附件2.起草說(shuō)明

1、 附件2起草說(shuō)明一、立法必要性新修正的土地管理法已于2020年1月1日公布實(shí)施，國(guó)務(wù)院也已于2021年4月21日審議通過(guò)了土地管理法實(shí)施條例（修訂草案），近期將公布施行。無(wú)論是土地管理法還是土地管理法實(shí)施條例（修訂草案），在土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面進(jìn)行了較大幅度的完善，并作出了授權(quán)立法的規(guī)定，亟需在廣東省實(shí)施辦法中對(duì)上位法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行承接和細(xì)化。同時(shí)，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局統(tǒng)籌推進(jìn)，近年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)土地管理制度提出了新的改革要求，而我省在土地管理改革中積累的一些經(jīng)驗(yàn)做法也得到了國(guó)家肯

2、定和社會(huì)的認(rèn)可，這些內(nèi)容都需要通過(guò)全面修訂廣東省實(shí)施辦法予以明確。由于整體修改幅度較大，立法體例也根據(jù)上位法作了較大調(diào)整，決定采用全面修訂的形式對(duì)廣東省實(shí)施辦法進(jìn)行修改，一方面對(duì)土地管理法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了承接與細(xì)化，另一方面擴(kuò)充了立法容量，在總結(jié)我省土地管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將一些成熟的做法上升為地方性法規(guī)，體現(xiàn)我省特色，確保立法“上接天線、下接地氣”。對(duì)此，經(jīng)研究，將標(biāo)題由原來(lái)的廣東省實(shí)施辦法修改為廣東省土地管理?xiàng)l例。二、立法過(guò)程根據(jù)廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省人民政府規(guī)章立項(xiàng)工作規(guī)定等4項(xiàng)政府立法工作制度的通知（粵府辦202012號(hào)）要求，廣東省自然資源廳于去年4月正式啟動(dòng)立法工作，在

3、廣東省實(shí)施辦法的基礎(chǔ)上開(kāi)展了修訂調(diào)研論證，先后3次向各地級(jí)以上市人民政府（自然資源主管部門(mén)）和省有關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)，召開(kāi)各種類型立法座談會(huì)30多次，赴省內(nèi)10個(gè)地級(jí)以上市和省外2個(gè)兄弟省份開(kāi)展實(shí)地立法調(diào)研，按要求組織開(kāi)展了立法論證會(huì)、立法聽(tīng)證會(huì)、公開(kāi)征求意見(jiàn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體審議等工作，形成了目前的廣東省土地管理?xiàng)l例（草案送審稿）。三、主要內(nèi)容廣東省土地管理?xiàng)l例（草案送審稿）共九章七十五條，對(duì)土地管理職責(zé)、國(guó)土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地、土地所有權(quán)和使用權(quán)登記、執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容作了規(guī)定，主要包括以下內(nèi)容：一是明確了國(guó)土空間規(guī)劃主要內(nèi)容。根據(jù)中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施

4、的若干意見(jiàn)，增加了規(guī)劃效力與原則（第七條）、規(guī)劃體系（第八條）、規(guī)劃編制重點(diǎn)（第九條）、規(guī)劃審批（第十條）和規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施（第十一條）等規(guī)定，修改了土地利用年度計(jì)劃編制（第十二條）、土地利用年度計(jì)劃管理（第十三條）、土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)和土地等級(jí)評(píng)定（第十四條）等內(nèi)容。二是完善了最嚴(yán)格的的耕地保護(hù)制度。根據(jù)中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)廣東省耕地質(zhì)量管理規(guī)定等規(guī)定，進(jìn)一步完善了耕地占補(bǔ)平衡制度（第十七條），增加了耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償（第十八條）、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地（第十九條）、耕作層保護(hù)（第二十四條）、破壞耕地種植條件技術(shù)鑒定（第二十五條）、生態(tài)保護(hù)修復(fù)（第二十六條）等有關(guān)內(nèi)容。三是細(xì)化了農(nóng)用

5、地轉(zhuǎn)用和土地征收規(guī)定。將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收有關(guān)規(guī)定，從廣東省實(shí)施辦法第五章中抽離出來(lái)單獨(dú)成章，并根據(jù)國(guó)家征地制度改革情況，進(jìn)一步細(xì)化了批次用地和單選用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用（第二十八條、第二十九條）、土地征收（第三十一條至第三十六條）以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（第三十七條、第三十八條）等規(guī)定，并明確了建設(shè)占用未利用地的審批權(quán)限和程序（第三十條）。四是集成了建設(shè)用地使用和管理規(guī)定。將廣東省實(shí)施辦法第五章中的農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、臨時(shí)用地與第六章有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)交易管理的規(guī)定進(jìn)行整合，單獨(dú)成章，并增加了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)（四十五條）、“三舊”改造（第四十八條）、地上地下空間開(kāi)發(fā)（第四十九條）、土地儲(chǔ)備制

6、度（第五十條）、閑置土地處置（第五十一條）等內(nèi)容?？紤]到國(guó)家正在推進(jìn)建設(shè)用地一二級(jí)市場(chǎng)管理改革，中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法等上位法將進(jìn)行較大修改，我省也正在修訂起草廣東省土地使用權(quán)交易市場(chǎng)管理規(guī)定，為確保法制統(tǒng)一，將廣東省實(shí)施辦法第六章建設(shè)用地使用權(quán)交易管理有關(guān)規(guī)定進(jìn)行刪減，保留國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)供應(yīng)方式（第四十一條）、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出租抵押（第四十二條）、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓（第四十三條）等原則性規(guī)定。五是精減土地所有權(quán)和使用權(quán)登記內(nèi)容。考慮到不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條

7、例實(shí)施細(xì)則對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)登記已有較為完整規(guī)定，且國(guó)家正在推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記法的立法工作，為確保立法框架的完整性，參照國(guó)家和其他省份的做法，在保留個(gè)別原則性規(guī)定并將整個(gè)章節(jié)總體后移的基礎(chǔ)上，對(duì)廣東省實(shí)施辦法原有規(guī)定進(jìn)行大幅精減，重點(diǎn)規(guī)定了電子證照效力（第五十四條）、填海土地權(quán)屬登記（第五十五條）、建設(shè)用地使用權(quán)分層登記（第五十六條）、建設(shè)用地使用權(quán)分割合并（第五十七條）、不動(dòng)產(chǎn)登記糾錯(cuò)（第五十八條）、優(yōu)化登記服務(wù)（第五十九條）等實(shí)操中迫切需要上升為地方性法規(guī)的若干問(wèn)題。六是進(jìn)一步強(qiáng)化了土地管理的監(jiān)督檢查。對(duì)照廣東省人民政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法的公告的做法，明確省政府可以依據(jù)行政處罰法的規(guī)定，決定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府依法集中行使有關(guān)違反土地管理法行為的行政處罰權(quán)（第六十條），同時(shí)根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐，增加了土地巡查（第六十二條）、重大案件督辦（第六十三條）、沒(méi)收新建建筑物和其他設(shè)施的處理（第六十八條）、退還非法占用土地的認(rèn)定（第六十九條）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法批準(zhǔn)宅基地的法律責(zé)任（第七十一條）、裁執(zhí)分離（第七十二條）等規(guī)定。相比較土地管理法土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）和部分兄弟省份的立法情況，我省結(jié)合廣東的實(shí)際情況和土地管理改革實(shí)踐，在廣東省土地管理?xiàng)l例（草案送審稿）中擴(kuò)充了立法容量，相應(yīng)增加了“耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度”“生態(tài)保護(hù)修復(fù)