基礎設施投資建設運營法律風險防控——基礎設施投資建設不同運作模式(第七節(jié) XOD類運作模式)

1、基礎設施投資建設運營法律風險防控基礎設施投資建設不同運作模式(第七節(jié)XOD類運作模式)第二章基礎設施投資建設不同運作模式第七節(jié)XOD類運作模式一、XOD類模式綜述()內(nèi)涵基礎設施是城市化進程的載體與基礎，第一章已述，以羅森斯坦為代表的發(fā)展經(jīng)濟學家將基礎設施視作為一個國家和地區(qū)經(jīng)濟騰飛和發(fā)展的基礎，基礎設施不僅與經(jīng)濟發(fā)展息息相關，也與城市發(fā)展緊密相連。我國經(jīng)濟發(fā)展方式已發(fā)生轉型，在2017年我國中央經(jīng)濟工作會議報告中提出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段。同樣在城市化進程中，圍繞著高質(zhì)量發(fā)展的要求，提出了惠民生、加快推進生態(tài)文明建設等要求。城市合理布局的理念，不僅局限于城市交通規(guī)劃與城

2、市土地利用規(guī)劃的范圍，基礎設施領域逐步納入其中，“XOD”的發(fā)展理念，在此背景下應運而生。2016年5年30日，原中共浙江省委常委、杭州市委書記，浙江省人民政府咨詢委副主任、杭州國際城市學研究中心顧問王國平在中國城市可持續(xù)財政國際研討會中作出從“TOD模式”到XOD模式”，推動城市財政健康發(fā)展的主題演講，他提出“XOD模式”是以城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大類基礎設施為導向的城市空間開發(fā)模式，是TOD模式的拓展。XOD模式”遵循以人為本、效益統(tǒng)一、多規(guī)合一、優(yōu)化布局、綠色發(fā)展等城市規(guī)劃、建設的理念，通過規(guī)劃引領，以空間規(guī)劃為龍頭，堅持實現(xiàn)與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎設施建設規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)

3、劃的“五規(guī)合一”，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，堅持集約發(fā)展，貫徹“精明增長”、“緊湊城市”理念，能夠切實提高城市發(fā)展的宜居性，從而推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉變。XOD模式將促進基礎設施與土地的資源利用整合，形成二者之間互利共贏的局面，切實解決城市化進程中的難題并也可以實現(xiàn)惠民生、可持續(xù)目標的實現(xiàn)。相關模式簡析目前在XOD類模式下，逐漸出現(xiàn)EOD、ROD、AOD、POD、SOD等模式，而TOD作為早期導向模式，也屬于XOD類模式中。在此，本文先對上述模式進行大致的簡析。二、T0D運作模式(-)TOD運作模式的內(nèi)涵1、起源與在我國的發(fā)展TOD模式最早起源于美國，自I960年聯(lián)邦資助公

4、路建設法案的通過，小汽車逐漸成為居民出行的主要交通工具，但是伴隨著汽車使用率的快速普及與發(fā)展，汽車帶來生活便利的同時，也造成了一系列的社會問題如交通擁堵、環(huán)境惡化、城市擴大等，TOD理念逐漸進入學者的研究領域。適逢當時興起一場新城市主義的運動,TOD模式不僅是國際上具有代表性的城市社區(qū)開發(fā)模式，同時也是新城市主義最具代表性的模式之一。TOD理念在早期表現(xiàn)為步行地帶”的思想，其最早由加州大學伯克利分校的彼得卡爾索爾普(PeterCalthorpe)提出，主要體現(xiàn)步行地帶”(PP,PedestrainPocket)的研究課題中。7后步行地帶”的思想經(jīng)過進一步的發(fā)展與延伸逐漸形成TOD理念,TOD理

5、念在于強調(diào)社區(qū)的多樣性，將功能多樣與人群多樣進行更為緊密的聯(lián)合與影響。自此TOD理念不僅得到學術界的認同還得以在美國城市群中得以廣泛的應用與發(fā)展。根據(jù)美國伯克利大學在2002年的研究顯示，全美國有多達137個TOD模式的個案己完成開發(fā)、正在開發(fā)或規(guī)劃中。雖然TOD模式興起于美國，然而TOD模式對經(jīng)濟發(fā)達卻國土緊缺的日本而言，更具有利用性與創(chuàng)造性的空間，據(jù)此日本成為TOD模式成功實踐的集大成者，比較有代表性的TOD項目包括日本大阪GrandFront項目、東京澀谷站項目、日本六本木新城項目、日本新宿站項目與日本二子玉川綜合體項目。伴隨著我國改革開放經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市的不斷擴大，部分城市病的問題

6、逐漸暴露出來，在這種情形下，我國逐漸開始嘗試通過TOD模式來解決城市發(fā)展中遇到的問題，促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。國家發(fā)展與改革委員會在2017年6月20日發(fā)布的關于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導意見中指出創(chuàng)新投融資模式，發(fā)揮綜合開發(fā)效能樹立TOD開發(fā)理念，按照國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見的相關政策，發(fā)揮市域（郊）鐵路對新型城鎮(zhèn)化的支撐服務作用，集約利用資源，拓展城市綜合服務功能，提高城市綜合承載能力；依托市域（郊）鐵路通道推進城市新區(qū)和外圍城鎮(zhèn)組團建設，引導人口布局，不斷優(yōu)化城市空間。支持通過既有鐵路站場土地綜合開發(fā)，盤活利用既有鐵路設施，規(guī)范推進新建市域（郊）鐵路站場土地綜合

7、開發(fā)。鼓勵市域（郊）鐵路相關企業(yè)通過物業(yè)開發(fā)、物業(yè)租賃和管理、車站和車輛商業(yè)開發(fā)等形式，構建綜合開發(fā)溢價回收機制，支持市域（郊）鐵路發(fā)展。除了中央發(fā)文鼓勵TOD模式在交通設施領域發(fā)展外，地方政府也紛紛出臺相關文件支持TOD模式的運用與發(fā)展。陜西省西安市在2011年就提出利用TOD模式加快基礎設施的投資建設，其在西安市2011年經(jīng)濟體制改革工作要點中規(guī)定要加快投融資體制建設，建立城市建設項目的投資收益機制，切實提高投融資平臺的運營能力和融資渠道拓展能力，積極與有關銀行合作開展城中村改造、新農(nóng)村建設、重點項目建設等方面的融資創(chuàng)新工作，加強與保險資金、信托資金、債券資金、產(chǎn)業(yè)投資基金的聯(lián)系對接，充分

8、地利用BOT、TOD、PPP等融資方式緩解基礎設施建設資金不足問題。后又在西安市2012年經(jīng)濟體制改革工作要點再次強調(diào)要全面促進投融資體制改革。加快投融資體制建設，切實提高投融資平臺的運營能力和融資渠道拓展能力，積極與有關銀行合作開展城中村改造、新農(nóng)村建設、重點項目建設等方面的融資創(chuàng)新工作，加強與保險資金、信托資金、債券資金、產(chǎn)業(yè)投資基金的聯(lián)系對接，充分利用BOT、TOD、PPP等融資方式緩解基礎設施建設資金不足問題。上海市政府在2016年10月31日發(fā)布的上海市綜合交通“十三五”規(guī)劃中提出堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)交通有序引導區(qū)域發(fā)展。一是加強與長三角城市群協(xié)調(diào)發(fā)展，推進區(qū)域性通道、綜合樞紐等設施建

9、設，發(fā)揮新城節(jié)點城市作用。二是發(fā)揮交通支撐和引導城鄉(xiāng)空間布局作用，引導人口的合理分布，按照公共交通導向開發(fā)（TOD）的理念，實現(xiàn)以軌道交通為主的站點周邊緊湊型、高密度開發(fā)，與地區(qū)開發(fā)功能緊密銜接。北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會則在2017年9月29日發(fā)布的北京城市總體規(guī)劃（2016年2035年）中要求加強主要功能區(qū)和大型居住組團之間交通聯(lián)系。大幅提升通勤主導方向上的軌道交通和大容量公交供給，完善城市主要功能區(qū)、大型居住組團之間公共交通網(wǎng)絡，提高服務水平，縮短通勤時間。推進公共交通導向的城市發(fā)展（TOD）模式，圍繞交通廊道和大容量公交換乘節(jié)點，強化居住用地投放與就業(yè)崗位集中，建設能夠就近工作、居

10、住、生活的城市組團。除了上述城市外，廣東、山東、南京、成都等城市也紛紛出臺文件大力支持TOD模式的運用。2、概念與優(yōu)勢TOD模式主要是指以公共交通為導向進行城市開發(fā)，它強調(diào)以公共交通站點為核心，在居民步行的基礎上建設綜合性高密度的城市服務設施，提高對土地空間的利用率。從TOD模式的規(guī)模等級，可以分成城市型TOD與社區(qū)型TOD,二者從功能角色的定位而言，城市型TOD更為強調(diào)商業(yè)的功能屬性，社區(qū)型TOD則更為強調(diào)居住的功能屬性。在TOD規(guī)劃設計的理論和實踐發(fā)展過程中，形成了著名的3D原則”，即高密度建設原則（Density）、土地混合開發(fā)原則（Diversity）、以人為本的空間設計原則（Desi

11、gn）。8從城市化的角度而言，TOD模式具有三方面的優(yōu)勢，首先，TOD模式有利于最大限度地利用土地資源，提升土地使用價值。我國國土面積雖然遼闊但是人口數(shù)量眾多，伴隨著城市化進程的發(fā)展，城市面積不斷擴大，攤大餅式的發(fā)展既造成的土地資源的浪費，也無法滿足城市經(jīng)濟發(fā)展的需要，而TOD模式可以多維度的利用土地，提升土地的利用率與土地地使用價值，形成高密度地土地開發(fā)利用模式，也緩解了城市交通設施的壓力與土地資源短缺的壓力。其次,TOD模式不僅是城市片區(qū)開發(fā)的新型模式，同時也是基礎設施投資建設的新型模式。近年來，越來越多的房企參與TOD項目的投資開發(fā)，對于政府而言，TOD可以提升城市公共出行的交通效率以及

12、土地的利用效率，優(yōu)化城市結構。對于房企而言，可以通過挖掘軌道交通物業(yè)的商業(yè)價值，實現(xiàn)區(qū)域物業(yè)的價值增長、并提升項目溢價能力。進而通過沿線商業(yè)及土地開發(fā)收益反哺軌交建設，構建城市發(fā)展良性循環(huán)。9最后，TOD模式符合當前國際與國內(nèi)的發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了以人為本的發(fā)展理念。其可以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與自然的可持續(xù)發(fā)展，其可以在項目交付與區(qū)域發(fā)展的基礎通過公共項目以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。（二）TOD運作模式的法律風險識別TOD模式是一種新型的城市發(fā)展理念，其旨在以公共交通為導向進行片區(qū)化、立體化的城市開發(fā)，實現(xiàn)1+12的效果。而TOD模式的運用也往往離不開兩個要素，一個是地”，另一個則是錢”，此兩個要素便也構

13、成TTOD模式獨特的法律風險點。TOD模式在我國的推廣與運用的前提之一便是土地使用權如何獲取的問題。TOD模式用地兼具公共交通基礎設施的公益性功能與開發(fā)利用配套服務的經(jīng)營性功能。根據(jù)中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法第13條第2款的規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。同時依據(jù)本法第24條規(guī)定，城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地與國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥。由此可以看出，公共交通基礎設施的土地應采取無償劃撥地方式獲取，而開發(fā)利用配套服務的土地招標、拍賣或協(xié)議的方

14、式有償獲取。如何調(diào)和“經(jīng)營性與公益性的土地使用權問題是TOD模式在土地要素方面最為重要的問題。目前而言，TOD模式的土地獲取方式主要表現(xiàn)為以下三種，作價出資、協(xié)議出讓與附條件“招拍掛”。首先，作價出資，是指政府以土地使用權的評估值作為資本金注入市屬公共交通基礎設施集團，由其以此為依托進行公共交通基礎設施建設融資，并用物業(yè)開發(fā)收益償還債務融資、平衡運營缺口。102015年5月22日財政部、發(fā)展改革委與人民銀行聯(lián)合發(fā)布的關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見中，其要求多種方式保障項目用地。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方

15、案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實施。雖然現(xiàn)有政策允許通過作價出資的方式取得土地使用權，但是所獲取的土地用途十分有限，根據(jù)財政部發(fā)布的關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知的規(guī)定，對于新建公共租賃住房項目，以及使用劃撥建設用地的存量公共租賃住房項目，經(jīng)市縣人民政府批準，政府可以以土地作價入股方式注入項目公司，支持公共租賃住房政府和社會資本合作項目，不參與公共租賃住房經(jīng)營期間收益分享，但擁有對資產(chǎn)的處置收益權。由此可以看出通過作價出資獲取的土地主要應用于公益性質(zhì)用途，這無法滿足公共交通配套設施的經(jīng)營性用地的需要。其次，協(xié)議出讓是指國家以協(xié)議方式將國有土地使用權在一定年限

16、內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。根據(jù)國土資源部2006年5月31日發(fā)布的協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范（試行）的規(guī)定，協(xié)議出讓國有土地使用權范圍包括了供應商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地以外用途的土地，其供地計劃公布后同一宗地只有一個意向用地者的。從該條的規(guī)定可以看出協(xié)議出讓的土地同樣無法應用于經(jīng)營性用途。最后，附條件“招拍掛”是指政府在招標、拍賣或掛牌公告里要求某種條件，達成該種條件者方可通過招拍掛的方式獲取土地使用權。附條件“招拍掛”方式，雖然符合國家對經(jīng)營性建設用地使用權出讓方式的要求，旦是其合規(guī)性存疑且對于參與TOD模式的項目公司來說其或許面臨較

17、大的技術與管理能力的考驗。TOD模式作為基礎設施投資建設運營的新型運作模式，其項目的運行、建設、落地到運營都需要大量的資金加以支撐，而單純依靠政府財政補貼是遠遠不夠的，同時也會制約公共交通與城市基礎設施的發(fā)展。因此，目前TOD模式在向多元化的融資進行轉變，主要包含了PPP融資模式、債券融資模式與專項基金融資模式。PPP融資模式主要是指在TOD項目中，由政府與社會資本方共同參與合作公共交通基礎設施的投資、建設與運營，以提高土地的利用效率、減輕政府的財政負擔并促進PPP模式的高質(zhì)量發(fā)展。典型的TOD+PPP案例表現(xiàn)為重慶沙坪壩鐵路綜合交通樞紐工程。采取PPP融資模式前文第三節(jié)PPP運作模式已述，主

18、要面臨內(nèi)部法律風險與外部法律風險，在此本文不再贅述。債券融資模式是指通過發(fā)行債券的方式加以融資，主要表現(xiàn)為專項債券融資與企業(yè)債券融資。專項債券融資是指地方政府通過發(fā)行專項債券進行融資，用政府性基金或專項收入加以償還的融資方式。典型的專項債券融資項目為深圳市軌道交通14號線。企業(yè)債券融資是企業(yè)通過發(fā)行債券加以融資，ABS融資作為典型的企業(yè)融資方式，被納入企業(yè)債券”的范圍。所謂ABS融資是指以項目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資方式，即以項目所擁有的資產(chǎn)為基礎，以項目資產(chǎn)可以帶來的預期收益為保證，通過在資本市場發(fā)行債券來募集資金的一種項目融資方式。典型的企業(yè)債券融資項目為京投發(fā)展股份有限公司ABS融資

19、。不論是專項債券融資還是企業(yè)債券融資，發(fā)債人都面臨著到期無法還本付息的法律風險，專項債券融資作為政府發(fā)行債券的一種，其會導致政府債務的產(chǎn)生。近幾年國家對政府債務政策收緊，嚴厲打擊違規(guī)產(chǎn)生政府隱形債務的情形，因此專項債券融資會受到政策走向的影響，而ABS融資作為典型市場化運作的融資模式，則會受到資產(chǎn)質(zhì)量與證券市場運行等方面的影響。專項基金融資模式是指專門設立公共交通基礎設施發(fā)展基金，對公共交通基礎設施項目進行專項撥款，以支持公共交通基礎設施建設的一種模式。典型的專項基金融資項目為南京地鐵5號線項目。專項基金融資不僅受政策管控的影響，因其進行市場化運作，同時也會受到市場波動的影響。（三）TOD運作

20、模式的法律風險防控前文已述，TOD運作模式在土地獲取方式上面臨較大的政策性法律風險，稍有不甚便會踏入違規(guī)的深淵。歸根結底，主要原因在于TOD模式用地兼具經(jīng)營性與公益性的二重性質(zhì)。要從根本解決便需要對土地進行分層確權。從現(xiàn)行法律政策文件來看，物權法第136條規(guī)定，建設用地使用可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。自然資源部發(fā)布的招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定第2條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)以招標、拍賣或者掛牌出讓方式在土地的地表、地上或者地下設立國有建設用地使用權的，適用本規(guī)定。國務院辦公廳發(fā)布的關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見中提到，通過市場方式供應土地，一體設計、統(tǒng)一聯(lián)建方式

21、開發(fā)利用土地，促進鐵路站場及相關設施用地布局協(xié)調(diào)、交通設施無縫銜接、地上地下空間充分利用、鐵路運輸功能和城市綜合服務功能大幅提高，形成鐵路建設和城鎮(zhèn)及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動機制，促進鐵路和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。雖然上述文件都有土地分層確定使用權的取向，但是并未給予土地分層使用權明確的法律依據(jù)。因此，為了確保TOD運作模式的良性持續(xù)的運用與發(fā)展，國家需要從規(guī)劃先行、權利為本”的公私法層面加以構建土地分層使用權制度。11從現(xiàn)有的政策背景而言，推進TOD模式的實踐，需要在合法合規(guī)的背景下進行，如若采取作價出資的方式，依據(jù)關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見的規(guī)定，其可以在公共交通基礎設

22、施上新建公共租賃住房，并規(guī)劃建設一定比例建筑面積的配套商業(yè)服務設施用于出租和經(jīng)營。若采取附條件“招拍掛”，則需要提升項目公司的競爭實力，做好項目的各項評估工作。TOD運作模式正在向多元化的融資軌道轉變，但是融資方式的不同其所面臨的法律風險則不同。為了針對融資風險進行專門的防控，首先需要甄別TOD模式所采取的融資模式做到對癥下藥，建立事先的風險防控機制與措施。其次，針對受政策影響的融資方式，需要及時了解政策的走向與趨勢，避免陷入違規(guī)的困境，針對受市場影響的融資方式，則需要及時了解市場的走向與趨勢，做好事先的預判。最后，TOD模式需要更全面的頂層設計加以規(guī)范，需要出臺更多細致的政策文件來引導項目進

23、行融資。（四）典型TOD項目分析1、TOD項目情況簡介杭州市七堡車輛段上蓋綜合體項目是我國典型的TOD項目，該項目被收錄在2020年1月19日自然資源部發(fā)布的軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用節(jié)地模式推薦目錄中，被作為典型經(jīng)驗加以推薦運用。該項目位于杭州江干區(qū)城東核心區(qū)域，緊鄰地鐵1號線七堡站，毗鄰滬杭甬高速公路、德勝城市快速路，具有便利的交通運輸條件。本項目由杭州地鐵1號線和4號線車輛運營庫、檢修庫、綜合維修大樓、控制中心等地鐵功能建筑和住宅、商業(yè)、寫字樓、學校、公園等開發(fā)建筑組成，總建筑103萬平方米。其中本項目的地塊分別為牛田單元UR-01地塊該地塊為商住地塊與七堡車輛段B1/B2-13地

24、塊，該地塊為商業(yè)商務地塊。2014年10月30日，杭州地鐵七堡車輛段綜合體地塊（土名：牛田單元U/R-01）由綠城房地產(chǎn)集團有限公司和杭州地鐵置業(yè)有限公司聯(lián)合競得，總價44.41億，樓面價8226.79元/平米，項目資金來源為雙方按股權比例自籌資金，杭州地鐵置業(yè)有限公司占股49%，綠城房地產(chǎn)集團有限公司占股51%。2017年10月27日出讓，杭州地鐵置業(yè)有限公司以總價58813萬元，其中土地出讓金人民幣31220萬元+地下建筑成本為27593萬元（另行向杭州市地鐵集團支付），摘下七堡車輛段B1/B2-13地塊，該地塊屬于經(jīng)市政府同意附條件出讓地塊。其中在車輛段住宅部分，綠城集團打造了綠城楊柳郡

25、項目，一個集住所、購物、休閑、娛樂為一身的綜合體。綠城楊柳郡項目由杭州東勝置業(yè)有限公司開發(fā)建成，小區(qū)物業(yè)公司為浙江綠城物業(yè)管理有限公司，施工單位為杭州建工集團有限公司。2、TOD項目情況分析前文已對杭州市七堡車輛段上蓋綜合體項目的相關情況進行簡述，接下來將從政策解析、法律問題分析與項目經(jīng)驗借鑒三個角度對本項目進行分析。（1）政策解析軌道交通建設為城市升級提供重要的發(fā)展契機，杭州市作為我國東部省會城市，正處在單核城市向新型城市、綠色城市的重要轉型期。早在杭州地鐵1號線開工之際，杭州就有意預留地鐵的接口，借鑒香港軌道+物業(yè)的開發(fā)模式。在杭州TOD模式的運用中，杭州市地鐵集團有限責任公司是杭州市政府

26、的主力軍，其被杭州市政府賦予“做地（土地開發(fā)后出讓獲取地價收益）”“做房（招拍掛市場拿地引入合作方開發(fā)，獲取地價收益、物業(yè)收益等）”“做房東（對合作開發(fā)中獲取的權益地鐵物業(yè)持有經(jīng)營）”的職能。122008年10月8日杭州市地鐵集團有限責任公司出資成立全資子公司杭州市地鐵置業(yè)有限公司，其經(jīng)營范圍包含了服務、房地產(chǎn)開發(fā)、實業(yè)投資、物業(yè)管理、自有房屋租賃、小型停車業(yè)務等。2016年杭州出臺杭州市地下空間開發(fā)利用專項規(guī)劃（2012-2020），該規(guī)范明確了通過地鐵軌道交通建設來打造地下空間系統(tǒng)的布局與網(wǎng)絡，優(yōu)化城市的空間結構。2014年中共杭州市委、杭州市人民政府關于進一步加快城市軌道交通建設的若干意

27、見，在該意見中，提出要堅持“軌道交通+物業(yè)”的模式，發(fā)揮軌道交通對土地的增值帶動作用。2017年7月25日杭州市人民政府發(fā)布關于印發(fā)杭州市城市軌道交通資金籌措與平衡辦法的通知，在該通知中提出支持市地鐵集團統(tǒng)籌規(guī)劃、開發(fā)軌道交通沿線土地，進一步提高其資金籌措和平衡能力，發(fā)揮融資功能，增強企業(yè)實力，確保我市軌道交通可持續(xù)發(fā)展，并要求由市地鐵集團或其他市屬國有企業(yè)發(fā)起設立軌道交通建設投資基金，與各類金融機構開展合作，吸引社會資本投資，充實建設期資本金來源。同時健全相關開發(fā)決策機制，建立“地鐵+物業(yè)”開發(fā)決策機制，對不具備單獨規(guī)劃建設條件的地鐵上蓋物業(yè)用地以及地鐵小鎮(zhèn)的開發(fā)建設，通過“一事一議”的方式

28、報市政府研究決策。2018年7月12日杭州市人民政府發(fā)布關于印發(fā)杭州市城市軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)土地供應實施辦法的通知，在該通知的杭州市城市軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)土地供應實施辦法中，其對供地方式、審批手續(xù)、出讓價格、項目建設年限、不動產(chǎn)登記手續(xù)等內(nèi)容進行了全面的規(guī)定。同年9月7日杭州市人民政府發(fā)布杭州市城市軌道交通上蓋物業(yè)預留工程前期審批指導辦法（試行）用以規(guī)范杭州市城市軌道交通上蓋物業(yè)預留工程（以下簡稱預留工程）的建設審批工作。預留工程是指與軌道交通車站及附屬設施、車輛基地、隧道區(qū)間等密不可分，必須與城市軌道交通工程同步規(guī)劃、設計施工的上蓋物業(yè)的地上、地下建（構）筑物。上述文件，

29、皆是杭州市政府為推動TOD模式在杭州加以運用的政策成果，發(fā)展TOD模式同時也符合中央對地方的號召，有利于我國城市軌道建設與空間利用的優(yōu)化整合。（2）法律問題分析從杭州市七堡車輛段上蓋綜合體項目交易結構圖我們可以發(fā)現(xiàn)，在整個杭州市七堡車輛段上蓋綜合體項目中參與主體是較多的，有政府、綠城房地產(chǎn)集團有限公司、杭州地鐵置業(yè)有限公司、杭州東勝置業(yè)有限公司、綠城物業(yè)管理有限公司與杭州建工集團有限公司。整個項目依據(jù)交易結構可以分為兩個環(huán)節(jié)，一個是從政府手中拿地的環(huán)節(jié)，另一個是綠城楊柳郡項目的投資、建設、運營環(huán)節(jié)，環(huán)節(jié)的不同則也意味著法律問題的不同。關于拿地環(huán)節(jié)，在本項目中，政府通過公開拍賣牛田單元UR-01

30、地塊與七堡車輛段B1/B2-13地塊的方式將該地塊的使用權出讓給綠城房地產(chǎn)集團有限公司與杭州地鐵置業(yè)有限公司。依據(jù)杭州市城市軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)土地供應實施辦法的規(guī)定，新建地鐵場站需實施綜合開發(fā)利用的，分別采取以下方式供地：（三）不具備單獨規(guī)劃建設條件的經(jīng)營性地上空間，可帶技術能力要求、建筑設計方案、場站施工方案等條件以招標拍賣掛牌（以下簡稱招拍掛）方式公開出讓。（四）具備單獨規(guī)劃建設條件或與地鐵場站有地下連通要求的經(jīng)營性地上、地下空間，以招拍掛方式公開出讓。土地供應時，可將軌道交通線路建設及運營的技術能力納入競買人（投標人）資格要求。不具備單獨規(guī)劃建設條件，是指城市軌道交通設施與其地

31、上地下空間必須整體規(guī)劃、一體設計，在結構上不可分割、工程上應當統(tǒng)一實施、時序上必須統(tǒng)籌建設。從本條規(guī)定可以看出出讓不具備單獨規(guī)劃建設條件的經(jīng)營性地上空間的，杭州市政府采取的是“附條件”招拍掛的方式。但是依據(jù)2007年9月28日國土資源部發(fā)布的招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定第11條的規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可申請參加國有建設用地使用權招標拍賣掛牌出讓活動。出讓人在招標拍賣掛牌出讓公告中不得設定影響公平、公正競爭的限制條件。附條件”招拍掛是地方政府為推動TOD模式發(fā)展適用所進行的地方性變動，其在一定程度上突破了我國政策性文件的要求，但是

32、卻符合我國土地管理法與城市房地產(chǎn)管理法對出讓國有建設用地使用權的要求。關于綠城楊柳郡項目的投資、建設、運營環(huán)節(jié)，從杭州市七堡車輛段上蓋綜合體項目交易結構圖可以看出，杭州東勝置業(yè)有限公司是綠城楊柳郡項目的建設單位，負責整個項目的投資開發(fā)、建設與運營管理。杭州建工集團有限公司是基于與杭州東勝置業(yè)有限公司的施工合同，負責綠城楊柳郡項目的施工建設，綠城物業(yè)管理有限公司也是基于與杭州東勝置業(yè)有限公司的物業(yè)管理合同，負責負責綠城楊柳郡項目的物業(yè)管理。三方主體是基于不同的合同聯(lián)系起來，那么三方主體在整個項目首要面對的便是合同法律問題，除此以外，三方因自身角色的不同，也會面臨不同的法律問題，如杭州建工集團有限

33、公司更多面臨的是施工建設中的法律問題，綠城物業(yè)管理有限公司更多面臨的是物業(yè)管理中的法律問題。具體詳見本章第一節(jié)傳統(tǒng)三階段運作模式所述。（3）項目經(jīng)驗借鑒根據(jù)軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用節(jié)地模式推薦目錄關于杭州市七堡車輛段上蓋綜合體項目的描述，本項目踐行“軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用”的理念，通過采用“高起點規(guī)劃、高強度開發(fā)、高標準建設”進行了土地分層利用，通過復合利用土地，分層設立土地使用權，建設了9米和13.5米兩層板，這樣可以最大限度地利用土地資源與土地空間，實現(xiàn)地下空間、副中心與重點片區(qū)進行有效連通，達成城市經(jīng)濟與軌道建設的相互促進發(fā)展。此外，杭州市政府通過政府服務改革，通過簡化

34、用地審批與出讓手續(xù)辦理來鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)等社會資本方參與TOD項目開發(fā)建設。三、EOD運作模式（一）EOD運作模式的內(nèi)涵EOD（EcologyOrientedDevelopment）模式最早于1999年由美國學者霍納蔡夫斯基提出，該模式以生態(tài)發(fā)展為導向，強調(diào)應將區(qū)域生態(tài)價值和服務功能與土地開發(fā)利用政策相結合，并提出“生態(tài)優(yōu)化”的思想。該思想在全球范圍內(nèi)得以迅速的傳播并得到認可，并由單純強調(diào)“保護”的主旨逐漸向用生態(tài)來引導區(qū)域開發(fā)的“生態(tài)導向”思想進行轉變。13我國經(jīng)歷了改革開放后，經(jīng)濟得以快速的發(fā)展，城市布局得以不斷地擴大，目前已站在城市發(fā)展的十字路口，處在城市發(fā)展亟需轉型的階段。在過去經(jīng)濟高速

35、發(fā)展的背景下，我國出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞、城市病突出等諸多問題，一方面，我國需要繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟，但另一方面，生態(tài)環(huán)境保護問題也刻不容緩。在這樣的情況下，生態(tài)文明建設引起了國家領導的高度重視，2015年5月5日國務院發(fā)布關于加快推進生態(tài)文明建設的意見中指出加快推進生態(tài)文明建設是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益的內(nèi)在要求，其中要強化主體功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，大力推進綠色城鎮(zhèn)化。2017年10月18日習近平總書記在黨的十九大報告中指出要堅持人與自然和諧共生。建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。2018年3月11日，生態(tài)文明被寫入憲法中，在第3

36、2條中加入生態(tài)文明，修改為“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興”。在生態(tài)文明建設的總基調(diào)下，2018年8月30日生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見，在該意見中指出推進環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果。探索開展生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)（EOD）模式，推進生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領域打造標桿示范項目。后于2019年1月17日生態(tài)環(huán)境部與全國工商聯(lián)聯(lián)合發(fā)布關于支持服務民營企業(yè)綠色發(fā)展的意見，在該意見中提出探索生態(tài)環(huán)

37、境導向的城市開發(fā)（EOD）模式和工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理托管服務模式。規(guī)范環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，指導招投標機構完善評標流程和方法，加強行業(yè)和企業(yè)自律，避免惡意低價中標”。自此，全國部分地方也加入到開展EOD模式試點實踐的潮流中。如成都市人民政府辦公廳于2019年5月27日發(fā)布關于印發(fā)加快完善成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)投融資服務體系若干政策措施的通知中指出創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)功能區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)模式，大力推動以環(huán)境為導向的一體化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式（EOD）與以交通為導向的城市綜合開發(fā)模式（TOD）等具備商業(yè)價值的開發(fā)模式，通盤考慮項目投資回報與企業(yè)投入產(chǎn)出，用好用活公園等運營權，供排水、環(huán)保等相關經(jīng)營權，廣告投放、商業(yè)地產(chǎn)開

38、發(fā)等經(jīng)營性資源，加大對項目的財政補貼、稅收優(yōu)惠等綜合政策支持，將項目自身開發(fā)利益融入產(chǎn)業(yè)功能區(qū)整體價值，促進外溢效益內(nèi)部化，實現(xiàn)項目總體資金平衡、現(xiàn)金流穩(wěn)定持續(xù)。2、概念與優(yōu)勢EOD模式其以生態(tài)經(jīng)濟學的理論基礎，以生態(tài)文明建設為引領，以特色產(chǎn)業(yè)運營、綜合開發(fā)為支撐，以可持續(xù)發(fā)展為目標，從而實現(xiàn)區(qū)域整體溢價增值，生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展相互促進14EOD模式不再將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境對立起來，而是在經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間構建了合作的橋梁，支持與實踐EOD模式具有以下三個方面的優(yōu)勢：首先，我國仍處于經(jīng)濟發(fā)展為首的時期，帶動生產(chǎn)力的發(fā)展仍然是我國發(fā)展的重心，EOD模式從生態(tài)角度出發(fā)，構建以生態(tài)文明為導向的經(jīng)

39、濟圈，推動產(chǎn)業(yè)運營，實現(xiàn)綜合開發(fā)，這有利于繼續(xù)推進我國經(jīng)濟的發(fā)展，城市的建設；其次，伴隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，我國環(huán)境問題突出，亟需改善與解決,EOD模式在滿足經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，實現(xiàn)了經(jīng)濟與環(huán)境之間的平衡，它有利于維護城市的生態(tài)功能，實現(xiàn)了城市生態(tài)建設與經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的雙贏；最后，EOD模式體現(xiàn)了以人為本的發(fā)展理念，符合了當下國際與國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的趨勢。（二）EOD運作模式的法律風險識別土地是EOD運作模式盈利的核心，究其原因在于EOD模式的運行以優(yōu)良的生態(tài)基底為前提與基礎，而優(yōu)良的生態(tài)基底的實現(xiàn)路徑包括生態(tài)修復、環(huán)境治理及生態(tài)網(wǎng)絡構建，這三個部分可以通過河流湖泊、土壤、濕地的治理、城市綠地率的提升等

40、方式得到體現(xiàn)。15作為我國國內(nèi)首個將EOD模式應用至U整個流域生態(tài)環(huán)境治理中的項目-薊運河（薊州段）EOD項目，其在薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項目市場化實施方案中規(guī)定用活土地資源收益。如通過土地整治收益。流域投資公司依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，投資或參與高標準農(nóng)田建設、土地整治補充耕地、復墾農(nóng)村建設用地等方面的土地整治項目。或者進行土地整理和運營收益。區(qū)有關部門通過合規(guī)方式引入流域投資公司對轄區(qū)內(nèi)的可開發(fā)用地進行土地整理和整體規(guī)劃，同時建設、運營和管理開發(fā)地塊的基礎設施和公共設施。從EOD項目的施行上我們可以發(fā)現(xiàn)，項目公司需要對EOD項目所屬區(qū)

41、域進行土地整理并進行成片開發(fā)，因此，土地開發(fā)所引起的風險便成為EOD運作模式自身獨有的風險點。在我國，土地開發(fā)可以分為一級開發(fā)與二級開發(fā)，在EOD項目中，主要表現(xiàn)為土地一級開發(fā)。土地一級開發(fā)，是指通過對“生地”進行整理、投資與開發(fā)，使其達到“熟地”，最終實現(xiàn)土地出讓的過程。在整個土地開發(fā)的過程中會產(chǎn)生以下三個方面的風險，首先便是資金風險，由土地一級開發(fā)的含義我們可以發(fā)現(xiàn)，在土地開發(fā)過程中，政府通過征地、拆遷、平整、建設市政基礎設施和社會公共配套設施等，這些項目的進行需要大量的資金基礎。一方面，EOD項目的原生資金不足，另一方面采取股權融資、債權融資等其他融資手段，也面臨一定的融資法律風險。其次

42、是土地一級開發(fā)所面臨的政策風險，政策風險主要包括國家政策和地方政策兩個方面。國家政策主要包含了城市建設方面、土地規(guī)劃、征收、拆遷與補償?shù)确矫?；地方政策主要是基于國家政策而產(chǎn)生，結合當?shù)貙嶋H情況輔助國家政策施行的政策。16政府出臺的政策性文件尤其地方政策文件具有不穩(wěn)定性，其可能與中央政策文件或法律法規(guī)的規(guī)定相沖突，另外在面臨領導班子換屆的情況下，政策的有效性也可能會受到影響，基于政策依據(jù)簽訂的合同文件效力也會受到影響。最后是收益風險，目前全國關于土地一級開發(fā)形成三種模式的收益分配模式，分別是固定比例收益模式、土地出讓金凈收益分成模式與固定收益+凈收益分成模式。17上述三種收益分成模式存在一定的問

43、題。就固定比例收益模式而言，其是政府按照總建設成本的一定百分比分配利潤給項目公司。在這種情況下政府往往是預先估計，劃定比例，而項目公司的投資建設運營期往往很長，可能會面臨很多突發(fā)的情況，極有可能發(fā)生超額支出的情形。就土地出讓金凈收益分成模式而言，根據(jù)財政部、國土資源部、中國人民銀行2006年12月31日發(fā)布的國有土地使用權出讓收支管理辦法第4條的規(guī)定，土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。在地方國庫中設立專賬（即登記簿），專門核算土地出讓收入和支出情況。土地出讓金的收益需要全額納入地方

44、政府基金預算管理，項目公司不能收取土地出讓金的部分收益，因此該模式存在違法違規(guī)的法律風險。（三）EOD運作模式的法律風險防控前文已述，EOD運作模式的法律風險主要是基于土地開發(fā)而產(chǎn)生的，主要表現(xiàn)為三個方面的風險，因此，需要“逐個擊破，對癥下藥”。針對資金風險，一方面針對資金不足的問題，政府或項目公司可以采取多元化的融資方式進行融資，但是在融資的同時，也需要注意特定的融資方式所伴隨的風險因素，做好事先的防控工作。針對政策風險，一方面需要適時掌握影響土地一級開發(fā)的宏觀和微觀經(jīng)濟政策動向，對土地開發(fā)進行全面的項目論證，進行詳細的盡職調(diào)查，積極與政府各部門溝通，盡量規(guī)避可能發(fā)生的政策風險18，另一方面

45、注重與政府部門的合同簽訂，盡量在不違背法律法規(guī)的情況下將土地開發(fā)的詳細規(guī)則訂立在合同中，保證在今后的糾紛中于法有據(jù)。針對收益風險，EOD運作模式作為城市開發(fā)模式的一種，其核心在于土地，目的在于收益，而土地開發(fā)作為收益的重心，尚未形成完善且成熟的制度體系，因此在實踐中，項目公司需要及時了解當前的法律、法規(guī)與政策性文件的規(guī)定，謹慎選擇收益模式，避免發(fā)生違法違規(guī)的情形，除此以外，針對固定比例收益模式，不僅需要加強項目論證研究，同時也需要在合同中載明補充協(xié)議與價款變更權等內(nèi)容，避免后期可能發(fā)生的法律風險。（四）典型EOD項目分析1、EOD項目簡介薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜

46、合開發(fā)項目是我國典型的EOD項目。2019年5月6日天津市薊州區(qū)人民政府發(fā)布關于印發(fā)薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項目總體方案和市場化實施方案的通知，在該通知中對薊運河（薊州段）EOD項目進行總體部署，其中薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項目市場化實施方案規(guī)定：1、本項目采取商業(yè)模式，區(qū)政府采用引入投資建設人的方式確定合法投資建設主體，與政府指定的平臺公司依法成立流域投資公司；2、項目總體合作期限為20年；3、資金構成為項目資本金30%、融資70%。積極爭取各級專項資金，提高項目資本金比例，同時爭取政府債券資金，減輕融資

47、壓力；4、項目回款來源包含了水系綜合治理專項資金、土地資源收益、經(jīng)營性資產(chǎn)收益、政府購買生態(tài)服務、多元產(chǎn)業(yè)收益與股權轉讓所得；5、流域投資公司公司治理組織架構。2019年6月26日天津市薊州區(qū)水務局以公開招標的方式，選取本項目的投資建設人，其在采招網(wǎng)發(fā)布薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD招標公告。2019年8月2日采招網(wǎng)對薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項目的中標候選人進行公示，中交天津航道局有限公司、中交疏浚（集團）股份有限公司、中交生態(tài)環(huán)保投資有限公司、中交第四航務工程勘察設計院有限公司與中交（天津）生態(tài)環(huán)保設計研究院有

48、限公司聯(lián)合體為本項目的第一中標候選人，項目工期為20年，中標額約為65億元。該項目目前已順利確定了社會資本方，已進入項目執(zhí)行階段。薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)項目是繼“兩河、三江、四湖”等流域治理項目之后落地的又一大型流域綜合治理項目，同時也是國內(nèi)首次將EOD模式應用到整個流域生態(tài)環(huán)境治理的項目。192、EOD項目分析前文已對薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項目的相關情況進行簡述，接下來將從政策解析、法律問題分析與項目前景展望三個角度對本項目進行分析。（1）政策解析中交天津航道局有限公司、中交疏浚（集團）股份有限公司、中交生

49、態(tài)環(huán)保投資有限公司、中交第四航務工程勘察設計院有限公司與中交（天津）生態(tài)環(huán)保設計研究院有限公司成立聯(lián)合體參與到本項目中，其聯(lián)合體與政府指定的平臺公司依法成立流域投資公司負責整個EOD項目的投融資、建設和運營。在本項目中，其依照系統(tǒng)謀劃，分步實施；政府主導，市場運作；尊重規(guī)律，順應自然；因河制宜，一河一策與改革創(chuàng)新，兩手發(fā)力的五大原則來指導項目的進行。依據(jù)中央發(fā)布的關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見與關于支持服務民營企業(yè)綠色發(fā)展的意見等意見的內(nèi)容，同時天津市人民代表大會2018年12月17日修訂的天津市水污染防治條例中第5條規(guī)定，市和區(qū)人民政府應當保障水污染防

50、治的財政投入，?？顚Ｓ?，提高資金使用效益。鼓勵和引導社會資金進入水污染防治領域，引導金融機構增加對水污染防治項目的信貸支持；第56條規(guī)定，市和區(qū)人民政府應當根據(jù)水資源承載力和水污染防治的要求，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，強化農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能。天津市人民政府2018年12月5日發(fā)布的關于促進全域旅游發(fā)展的實施意見中的規(guī)定，推動旅游與水利融合發(fā)展，鼓勵水利設施建設中融入旅游元素和標準，充分依托水域和水利工程，發(fā)展觀光、游憩、休閑度假等水利旅游。推動旅游與生態(tài)資源融合發(fā)展，實施團泊湖旅游綜合開發(fā)工程，打造運河旅游觀光帶同時在推動的同時也提出予以財政金融支持，創(chuàng)新旅游投融資機制，鼓勵社會資本成立旅游

51、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，形成旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元投資和經(jīng)營格局。營造良好的旅游投融資環(huán)境，加大招商引資力度，建立旅游項目招商投融資平臺，提高項目支持政策的透明度，提升旅游投資便利化水平。發(fā)展EOD項目是貫徹與落實黨的十九大精神和習近平生態(tài)文明思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的表現(xiàn)，符合我國中央的政策號召也符合天津市發(fā)展全域旅游的要求。為此，薊運河（薊州段）EOD項目分兩階段實現(xiàn)水污染治理與旅游產(chǎn)業(yè)打造的目標，致力于將薊運河（薊州段）建成集文化旅游、休閑度假、健康養(yǎng)生于一體的現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)區(qū)。（2）法律問題分析但是在本項目中仍存在法律問題，首先，政府方與社會資本方組建的流域投資公司負責整個EOD項目的投融資、建設和運營，在不同的項目階段，其會面臨不同的法律問題，與此同時，也會存在