾的和專家的評(píng)判。這些數(shù)據(jù)結(jié)果從實(shí)踐而非理論上測量著這些國家法治的狀 況與水平。按照塔馬納哈的觀點(diǎn)，法治指數(shù)的九項(xiàng)衡量指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到前五個(gè)階段 的要求，已經(jīng)非常接近最終階段的實(shí)質(zhì)法治水平。這些技術(shù)標(biāo)尺充分反映了法治 指數(shù)評(píng)估體系廣闊的包容性，其附隨的益處也是較早期所設(shè)定的法治標(biāo)尺所無法 比擬的，例如它的清晰，透明、高效、低風(fēng)險(xiǎn)等。法治指數(shù)從多個(gè)維度較為全面地描繪了一國法治的概貌，但指數(shù)中的某些細(xì) 節(jié)還需結(jié)合其他相關(guān)指數(shù)的輔助。例如，法治指數(shù)對(duì)民主的界定與評(píng)估較少，并 未要求法律的制定主體是否由民選產(chǎn)生等等。民主作為法治的條件

13、之一是形式法 治走向?qū)嵸|(zhì)法治的必經(jīng)階段，民主作為法治的成分，其特征表現(xiàn)為較多的穩(wěn)定性 與可預(yù)測性，對(duì)保障公民個(gè)人的政治自由上，具有一定的優(yōu)勢。塔馬納哈將它歸 納在形式法治的范疇之內(nèi)，是法治由“薄”通向“厚”的第三個(gè)階段。這時(shí)我們 可以參考一些世界權(quán)威機(jī)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)，作為法治指數(shù)衡量體系中重要的輔助。 經(jīng)濟(jì)學(xué)人信息部作為民主信息的重要發(fā)布者每年推出一項(xiàng)全球民主指數(shù)排行報(bào) 告，它解釋了不同年代國家及地區(qū)法制建設(shè)中面臨的問題。此時(shí)我們可以將法治 指數(shù)與民主指數(shù)結(jié)合起來進(jìn)行對(duì)比采樣與分析。學(xué)者們可以通過應(yīng)用民主指數(shù)，分析民主程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系，以及它與法治改善的關(guān)系。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)人信 息部近年的數(shù)據(jù)

14、顯示，自第三波民主化浪潮席卷整個(gè)世界以來，民主國家的數(shù)目 與日俱增，這是人類歷史上蔚為壯觀的社會(huì)變遷，但是近些年來的民主浪潮卻有 回潮的趨勢9。民主的發(fā)展趨勢不斷影響著立法者、執(zhí)法者思維，它們在法 治指數(shù)的評(píng)分結(jié)果中也會(huì)有明顯的數(shù)據(jù)反映。并同樣影響著指標(biāo)設(shè)計(jì)者對(duì)法治各 項(xiàng)指標(biāo)的重新確認(rèn)。三、我國法治指數(shù)現(xiàn)狀與構(gòu)思近年來中國在全球民主、法治指數(shù)的測評(píng)結(jié)果中表現(xiàn)并不突出10，中國 法治的得分離國際評(píng)測體系中高分區(qū)間還有一段距離。構(gòu)建一套自我評(píng)測體系作 為過渡與緩沖是我國發(fā)展法治宏圖的權(quán)宜之計(jì)。該體系的構(gòu)建不僅需要與國際評(píng) 測規(guī)則相吻合更需聯(lián)系中國的現(xiàn)狀。正如有學(xué)者所認(rèn)為：“中國的法治必須回答 的是

15、中國問題應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定中國特色社會(huì)主義道路，堅(jiān)持以我為主地發(fā)展和完善 社會(huì)主義法治。應(yīng)當(dāng)相信我們的法治經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是外國經(jīng)驗(yàn)不能替代的”11， 若將全球“法治指數(shù)”的基本原則以及一系列評(píng)估標(biāo)尺全盤移植必然挑戰(zhàn)者中國 傳統(tǒng)法治的支撐點(diǎn)。盲目借鑒西方的法治評(píng)測體系是不理性的，當(dāng)代中國法治理 念的形成依然需立足本國國情、直面本土文化。并強(qiáng)調(diào)中國傳統(tǒng)法律制度中的精 華。自20世紀(jì)初，中國法律制度逐步開始借鑒西方的法治模式12，因此中 國“法治”的雛形依然是以西學(xué)作為淵源與理論范式，并試圖運(yùn)用自我特定的語 式表達(dá)對(duì)法治模式的實(shí)踐與嘗試。在這種時(shí)代背景下，中國法治建設(shè)并沒有形成 相對(duì)穩(wěn)定的文化傳統(tǒng)與支撐性的制度環(huán)境

16、。且不說西方中心主義的法治理念不斷 受到法治多元理論的挑戰(zhàn)與質(zhì)疑，西方自身法律制度框架結(jié)構(gòu)以及價(jià)值觀念的瑕疵也時(shí)常暴露于外，即使存在著一些中國能夠借鑒吸收的法治理論與制度，但該 制度放在中國各地方具體適用時(shí)，也不得不要考慮到當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)民俗、地區(qū)差異 與經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的發(fā)展?fàn)顩r。因此，進(jìn)行法治指數(shù)體系建設(shè)時(shí)，更需要一種 相對(duì)客觀、可供操作的指標(biāo)來完成這個(gè)任務(wù)。（一）以本土化為根基我國現(xiàn)階段的法治指數(shù)研究與實(shí)踐尚且處于試探階段，主要體現(xiàn)在香港和浙 江余杭等地。自2005年起，香港作為首個(gè)中國地區(qū)成功地設(shè)計(jì)了一套確定的法 治指數(shù)評(píng)價(jià)體系。香港的法治模式尤其是其政府階層承襲了英國的傳統(tǒng)。英美法 系的

17、法治傳統(tǒng)在香港的法律治理的進(jìn)程中留下了深刻的烙印，這種深遠(yuǎn)的影響也 被認(rèn)為是香港走向成功的奠基。香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)（簡稱社聯(lián)）于2004年起 著手制定一套法治分類指數(shù)。這項(xiàng)研究計(jì)劃由香港大學(xué)知名法學(xué)家團(tuán)隊(duì)13進(jìn) 行。該項(xiàng)指數(shù)被分為質(zhì)化和量化兩大方面，其中質(zhì)化方面設(shè)置了法治的七項(xiàng)指標(biāo)： （1）法律的基本要求；（2）依法的政府；（3）不許有任意權(quán)力；（4）法 律面前人人平等；（5）公正地實(shí)施法律；（6）司法公義人人可及；（7）程序 公義14。在每種指標(biāo)下又設(shè)置了若干二級(jí)指標(biāo)，這些要求融合了自然法、正 義、有限政府、程序正義等多種理論精髓。這些質(zhì)化量衡標(biāo)準(zhǔn)的靈感源自于歷史 多部法治名著，其中富勒的法律

18、的道德性、拉茲的法律、道德和社會(huì)等 書中宗旨在指標(biāo)中均有體現(xiàn)。其設(shè)計(jì)初衷與世界正義工程法治指數(shù)有異曲同工之 妙，均融合了世界各國法治理論的精華。在量化方面，香港法治指數(shù)羅列了 18項(xiàng) 非?，嵥榍以敱M的數(shù)據(jù)15，其次包含公眾對(duì)法治若干方面的觀感數(shù)據(jù)16。 在這場沒有任何政府權(quán)力干涉的指數(shù)評(píng)估過程中，2005年中國首個(gè)法治指數(shù)評(píng) 分結(jié)果誕生一一75分（滿分為100）。僅從得分結(jié)果來看香港已然是一個(gè)法治水 平處于較高發(fā)展階段的社會(huì)。在該指數(shù)的量衡下，香港法律制度也存在著缺漏與不足，其中一個(gè)不太理想的地方即是“依法政府”的實(shí)現(xiàn)，香港經(jīng)常出現(xiàn)行政權(quán) 對(duì)司法規(guī)則的篡越。例如香港特區(qū)政府常常為了行政方便而犧

19、牲公民的訴訟權(quán) 利。另一方面是“司法公義人人可及”方面表現(xiàn)欠佳，因其高昂的訴訟費(fèi)用、法 律職業(yè)階層素質(zhì)的下降以及案件繁多導(dǎo)致訴訟處理時(shí)間的延誤等等。在內(nèi)陸地區(qū)，標(biāo)志著中國內(nèi)陸地區(qū)首個(gè)法治指數(shù)的余杭法治指數(shù)于2008年 6月15日誕生。這也象征著中國內(nèi)陸的法制建設(shè)在指標(biāo)量化和價(jià)值評(píng)價(jià)體系科 學(xué)化方面邁出了重要一步。早在2005年，余杭區(qū)就實(shí)現(xiàn)了人均GDP4000美元。 在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)、生態(tài)城區(qū)、文化名區(qū)的階段性目標(biāo)相繼實(shí)現(xiàn)后，余杭區(qū)委、區(qū)政府 提出了建設(shè)法治余杭（城區(qū)）的口號(hào)，開啟了地方法治建設(shè)模式的先例17。余杭法治指數(shù)的評(píng)估來自四個(gè)方面，一是群眾滿意度評(píng)估，占總指數(shù)的35%， 是打分權(quán)重最大的群

20、體，通過問卷調(diào)查的形式獲取評(píng)分，這些問卷調(diào)查通俗易懂， 例如：“假如您了解掌握一些具體涉及腐敗問題的線索，您將如何去做? ”選項(xiàng) 是5個(gè)：“積極舉報(bào)”，“涉及自己利益才舉報(bào)”，“把線索告訴別人，讓別人 去舉報(bào)”，“怕打擊報(bào)復(fù)不敢舉報(bào)”，“不論什么情況都不舉報(bào)”。18二是 內(nèi)部組評(píng)估，占總指數(shù)的17. 5%，成員來自黨委、人大、政府以及司法機(jī)構(gòu)中 直接參與法律工作的公務(wù)員；三是外部組評(píng)估，占總指數(shù)的17. 5%，成員來自 大學(xué)教授、企業(yè)家、新聞?dòng)浾叩热藛T；四是專家組評(píng)估，占總指數(shù)的30%。余 杭法治指數(shù)歷時(shí)數(shù)年的研究與評(píng)審，已經(jīng)形成了一套成熟且較為可行法治評(píng)估體 系，它雖不同國際社會(huì)法制指數(shù)的評(píng)

21、價(jià)理念，但卻更加貼近中國國情。（二）兼容與創(chuàng)新在吸納世界權(quán)威指數(shù)、香港指數(shù)與余杭指數(shù)的經(jīng)驗(yàn)與成果的同時(shí)，筆者對(duì)中國法治指數(shù)的編制提出若干思考:第一、評(píng)測主體的中立性。設(shè)計(jì)法治指數(shù)最大的擔(dān)憂來自其數(shù)據(jù)容易遭到扭 曲或操縱。因此指數(shù)的最初設(shè)計(jì)者由誰擔(dān)任是一個(gè)難題。香港法治指數(shù)的制定團(tuán) 體是香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)（簡稱社聯(lián)），它是一個(gè)代表非政府的香港社會(huì)福利服 務(wù)機(jī)構(gòu)，成立于1947年，目的是為了有系統(tǒng)地統(tǒng)籌及策劃各種社會(huì)福利服務(wù)工 作，并致力推動(dòng)香港社會(huì)福利的發(fā)展。余杭法治指數(shù)的設(shè)計(jì)者是一批具有較高知 名度的法學(xué)家團(tuán)隊(duì)。即使是獨(dú)立于政府之外的設(shè)計(jì)者，其指數(shù)制定標(biāo)準(zhǔn)必然招致 各方的質(zhì)疑。例如許多擁有世界較

22、高知名度的數(shù)據(jù)依然面臨各方的批評(píng)。也有許 多人對(duì)“法治量化”一直存有疑慮。有人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、自然科學(xué)可以量化， 法治建設(shè)卻不行。但是缺乏數(shù)據(jù)量化的時(shí)代難以使國家跟進(jìn)國際的步伐。其實(shí)這 種開放式的批評(píng)或質(zhì)疑更有利于指數(shù)的透明化。在批評(píng)之后，指數(shù)發(fā)布單位往往 需要應(yīng)對(duì)這種質(zhì)疑與挑戰(zhàn)發(fā)布回應(yīng)報(bào)告。由于法治指數(shù)和公共權(quán)力融合緊密并且時(shí)常披上意識(shí)形態(tài)的外衣，因而有人 曾經(jīng)評(píng)價(jià)許多數(shù)據(jù)、指數(shù)的出臺(tái)是政府在“作秀”，這是指數(shù)設(shè)計(jì)者們不得不考 慮的問題。從世界有影響力的幾類法治指數(shù)來看，這些法治指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定均非 來自各國政府機(jī)構(gòu)而是來自民間的非政府組織或超國家組織，他們不隸屬于任何 國家的政府。為保障指數(shù)

23、的專業(yè)性與精確性，國內(nèi)還需重點(diǎn)建設(shè)一些強(qiáng)大的民意 調(diào)查公司，世界正義工程法治指數(shù)就借鑒了全球幾大權(quán)威調(diào)查公司的數(shù)據(jù)，它們 有蓋洛普（Gallup），世界價(jià)值調(diào)查（World Value Survey）等等。第二、指數(shù)的參與人群。在整個(gè)數(shù)據(jù)的評(píng)審過程中，打分者包括隨機(jī)組成的 司法機(jī)構(gòu)中直接參與法律工作的人員、各研究所或?qū)W校的法律專家、每個(gè)地區(qū)的 抽樣民眾。根據(jù)中國大陸的基本國情還可由黨委、人大、政府等部分人員參與，他們均代表著個(gè)人且身份保密。將群眾數(shù)據(jù)與專家數(shù)據(jù)結(jié)合，其中群眾數(shù)據(jù)的提 供有利于提高我國公民法律意識(shí)的增強(qiáng)。除了黨委、人大之外還必須有更加廣泛 的人群，例如民主黨派、社會(huì)各行業(yè)相關(guān)人士

24、等以提高指數(shù)的透明度與監(jiān)督力度， 尤其不能遺忘社會(huì)邊緣地帶的人群。第三、指數(shù)的應(yīng)用范圍。指數(shù)一旦推廣和適用，則必須選取三個(gè)以上的城市 或地區(qū)進(jìn)行檢測。香港指數(shù)、余杭指數(shù)的較大缺陷在于指數(shù)僅適用于一個(gè)地區(qū)， 完全沒有對(duì)比其他地區(qū)參照，世界正義工程將全球?qū)⒔?00個(gè)國家作為標(biāo)本進(jìn) 行了對(duì)比分析，各國可以從數(shù)據(jù)中得知自我地區(qū)的法治水平在全世界范圍內(nèi)的發(fā) 展?fàn)顩r。孤立地自我評(píng)價(jià)無法真實(shí)地反映地區(qū)的法治水平。香港特區(qū)的法治指數(shù) 與余杭地區(qū)的法治指數(shù)得分雖然相差甚微（香港2005年“法治指數(shù)”獲得75 分，2010余杭“法治指數(shù)”71. 6分），但是并非意味這兩個(gè)地區(qū)的法治發(fā)展 水平相當(dāng)。它們使用的數(shù)據(jù)來

25、源完全是不一致的。香港法治指數(shù)數(shù)據(jù)的收集較余 杭指數(shù)嚴(yán)格，其調(diào)查方式是在嚴(yán)格督導(dǎo)下電話采訪18歲以上粵語口音的香港市 民。同時(shí)，研究組邀請(qǐng)法律界的專家進(jìn)行評(píng)估，這些專家包括隨機(jī)揀選的政府官 員、執(zhí)法官員、法官、立法會(huì)議員，以及法律專業(yè)人士，他們將針對(duì)法律的制定、 執(zhí)行、應(yīng)用和裁判。余杭法治指數(shù)評(píng)估的主要依據(jù)，其中反映執(zhí)政黨及其黨員清 廉度的數(shù)據(jù)來源于當(dāng)?shù)丶o(jì)委和反貪局等部門；反映犯罪和治安處罰案件的數(shù)據(jù) 來自當(dāng)?shù)毓珯z法司等政法部門；權(quán)利救濟(jì)案件的數(shù)據(jù)出自當(dāng)?shù)胤ㄔ?、司法、?政執(zhí)法部門。根據(jù)指數(shù)模型的特征，香港法治指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)更加接近國際法治的標(biāo)準(zhǔn) 模式。余杭法治指數(shù)更緊密聯(lián)系中國內(nèi)陸現(xiàn)階段法治狀況。

26、例如香港設(shè)置了法治 的七項(xiàng)指標(biāo)：法律的基本要求、依法的政府、不許有任意權(quán)力、法律面前人人 平等、公正地實(shí)施法律、司法公義人人可及、程序公義。余杭區(qū)選取了 “黨委依 法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場規(guī)范有序、監(jiān)督體 系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會(huì)平安和諧”九項(xiàng)總體目標(biāo)作為指數(shù) 條件。相比之下，筆者認(rèn)為兩種法治指數(shù)可以結(jié)合采納，余杭的法治指數(shù)數(shù)據(jù)相 對(duì)來說符合地方管理特色，數(shù)據(jù)采集更易獲得，程序更加簡易，但是指標(biāo)的設(shè)計(jì) 有些過于抽象與籠統(tǒng)。雖然香港法治指數(shù)采集程序復(fù)雜，但數(shù)據(jù)結(jié)果卻更加精確 與精密。第四，參數(shù)與指標(biāo)的設(shè)定。在重要的指標(biāo)參數(shù)上我們必須保證與國際權(quán)威指

27、數(shù)持平。這一方面香港法治指數(shù)體現(xiàn)出較大的優(yōu)勢。筆者認(rèn)為世界正義工程的九 項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)是法治基本要件，尤其是有限政府、沒有腐敗、基本人權(quán)、秩序和安 全等指標(biāo)尤為重要。在二級(jí)指標(biāo)上我們可以根據(jù)自己的國情逐漸細(xì)化或增加相關(guān) 項(xiàng)目。在法治衡量體系中的量化濫權(quán)方面需以建立一種獨(dú)立的腐敗指數(shù)19為突 破口，并將其作為法治指數(shù)的輔助性參數(shù)。無論是在國內(nèi)外，防止權(quán)力的濫用在 任何法治社會(huì)都異常關(guān)鍵，如何在反腐敗問題上進(jìn)行制度創(chuàng)新，都是極為重要的 理論與現(xiàn)實(shí)問題，尤其是在曾遭受人治傳統(tǒng)深遠(yuǎn)影響的中國。因此腐敗指數(shù)同樣 應(yīng)被歸類在我國衡量法治水平重要指標(biāo)系統(tǒng)之中，并且要將它與法治指數(shù)、民主 指數(shù)區(qū)分對(duì)待。這對(duì)我國審

28、視自身反腐敗的相關(guān)法律制度，具有強(qiáng)大的監(jiān)督力度。 2003年10月31日，第58屆聯(lián)合國大會(huì)全體會(huì)議審議通過了聯(lián)合國反腐敗公 約，2005年12月正式生效，中國也加入了該公約，這是聯(lián)合國第一個(gè)指導(dǎo) 國際反腐敗斗爭的法律文件。迄今，已有140多個(gè)國家簽署了該公約。全國人大 常委會(huì)于2006年10月31日通過反洗錢法。近年來的刑法修正案也加大了對(duì)腐 敗的懲治力度。盡管我國通過公約及國內(nèi)法律規(guī)制腐敗，但是我國還尚未建立起 一套完整精確且系統(tǒng)的腐敗衡量體系。最后，法治指數(shù)系統(tǒng)工程應(yīng)逐步深入，層層推進(jìn)。世界正義工程的法治指數(shù)研究表明，沒有任何一個(gè)國家能夠完美地實(shí)現(xiàn)理想中的法治，所有的國家均面臨 著風(fēng)俗、

29、文化、法律規(guī)范對(duì)建構(gòu)以法治為核心的政府體系所帶來的種種難題，因 而只是在某些指標(biāo)上相對(duì)領(lǐng)先。例如，在東亞的一些國家中，新加坡的得分最高， 這些地區(qū)的法律制度的特征為：極低的腐敗率，開放的政府以及高效的司法系 統(tǒng)。歐洲大陸的若干國家比美國獲得了更高的指數(shù)得分，但高分國家中同樣存在 著不足之處，例如司法系統(tǒng)的人人可及性(accessibility of the civil justice system)，尤其是弱勢群體獲得法律指導(dǎo)與質(zhì)詢的途徑還尚待政府的進(jìn)一步的關(guān) 注?？紤]到中國目前的國情，在法治指數(shù)的試水階段可暫時(shí)采取城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn) 的形式進(jìn)行評(píng)估，再由指數(shù)出臺(tái)機(jī)構(gòu)在政府的輔助下完善評(píng)估體系。中

30、國大陸及 其他地區(qū)可在借鑒吸收借鑒全球權(quán)威法治指數(shù)、香港、余杭的法治指數(shù)之上，召 集一些法學(xué)專家、法律從業(yè)者，建立一套客觀、透明、科學(xué)緊密聯(lián)系中國國情的 法治體系。截止2011年中國法治發(fā)展報(bào)告連續(xù)三年將余杭法治指數(shù)報(bào)告 作為地方法治篇載入其中，法治指數(shù)評(píng)估體系的建立必將成為中國特色法治發(fā)展 的亮點(diǎn)。參考文獻(xiàn)：牛津法律大辭典】Z .北京：法律出版社，2003. 990.“Rule by law”通常也有被翻譯為“法制”，在元照英美法辭典中該詞被翻譯為“以 法而治”。參見：元照英美法辭典Z.北京：法律出版社，2003. 1212.:美富勒.法律的道德性M.鄭戈譯.北京：商務(wù)印書館，2005. 4

31、6-47.英約瑟夫拉茲.法律的權(quán)威：法律與道德論文集M.朱峰譯.北京：法律出版社，2005. 186.參見2011年世界正義工程法治指數(shù)報(bào)告，(WJP Rule of Law Index 2011 )。美國學(xué)者布萊恩Z1塔馬納哈(Brian Z. Tamanaha)從“厚”和“薄”，“形式”和 “實(shí)質(zhì)”兩對(duì)維度對(duì)古今中外的法治進(jìn)行了類型化的整理，See： Brian Z. Tamanaha, On The RuleOf Law： History, Politics, Theory, Cambridge University Press, 2004, p. 92.形式與實(shí)質(zhì)法治理論的根本區(qū)別在于

32、：形式理論重視合法性的適當(dāng)來源于形式(the proper sources and form o f legality ),實(shí)質(zhì)理論則著重對(duì)于法律內(nèi)容的要求(requirements about the content o f law ) 。See： Brian Z. Tamanaha, On The Rule Of Law： History, Politics, Theory, Cambridge University Press, 2004, p. 91.二級(jí)指標(biāo)是對(duì)九項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)的再次分解，例如：一級(jí)指標(biāo)中的第1項(xiàng)指標(biāo)“有限的政 府”被分解為7項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：政府的權(quán)力受到基本法律的限制；政府

33、的權(quán)力受到立法機(jī)關(guān)的限 制；政府的權(quán)力受到司法機(jī)關(guān)的限制；政府的權(quán)力受到獨(dú)立的審計(jì)和審查的限制；政府的官員 的不當(dāng)行為受到制裁；政府的權(quán)力有效受到非官方的審查；權(quán)力的交接依據(jù)法律發(fā)生。對(duì)比2008與2010年的民主指數(shù)，2010年167個(gè)國家中的91個(gè)國家的民主指數(shù)得分少 于2008年，48個(gè)國家持平，28國家超過以前。此外該兩年數(shù)據(jù)還顯示有13個(gè)國家改變了政權(quán) 的形式，11個(gè)國家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了衰退。法國、意大利、希臘，斯諾文尼亞從完全民主的國家類型， 轉(zhuǎn)變?yōu)榱巳毕菝裰鲊摇?010年民主指數(shù)整體數(shù)據(jù)顯示，全球完全民主的國家有26個(gè)，缺陷民 主國家53個(gè)，混合政體國家33個(gè)，極權(quán)國家55個(gè)。盡管世界上一半以上的國家可以被確定為 民主制國家，但是，完全民主(full democracies)的國家卻是極少數(shù)。極權(quán)國家較多集中在中 東地區(qū)以及前蘇聯(lián)地域。民主化浪潮到撒哈拉以南非洲地域就停滯了，甚至存在著逆流。東歐一 些國家逐漸對(duì)該地區(qū)的民主化轉(zhuǎn)型失望。在發(fā)達(dá)的西方國家，民眾政治的參與熱情急劇下滑，政 府職能的缺陷、國家安全