公共權(quán)力的異化和制約課件

1、公共管理學第三章 公共管理權(quán)力江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院本章知識提要公共權(quán)力的內(nèi)涵、作用和特征 社會權(quán)力與國家權(quán)力的關(guān)系及相互間的差別公共權(quán)力異化的成因和制約機制公共權(quán)力制約手段第一節(jié) 權(quán)力和公共權(quán)力牽引案例：嘉禾拆遷事件 2003年7月，占地189畝的嘉禾珠泉商貿(mào)城項目拆遷建設(shè)啟動。這本是一項商業(yè)性建設(shè)，作為縣重點招商引資項目，嘉禾縣政府積極出手相助，在無項目規(guī)劃、無拆遷計劃方案、無拆遷補償安置資金足額到位證明和無按規(guī)定程序舉行聽證等要件的情況下，為拆遷人發(fā)放房屋拆遷許可證，對11戶被拆遷人下達強制拆遷執(zhí)行書。在項目實施過程中，縣委、縣政府濫用行政權(quán)力強制推進房屋拆遷，不僅打出了“誰影響

2、嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”的橫幅，還聯(lián)合發(fā)文提出“四包兩停”政策，要求公職人員必須保證親屬在限期內(nèi)完成拆遷補償評估、簽好補償協(xié)議、騰出房屋并交付各種證件，甚至還要保證不集體上訪和聯(lián)名告狀，否則，將被暫停工作、停發(fā)工資，甚至開除或下放到邊遠地區(qū)工作。先后有160多名公職人員受到牽連，11名干部被撤職或調(diào)離原工作崗位，甚至在媒體曝光此事和縣里負責人在電視上作悔過的同時，對3名不配合的拆遷戶進行粗暴拘捕。據(jù)悉，對此事負主要責任而被撤職的縣委書記周余武是一位民意基礎(chǔ)十分好的縣委書記，“對己特別苛刻、對有過失的官員下手毫不手軟、對普通民眾親躬關(guān)注這三大特點，使周將自己與官場的渾噩示以鮮明的區(qū)別”。（

3、資料來源： CCTV.com,2004年6月9日;新華文摘,2004年第17期）思考：從案例來看，權(quán)力具有何種性質(zhì)和特點？權(quán)力的運行有何界限？ 權(quán)力的定義和特征權(quán)力的三種定義：“能力說”、“強制說”、“關(guān)系說”綜合定義：權(quán)力是使人們的個體行為和意志形成一種共同行為和意志的力量，是一定社會主體憑借其對社會資源的控制而擁有的對其他社會主體的強制力量和支配力量。權(quán)力的特征：權(quán)力是一種結(jié)構(gòu)性社會關(guān)系權(quán)力是一種非對稱的支配力權(quán)力的目的在于實現(xiàn)某種價值“權(quán)力”和“權(quán)利”“國家權(quán)力既是個人權(quán)利的保護神，又是個人權(quán)利的最大最危險的侵害者。” 張曙光：市場邏輯與國家觀念，上海三聯(lián)書店1995年版，第4頁。區(qū)別：

4、二者的行使主體不同：公共機構(gòu) VS. 公民二者的性質(zhì)不同：公共利益 VS. 個人利益二者的權(quán)限不同：權(quán)力限制 VS. 權(quán)利推定 二者的行使方式不同：國家強制 VS. 社會規(guī)范聯(lián)系：權(quán)力來自于民，而用之于民 權(quán)力、權(quán)威和職權(quán)權(quán)威：非正式權(quán)力，其基礎(chǔ)是認同、擁戴、自愿權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威結(jié)構(gòu)職權(quán)：根據(jù)職責而確定的制度化權(quán)力，具有非人格化特征 弗倫奇（John French）和雷文（Bertram Raven）的權(quán)力劃分：法定性權(quán)力（Legitimate Power） 獎勵性權(quán)力（Reward Power） 強制性權(quán)力（Coercive Power） 專家性權(quán)力（Expert Power） 參照性權(quán)力（R

5、eferent Power） 馬克斯. 韋伯論權(quán)威公共權(quán)力的內(nèi)涵和作用 公共權(quán)力的“公共性”公共權(quán)力是“強權(quán)的合法化”還是“社會契約”？抽象的權(quán)力和具體的權(quán)力公共權(quán)力的作用 維持社會生活的秩序穩(wěn)定防止社會矛盾轉(zhuǎn)化為對抗推動和引導社會秩序演變 公共權(quán)力的特征 公共權(quán)力具有公共性 “主權(quán)在民” ，人民的權(quán)力或權(quán)利高于國家權(quán)力公共權(quán)力具有相對性權(quán)力必須受到限制，絕對權(quán)力必然導致專制公共權(quán)力具有支配性權(quán)力的支配性不可缺少，但法律控制也必需公共權(quán)力具有權(quán)威性即合法性，源于權(quán)力運作的規(guī)則性和公開性公共權(quán)力具有壟斷性既是文明進化的結(jié)果，也是權(quán)力失控的根源第二節(jié) 公共權(quán)力結(jié)構(gòu)體系 1995年夏季的一個晚上，地

6、處湘南丘陵的李家灣，1全村100多人集合在曬谷坪上，他們正在議論著村集體上訴鄉(xiāng)政府拖欠土地征地款的事情。村民集會的目的是湊錢打官司。大家一致同意每個村民分攤25塊錢，并在上訪信上一連按下100多個手印。村民的神情似乎表明：不把這場官司打贏，誓不罷休！值得注意的是，上述情景并不是個別現(xiàn)象。農(nóng)民日報發(fā)表的一篇分析報告指出：“組織起來抵制地方社區(qū)組織的種種非政策甚至非法行為，已經(jīng)成為農(nóng)民自覺或不自覺的行動趨向?！?農(nóng)民的集體維權(quán)行動，是農(nóng)民集體為維護自身的合法權(quán)益，以合理合法或合理不合法等手段來抵制侵權(quán)行為的行動。如果說農(nóng)民的這種集體行動在增多，那么這種行為的動機、組織方式和社會影響是什么？資料來源

7、：“當代中國農(nóng)民的集體維權(quán)行動”，中山大學 郭正林 社會權(quán)力與國家權(quán)力 在國家與社會亦分亦合的歷史長河中，社會權(quán)力與國家權(quán)力呈現(xiàn)出對立統(tǒng)一的關(guān)系。社會權(quán)力與國家權(quán)力具有內(nèi)在一致性社會權(quán)力的存在是國家權(quán)力存在的前提和基礎(chǔ)社會權(quán)力與國家權(quán)力又存在許多差別主體不同。國家權(quán)力的主體是憲法和法律授權(quán)和規(guī)定的各類國家機構(gòu)及其工作人員；而社會權(quán)力主體則既可以是一定的社會群體，包括民族、種族、宗族、階級、階層、特殊利益集團，以及這些群體中的個人。 功能不同。國家權(quán)力的主要功能是通過憲法和法律維護國家與社會的法治秩序，保護公民與社會組織的法定權(quán)利與法定權(quán)力的行使；社會權(quán)力的功能主要在于監(jiān)督國家權(quán)力的運行，并能在

8、國家權(quán)力不能或不便干預的社會自治領(lǐng)域發(fā)揮其不可替代的作用。 強制性不同。國家權(quán)力具有自上而下的單向性特征，有很強的命令與服從關(guān)系，強制性較強；而社會權(quán)力則是多向的、相互的，既自下而上指向國家機關(guān)、國家權(quán)力，也平行地指向其他社會組織及個人，其強制性較弱，多帶有協(xié)商、合作性質(zhì)，并受到來自國家權(quán)力的制約。 社會權(quán)力的功能 制衡國家權(quán)力 社會權(quán)力憑借對財富、知識、信念等社會資源的控制可以提供一種權(quán)力制衡機制 “第四種權(quán)力”（新聞媒體）所代表的輿論力量可以在很大程度上成為一國之內(nèi)“最顯著的和新的權(quán)力核心”。 平衡利益關(guān)系 “國家權(quán)力既是個人權(quán)利的保護神，又是個人權(quán)利的最大危險的侵害者?！?具有一定強制性

9、影響力與支配力的社會權(quán)力，卻能在相應程度上通過牽制或影響國家權(quán)力的運行來保障個人權(quán)利的實現(xiàn)。社會管理功能 作為社會權(quán)力的擁有者，各種社會組織提供了多種渠道來反映公民的意志和利益，管理社會生活。由于這些社會組織可以得到廣泛的社會支持，有利于動員各種社會力量來實現(xiàn)自己的組織目標。 國家權(quán)力的社會化 國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)性社會化 立法權(quán)的廣泛社會參與 行政權(quán)向社會部分轉(zhuǎn)移 司法權(quán)的獨立性和公正性 國家權(quán)力的功能性社會化 非政府公共組織越來越多地承擔起政府分離出來的部分職能 非政府公共組織的管理權(quán)力來源：法律授權(quán)獲得的權(quán)力政府委托而獲得 通過契約形成的權(quán)力 國家權(quán)力的具體形式 立法權(quán) 立法 、決定 、任免

10、、財政 、監(jiān)督（彈劾、質(zhì)詢、不信任投票等 ）行政權(quán) 拘束性行政權(quán)力和自由裁量性行政權(quán)力 行政立法權(quán)、行政許可權(quán)、行政確認權(quán)、行政檢查監(jiān)督權(quán)、行政制裁權(quán)、行政強制權(quán)、行政司法權(quán)司法權(quán) 司法權(quán)脫離立法權(quán)和行政權(quán)而相對獨立是歷史的巨大進步。 司法機關(guān)主要通過行使司法權(quán)來維護和和執(zhí)行法律，防止權(quán)力的濫用，保障公民的自由。 我國的司法機關(guān)包括審判機關(guān)和檢察機關(guān)。 國家權(quán)力結(jié)構(gòu) 國家權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu) 集權(quán)型結(jié)構(gòu) 分權(quán)型結(jié)構(gòu) 民主集中制結(jié)構(gòu) 國家權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu) 中央集權(quán)結(jié)構(gòu) 地方分權(quán)結(jié)構(gòu) 均權(quán)結(jié)構(gòu) 聯(lián)邦結(jié)構(gòu) 國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心是處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系 集權(quán)制的優(yōu)缺點分權(quán)制的優(yōu)缺點第三節(jié) 公共權(quán)力的制約 權(quán)力的授

11、予必然伴隨著責任的規(guī)定，權(quán)力無法脫離責任而單獨存在。 公共權(quán)力存在著內(nèi)在矛盾，可能使公共權(quán)力的運行偏離公共責任。 公共權(quán)力與公共責任 法治的目的之一就是要確保責任與權(quán)力的對等，并建立責任與權(quán)力相統(tǒng)一的規(guī)則。公共責任是對公共權(quán)力的作用目標、作用范圍、作用方式、作用內(nèi)容等都需要作出的具體規(guī)定。 公共責任的性質(zhì) 公共責任是一種義務 （可理解為一種道德訴求 ）公共責任是一種任務 （不得放棄行使公共權(quán)力）公共責任是權(quán)力監(jiān)控的基礎(chǔ) 客觀責任與主觀責任客觀責任源于法律、組織機構(gòu)和社會的規(guī)定最直接的客觀責任是崗位責任：任何組織存在和發(fā)展的基本條件之一 最基本的客觀責任是法律責任：對法律的忠實執(zhí)行成為公共責任的

12、核心最重要的客觀責任是政治責任：必須對社會公眾負責主觀責任根植于對忠誠、良知、認同的信仰主觀責任乃是指公共管理主體倫理的自主性，或稱道德責任 主觀責任在人們的社會化過程中形成：價值、信念、態(tài)度沒有建立起維護公共利益的價值取向和信念，也就不會有積極承擔公共責任的態(tài)度。 “德治”還是“法治”？積極責任與消極責任 積極責任強調(diào)的是履行與權(quán)力相適應的職責與義務 ；消極責任則是指沒有履行社會規(guī)定的義務、或違反法律規(guī)定的義務以及違法行使職權(quán)等所承擔的否定性后果。積極責任與消極責任的關(guān)系積極的公共責任是消極公共責任的前提和基礎(chǔ)，如果沒有積極公共責任的有關(guān)職責與義務的具體規(guī)定，也就不存在消極公共責任的追究；消

13、極公共責任是積極公共責任的保障，如果沒有消極責任的規(guī)定及追究機制，就無法借助制度上的強制力，使那些不履行或沒有很好履行積極公共責任者受到制裁，而那些自覺履行積極責任的公共管理者又會因為制度評價的有失公允而疏于履行積極的公共責任。 追究消極責任本身并不是目的，責任追究與懲罰的最終目的是將責任由他律轉(zhuǎn)化為自律，從而提高履行積極責任的自覺性。 公共權(quán)力的異化和制約 公共權(quán)力異化的成因 人性的二重性權(quán)力的二重性 權(quán)能的二重性 公共權(quán)力的制約有正式和非正式約束 、內(nèi)部和外部監(jiān)控正式制度約束：來源于憲法、法律和規(guī)章所明確的權(quán)力間制約關(guān)系非正式制度約束：來源于倫理道德規(guī)范、個人和集團的偏好等 權(quán)力的外部監(jiān)控權(quán)力之間的制約：“三權(quán)分立”和“議行合一”來自權(quán)利的制約：政府權(quán)力的有限性原則 權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)控結(jié)構(gòu)監(jiān)控 ：縱向監(jiān)控和橫向監(jiān)控（職能監(jiān)控 ）、紀律監(jiān)控和法律監(jiān)控 道德自律 ：通過道德修養(yǎng)的方式約束私人性而發(fā)揚公共性公共權(quán)力制約手段 行政手段 行政監(jiān)督：審核與批準、備案和備查、匯報