畢業(yè)論文：基層村干部職責(zé)超載現(xiàn)象探析

1、 畢業(yè)論文：基層村干部職責(zé)超載現(xiàn)象探析摘 要：在村民自治的實際發(fā)展中，村干部逐漸演變成在政府與村民之間扮演“上傳下達”的中間人角色，不僅需要處理村莊事務(wù)，也需要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交付的行政任務(wù)。這種來自行政和自治事務(wù)的雙重壓力讓村干部難以將主要精力用于村莊治理水平的提升?；獯甯刹柯氊?zé)超載困境不僅需要從外部行政層面展開，也需要從村莊內(nèi)部尋求自治資源，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理水平的全面提升。一、問題的提出產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的總要求。在這一背景下，我們需要高度關(guān)注如何提升村莊治理水平。村莊治理與村民自治密不可分。村民通過村民自治的機制選舉出村干部并由村干部作為村民代表

2、處理村莊公共事務(wù)和帶領(lǐng)村莊發(fā)展。但在村民自治的實際發(fā)展中，村干部逐漸演變成在政府與村民之間扮演“上傳下達”的中間人角色，不僅需要處理村莊事務(wù)，也需要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交付的行政任務(wù)。這種來自行政和自治的兩方面事務(wù)以及由此產(chǎn)生的行政和自治雙重壓力讓村干部難以將主要精力用于村莊治理水平的提升。因此，我們有必要對村干部職責(zé)超載的現(xiàn)狀進行探析，尋找化解困境的辦法。二、村干部角色的歷史演進村干部的角色是在改革開放以后伴隨著經(jīng)濟社會體制改革過程而出現(xiàn)的。人民公社解體后，“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)鎮(zhèn)政府村委會村民小組”的三級結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家在鄉(xiāng)村地區(qū)的一級政府，村委會是村民自治組織

3、，負責(zé)處理與村民利益有關(guān)的村莊事務(wù)，形成行政與自治分工的“鄉(xiāng)政村治”格局。而對村干部角色的行為特征的研究在村民自治發(fā)展過程中也迎來了許多研究成果。從制度結(jié)構(gòu)角度分析村干部在村民自治中的角色與行為，可將村干部看作國家在鄉(xiāng)村社會的“代理人”以及村莊利益的“當(dāng)家人”。這種雙重角色形象地說明了村干部在國家與鄉(xiāng)村社會之間扮演著中間人角色。但從村民自治整體運作狀況來看，雙重角色理論只從靜態(tài)角度即應(yīng)然層面進行分析概括，并未結(jié)合各地具體狀況概括，如杜贊奇在分析華北農(nóng)村所提出的“盈利型經(jīng)紀”，它也適用于分析當(dāng)前村干部在執(zhí)行國家政策過程中謀取個人利益的尋租現(xiàn)象。村干部謀求自身特殊利益的行為表明，村干部并不全然是在

4、國家代理人和村莊當(dāng)家人的雙重角色模式下運行。村干部在面對國家交付的行政任務(wù)時不全力以赴地執(zhí)行，處理村莊事務(wù)時也留有余地，逐漸變?yōu)榇迩f秩序的“監(jiān)護人”和村政中的“撞鐘者”。這種對村干部角色的邊緣化分析是基于村干部作為行為主體對制度和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生反應(yīng)的角度展開的，有效地彌補了雙重角色理論在靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu)方面分析的不足，有助于我們深入了解村干部角色的特征。但村干部的行為特征在現(xiàn)實中更多地表現(xiàn)出一種復(fù)雜性和多樣性，如因市場介入以及市場意識的影響，讓村干部偏離了傳統(tǒng)的“監(jiān)護人”角色，逐漸成為無法有效實現(xiàn)“上傳下達”、村莊管理的“弱監(jiān)護人”。但從總體上對于村干部角色行為的分析仍是從“代理人”和“當(dāng)家人”的雙重

5、框架下結(jié)合一些具體的村莊案例展開的。在近些年國家與鄉(xiāng)村社會博弈過程中，伴隨著農(nóng)村稅費改革、項目制和財政轉(zhuǎn)移支付等政策的實施，村干部的角色和行為特征也適應(yīng)著這種變化的社會環(huán)境，因而我們需要在新的語境下把握村干部的角色和行為特征。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施帶來的客觀效果是國家資源對鄉(xiāng)村地區(qū)的大量輸入，但與此同時，國家權(quán)力也以一種全新的方式如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略等回歸鄉(xiāng)村社會，滲透進鄉(xiāng)村社會各個角落，并借資源的輸入有效地改造著鄉(xiāng)村社會。這種資源的輸入與權(quán)力的擴張也加深了村干部角色的行政化色彩。這種行政化趨勢讓村干部每天忙于應(yīng)付各種行政任務(wù)和考核，客觀上增加了村干部的工作負擔(dān)和壓力。三、村干部職責(zé)超載

6、現(xiàn)象及其原因在人民公社解體后，以“自我教育、自我服務(wù)、自我管理”為目的的村委會在各地相繼出現(xiàn)并成為管理村莊事務(wù)的組織載體。根據(jù)中華人民共和國村民委員會組織法相關(guān)規(guī)定，村委會及村干部的職責(zé)主要是協(xié)助政府管理村莊、提供村莊日常公共服務(wù)和促進村莊社會經(jīng)濟發(fā)展等。但村干部在管理村莊過程中僅依靠村莊內(nèi)部資源是無法實現(xiàn)村莊的有效治理的，不得不尋求政府支持，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進入村莊提供了途徑。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為加強對農(nóng)村地區(qū)的控制力而在人財物等方面通過如“村賬鄉(xiāng)管”、干預(yù)村委會選舉、下達指令性計劃等手段逐步干預(yù)村民自治。按照雙重角色的分析框架，村干部處于國家與村莊的中間位置，不僅需要傳達政府政策指令，也需表達村

7、民利益訴求，因而村干部工作壓力主要源于這種雙重角色帶來的行政壓力和自治壓力，且近年來這種自上而下的行政壓力不斷加大。2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知，將2019年定為“基層減負年”。文件深刻指出了當(dāng)前基層工作所存在的諸多問題如會議、文件、考核評比過多過頻等。（一）村干部職責(zé)超載現(xiàn)象青海日報在2019年5月22日登載為基層減負促實干擔(dān)當(dāng)一文指出，當(dāng)前基層干部做完臺賬做匯報，大會開完開小會，會會相連，時間和精力都被占用和損耗了，從而抓落實、謀發(fā)展、下基層、做調(diào)研的功夫就少了。此外，有些材料的細化涉及到每天的工作記錄，還有些會議內(nèi)容屬于老調(diào)重彈，工作狀態(tài)成

8、了為開會而開會，為發(fā)文而發(fā)文，顧了“面子”，顧不了“里子”，嚴重脫離實際，各種形式主義問題突出，白白耗費時間精力，基層干部工作壓力不斷增重?！吧厦媲l線，下面一根針”，形象地概括了當(dāng)前基層工作面臨的巨大行政壓力。各級政府和相關(guān)部門仍存在對村（居）委會自治性質(zhì)認識不清的現(xiàn)象，一有事就往社區(qū)居委會派，設(shè)機構(gòu)、搞活動，攤?cè)蝿?wù)、提要求，加上各類總結(jié)評比表彰等，社區(qū)居委會的工作可謂事無巨細，包羅萬象。據(jù)報道，某地一個社區(qū)居委會居然掛上了53塊牌子，而據(jù)工作人員反映，其中80%都是虛設(shè)或重設(shè)的機構(gòu)。村莊征地拆遷、村集體經(jīng)濟分紅、土地管理以及村干部與村民間干群關(guān)系維護等都需要村委會干部投入大量的時間與精力，

9、同時社會的快速轉(zhuǎn)型帶來的村民利益訴求多樣化給村干部管理村莊造成巨大的工作壓力。如在村莊征地拆遷過程中，“農(nóng)戶的地被征、房子被拆遷后，雖然有補償，但這點補償根本不足以維持和保障一家人今后的生活。土地沒了，等于失去生活來源，如果得不到較好保障，一向視土地為命的農(nóng)戶怎么不焦慮呢!”村民對拆遷補償標準的不滿引發(fā)一系列社會矛盾，給村干部的工作帶來巨大的壓力?？傊姓蝿?wù)與村莊事務(wù)帶來的雙重壓力讓村干部長期處于工作任務(wù)重、工作壓力大、工作時間長這種職責(zé)嚴重超載狀態(tài)。（二）村干部職責(zé)超載現(xiàn)象的原因探析村干部一方面作為國家在鄉(xiāng)村社會的代理人角色，需要承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分配的行政任務(wù)以及由此產(chǎn)生的考核評比等；另一方

10、面，作為村莊的當(dāng)家人，村干部需要在管理村莊事務(wù)過程中有效回應(yīng)村民多元化利益訴求并妥善處理各種與村莊相關(guān)的難題等。面對行政與自治工作的雙重壓力，村干部工作隊伍自身建設(shè)至關(guān)重要，但目前村干部隊伍仍存在諸多問題如能力素質(zhì)不高、文化水平參差不齊等，給村干部管理村莊帶來一定的難度和壓力。1. 雙重角色是村干部職責(zé)超載的制度原因建國后，面對鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)分散，無法有效整合資源進行社會建設(shè)的狀況，國家在鄉(xiāng)村地區(qū)建立人民公社體制，以此統(tǒng)合分散的鄉(xiāng)村社會進行農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展。作為計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，人民公社保持著高度的國家控制色彩，即使是在人民公社解體后，也對鄉(xiāng)村社會逐步探索形成的“鄉(xiāng)政村治”模式的運作有著持久的歷

11、史影響。按照“鄉(xiāng)政村治”模式的安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)處理行政事務(wù)，村委會負責(zé)辦理與村民自治有關(guān)的村莊事務(wù)，并協(xié)助政府工作。但這種應(yīng)然層面的制度設(shè)計在實際運作過程中卻不斷偏離制度軌道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間在工作中的指導(dǎo)關(guān)系逐步演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，村委會淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一只腳”，村干部在角色行為方面更偏向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。一方面，中國政府各級的機構(gòu)設(shè)置遵循“上下對齊、左右對口”原則，具有職責(zé)同構(gòu)的特點；另一方面，行政任務(wù)由中央政府按照部門職責(zé)層層下達，最終到達基層并由基層負責(zé)具體的政策實施。但由于基層政府部門設(shè)置及人員編制等十分有限，面對諸多上級政府部門的工作任務(wù)以及目標考核，只能將行政壓力和行政任務(wù)進一步向村

12、委會轉(zhuǎn)移，造成基層工作的“上面千條線、下面一根針”現(xiàn)象。2. 農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致傳統(tǒng)團結(jié)紐帶斷裂產(chǎn)生的壓力經(jīng)濟社會體制改革帶來社會的快速轉(zhuǎn)型，以及村莊人口流動的加快，讓村莊內(nèi)部的異質(zhì)性不斷增強，村莊內(nèi)部多元化程度也進一步加深，村民利益訴求日益呈現(xiàn)多樣化趨勢。但這種體制性的變革造成鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)秩序不斷瓦解，而新的村莊秩序與價值體系又尚未形成，讓村民的村莊共同體認知、參與村莊治理的主體性不斷弱化，給村莊治理帶來了一定的難度。這種農(nóng)村社會團結(jié)紐帶的斷裂，一方面是由于時代變遷和經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的村莊青壯年勞動力外流，以及村莊集體經(jīng)濟體制、集體土地管理制度等傳統(tǒng)體制造成的“外來人口”與“本地人口”的利益差

13、異；另一方面，村委會選舉中的“賄選”、村干部工作的行政化色彩不斷加深、村莊管理中出現(xiàn)的村務(wù)公開不夠、村賬記錄不清以及征地拆遷中村莊集體經(jīng)濟分配中引發(fā)的利益矛盾糾紛等。這些問題的出現(xiàn)導(dǎo)致村干部在治理村莊過程中缺乏足夠的權(quán)威和支持，加大了村干部開展工作的難度和壓力。四、如何化解村干部職責(zé)超載難題村干部目前的工作壓力主要源于自上而下的外部行政壓力和村莊自治帶來的內(nèi)生壓力，以及村干部隊伍總體水平與村莊治理要求相脫節(jié)產(chǎn)生的矛盾。因而，在尋求村干部職責(zé)超載的化解之道時必須緊緊圍繞這幾個方面，并結(jié)合當(dāng)前村莊治理中不斷出現(xiàn)的新難題、新要求來探索村干部工作“減負增效”的實現(xiàn)。（一）以黨建為核心完善村級多元主體治

14、理網(wǎng)絡(luò)加強黨的建設(shè)是完善基層治理的核心。村黨組織是村莊治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，能否有效將村黨組織的建設(shè)同村莊治理的各項工作有機結(jié)合，直接決定著村莊治理工作的效果。因而，有效推動基層黨建工作的健康發(fā)展，成為促進村莊經(jīng)濟發(fā)展、治理升級、文明建設(shè)和服務(wù)優(yōu)化的重要推手。如江蘇省丹陽市司徒鎮(zhèn)在村莊治理過程中，把基層黨組織建設(shè)作為治理主線引導(dǎo)村莊治理方向，把黨建工作與村莊建設(shè)緊密結(jié)合，以“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)、片組戶聯(lián)系”為依托，構(gòu)建“網(wǎng)格+支部”工作模式，統(tǒng)籌組織和服務(wù)資源，在網(wǎng)格建立工青婦等群團組織以及“一站式”便民服務(wù)制度，為群眾提供全方位的綜合服務(wù)，形成部門協(xié)作配合、社會各方共同參與的工作格局。1. 健

15、全村兩委“一肩挑”制度村黨組織和村委會是村級權(quán)力的重要核心，但二者之間的運作在權(quán)力、民意等方面存在某種張力和矛盾，對村委會管理村莊的日常工作的展開具有一定的阻礙性，而通過建立健全村兩委交叉任職的“一肩挑”制度則能夠有效緩解村兩委間長期存在的矛盾。在涉及村莊公共利益的具體事務(wù)上，村兩委“一肩挑”制度可以實現(xiàn)決策和處理的協(xié)調(diào)一致，使事務(wù)能夠快速處理，讓村級權(quán)力體系運作更加高效有序。同時，村兩委“一肩挑”制度的推行也可以增強村組織間的凝聚力，提高村組織間的配合性和合作性，并以村兩委組織的凝聚力提升為契機激發(fā)村莊治理過程中的多元主體的活力，形成村莊的多元治理主體格局。2. 加強村干部隊伍建設(shè)村干部是黨

16、在基層聯(lián)系村民的紐帶，身處村莊治理第一線，是村莊治理的組織者。面對當(dāng)前村莊內(nèi)部利益不斷分化，情況日益復(fù)雜的治理現(xiàn)狀，探索村干部隊伍素質(zhì)能力的提升辦法是需要解決的首要問題。首先，要從村干部候選人選舉、村干部隊伍學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方面切實推進村干部隊伍建設(shè)。第一，要規(guī)范村委會換屆選舉程序，嚴格審查村干部候選人條件，加強政策宣傳引導(dǎo)，從源頭上把政治上靠得住、工作上有本事、群眾中有威信的候選人選舉成為村委會成員。第二，要建立健全村干部培訓(xùn)機制，著力提升村干部隊伍整體素質(zhì)，針對基層黨建、村莊治理、社會組織培育、村莊協(xié)商等內(nèi)容對村干部進行集中培訓(xùn)，組織村干部考察學(xué)習(xí)優(yōu)秀村莊治理理念和治理經(jīng)驗，提升村干部處理村莊矛

17、盾的能力和工作效率。第三，要在基層治理中發(fā)揮黨員先鋒模范作用，通過挖掘典型、培育典型、宣傳典型，發(fā)揮典型人物引領(lǐng)作用，以榜樣力量激發(fā)村干部的工作熱情。其次，要建立健全保障和激勵機制。杜贊奇的“盈利型經(jīng)紀人”指出了鄉(xiāng)村精英處理本村事務(wù)時呈現(xiàn)的行為取向，村干部在辦理村莊公共事務(wù)過程中也受自身利益因素影響。長期以來，村干部的工資和福利保障總體水平與職責(zé)二者間不匹配，難以有效調(diào)動村干部的工作積極性，甚至許多村干部只能用業(yè)余時間處理村委會事務(wù)。因而，要有效提高村干部工作效率和積極性，需要推動村干部隊伍職業(yè)化建設(shè)，并建立健全村干部隊伍的工資保障和福利激勵機制，如實行工資制，讓村干部管理村莊的獲得感更高，能

18、夠把主要精力用于村莊事務(wù)的管理。3. 提升村民參與治理的主體性地位在農(nóng)村地區(qū)開展群眾自治活動，是激發(fā)村民參與管理村莊公共事務(wù)的積極性、主體性的重要途徑，它可以培養(yǎng)村民的主人翁意識，形成“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的價值觀念，讓村民圍繞村莊服務(wù)管理主題，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，實現(xiàn)村莊治理互動和良性循環(huán)的局面，激活村民自治的活力，進而可從自治層面有效緩解村干部管理村莊公共事務(wù)的壓力。首先，要推進村莊協(xié)商工作常態(tài)化。村莊作為一個相對封閉和關(guān)系復(fù)雜的集合體，涉及的利益主體多元化、利益訴求多樣化，因而村莊治理水平與成員利益密切相關(guān)，直接影響村莊成員利益的實現(xiàn)程度。村莊協(xié)商為保障人民群眾權(quán)益和廣泛參與提

19、供了制度平臺，使村民的意見和建議能夠得到充分反映，在廣泛性、代表性和包容性基礎(chǔ)上形成“最大公約數(shù)”，進一步健全依法治理和民主管理的規(guī)章制度，確保村莊治理有法可依，穩(wěn)步提高村莊治理水平。其次，要發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用。村規(guī)民約指全體村民參與制定并認可的村民行為規(guī)范，可以是村民在長期的生活實踐中逐步形成的習(xí)俗總和，也可以是基于國家法律授權(quán)，在充分吸收農(nóng)村社會傳統(tǒng)文化中合理部分后制定而成的規(guī)章制度。廣東省松塘村根據(jù)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護規(guī)劃制定了松塘村村規(guī)民約，對村內(nèi)祠堂等古建筑的擴建、改建等作了約定，保護古村嶺南建筑風(fēng)格。如松塘村村規(guī)民約第七條規(guī)定：“在松塘村內(nèi)的祠堂民居及其他建筑等項目的新建、

20、擴建、改建、重建，應(yīng)當(dāng)保持古村嶺南建筑風(fēng)格；管線網(wǎng)安裝等項目，應(yīng)當(dāng)與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)?！?1作為一種基于同意的權(quán)力，村規(guī)民約通過在村莊成員心里層面建立權(quán)威，使村民逐步形成規(guī)則意識，推動形成村民安居樂業(yè)、村莊安定有序的局面。最后，要推動鄉(xiāng)賢參與村莊治理?！班l(xiāng)賢參事”主要以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，村民自治組織為基礎(chǔ)，以村莊能人為骨干，村民廣泛參與的村莊治理新模式。如福建洛江區(qū)探索推行“黨建+鄉(xiāng)賢理事會”，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，培育發(fā)展紅色鄉(xiāng)賢理事會，并在村民自治組織的基礎(chǔ)上積極參與村級經(jīng)濟社會建設(shè)以及公共服務(wù)等。同時，借助鄉(xiāng)賢帶來的外部資源積極招商引資，協(xié)同參與公共事務(wù)管理，助推家鄉(xiāng)建設(shè)，打造村莊振興和發(fā)

21、展的新引擎，有效化解村委會治理村莊面臨的人力、物力和財力短缺的難題。4. 引進和培育社會組織中共中央、國務(wù)院在關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見中指出，要在城鄉(xiāng)社區(qū)大力發(fā)展提供公共服務(wù)的社區(qū)社會組織以及其他組織，推進社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”，統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量的協(xié)同作用。如福建百戶村通過政府購買服務(wù)的方式引進天朗社會工作服務(wù)中心，把孤寡老人、留守兒童等作為主要服務(wù)對象，為其提供專業(yè)化和規(guī)范化的服務(wù)。社會組織在村莊提供的基礎(chǔ)平臺和資源上，以自身作為組織載體，聯(lián)結(jié)內(nèi)外部資源，形成服務(wù)于特定群體的專業(yè)力量，并借助社會工作者的支撐，確保“三社聯(lián)動”機制有效運行，使多元化的服務(wù)在村莊實現(xiàn)了供給，

22、改善了村莊服務(wù)現(xiàn)狀，提升了村民生活質(zhì)量和幸福感。這種方式彌補了村委會提供公共服務(wù)專業(yè)性缺失的不足，減輕了村委會服務(wù)供給壓力。（二）以權(quán)責(zé)清單規(guī)范行政與自治間關(guān)系根據(jù)村民委員會組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間為指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，但在實際運作過程中，二者更多地表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。為了貫徹落實依法治國和推進基層治理法治化要求，規(guī)范基層權(quán)力運行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在基層治理中的本職作用，需要厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的權(quán)責(zé)界限并建立工作清單。一方面，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)清單。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊治理中扮演著組織者和推動者角色，是推動村莊發(fā)展的主要力量，發(fā)揮著主導(dǎo)作用，因而也擔(dān)負著村莊治理的主要職責(zé)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會過度行政化的管理方式必然侵害村委會自治工作，不利于提升村莊治理水平。為了破除傳統(tǒng)社會治理格局下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理對村委會自治工作的過度干預(yù)，需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊治理中的職責(zé)，建立權(quán)責(zé)清單。另一方面，制定村委會工作清單。村委會是村莊群眾的自治組織，負責(zé)處理本村莊的公共