2020年度中國財政運行

1、目錄 HYPERLINK l _bookmark0 一、一般公共預算財政收支基本完成預算目標 1 HYPERLINK l _bookmark1 （一）中央一般公共預算財政收入下降，地方一般公共預算收入好于預期 HYPERLINK l _bookmark1 . 1 HYPERLINK l _bookmark2 （二）全年稅收收入負增長，下半年稅收收入快速增長 2 HYPERLINK l _bookmark3 （三）一般公共預算財政支出略低于年初預算數(shù) 3 HYPERLINK l _bookmark4 二、政府性基金收支大幅增長 4 HYPERLINK l _bookmark5 （一）政府性基金預

2、算收入超目標增長 4 HYPERLINK l _bookmark6 （二）政府性基金預算支出增速比去年大幅增長 5 HYPERLINK l _bookmark7 三、全國國有資本經(jīng)營預算收大于支 6 HYPERLINK l _bookmark8 （一）國有資本經(jīng)營預算收入大幅增長 6 HYPERLINK l _bookmark9 （二）國有資本經(jīng)營預算支出低于預算數(shù) 6 HYPERLINK l _bookmark10 （三）國有資本經(jīng)營預算結余資金增加 7 HYPERLINK l _bookmark11 四、社?；鹗杖牒屠塾嫿Y余下降 7 HYPERLINK l _bookmark13 五、四

3、本賬綜合財政收支逆差好于預期，政府債券加快發(fā)行 9 HYPERLINK l _bookmark14 （一）四本賬綜合財政收支缺口通過政府債務彌補 9 HYPERLINK l _bookmark15 （二）2020 年地方政府債券加快發(fā)行 10 HYPERLINK l _bookmark16 六、2021 年財政運行需關注的主要問題 11 HYPERLINK l _bookmark17 （一）剔除地方政府專項債后一般公共預算和政府性基金預算收支逆差擴 HYPERLINK l _bookmark17 大 11 HYPERLINK l _bookmark18 （二）政府債務負擔上升 12 HYPER

4、LINK l _bookmark19 （三）2021 年一般公共預算財政收支平衡壓力仍較大 13 HYPERLINK l _bookmark20 （四）地方政府基金性收支擴張受房地產(chǎn)市場影響 14 HYPERLINK l _bookmark21 七、2021 年財政政策展望及對策建議 15受新冠疫情沖擊，2020 年我國經(jīng)濟增長速度下降，因經(jīng)濟 下行壓力加大、實施更大規(guī)模減稅降費，稅收收入增速大幅降低，一般公共預算收入增速下降，支出增速比去年略有降低。政府基 金性預算收支增速比去年大幅上升，國有資本預算收入增長加快，社?；鹗杖胴撛鲩L，支出繼續(xù)擴張，累計結余負增長。綜合來 看，四本賬綜合財政收

5、支逆差擴大，但數(shù)額低于年初預算，財政 政府債券加快發(fā)行。因我國疫情防控成效顯著，下半年經(jīng)濟增長 恢復較快，財政收入也處于持續(xù)恢復過程，總體上看，我國財政 運行狀況出現(xiàn)超預期好轉。2021 年是“十四五”開局之年，應更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，扎實做好“六穩(wěn)”工作、全面落實“六?！比蝿眨涌煨纬蓢鴥葒H雙循環(huán)新發(fā)展格局，推進財政政策正?；?，全面深化財稅改革攻堅。一、一般公共預算財政收支基本完成預算目標（一）中央一般公共預算財政收入下降，地方一般公共預算收入好于預期2020 年，全國一般公共預算收入182895 億元，同比下降3.9%。其中，中央一般公共預算收入 82771 億元，同比下降 7.3%；地

6、方一般公共預算本級收入 100124 億元，同比下降 0.9%。全國稅 收收入 154310 億元，同比下降 2.3%；非稅收入 28585 億元，同 比下降 11.7%。2020 年 5 月底財政部公布的預算報告確定的中央一般公共預算收入和地方一般公共預算本級收入分別為 82770 億元和97500 億元，分別比 2019 年執(zhí)行數(shù)下降 7.3%和 3.5%。與預算數(shù)相比，2020 年全年完成中央一般公共預算收入和地方一般公共預算本級收入進度分別為 100.0%和 102.7%。新冠疫情發(fā)生后，下半年全國各省市針對經(jīng)濟發(fā)展和財政收支的新情況對本級財政預算做了調整。全年地方財政收入下降幅度低于

7、 2020 年 5 月份預算收入降幅，主要原因是 2020 年下半年地方財政收入總體上好于預期。圖 1 中央與地方財政收入累計增速（二）全年稅收收入負增長，下半年稅收收入快速增長2020 年經(jīng)濟增長放緩，為應對疫情沖擊，減稅降費力度加大，導致我國不少相關稅種收入增長放緩。全國稅收收入 154310億元，同比下降 2.3%；非稅收入 28585 億元，同比下降 11.7%。 2019 年非稅收入增速較高，基數(shù)原因導致 2020 年非稅收入增速降幅較大，使 2020 年非稅收入占一般公共預算收入的比重從 2019 年的 17.0%降低至 15.6%。下半年稅收收入增速加快，2020年 10 月全國

8、稅收同比增長 11%，12 月份加快至 21.5%。圖 2各季度一般公共預算收入、稅收與非稅收入增速累計同比圖 3各月一般公共預算收入、稅收與非稅收入增速累計同比（三）一般公共預算財政支出略低于年初預算數(shù)為對沖經(jīng)濟下行壓力，黨中央在 2020 年一季度及時推出疫情紓困政策，擴大財政赤字和地方政府的債務限額，財政政策加力提效。2020 年 5 月底財政部公布的全國一般公共預算支出 247850 億元（含中央預備費 500 億元），增長 3.8%，財政赤字37600 億元，比 2019 年增加 10000 億元。2020 年財政支出增速總體上呈現(xiàn)前低后高走勢。實際執(zhí)行情況是，2020 年全國一般公

9、共預算支出 245588 億元，同比增長 2.8%。其中，中央一般公共預算本級支出 35096 億元，同比下降 0.1%；地方一般公共預算支出 210492 億元，同比增長 3.3%。全國一般公共預算支出增速比 2019 年降低 5.3 個百分點。分中央和地方看，中央一般公共預算本級支出高出年初預算數(shù) 61 億元，地方一般公共預算支出低于預算數(shù) 1823 億元；全國一般公共預算支出低于預算數(shù) 2262 億元。圖 4各季度一般公共預算支出累計同比增速分類別看，2020 年，主要支出科目中除了衛(wèi)生健康、社會保障和就業(yè)、債務付息高于上年增速之外，交通運輸、農(nóng)林水事務、科學技術、教育、文化旅游體育與傳

10、媒、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務等各項支出增速都低于去年增速，其中節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)和科學技術支出處于負增長。圖 5一般公共預算財政支出主要分類項目累計同比增速二、政府性基金收支大幅增長（一）政府性基金預算收入超目標增長2020 年，全國政府性基金預算收入 93489 億元，同比增長10.6%，增速比去年同期降低 1.5 個百分點。分中央和地方看，中央政府性基金預算收入 3562 億元，同比下降 11.8%，增速比去年同期降低 12 個百分點；地方政府性基金預算本級收入 89927億元，同比增長 11.7%，增速比去年同期降低 1.1 個百分點；其中國有土地使用權出讓收入 84142 億元，同比增長

11、 15.9%，增速比去年同期提高 4.4 個百分點。圖 6各個季度政府性基金收入累計同比增速（二）政府性基金預算支出增速比去年大幅增長2020 年，全國政府性基金預算支出 117999 億元，同比增長28.8%，增速比去年同期提高 15.1 個百分點。分中央和地方看，中央政府性基金預算本級支出 2715 億元，同比下降 12.8%，降幅比去年同期收窄 9.8 個百分點。地方政府性基金預算支出115284 億元，同比增長 30.2%，增速比去年同期提高 15.9 個百分點。其中，國有土地使用權出讓收入相關支出 76503 億元，同比增長 1%，增速比去年同期降低 7.3 個百分點。圖 7各個季度

12、政府性基金支出累計同比增速三、全國國有資本經(jīng)營預算收大于支（一）國有資本經(jīng)營預算收入大幅增長2020 年，全國國有資本經(jīng)營預算收入 4778 億元，同比增長20.3%。分中央和地方看，中央國有資本經(jīng)營預算收入 1786 億元，同比增長 9.1%；地方國有資本經(jīng)營預算收入 2992 億元，同比增長 28.1%。2020 年全國國有資本經(jīng)營預算收入超過年初預算數(shù) 31%，主要原因是地方國有資本經(jīng)營預算超目標完成 53.7%。圖 82020 年國有資本經(jīng)營預算收入（單位：億元）（二）國有資本經(jīng)營預算支出低于預算數(shù)2020 年，全國國有資本經(jīng)營預算支出 2544 億元，同比增長10.8%。分中央和地方

13、看，中央國有資本經(jīng)營預算本級支出 874億元，同比下降 11.4%；地方國有資本經(jīng)營預算支出 1670 億元，同比增長 27.6%。2020 年全國國有資本經(jīng)營預算支出比年初預算數(shù)少 70.9 億元，主要原因是中央國有資本經(jīng)營本級預算支出負增長 11%。圖 92020 年國有資本經(jīng)營預算支出（單位：億元）（三）國有資本經(jīng)營預算結余資金增加國有資本經(jīng)營預算收支連續(xù)六年順差。結合財政部公布的 2020 年全國財政預算報告（草案）數(shù)據(jù)初步測算，加上上年結轉，并減去調入一般公共預算資金后，2020 年全國國有資本經(jīng)營預算收支結余達到 1210 億元，其中中央國有資本經(jīng)營預算收大于支 417.95 億元

14、，地方國有資本經(jīng)營預算收大于支 792.71 億元。這部分資金在 2021 年全國國有資本經(jīng)營預算中可用于調入一般公共預算和結轉下年支出。四、社保基金收入和累計結余下降根據(jù)人力資源和社會保障部的數(shù)據(jù)快報，2020 年全年基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險三項社會保險基金收入合計 50187.5 億元，比上年減少 8942.5 億元，下降 15%；基金支出合計 57501.8 億元，比上年增加 3009.5 億元，增長 5.5%。三項社?；鹗罩娌?314.8 億元，累計結余大約61966.4 億元。另外，假設 2020 年醫(yī)療保險和生育保險基金收支變化幅度與基本養(yǎng)老保險相同，則 2020 年醫(yī)

15、療保險和生育保險收入大約為 21609.6億元，支出大約為 22564.6 億元，收支逆差 955 億元。全年社?；鹗杖?71796.6 億元，減少 11753.8 億元，下降13%；支出 80066.5 億元，增加 4719 億元，增長 6.3%，當年收支逆差 8269.9 億元左右。根據(jù)財政部發(fā)布的報告推算，2019 年末全國社會保險基金預算收支滾存結余 96545.31 億元，那么2020 年全國社會保險基金預算收支滾存結余可能降至 88275.45億元 HYPERLINK l _bookmark12 1，比年初預算數(shù)（89030.24 億元）少 754.8 億元。但是如果根據(jù)人社部

16、2019 年的累計結余計算，2020 年全國社會保險基金預算收支滾存結余大約為 89327.27 億元，比預算數(shù)多出 297億元。分項看，2019 年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入大于支出3279.8 億元，累計結余 54180.8 億元；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入大于支出 906.3 億元，累計結余 8156.3 億元；失業(yè)保險基金支出大于收入 67.6 億元，累計結余 5749.4 億元；工傷保險基金支出大于收入 1.7 億元，累計結余 1783.3 億元。圖 102020 年全國社?；鹗杖耄▎挝唬簝|元）資料來源：2020 年人力資源和社會保障統(tǒng)計快報數(shù)據(jù)，國家金融發(fā)展實驗室作者整理，醫(yī)

17、療保險和生育收入為估算數(shù)，假設 2020 年醫(yī)療保險和生育保險收支變化幅度與養(yǎng)老保險相同。1 參見財政部關于 2019 年中央和地方預算執(zhí)行情況與 2020 年中央和地方預算草案的報告。圖 112020 年全國社?；鹬С觯▎挝唬簝|元）資料來源：2020 年人力資源和社會保障統(tǒng)計快報數(shù)據(jù)，國家金融發(fā)展實驗室作者整理，醫(yī)療保險和生育支出為估算數(shù)，假設 2020 年醫(yī)療保險和生育保險收支變化幅度與養(yǎng)老保險相同。五、四本賬綜合財政收支逆差好于預期，政府債券加快發(fā)行（一）四本賬綜合財政收支缺口通過政府債務彌補把四本預算的當年收支統(tǒng)一計算，可以得到 2020 年的財政收支綜合缺口。將政府性基金和國有資本

18、預算的調出資金等平衡項目作為一般公共預算收入的附加項計算收入總量，把政府性基金和國有資本預算的調出資金加入支出中計算支出總量。2020年全國一般公共預算赤字大約為 32713 億元，比預算數(shù)低 4887億元。全國政府性基金結余 18686.24 億元（含 1 萬億特別國債和 3.6 萬元地方政府專項債）;國有資本經(jīng)營預算結余 1210.66 億元。這三項合計收支缺口 1.28 萬億元。2020 年全國社保基金收支差額大約為 8269 億元。綜合考慮，2020 年四本賬財政收支缺口大約為 21085.9 億元。因為社保基金收入中有相當大的金額來自一般公共預算的財政補貼，因此社?；鹗罩娌羁梢酝?/p>

19、過公共財政對社?；疬M行數(shù)額龐大的財政補貼來彌補，2020 年中央財政預算安排的赤字是 27800 億元，完全可以覆蓋四本賬的綜合收支缺口。總體上看，三本賬和四本賬的綜合收支差額均小于 2020 年預算數(shù)，可以說 2020 年財政運行的實際執(zhí)行結果好于預期。表 1四本預算綜合收支差額估算（單位：億元）中央財政赤字地方財政赤字全國一般公共預算赤字全國政府性基金結余全國國有資本經(jīng)營預算結余全國社會保險基金結余三本賬差額合計四本賬差額合計2020 年預算數(shù)-27800-9800-3760000-4996.73-37600-42596.732020 年實際執(zhí)行估算數(shù)-27823.99-5353.00-

20、32713.0018686.241210.66-8269.80-12816.1-21085.90與預算數(shù)差額-23.994447.004887.0018686.241210.66-3273.0724783.9021510.83資料來源：作者根據(jù)財政部關于 2019 年中央和地方預算執(zhí)行情況與 2020 年中央和地方預算草案的報告，財政部，人力資源和社會保障部公布的數(shù)據(jù)計算。全國一般公共預算赤字執(zhí)行數(shù)與中央財政和地方財政赤字之和不一致，原因是中央財政對地方轉移支付和地方政府上解中央等數(shù)據(jù)不可得，造成 464 億元偏差，這些偏差最后可通過中央預算調節(jié)基金來平衡。（二）2020 年地方政府債券加快發(fā)

21、行新增一般債券主要用于彌補地方政府一般公共預算赤字，新增專項債券主要用于彌補地方政府性基金收支缺口。2020 年初公布預算報告中確定地方財政赤字為 9800 億元，地方政府的專項債務收入為 37500 億元。2020 年債務發(fā)行主要集中在前三個季度。2020 年全國發(fā)行地方政府新增債券 45525 億元，其中一般債券 9506 億元，發(fā)行專項債券 36019 億元。另外，2020 年全國發(fā)行地方政府再融資債券 18913 億元。其中，發(fā)行一般債券13527 億元，發(fā)行專項債券 5386 億元。圖 122020 年地方政府債券發(fā)行集中在前三個季度地方政府發(fā)行的置換或再融資債券也集中在后三季度，發(fā)

22、行進度比較均勻。發(fā)行規(guī)模低于 2018 年，高于 2019 年。圖 132020 年地方政府置換和再融資債券發(fā)行集中在后三個季度六、2021 年財政運行需關注的主要問題（一）剔除地方政府專項債后一般公共預算和政府性基金預算收支逆差擴大前面四本賬的綜合分析采用的是我國官方的赤字口徑，從政府可用財力的角度看，財政運行好于預期。如果剔除地方政府專項債和特別國債等項目，一般公共預算和政府性基金預算收支逆差擴大的趨勢值得警醒。結合往年數(shù)據(jù)，匯總計算一般公共預算、政府性基金預算收支差額，2020 年兩本賬收支逆差繼續(xù)擴大。一般公共預算財政收支逆差 62693 億元，政府性基金收支逆差24510 億元，二者

23、合計 87203 億元，比 2019 年擴大 25965 億元，其中一般公共預算財政收支差額擴大 24336 億元，政府性基金收支差額擴大 1629 億元。兩本賬收支差額占 GDP 比值持續(xù)擴大， 2020 年達到 8.6%，其中一般公共預算財政收支差額和政府性基金收支差額占 GDP 比重分別為 6.2%和 2.4%。圖 14一般公共預算財政收支差額和政府性基金收支差額合計占 GDP 百分比（二）政府債務負擔上升2020 年財政赤字擴大，大幅度增發(fā)地方政府債務，政府債務負擔加重。2020 年全國發(fā)行地方政府新增債券 4.55 萬億元，地方政府債務余額達到 25.6 萬億元；中央政府新增債務大約

24、為4.1 萬億元，中央政府債務余額達到 20.9 萬億元。中央和地方政府累計債務余額達到 46.55 萬億元。2020 年中央和地方政府總共新增債務 8.65 萬億元，新增債務占四本賬總支出的比重大約為 12.8%，債務發(fā)行額占所有政府支出（四本賬總支出和債務還本支出）的比重為 21.7%；累計債務余額占 GDP 的比重為 45.8%，比 2019 年提高 7.2 個百分點。2021 年財政收支“緊平衡”態(tài)勢顯現(xiàn)，財政赤字存在剛性，利率可能回升，累計債務余額占 GDP的比重可能有所上升。目前專項債并未計入財政赤字口徑，為應對中長期經(jīng)濟增長下行壓力，需要繼續(xù)實施有效的積極財政政策，但減稅降費等收

25、入端的財政政策具有較長時滯，“減收增支”的財政政策需要保持一段時期，以促進經(jīng)濟增長，恢復內生動力，最終實現(xiàn)財政收入進入內生增長軌道。在這段時期內，還需要繼續(xù)增發(fā)地方政府債券，導致政府債務余額占 GDP 比重上升。圖 15中央和地方政府債務余額占 GDP 比重（三）2021 年一般公共預算財政收支平衡壓力仍較大雖然從財力角度看，2020 年財政運行總體上出現(xiàn)了超預期好轉，但 2021 年財政收支矛盾依舊十分突出。疫情變化和外部環(huán)境存在諸多不確定性，財政收入增長仍面臨較大壓力；財政支出增長存在剛性，實施減稅降費政策也需要財力支撐，財政收支 “緊平衡”將長期存在。從財政收入形勢看，2021 年我國經(jīng)

26、濟增長有望恢復至 8%以上，名義 GDP 增速可能達到 10%，但是疫情防控效果存在不確定性；財政政策還需要繼續(xù)鞏固減稅降費政策的效果，這些因素都加大了稅收收入增長的不確定性。根據(jù) 2021 年各省市自治區(qū)的地方政府工作報告和預算報告，多數(shù)省和直轄市及自治區(qū)一般公共預算預期增長目標低于經(jīng)濟增長目標。2020 年非常規(guī)的財政政策需要逐步正?；?，需要控制財政赤字率、疫情特別國債和地方政府專項債規(guī)模，因此債務收入的擴張將得到限制。從財政支出形勢看，各領域對財政資金需求很大，支持產(chǎn)業(yè)升級、落實創(chuàng)新驅動、突破“卡脖子”技術封鎖、推進產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化、大力推進擴大內需促進消費、支持生態(tài)文明建設、推進鄉(xiāng)村

27、振興、實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展、提升公共衛(wèi)生服務水平、保障改善民生等，都需要財政資金予以重點保障。根據(jù) 2021 年已經(jīng)公布地方政府預算報告估算，平均各省市一般公共預算收入（主要是稅收和非稅收入，不包括中央轉移支付和其他調入資金）增加 5%，平均各省市一般公共預算支出（不含轉移性支出）增加 6%左右。綜合分析，2021 年財政收入形勢好轉，但財政收支“緊平衡”態(tài)勢顯現(xiàn)。（四）地方政府基金性收支擴張受房地產(chǎn)市場影響政府性基金收入中，地方政府性基金為主，2019 年累計地方政府的土地出讓收入占地方政府性基金收入比重達到 90%。 2020 年這一比重上升至 93.6%。2020 年下半年土地出讓收入恢復增長，全年國有土地使用權出讓收入 84142 億元，同比增長 15.9%，其進一步增長的空間受房地產(chǎn)市場發(fā)展和房地產(chǎn)調控節(jié)奏影響。2021 年繼續(xù)堅持“房住