蘇魯微山湖地區(qū)百年?duì)幎伺c協(xié)調(diào)案例分析

1、蘇魯微山湖地區(qū)百年?duì)幎伺c協(xié)調(diào)案例分析問題來源1、歷史遺留問題與行政邊界勘定不清蘇魯微山湖地區(qū)的邊界爭端首先是由歷史遺留問題和地理位置的復(fù)雜性導(dǎo) 致的。微山湖位于蘇魯邊界，歷史上曾經(jīng)發(fā)生過大規(guī)模的移民事件，使得該地區(qū) 歷史歸屬不明，缺乏有歷史傳承的長久穩(wěn)定的利益分配和協(xié)調(diào)機(jī)制，為該地區(qū)的 長期爭端埋下了隱患。從地理位置上看，微山湖位于蘇魯兩省的交界處，接壤長度達(dá)到204公里， 涉及山東省與江蘇省共六個(gè)縣，六縣所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊犬牙交錯(cuò)，界限不明，存 在大量邊界模糊地帶。建國后，由于微山湖地區(qū)行政區(qū)劃變動(dòng)比較頻繁，而且未 能明確勘分行政邊界，沒有有效解決歷史遺留問題，加劇了該地區(qū)長期存在邊界 爭議。

2、在2003年之前的政府協(xié)調(diào)解決措施中，最核心的工作內(nèi)容就是行政邊界 的勘定，而行政邊界的勘定工作也直接決定了政府協(xié)調(diào)工作的效果。例如在1953 年設(shè)置微山縣時(shí)，政府提出的“以湖田為界，采取水面與陸地分開的劃界方法， 不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，也不符合一把陸地與水面管轄范圍的習(xí)慣，因此并沒有解 決兩地的糾紛問題。而1984年有國務(wù)院主導(dǎo)的邊界勘分工作將微山湖區(qū)邊界問 題進(jìn)行了較為徹底的解決，這雖然沒有徹底解決兩地的糾紛問題，卻讓兩地的糾 紛大為減少，在一定程度上證明了行政邊界勘定不清是導(dǎo)致微山湖兩地矛盾的重 要原因。2、資源的稀缺性導(dǎo)致的府際之間的競爭是沖突的根本原因公共選擇理論認(rèn)為，自利性是政府難以

3、避免的本質(zhì)屬性，而資源的稀缺性更 是會(huì)加劇政府之間的競爭。在蘇魯微山湖地區(qū)爭端中，雖然行政邊界問題是爭端 與糾紛的導(dǎo)火索，但是我們發(fā)現(xiàn)，即使在1984年行政邊界勘分清晰之后，該地 區(qū)依然發(fā)生了嚴(yán)重的械斗事件，并造成了較為嚴(yán)重的人員傷亡。這說明地區(qū)邊界 勘分不清雖然是沖突的導(dǎo)火索，卻不是沖突的根本原因。微山湖作為北方最大的 淡水湖，水域面積大，資源豐富，對促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，自古以來 就是湖區(qū)居民賴以生存的重要資源。特別是在以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，微山湖 地區(qū)豐富的土地資源和漁業(yè)資源，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的條件。正是因?yàn)?微山湖地區(qū)的優(yōu)良發(fā)展條件，使得兩地政府和民眾之間為爭奪湖區(qū)資

4、源而產(chǎn)生爭 斗。地方政府從利己性的角度出發(fā)，自然要努力保護(hù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，從 而主動(dòng)參與到微山湖地區(qū)爭端中，使得該問題添加了政府的因素。在蘇魯微山湖 地區(qū)沖突中，我們可以清晰看到政府在沖突中的影子一一建國以來該地區(qū)出現(xiàn)的 兩地沖突，很多都是地方政府從地方利益出發(fā)采取單邊行動(dòng)導(dǎo)致的，例如1959 年兩地的沖突就是由沛縣縣委為爭奪微山湖畔的胡天而組織公社成員搶種湖田 引發(fā)的。資源對本地區(qū)相對重要性決定了地區(qū)間沖突的激烈程度。在蘇魯微山湖地區(qū) 沖突中，沖突的激烈程度與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難時(shí)， 微山湖地區(qū)的豐富資源所帶來的相對重要性也就會(huì)提高，蘇魯兩地對該地區(qū)的爭 奪與沖

5、突也就越激烈。1959年、1961年的兩次沖突就充分印證了這一點(diǎn)。1959 年，微山湖地區(qū)天氣干旱，這就使得微山湖的水資源重要性提高，蘇魯雙方對水 資源的競爭性增強(qiáng)，必然會(huì)導(dǎo)致沖突的激化。而1961年，蘇魯兩地地方政府則 共同面臨著恢復(fù)“大躍進(jìn)”造成的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)傷的壓力，因此都急于利用微山湖拉動(dòng) 地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此引發(fā)沖突加劇。而隨著工業(yè)化、城市化發(fā)展，微山湖地區(qū)所 具有的農(nóng)業(yè)和漁業(yè)資源優(yōu)勢重要性相對下降，在地方政府的發(fā)展優(yōu)先度上不在占 有突出位置，這可能是2003年以來微山湖地區(qū)沖突弱化的根本原因。3、權(quán)力分散導(dǎo)致邊界管理權(quán)限的碎片化是沖突的制度因素政府的層級(jí)制設(shè)置使得政府的上下級(jí)信息溝通較為順

6、暢，且上下級(jí)之間存在 嚴(yán)格的等級(jí)關(guān)系，指揮較為流暢，但同級(jí)政府的橫向溝通則較為困難。地方政府 又具有代表上級(jí)機(jī)關(guān)和代表地方利益的雙重屬性。因?yàn)樯霞?jí)行政機(jī)關(guān)一般只在宏 觀層面對下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行指揮控制，因此在具體事項(xiàng)方面，地方政府一般會(huì)按 照維護(hù)本地區(qū)利益的原則自主處理本地區(qū)事務(wù)。但在微山湖地區(qū)，由于行政邊界 為界分清楚，雙方地方政府以本地區(qū)利益最大化為原則處理問題時(shí)必然會(huì)面臨沖 突。而微山湖地區(qū)又是江蘇與山東的交界地帶，兩省下轄的縣橫向溝通缺乏有效 機(jī)制，從而使地區(qū)管理碎片化，管理權(quán)限界分不清晰，沖突成為必然?；谶@一 點(diǎn)，要解決該地區(qū)的地區(qū)沖突，就得破解邊界管理權(quán)限碎片化的問題，增強(qiáng)地區(qū) 政

7、府治理的整合與合作。而這離不開地方政府之間有效的溝通交流與協(xié)調(diào)。理論分析2、基于協(xié)同理論分析府際關(guān)系視野下的邊界治理2.1府際關(guān)系：從以上分析可得，蘇魯微山湖地區(qū)的爭端實(shí)際是府際關(guān)系失衡導(dǎo)致的。府際 關(guān)系實(shí)際就是政府之間的關(guān)系。謝慶奎認(rèn)為府際關(guān)系是政府之間的關(guān)系，包括地 方政府之間，中央政府與地方政府之間，地方各級(jí)政府及各區(qū)政府之間。在該爭 端中，府際關(guān)系涉及到上述三種類型的府際關(guān)系，體現(xiàn)出一定的復(fù)雜性。2.2協(xié)同理論：協(xié)同理論赫爾曼提出的系統(tǒng)學(xué)科，其內(nèi)容簡單而言就是系統(tǒng)內(nèi)部要相互協(xié)調(diào)、 共同作用。協(xié)同理論認(rèn)為當(dāng)主體之間相互合作時(shí)能從質(zhì)和量兩個(gè)方面放大系統(tǒng)功 效，從而創(chuàng)造出局部沒有的新功能，實(shí)

8、現(xiàn)效率最大化。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，李漢卿 歸納了協(xié)同理論的四個(gè)主要特征：一是治理主體的多元化特征，二是各子系統(tǒng)的 協(xié)同性，三是組織間的協(xié)同，四是有共同的規(guī)則制定，并認(rèn)為在社會(huì)多元化且開 放的時(shí)期，將協(xié)同理論引入我國政治實(shí)踐中，能夠加強(qiáng)主體之間的關(guān)系，達(dá)到治 理效果的改善。在本案例中，政府在一定程度上遵循了協(xié)同理論的要求。首先， 蘇魯微山湖地區(qū)的爭端具有開放性的特征，雙方時(shí)常發(fā)生的械斗和造成的傷亡對 整個(gè)社會(huì)造成了嚴(yán)重的不良影響，威脅到周邊地區(qū)的居民正常的生產(chǎn)和生活，也 給地方政府治理帶來的困難。特別是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兩地?fù)碛泻芏嗟墓餐婀?識(shí)和合作領(lǐng)域與空間，繼續(xù)進(jìn)行對抗對雙方都沒有好處，因此，雙

9、方協(xié)同解決爭 端就具有了利益基礎(chǔ)。在地方政府具體解決這一爭端時(shí)，基本遵循了李漢卿所提出的協(xié)同理論四個(gè) 主要特征。首先是治理主體的多元化特征，微山湖地區(qū)處于兩省交界處，負(fù)責(zé)具 體處理地區(qū)事務(wù)的地方縣級(jí)政府互不統(tǒng)屬，之前也缺乏相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。且 在具體管理中，該地區(qū)還受到傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，因此治理主體具有多元化的特征。 2003年以來，兩地政府主動(dòng)接觸，組織友好互訪團(tuán)，合作建立協(xié)作機(jī)制協(xié)議等 維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定的長效機(jī)制，則在實(shí)現(xiàn)各子系統(tǒng)和組織間的協(xié)同。實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理需 要不同組織間目標(biāo)和主張的充分溝通，擺脫部門主義和狹隘的本位視野。在之前 的爭端解決措施中，雖然在國務(wù)院和省政府、省委的督促下，微山湖兩岸縣政府 進(jìn)行過一定的溝通協(xié)調(diào)，但是兩地縣政府和地區(qū)之間一直沒有建立直接的溝通協(xié) 調(diào)渠道，導(dǎo)致部門交流溝通不暢，加劇了治理的碎片化，2003年以來，兩地黨 和政府機(jī)構(gòu)主動(dòng)直接接觸，建立邊界維穩(wěn)協(xié)調(diào)小組，定期召開協(xié)商會(huì)議，實(shí)際上 就是建立了一套常態(tài)化的利益協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。最后，兩地政府在協(xié)調(diào)溝通雙方