2015繼續(xù)教育課件財(cái)政監(jiān)督管理

1、二、效率與公平 1、關(guān)于公平與效率的含義 財(cái)政預(yù)算管理是公共管理的一個(gè)組成部分。 公共管理是一項(xiàng)旨在追求有效增進(jìn)和公平分配社會(huì)利益的調(diào)控活動(dòng)。 其中，效率與公平是公共管理的兩個(gè)價(jià)值基點(diǎn)；是公共管理期望實(shí)現(xiàn)的基本價(jià)值目標(biāo)。 那么，什么叫做效率呢？ 一般認(rèn)為，效率考慮的是社會(huì)活動(dòng)中投入與產(chǎn)出之間的比例對(duì)應(yīng)關(guān)系。 可見，成本和收益的關(guān)系是效率的實(shí)質(zhì)。 那么，什么叫做公平呢？ 公平與公正、平等、正義等概念，從一般意義上講是有區(qū)別的。我們所理解的“公平”的概念，基本上等同于公正、平等、正義等概念。 從公共管理的內(nèi)容角度，可以把公共管理劃分為政治性事務(wù)的管理、經(jīng)濟(jì)性事務(wù)的管理和社會(huì)性事務(wù)的管理三種類型。

2、相應(yīng)地，公共管理的公平有三種類型： 政治公平、經(jīng)濟(jì)公平和倫理公平。 1、關(guān)于公平與效率的含義 財(cái)政預(yù)算管理是公共管理的一個(gè)組成部分。 公共管理是一項(xiàng)旨在追求有效增進(jìn)和公平分配社會(huì)利益的調(diào)控活動(dòng)。 其中，效率與公平是公共管理的兩個(gè)價(jià)值基點(diǎn)；是公共管理期望實(shí)現(xiàn)的基本價(jià)值目標(biāo)。 那么，什么叫做效率呢？ 一般認(rèn)為，效率考慮的是社會(huì)活動(dòng)中投入與產(chǎn)出之間的比例對(duì)應(yīng)關(guān)系。 可見，成本和收益的關(guān)系是效率的實(shí)質(zhì)。二、效率與公平 1、關(guān)于公平與效率的含義 財(cái)政預(yù)算管理是公共管理的一個(gè)組成部分。 公共管理是一項(xiàng)旨在追求有效增進(jìn)和公平分配社會(huì)利益的調(diào)控活動(dòng)。 其中，效率與公平是公共管理的兩個(gè)價(jià)值基點(diǎn)；是公共管理期望實(shí)

3、現(xiàn)的基本價(jià)值目標(biāo)。 那么，什么叫做效率呢？ 一般認(rèn)為，效率考慮的是社會(huì)活動(dòng)中投入與產(chǎn)出之間的比例對(duì)應(yīng)關(guān)系。 可見，成本和收益的關(guān)系是效率的實(shí)質(zhì)。 那么，什么叫做公平呢？ 公平與公正、平等、正義等概念，從一般意義上講是有區(qū)別的。我們所理解的“公平”的概念，基本上等同于公正、平等、正義等概念。 從公共管理的內(nèi)容角度，可以把公共管理劃分為政治性事務(wù)的管理、經(jīng)濟(jì)性事務(wù)的管理和社會(huì)性事務(wù)的管理三種類型。 相應(yīng)地，公共管理的公平有三種類型： 政治公平、經(jīng)濟(jì)公平和倫理公平。 政治公平是指每一個(gè)公民都享有平等的政治權(quán)利，平等地參與政治性公共事務(wù)的管理。其中包括選舉權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。 一切人或者至少是該國(guó)所

4、有公民，或該社會(huì)所有成員，都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位以及與之相應(yīng)的平等的社會(huì)地位的要求。 經(jīng)濟(jì)公平是指在社會(huì)生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的諸方面，社會(huì)成員得到合情合理的平等待遇。 經(jīng)濟(jì)公平存在于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的所有環(huán)節(jié)，不能簡(jiǎn)單等同于物質(zhì)財(cái)富和收入的公平分配。分配公平的實(shí)現(xiàn)，需以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)其他環(huán)節(jié)的公平為基礎(chǔ)。 倫理公平是指任何個(gè)體以及由個(gè)體所形成的群體，作為人的存在，都應(yīng)享受到實(shí)現(xiàn)其生存與發(fā)展所需求的基本資源與條件，比如基本生活水平、基礎(chǔ)教育、基本的健康衛(wèi)生保障等。 滿足每一個(gè)人生存和發(fā)展所需的基本利益，是實(shí)現(xiàn)人有尊嚴(yán)地生存要求，以及有效地行使各項(xiàng)權(quán)利的保障。 除了從公共事務(wù)的內(nèi)容角度進(jìn)行分類外，還可以從過程

5、的角度把公平劃分為起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平三種類型。 另外，我們還可以把公平劃分為： 規(guī)則公平、程序公平、環(huán)境公平和結(jié)果公平。 規(guī)則公平是指管理主體制定的規(guī)則應(yīng)具有普遍約束力，規(guī)則面前人人平等。 程序公平強(qiáng)調(diào)的是公共管理活動(dòng)的開展應(yīng)遵循正當(dāng)?shù)某绦?，管理主體和管理對(duì)象不能隨意增刪程序，破壞秩序。 環(huán)境公平是指管理主體應(yīng)為管理對(duì)象營(yíng)造平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和條件，尤其是公平的政策環(huán)境。 結(jié)果公平是指管理主體應(yīng)保證按貢獻(xiàn)原則進(jìn)行分配。 2、關(guān)于效率與公平的關(guān)系 關(guān)于效率與公平的關(guān)系，主要有兩種觀點(diǎn)： 一是在價(jià)值偏好上強(qiáng)調(diào)公平與效率的統(tǒng)一性，兩者兼顧，均衡發(fā)展； 二是強(qiáng)調(diào)兩者的對(duì)立，兩者不可兼得。 后者主

6、張，效率與公平是相互沖突的，存在著非此即彼的對(duì)立關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)公平，就要犧牲效率，要提高效率，勢(shì)必要犧牲公平。 效率與公平的對(duì)立在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中表現(xiàn)得最為明顯。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，效率和公平是難以兩全的，要提高效率，就難以保證公平的實(shí)現(xiàn)。因此，在效率與公平對(duì)立觀看來，人們必須在效率與公平兩個(gè)基本價(jià)值之間進(jìn)行取舍抉擇，由此就形成了三種主要論說： 效率優(yōu)先論、公平優(yōu)先論、公平與效率最優(yōu)交替論 關(guān)于效率與公平之間的關(guān)系問題，可分為兩個(gè)層面來理解： 第一個(gè)層面是價(jià)值層面，關(guān)注的是公共管理中價(jià)值取向的選擇； 第二個(gè)層面是實(shí)現(xiàn)機(jī)制層面，關(guān)注的是在公共管理中實(shí)現(xiàn)效率與公平統(tǒng)一的機(jī)制。 在價(jià)值層面，我們認(rèn)為，效率與

7、公平兩者是有機(jī)的統(tǒng)一，效率是公平的基礎(chǔ)，公平是效率的保證。 一方面，社會(huì)運(yùn)行的高效率為公平的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。只有當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平，社會(huì)財(cái)富較為豐裕時(shí)，人們才有可能在實(shí)質(zhì)意義上行使各項(xiàng)平等的權(quán)利。如果社會(huì)運(yùn)行缺乏效率，財(cái)富匱乏，大多數(shù)人缺乏足夠的能力和機(jī)會(huì)參與各種社會(huì)活動(dòng)，那么權(quán)利的平等只能是形式上的。社會(huì)運(yùn)行的高效率所帶來的財(cái)富增長(zhǎng)，可以拓展人們行使平等權(quán)利的能力和機(jī)會(huì)，為公平的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。 另一方面，公平是提高社會(huì)運(yùn)行效率的保證。 公平的規(guī)則、程序和環(huán)境是有效競(jìng)爭(zhēng)的重要條件，是提高效率的重要保障。 按貢獻(xiàn)原則進(jìn)行分配的結(jié)果公平對(duì)效率的提高形成了有效激勵(lì)。 政治公平和倫理

8、公平保障每一個(gè)人，無論其境況如何，都有機(jī)會(huì)和能力參與社會(huì)公共生活，為社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定創(chuàng)造了條件，減少社會(huì)運(yùn)行的摩擦和阻力，保障社會(huì)運(yùn)行的高效率。 效率與公平的統(tǒng)一性，要求公共管理在價(jià)值層面堅(jiān)持兩者的統(tǒng)一。 在經(jīng)濟(jì)性公共事務(wù)中追去效率與公平的統(tǒng)一并不難理解。但在政治性和社會(huì)性公共事務(wù)中如何追求效率與公平的統(tǒng)一呢？ 在政治性公共事務(wù)的管理中，追求政治公平，保障每一個(gè)公民享受平等的政治權(quán)利，是普遍的共識(shí)。 然而，平等權(quán)利的真正行使需以效率為基礎(chǔ)。 當(dāng)行使權(quán)利的成本過高時(shí)，人們?cè)诶硇缘闹湎聲?huì)做出寧愿放棄權(quán)利的決定，權(quán)利的平等則失去其意義。 因此，政治公平的實(shí)現(xiàn)，需要一個(gè)有效率的政治體制、行政體制作為

9、制度保障。效率同樣是政治性公共事務(wù)管理的基本價(jià)值。 公共權(quán)力的分配及運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)不僅要滿足政治公平的要求，而且要盡可能地提高效率，降低政治權(quán)利行使的成本。 同樣，盡管公平在社會(huì)性公共事務(wù)管理中主要表現(xiàn)為倫理公平，然而為獲得人的基本尊嚴(yán)，社會(huì)的每一成員都應(yīng)得到滿足個(gè)人基本生存和發(fā)展的資源和條件，即基本利益。 可見，倫理公平的實(shí)現(xiàn)需以社會(huì)整體運(yùn)行的高效率為基礎(chǔ)。 就公平與效率的實(shí)現(xiàn)機(jī)制層面，以經(jīng)濟(jì)性公共事務(wù)中的效率與公平的實(shí)現(xiàn)機(jī)制為例： 效率與公平不僅在價(jià)值層面上是統(tǒng)一的，在實(shí)現(xiàn)機(jī)制層面上同樣可以統(tǒng)一。 這是因?yàn)殡m然單一的市場(chǎng)機(jī)制難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)效率與公平，但是不同機(jī)制的結(jié)合未必不能。 公共管理應(yīng)從

10、各種機(jī)制的特性出發(fā)，尋求不同機(jī)制在功能分化基礎(chǔ)上的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)效率與公平的有機(jī)統(tǒng)一。 例如，將市場(chǎng)的作用和政府的作用結(jié)合起來以實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。 在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府作為最為重要的公共管理主體，主要是通過公共政策的制定與執(zhí)行，為市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行創(chuàng)造良好的條件，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。 政府彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷是多方面的，但最能發(fā)揮重要作用的是在“公平”上。 效率問題主要由市場(chǎng)機(jī)制解決，政策機(jī)制重點(diǎn)解決的是公平問題?；蛘吒爬ǖ刂v，市場(chǎng)機(jī)制重在實(shí)現(xiàn)效率，政策機(jī)制重在實(shí)現(xiàn)公平。 市場(chǎng)機(jī)制重在實(shí)現(xiàn)效率，政策機(jī)制重在實(shí)現(xiàn)公平，兩種機(jī)制的相互作用和影響是效率與公平有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)。 如果政策機(jī)制重點(diǎn)解決效率問題，這種功能錯(cuò)

11、位將引發(fā)市場(chǎng)與政策兩種機(jī)制的功能沖突，破壞市場(chǎng)機(jī)制配置資源的作用。 與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)公平和倫理公平難以實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)機(jī)制將缺乏有效運(yùn)行所需的公平規(guī)則、公平程序和公平環(huán)境。 歸納起來，我們應(yīng)該怎樣來看待公平與效率之間的關(guān)系呢？ （1）效率與公平是統(tǒng)一的，這既表現(xiàn)在效率是公平的基礎(chǔ)也體現(xiàn)在公平是效率的保證上。 （2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中存在著兩種巨大作用：市場(chǎng)作用與政策作用。從而形成兩種不同機(jī)制，用同一機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。 （3）市場(chǎng)機(jī)制主要解決效率，政府的政策機(jī)制主要解決公平。 （4）公共政策解決的公平問題的內(nèi)容是：公平的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則；公平的市場(chǎng)環(huán)境；公平的分配機(jī)制與原則。 （5）政策機(jī)制重在解決公平的同

12、時(shí)，要適當(dāng)解決效率問題，在特殊時(shí)期（問題）中，其表現(xiàn)尤為突出。 （6）側(cè)重于用兩種機(jī)制實(shí)現(xiàn)效率與公平統(tǒng)一，與“效率優(yōu)先”是一致的，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)作用。 （7）政府在市場(chǎng)發(fā)展中主要起著制定和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的作用，這些規(guī)則的出發(fā)點(diǎn)是解決公平。 3、我國(guó)關(guān)于效率與公平問題的認(rèn)識(shí) 在我國(guó)，關(guān)于效率與公平在價(jià)值層面的關(guān)系，在公民道德實(shí)施綱要中已有揭示： “要把效率與公平的統(tǒng)一作為社會(huì)主義道德建設(shè)的重要目標(biāo)，在全社會(huì)形成注重效率、維護(hù)公平的價(jià)值觀念。把效率與公平結(jié)合起來，使每個(gè)公民既有平等參與機(jī)會(huì)又能充分發(fā)揮自身潛力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持社會(huì)穩(wěn)定”。 在我國(guó)，關(guān)于對(duì)效率與公平的實(shí)現(xiàn)機(jī)制問題的認(rèn)識(shí)，存在一

13、個(gè)演化過程。 自上世紀(jì)90年代以來，在收入分配領(lǐng)域，“效率優(yōu)先、兼顧公平”一直是我國(guó)堅(jiān)持的基本原則。 這項(xiàng)原則是黨的十四屆三中全會(huì)就收入分配問題而確立的，目的在于“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破平均主義”。 隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，這項(xiàng)原則的內(nèi)涵得到了不斷豐富和擴(kuò)展。黨的十六大指出，收入分配要“堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平”，同時(shí)指出要“兩個(gè)注重”，“初次分配注重效率，發(fā)揮市場(chǎng)的作用”，“再分配注重公平，加強(qiáng)政府對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)職能，調(diào)節(jié)差距過大的收入”。 到十六屆四中全會(huì)時(shí)，適應(yīng)新情況新要求才開始淡出“優(yōu)先”、“兼顧”的提法，就是說，開始不提“效率優(yōu)先，兼顧公平”了。“優(yōu)先”、“兼顧”提法的

14、淡出和更加“重視社會(huì)公平”主張的突出，無疑是收入分配領(lǐng)域一大進(jìn)步。 黨的十六屆五中全會(huì)又進(jìn)一步指出“堅(jiān)持各種生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配，更加注重社會(huì)公平，加大調(diào)節(jié)收入分配的力度，努力緩解地區(qū)之間和部分社會(huì)成員收入分配差距擴(kuò)大的趨勢(shì)”。 十七大又進(jìn)一步明確提出初次分配、再分配都要處理好效率與公平的關(guān)系，要害是初次分配也要注意公平。這是一個(gè)大亮點(diǎn)，意義非凡。 在初次分配中也要實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，這是中央分配理念的一個(gè)重要變革，意在遏制近年收入分配狀況的惡化，貧富差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。 在整個(gè)國(guó)民收入分配中，再分配所調(diào)節(jié)的只能涉及小部分，而初次分配的數(shù)額要比再分配大得多，涉及面也廣得多。許多分配不公問題產(chǎn)生于初次分配領(lǐng)