如何看待城市更新

1、 43/43作者：一氣貫長空如何看待城市更新？ 近年來，城市更新在各地廣泛開展，成為提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的重要舉措。本文梳理了城市更新的相關(guān)概念、業(yè)務(wù)模式和投融資模式，并分析城市更新業(yè)務(wù)對城投公司的影響，以供投資人參考。城市更新首次提出于2019年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，2021年3月寫入2021年政府工作報告和“十四五”規(guī)劃文件之中，上升為國家層面戰(zhàn)略，并后續(xù)出臺了一系統(tǒng)配套政策，推動城市更新在全國范圍內(nèi)開展。城市更新主要是在老城區(qū)推進(jìn)以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造，是一種分類審慎處置既有建筑，小規(guī)模、漸進(jìn)式地有機更新和微改造，意在加強修繕改造，補齊城市短板，注重提

2、升功能，增強城市活力。城市更新的方式更為多元，一般包括拆除重建、改建和綜合整治，三種方式的更新強度各有不同，并且這些方式可以綜合運用到一個項目當(dāng)中去。城市更新的業(yè)務(wù)模式主要包括：政府主導(dǎo)模式、市場主導(dǎo)模式以及多元合作模式。在政府主導(dǎo)模式下，融資模式有財政資金、城市更新專項債、地方政府授權(quán)國企進(jìn)行一二級開發(fā)，并由地方國企進(jìn)行融資。在多元合作模式下，可以通過政府、房企、產(chǎn)權(quán)所有者三方合作，PPP模式，投資人+EPC模式、城市更新基金等方式進(jìn)行融資。在市場主導(dǎo)模式下，一般由開發(fā)商自主融資、屬地居民或企業(yè)自主出資/融資等方式籌集資金。2021年8月，住建部發(fā)布了關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題

3、的通知，城市更新政策收緊。政策收緊后，一方面，對于希望借道城市更新模式繞開監(jiān)管與土拍的房企來說，通知中關(guān)于拆除面積、建設(shè)強度、就地安置比例的明確規(guī)定使得城市更新的土地價值有較大幅度下降，城市更新利潤降低，也使各地已在推進(jìn)過程中的項目也將面臨較大的不確定性。另一方面，在堅持政府統(tǒng)籌、公益性實施、項目收益自平衡的基礎(chǔ)上，比起房企，城投公司更具備產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力、城市綜合服務(wù)能力和資產(chǎn)管理能力，未來城投可能會成為城市更新項目市場化運作的主流主體，承擔(dān)承接政府委托與市場化融資的職能。同時這也是區(qū)域開發(fā)、利用土地的新模式，將成為地方政府發(fā)展的重要工具。城投參與城市更新主要通過參與一級開發(fā)或者以一二級聯(lián)動的模

4、式參與。城投主要通過代建模式參與土地一級開發(fā)，即政府授權(quán)城投企業(yè)進(jìn)行土地開發(fā)，再由政府進(jìn)行收儲，后續(xù)出讓獲得土地出讓價款，給予城投的回報構(gòu)成主要是成本加合理的收益率。一二級聯(lián)動模式下城投作為開發(fā)商，既負(fù)責(zé)前期的一級土地開發(fā)業(yè)務(wù)，也參與出讓環(huán)節(jié)拿地，在獲得土地使用權(quán)后進(jìn)行二級開發(fā)建設(shè)，一級整理主體通常也是二級拿地主體，一級開發(fā)成本通?？梢缘挚弁恋爻鲎尳?。收益可以分為兩大塊：第一塊主要是一級開發(fā)的收益，即土地出讓收入實現(xiàn)后的合規(guī)路徑的返還。第二塊則是獲取二級開發(fā)和土地增值的收益，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的運營收入；社區(qū)配套的商業(yè)、物業(yè)管理、廣告、停車、充電樁等經(jīng)營性收入；涉及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的入駐企

5、業(yè)租賃廠房收入以及相關(guān)附加收入；土地二級開發(fā)收入等。以往城投通過土地一級開發(fā)參與城市更新，這是城投公司的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)之一，也是其公益性的重要體現(xiàn)，但由于土地一級開發(fā)前期資本支出的規(guī)模較大，而實際回款往往滯后，因此會造成一定規(guī)模的資金沉淀，并且該種業(yè)務(wù)模式資金均來自預(yù)算內(nèi)，不能進(jìn)行市場化融資，進(jìn)一步加重城投和地方政府的負(fù)擔(dān)。在城投融資政策邊際趨緊的當(dāng)下，通過一二級聯(lián)動模式參與城市更新是地方政府整理開發(fā)土地的新模式，政策上有其合規(guī)性，并能夠一定程度減輕財政負(fù)擔(dān)。同時，一二級聯(lián)動模式也是城投合法合規(guī)參與土地業(yè)務(wù)、城市更新的有效模式，有助于城投公司提升經(jīng)營性收入，增厚盈利空間，順應(yīng)市場化轉(zhuǎn)型趨勢。但由于目

6、前各地關(guān)于城市更新的法規(guī)和模式在實踐上差別仍然較大，需要重點關(guān)注其對城投公司投融資模式的影響。風(fēng)險提示：1）相關(guān)政策變化超預(yù)期；2）土地市場景氣程度變化；3）部分政策缺失；4）數(shù)據(jù)提取失誤。近年來，城市更新在各地廣泛開展，成為提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的重要舉措。本文梳理了城市更新的相關(guān)概念、業(yè)務(wù)模式和投融資模式，并分析城市更新業(yè)務(wù)對城投公司的影響，以供投資人參考。一、什么是城市更新？1.城市更新的含義與相關(guān)政策城市更新概念首次提出于2019年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議：“要加大城市困難群眾住房保障工作，加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，大力發(fā)展租賃住房。2021年3月，城市更新寫入

7、2021年政府工作報告和“十四五”規(guī)劃文件之中，進(jìn)一步上升為國家層面戰(zhàn)略，并后續(xù)出臺了一系統(tǒng)配套政策，推動城市更新在全國范圍內(nèi)開展。根據(jù)2021年4月的2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)、2021年8月的關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知等文件，城市更新主要是在老城區(qū)推進(jìn)以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造，是一種分類審慎處置既有建筑，小規(guī)模、漸進(jìn)式地有機更新和微改造，意在加強修繕改造，補齊城市短板，注重提升功能，增強城市活力。城市更新正在以點到面，逐步在全國鋪開。地方層面關(guān)于城市更新的實踐已經(jīng)開展20多年，目前城市更新做得比較成熟的主要是廣州、深圳、上

8、海幾座城市，已經(jīng)形成其獨有的模式并建立了完善的法規(guī)體系。自2021年城市更新戰(zhàn)略上升到國家層面開始，全國各地都在積極響應(yīng)并加強立法與政策完善，截至到2022年3月29日，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國共有20多個省市出臺了相應(yīng)政策。2.幾個概念：棚改、老舊小區(qū)改造與城市更新在過去數(shù)十年中，我國曾經(jīng)多次推行過針對老城鎮(zhèn)升級，改善城市面貌和居住條件的更新活動，比如棚戶區(qū)改造和老舊小區(qū)改造，這些活動與現(xiàn)在的城市更新有相近的內(nèi)容，但也存在一定差異。棚戶區(qū)改造（棚改）主要針對于城鎮(zhèn)中歷史遺留的集中成片危舊住房、破房爛院，這些舊村舊城公共設(shè)施無法配套，消防出行、生產(chǎn)生活存在明顯公共安全隱患，棚改包含城市棚戶區(qū)改造、城

9、中村改造、在城市棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)的國有工礦棚戶區(qū)等，強調(diào)拆除重建。以深圳為例，棚改的對象主要是“使用年限在20年以上、存在住房質(zhì)量安全隱患、使用功能不齊全、配套設(shè)施不完善的老舊住宅區(qū)”。實施模式方面，棚改主要以“政府主導(dǎo)+國企實施”模式開展。老舊小區(qū)改造（舊改）的實施范圍主要是建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓），主要是對老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行修繕提質(zhì)、更新改造并按需配套公共服務(wù)設(shè)施，如水電、路、氣、信、生活垃圾分類等設(shè)施。老舊小區(qū)改造以保留和改造為主，一般不涉及拆除原有建筑物及設(shè)施，不搬遷原住居民，不涉及土地一級開發(fā)和二

10、級開發(fā)，也不改變建筑物使用功能和土地權(quán)屬。實施模式方面，老舊小區(qū)改造通常采取“政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與”模式，由政府與居民、社會力量合理共擔(dān)。而城市更新的內(nèi)涵更為廣泛，其涵蓋了舊改、棚改，且進(jìn)一步擴展到城市結(jié)構(gòu)、功能體系及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的更新與升級等多方面的內(nèi)容。城市更新實施范圍不僅限于對棚戶區(qū)、老舊小區(qū)等住宅建筑，更是進(jìn)一步延伸到了舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等各種城市建成區(qū)。城市更新通過拆除、保留、改造并舉的方式，實現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)的重新布局，土地資源的重新開發(fā)，經(jīng)濟(jì)利益的重新分配和區(qū)域功能的重新塑造。但城市更新并非“大拆大建”。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實施城市更新行動中防止

11、大拆大建問題的通知，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%，拆建比不應(yīng)大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%。4此外，城市更新通常是以政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)或者多元合作等模式實施。總體而言，城市更新的方式更為多元，一般包括拆除重建、改建和綜合整治，三種方式的更新強度各有不同，并且這些方式可以綜合運用到一個項目當(dāng)中去。具體來看，拆除重建即大面積的拆除或全部拆除；改建則基本保留區(qū)域內(nèi)原有建筑，對原有建筑進(jìn)行更新改造，可以在補全部拆除的前提下局部拆除或加建；綜合整治主要通過輔助性設(shè)施加建、功能改變、局部拆建等方式的進(jìn)行更新，通過微改造的繡花功夫，增加城中村內(nèi)必要

12、的公共空間與配套設(shè)施，提升空間品質(zhì)，改善人居環(huán)境，加強住房保障。3.城市更新試點情況為了解決我國城市發(fā)展進(jìn)入城市更新重要時期所面臨的突出問題和短板，嚴(yán)格落實城市更新底線要求，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，2021年11月4日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知，通過結(jié)合各地實際，因地制宜探索城市更新的工作機制、實施模式、支持政策、技術(shù)方法和管理制度。第一批試點自2021年11月開始，為期2年，涉及21個城市（區(qū)）。從試點城市來看，囊括不同發(fā)展階段和特點的城市類型，充分體現(xiàn)了政策希望通過以點帶面，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法，引導(dǎo)各地互學(xué)互鑒，科學(xué)有序?qū)嵤┏鞘懈滦袆?。具體而

13、言，區(qū)域方面，分布較為廣泛，基本覆蓋了東北、華北、華中、華東等各個區(qū)域，如以沈陽等代表東北，以南京、南昌、廈門等為代表的華東地區(qū)；城市類型方面，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的超大城市、省會城市，也有充滿潛力、歷史文化底蘊豐厚的三四線城市，還有資源枯竭型的工業(yè)城市。1資料來源：/2019/12/12/ARTI1576148359199968.shtml2資料來源：/xwdt/tzgg/202104/t20210413_1272201.html?code=&state=1233資料來源：/zhengce/zhengceku/2021-08/31/content4資料來源：/zhengce/zhengceku/20

14、21-08/31/content_5634560.htm二、城市更新的模式1.業(yè)務(wù)推進(jìn)模式政府主導(dǎo)模式：以上海為例上海的城市更新模式以“主導(dǎo)、國企實施”為主。2021年8月的上海市城市更新條例，上海城市堅持“留改拆”并舉、以保留保護(hù)為主，遵循規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進(jìn)的原則；由市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌并建立相關(guān)推進(jìn)機制，市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門下設(shè)辦公室具體負(fù)責(zé)日常工作；區(qū)人民政府（含特定地區(qū)管理委員會）負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)城市更新工作，城市更新實施主體由市、區(qū)人民政府遴選或直接指定。20世紀(jì)末以來，光明集團(tuán)、地產(chǎn)集團(tuán)、百聯(lián)集團(tuán)、電氣集團(tuán)、錦江集團(tuán)等知名國有企業(yè)為上海城市更新項目貢獻(xiàn)了巨大力量。案例：虹口區(qū)17街坊舊區(qū)

15、改造（城市更新）項目虹口區(qū)17街坊是市中心的老式里弄，房屋大多建造于1912年-1936年，是磚木結(jié)構(gòu)的二級以下舊里，居住環(huán)境差，存在較大的安全隱患。本次城市更新的主要目的是提升舊區(qū)居民的生活質(zhì)量，同時修繕、復(fù)建歷史建筑，保留歷史建筑風(fēng)貌特色。虹口區(qū)17街坊舊區(qū)改造項目采取“市區(qū)聯(lián)手、政企合作、以區(qū)為主”的模式，由上海虹房（集團(tuán)）有限公司（虹口區(qū)國資委全資控股）與上海地產(chǎn)集團(tuán)（上海市國資委全資控股）按照40%和60%比例分別出資，成立虹口城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡稱“虹口城市更新公司”）作為實施主體。虹口城市更新公司參與項目前期征收和施工前期準(zhǔn)備工作，并在完成房屋征收補償形成“凈地”后，

16、通過定向掛牌、邀請招標(biāo)等程序獲得土地使用權(quán)，最后經(jīng)由復(fù)建、修繕、改建類房屋運營、新建資金平衡項目實現(xiàn)收益。虹口區(qū)17街坊項目于2019年5月啟動，規(guī)劃建筑面積10.84萬平方米，涉及居民2690證、3010戶，企事業(yè)單位58證，建設(shè)期為5年，運營期為10年。該項目總投資153.90億元，其中一級開發(fā)部分投資143.51億元、二級開發(fā)部分投資10.38億元。項目資金通過資本金（自有資金）、債券資金、銀行貸款方式解決，其中，20%項目資本金為30.78億元，由虹口更新公司股東按股比出資；債券資金30億元；剩余資金通過銀行貸款方式解決。市場主導(dǎo)模式：以深圳為例深圳的城市更新以市場主導(dǎo)模式為主，政府制

17、定相應(yīng)引導(dǎo)性政策，包括總的綱領(lǐng)性政策以及配套政策、市場體平等合理獲取利益機制等，將部分權(quán)利和收益讓渡給市場，從而撬動市場資金，推動項目建設(shè)。深圳的城市更新積極鼓勵本地房企、銀行、全國房企以及各類金融機構(gòu)全面參與，充分激發(fā)市場活力、提高效率。案例：深圳鹽田三村、四村、西山嚇村及社排小布村整體搬遷項目鹽田整體搬遷項目采用“市政府指導(dǎo)，區(qū)政府主導(dǎo)，股份有限公司全面參與，市場化運作”的模式，項目由政府公開招標(biāo)，實施主體為佳兆業(yè)集團(tuán)。佳兆業(yè)至今為止已成功打造20余個城市更新項目，被稱為“舊改之王”。佳兆業(yè)下屬子公司佳兆業(yè)置業(yè)發(fā)展有限公司專門負(fù)責(zé)舊城改造項目。佳兆業(yè)以其高周轉(zhuǎn)效率和產(chǎn)業(yè)運營能力打造出獨特的

18、業(yè)務(wù)模式，公司以業(yè)主回遷率高及回遷速度快形成項目快速滾動成熟，項目周期一般在3-5年，高周轉(zhuǎn)帶動佳兆業(yè)資金占用和財務(wù)費用大幅下降。根據(jù)鹽田港后方陸域現(xiàn)狀及規(guī)劃情況，整體搬遷項目采用“整體拆除、異地重建”的改造模式，項目整體規(guī)劃超13萬平方米兩大集中式商業(yè)mall+融合式街區(qū)商業(yè)，拆遷區(qū)的總占地面積為34.6萬平方米，涉及4個股份公司和13個自然村，回遷物業(yè)的建設(shè)和業(yè)主簽約同步進(jìn)行，回遷周期短。實施整體搬遷后，政府整合零星用地，向鹽田區(qū)提供了50萬平方米的土地供應(yīng)，實現(xiàn)后方陸域物流用地及居住用地的功能分區(qū)。多元合作模式：以廣州為例廣州的城市更新加強了公眾參與，根據(jù)2015年通過的廣州市城市更新辦

19、法，廣州城市更新遵循“政府主導(dǎo)、市場運作，統(tǒng)籌規(guī)劃、節(jié)約集約，利益共享、公平公開”的原則，相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體也可以參與到改造項目當(dāng)中去。城市更新方式包括全面改造和微改造方式，全面改造是指以拆除重建為主的更新方式，主要適用于城市重點功能區(qū)以及對完善城市功能、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善城市面貌有較大影響的城市更新項目；微改造是指在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護(hù)、活化。同時，廣州城市更新強調(diào)按照片區(qū)策劃方案確定的發(fā)展定位、更新策略和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，來加強政府土地儲備、推進(jìn)成片連片更新。案例：海珠區(qū)琶洲村全面改造項目琶洲村位于琶洲島中部珠江南岸，緊鄰國際會

20、展中心，區(qū)位十分優(yōu)越。改造前村內(nèi)環(huán)境臟亂、危樓林立、用地規(guī)模有限、建筑密度高、質(zhì)量差、配套設(shè)施不完善。在2009年廣東省、廣州市分別出臺“三舊”改造政策文件后，琶洲村成為廣州市“三舊”改造首先啟動的九條村落之一。琶洲村采取“城中村整體拆除重建”的全面改造模式，形成了其獨具特色“政府主導(dǎo)，市場運作，村民自愿，多方共贏”的模式。琶洲村城中村改造以村社為主體，通過公開招拍掛引進(jìn)社會資金進(jìn)行改造（2009年10月保利地產(chǎn)摘牌），并根據(jù)“三舊”改造有關(guān)規(guī)費優(yōu)惠政策，實行稅費減免和返還優(yōu)惠政策。改造規(guī)劃總用地面積75.76公頃，改造范圍內(nèi)的集體土地全部轉(zhuǎn)性為國有土地，項目總投資約170億元。改造后相關(guān)指標(biāo)

21、實現(xiàn)“一降四升”：建筑密度由62%下降到18%、綠地率由4%提升到46%、市政用地由2%增加到16%、公建配套面積比例由0.8%增加到6%，村集體及村民收入大幅提升。2.不同業(yè)務(wù)模式下融資方式（1）政府主導(dǎo)模式下財政資金對于一些公益屬性比較強、資金需求不大的城市更新項目，往往是以政府部門為實施主體，利用財政資金直接進(jìn)行投資建設(shè)。案例：2018年南京市玄武區(qū)香林寺溝片區(qū)環(huán)境綜合整治工程該項目由玄武區(qū)建設(shè)房產(chǎn)和交通局負(fù)責(zé)實施，包含河道景觀工程、游園綠地工程、建筑立面出新、街巷整治工程等。項目總投資4.1億元，資金來源為財政資金。城市更新專項債該種融資模式適用于具有一定盈利有能力，能夠覆蓋專項債本息

22、、實現(xiàn)資金自平衡的項目，往往以政府或者地方國企為實施主體，通過城市更新專項債或財政資金+專項債形式進(jìn)行融資。財預(yù)202094號關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知約束了專項債的資金用途：堅持不安排土地儲備項目、不安排產(chǎn)業(yè)項目、不安排房地產(chǎn)相關(guān)項目。利用專項債的城市更新項目必須具備現(xiàn)金流平衡且不涉及土儲和房地產(chǎn)開發(fā)。從已發(fā)行的城市更新專項債來看，項目類型包括土地儲備、棚戶區(qū)改造、保障性住房、市政建設(shè)、老舊小區(qū)等，這些債券的主要還款來源包括商業(yè)租賃、停車位出租、物管等經(jīng)營性收入以及土地出讓收入等。案例：2020年9月青島市政府發(fā)行第二十六期政府專項債券2020年9月青島市政府發(fā)行第二十六

23、期政府專項債券，其中涉及濟(jì)南路片區(qū)歷史文化街區(qū)城市更新項目，該項目概算總投資11.6091億元，政府專項債券融資8.50億元，占總投資的73.32%。項目收入主要為客房出租收入、商業(yè)出租收入等，項目可償債收益對債務(wù)融資本息覆蓋倍數(shù)為1.31倍。地方政府授權(quán)國企進(jìn)行一、二級開發(fā)該類項目一般以地方國企為實施主體，地方國企利用自有資金，配套債券資金、銀行貸款（包括政策性銀行貸款、城市更新專項貸款等）以及其他融資等方式籌集資金。該類項目往往市場化屬性更強，有一定項目現(xiàn)金流入平衡，也是地方城投參與土地一二級開發(fā)的重要方式之一。案例：南京石榴新村城市更新項目2020年6月，石榴新村作為南京市推行城市更新的

24、首個試點項目正式啟動。南京市秦淮區(qū)政府委托南京越城建設(shè)集團(tuán)為項目實施主體，項目收益來源包括居民承擔(dān)的改造投入、增加部分面積銷售及開發(fā)收益等，項目按規(guī)定可使用住宅專項維修資金，國家及省老舊小區(qū)改造、棚改等專項資金，以及市、區(qū)財政安排的城市更新改造資金等。融資方式為：南京越城建設(shè)集團(tuán)自籌資本金，并通過銀行貸款進(jìn)行融資。（2）多元合作模式下政府、房企、產(chǎn)權(quán)所有者三方合作該模式下，地方政府、房企、產(chǎn)權(quán)所有者三方共同合作，能夠加快項目進(jìn)度，提升項目收益，適用于產(chǎn)權(quán)復(fù)雜但盈利能力較好同時公共屬性配置要求較高的項目。具體來看，政府方面負(fù)責(zé)公共配套設(shè)施投資，房地產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)項目改造與運營工作，產(chǎn)權(quán)所有者則協(xié)調(diào)配

25、合分享收益。案例：深圳市福田區(qū)水圍村綜合整治項目該項目項目管道燃?xì)?、給排水管網(wǎng)、供電系統(tǒng)等公共配套部分由區(qū)政府出資，村民樓改造部分，由水圍村集體股份公司、深業(yè)集團(tuán)和福田區(qū)住建局共同簽訂合同，約定水圍村公司將29棟樓的二層以上物業(yè)的使用權(quán)移交給深業(yè)集團(tuán)，由深業(yè)負(fù)責(zé)房屋改造、運營，同時向水圍村公司定期繳納租金，二層及以下物業(yè)保留集體使用權(quán)；福田區(qū)住建局擔(dān)任項目監(jiān)理人，在項目改造完成后向深業(yè)集團(tuán)租賃其負(fù)責(zé)的物業(yè)作為區(qū)屬公共租賃住房定向分配福田區(qū)相關(guān)企業(yè)的員工使用。該項目實現(xiàn)了經(jīng)營收益、各方共贏。PPP模式PPP模式適用于回報機制較為成熟的項目，引入社會資本方可以提高更新效率，減輕財政負(fù)擔(dān)，但由于PP

26、P有財政承受能力10%限額的紅線，其規(guī)模也受到一定限制。在該種模式下，政府公開引入社會資本方，由政府出資方代表以及社會資本方共同成立項目公司，再以項目公司作為投融資以及建設(shè)運營主體。項目資金來源主要為股東資本金以及市場化融資。案例：重慶市九龍坡區(qū)城市有機更新老舊小區(qū)改造項目2020年9月，重慶市九龍坡區(qū)城市有機更新老舊小區(qū)改造項目采用PPP模式進(jìn)行，社會資本方為北京愿景華城復(fù)興建設(shè)公司、核工業(yè)金華建設(shè)集團(tuán)、九源國際建筑公司，政府出資方為渝隆集團(tuán)，雙方共同出資建設(shè)SPV項目公司，總投3.7180億元，采用ROT模式運作，合作期限11年，回報機制為可行性缺口補助。投資人+EPC模式等投資人+EPC

27、模式由政府委托下屬國企與工程建設(shè)企業(yè)共同出資成立合資公司，由合資公司負(fù)責(zé)所涉及城市更新項目的投資和建設(shè)運營，項目收益主要為運營收益及專項補貼。該模式能夠引入大型工程建設(shè)單位及專業(yè)運營商，但需要注意項目合規(guī)性，以免新增隱性債務(wù)。具體來看，投資人+EPC的一般流程是：（1）地方政府授權(quán)地方國企招投標(biāo)及項目實施；（2）地方國企通過招投標(biāo)程序選擇社會資本方；（3）社會資本方單獨或與地方國企業(yè)成立項目公司；（4）項目公司與社會資本方簽署EPC協(xié)議；（5）項目公司進(jìn)行投資、建設(shè)、運營；（6）地方政府向地方國企撥入財政資金；（7）地方國企向項目公司支付投資回報；（8）社會資本通過出讓股權(quán)等方式實現(xiàn)退出。案例

28、：廣東東源縣城鄉(xiāng)基礎(chǔ)環(huán)境綜合提升工程項目廣東東源縣城鄉(xiāng)基礎(chǔ)環(huán)境綜合提升工程項目投資額超過40億元，項目采用“投融資+設(shè)計施工總承包+運維服務(wù)”（投資人+EPC+O）模式實施，建設(shè)內(nèi)容包括土地綜合整治、飲水工程建設(shè)、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。東源縣政府授權(quán)東源縣城鄉(xiāng)建設(shè)投資公司作為項目投資主體，通過對外招標(biāo)，與中標(biāo)聯(lián)合體（中鐵二十三局集團(tuán)、中鐵建發(fā)展集團(tuán)等）組建項目公司，項目回報為農(nóng)田墾造指標(biāo)交易等。城市更新基金城市更新基金一般由政府主導(dǎo)，國有企業(yè)牽頭，聯(lián)合社會資本設(shè)立，適用于政府重點推進(jìn)、資金需求量大、收益回報較為明確的項目。目前，城市更新基金的投資人主要以房地產(chǎn)、建筑施工企業(yè)為主，但也有資金期限較

29、短、投資回報及附加要求多、退出機制不明確等缺點。基金構(gòu)架一般為母基金+子基金，子基金主要針對城市更新的各個階段或子項目。2021年以來，上海、北京、天津、無錫等地相繼成立城市更新基金。案例：上海城市更新基金2021年6月，上海成立800億規(guī)模的城市更新基金，計劃用于投資上海中心城區(qū)的舊區(qū)改造和城市更新項目。組織形式上，上海地產(chǎn)集團(tuán)是基金管理人，為普通合伙人，其他參與的企業(yè)包括國資背景房企、險資等，為有限合伙人。（3）市場主導(dǎo)模式下開發(fā)商自主融資該模式適用于商業(yè)改造價值較高、規(guī)劃清晰、開發(fā)運營屬性強項目。該種模式下，項目完全由開發(fā)商按照規(guī)模要求來進(jìn)行項目開發(fā)。該種模式的核心是開發(fā)商能夠順利獲取土

30、地，并在更新過程中，通過容積率的突破來平衡投入。案例：深圳寶吉廠城市更新項目2010年1月佳兆業(yè)以8.4億價格完成收購寶吉廠房等資產(chǎn)，并向政府申請將用地性質(zhì)改變?yōu)樯套∮玫?，并?011年1月獲得龍崗區(qū)人民政府批準(zhǔn)。整個項目集70年產(chǎn)權(quán)純居住的住宅和沿街商業(yè)、保障房、商務(wù)公寓、大型商業(yè)MALL、五星級酒店和超甲級寫字樓于一體，項目資金由佳兆業(yè)自主融資。居民或企業(yè)自主更新對于有城市更新需求的企業(yè)或居民（村集體），可以申請自主進(jìn)行更新改造并分享更新收益。該種模式下，一般由企業(yè)或居民（村集體）使用自有資金或者自己籌資資金，一般適用于自身經(jīng)營價值高、主體訴求高的項目。案例：廣州黃埔沙步舊村改造項目廣州黃

31、埔沙步舊村因公配設(shè)施存在設(shè)施不足、經(jīng)營管理混亂等諸多問題，城市更新迫在眉睫。沙步舊村項目于2016年列入城市更新和資金計劃預(yù)備項目。2021年7月，沙步舊村改造實施方案獲得區(qū)政府正式批復(fù)。因村民自主更新意愿強烈，最終批復(fù)由村集體自行更新。經(jīng)測算，改造總成本為125.51億元，項目規(guī)劃復(fù)建安置區(qū)面積總計87.98公頃，凈用地面積48.08公頃，平均凈容積率4.31，融資區(qū)面積總計70.29公頃；土地由村集體在完成拆遷補償安置后，按規(guī)定申請轉(zhuǎn)為國有土地，協(xié)議出讓給原村集體與萬科組成的合作企業(yè)。三、城市更新與城投1.城投是城市更新的重要參與主體2021年8月，住建部發(fā)布了關(guān)于在實施城市更新行動中防止

32、大拆大建問題的通知，明確城市更新由政府主導(dǎo)的地位，項目不應(yīng)沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，不應(yīng)大拆大建，應(yīng)更加側(cè)重城市更新的公益的屬性，以提升功能、保留城市記憶為主，鼓勵推動由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變。通知對于當(dāng)前參與各類城市更新項目的主體有著直接廣泛的影響。一方面，對于希望借道城市更新模式繞開監(jiān)管與土拍的房企來說，通知中關(guān)于拆除面積、建設(shè)強度、就地安置比例的明確規(guī)定使得城市更新的土地價值有較大幅度下降，城市更新利潤降低，也使各地已在推進(jìn)過程中的項目也將面臨較大的不確定性。另一方面，在堅持政府統(tǒng)籌、公益性實施、項目收益自平衡的基礎(chǔ)上，比起房企，城投公司更具備產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力、城市綜合服務(wù)能力

33、和資產(chǎn)管理能力，未來城投可能會成為城市更新項目市場化運作的主流主體，承擔(dān)承接政府委托與市場化融資的職能。同時這也是區(qū)域開發(fā)、利用土地的新模式，將成為地方政府發(fā)展的重要工具。2.城投參與城市更新的模式具體來看，城投參與城市更新主要通過參與一級開發(fā)或者以一二級聯(lián)動的模式參與。土地一級開發(fā)一般是府授權(quán)城投企業(yè)進(jìn)行土地開發(fā)，在對國有土地（毛地）或鄉(xiāng)村集體土地（生地）進(jìn)行統(tǒng)一的征用、拆遷、安置、補償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)建設(shè)，使土地達(dá)到“三通一平”“五通一平”“七通一平”的建設(shè)條件（熟地）后，再由政府進(jìn)行收儲，后續(xù)再出讓獲得土地出讓價款，給予城投的回報構(gòu)成主要是成本加合理的收益率。但這種業(yè)務(wù)模式由于涉及土儲

34、，難以進(jìn)行市場化融資。一二級聯(lián)動模式是目前城投參與城市更新的核心利潤來源，也是城投市場化轉(zhuǎn)型的重要手段之一。具體而言，該種模式下城投作為開發(fā)商，首先與原土地或建筑物權(quán)益人等簽訂拆遷安置補償協(xié)議等，完成拆遷后再以協(xié)議出讓、定向招拍掛、補繳地價以及通過原始權(quán)益人直接向?qū)嵤┲黧w轉(zhuǎn)讓等模式獲得土地使用權(quán)，后續(xù)再進(jìn)一步實施二級開發(fā)，即城市更新項目的一級、二級開發(fā)都是由城投自行負(fù)責(zé)，如果項目不涉及土地，一級整理環(huán)節(jié)也屬于正常的工程項目，可以進(jìn)行相應(yīng)的市場化融資；此外，城市更新屬于經(jīng)營性項目，能夠收益平衡，不涉及新增隱性債務(wù)?？傮w來看，城投參與城市更新的收益可以分為兩大塊：第一塊主要是一級開發(fā)的收益，即實施

35、范圍內(nèi)的經(jīng)營性用地（包括商住、工業(yè)倉儲和科教等用地）土地出讓收入實現(xiàn)后的合規(guī)路徑的返還。第二塊則是獲取二級開發(fā)和土地增值的收益，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的運營收入；社區(qū)配套的商業(yè)、物業(yè)管理、廣告、停車、充電樁等經(jīng)營性收入；涉及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的入駐企業(yè)租賃廠房收入以及相關(guān)附加收入；土地二級開發(fā)收入，包括通過提高容積率、改變土地性質(zhì)、三是提升住宅和物業(yè)品質(zhì)以增加土地價值、將不可自由交易的“小產(chǎn)權(quán)”改變?yōu)槟軌蜃杂山灰椎摹按螽a(chǎn)權(quán)”等方式獲得的收益。案例：廣州開發(fā)區(qū)投資集團(tuán)有限公司廣州開投是廣州開發(fā)區(qū)的交通設(shè)施建設(shè)、園區(qū)建設(shè)運營、城市更新改造建設(shè)主體。目前，城市更新板塊主要由集團(tuán)城市更新部及下屬子公司潤

36、埔投資運營。項目獲取方面，廣州開投是開發(fā)區(qū)四大城市更新改造主體之一，國有企業(yè)性質(zhì)在項目獲取方面具有天然優(yōu)勢。目前該板塊主要收入為改造咨詢業(yè)務(wù)收入，2020年實現(xiàn)收入4,213.46萬元，主要系潤埔投資實現(xiàn)的元崗村改造咨詢服務(wù)收入、征拆經(jīng)費收入。廣州開投通過一二級聯(lián)動的模式參與城市更新。在一級開發(fā)方面，公司主要主要提供的服務(wù)包括：動員村民簽訂改造合作意向、測量摸查現(xiàn)狀、編制改造方案并公示征得一致意見后報批、落實用地指標(biāo)和規(guī)劃、簽訂安置補償協(xié)議、拆遷、一級土地整理、安置區(qū)復(fù)建管理、回遷安置服務(wù)等，這些服務(wù)是各項目能夠進(jìn)入二級土地開發(fā)的必要前提。項目成熟進(jìn)入二級開發(fā)階段后，通常由廣州開投引入房地產(chǎn)開

37、發(fā)商，合作進(jìn)行二級開發(fā)，中標(biāo)的開發(fā)商需向公司支付前述三舊改造前期服務(wù)的服務(wù)費。合作開發(fā)城市更新改造項目方面，廣州開投和合作方成立項目公司，按股權(quán)比例投入，共享收益；項目融資及建設(shè)由項目公司負(fù)責(zé)，發(fā)行人按持股比例承擔(dān)項目公司的資本金出資部分，建成后按股比分紅，改造項目由合作開發(fā)商控股，建設(shè)由開發(fā)商主導(dǎo)。3.城投參與城市更新有何意義？以往城投通過土地一級開發(fā)參與城市更新，這是城投公司的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)之一，也是其公益性的重要體現(xiàn)。城投公司以委托代建的方式從事一級土地開發(fā)業(yè)務(wù)，土地整理業(yè)務(wù)基本按照成本加成法合規(guī)返還。但在收入確認(rèn)時點上存在一定差異，有的公司可能按進(jìn)度定期結(jié)算或竣工一次性結(jié)算，另一些公司可能是將土地交付給相關(guān)部門進(jìn)行“招拍掛”后確認(rèn)收入。由于土地一級開發(fā)前期資本支出的規(guī)模較大，而實際回款往往滯后，因此會造成一定規(guī)模的資金沉淀，并且該種業(yè)務(wù)模式資金均來自預(yù)算內(nèi)，不能進(jìn)行市場化融資，進(jìn)一步加重城投和地方政府的負(fù)擔(dān)。通過一二級聯(lián)動模式參與城市更新是地方政府整理開發(fā)土地的新模式，政策上有其合規(guī)性，并能夠一定程度減輕財政負(fù)擔(dān)。具體來看，城市更新強調(diào)通過“拆除、保留、改造”并舉來實現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)的重新布局、土地資源的重新開發(fā)、經(jīng)濟(jì)利益的重新分配和區(qū)域功能的重新塑造，并不是大拆大建、盲目投資；同時，在城市更新的項目中，城投按市場化規(guī)則與政府合作，城投可以在合規(guī)的前提下進(jìn)行市場化融資