行政改革中的制度安排

1、.：.；行政改革中的制度安排新的千年開場之際，是人類探尋新的生存方式的時代，因此在已逝的千年行將終了的時候，全球范圍內(nèi)的改革浪潮就已風風火火地展開多時。一切的改革運動都與行政改革相關聯(lián)，行政改革是最為根本的變革。由于，在社會開展的普通進程中，每前進一步，都是以行政體制和行政行為方式的變革為標志的。不僅現(xiàn)實的社會歷史提高必然要提出行政體制和行政行為方式變革的要求，而且行政體制和行政行為方式的變革又是對社會歷史提高確實證。就當代中國的詳細實踐而言，社會的開展和歷史的提高經(jīng)過中國共產(chǎn)黨的思想道路和政治綱領的歷史性轉變和由方案經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變而成為一場現(xiàn)實的運動，并不斷地提出行政改革的要求，特別是

2、向市場經(jīng)濟的轉變構成了行政改革的歷史動因和現(xiàn)實根底。易言之，行政改革是一項具有客觀必然性的變革，沒有深化而徹底的行政改革，經(jīng)濟改革和其他各項社會變革的成果就無法得以穩(wěn)定，社會主義市場經(jīng)濟就有能夠遭到破壞和摧殘。正是由于這個緣由，行政改革是人們最為關注的改革運動。一、行政改革的現(xiàn)實根底和制度環(huán)境中國的行政改革是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟提出的要求，由于市場經(jīng)濟與方案經(jīng)濟對政府的行政管理體制、行政人員的素質(zhì)、行政行為的方式所提出的要求是完全不同的。同時，社會主義市場經(jīng)濟所處的時代又決議了它會提一些特定的要求，由于社會主義市場經(jīng)濟所處的時代是一個信息社會、知識經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化的時代。當然，社會主義的

3、改革運動是為了實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。在鄧小平實際中，他們可以看到這樣一個邏輯關系：社會主義現(xiàn)代化必需經(jīng)過市場經(jīng)濟來加以實現(xiàn)，而市場經(jīng)濟那么需求有科學、合理、高效的政治體制、行政體制造保證，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟是當前的根本義務，一切政治運動和行政管理活動都是為了這一根本義務的落實。這個實際邏輯在現(xiàn)實中的運動就表現(xiàn)為改革的實際進程，即從方案經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的改革，從與方案經(jīng)濟相伴隨的政治體制和行政管理體制到與市場經(jīng)濟相順應的政治體制和行政體制，進而在新體制下構建新的行政行為方式的改革。從一種體制、一種方式向另一種體制、另一種方式的轉變還只是流露于外的景象。在本質(zhì)上，改革是政治與經(jīng)濟的關系，是政府

4、與社會的關系的調(diào)整和重新定位。經(jīng)過這種調(diào)整和重新定位，使行政體制、政府的公共政策順應市場經(jīng)濟的要求，對于市場經(jīng)濟體制的建立和完善發(fā)揚能動的作用，從而促進市場經(jīng)濟的有效運作和推進市場經(jīng)濟的安康開展。但是，無論是在景象層面上還是在本質(zhì)意義上，市場經(jīng)濟都是實際思索的基點和實際的目的指向，任何一項改革，都是為了社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善這一目的的。市場經(jīng)濟是根底和前提，對于行政改革的了解也需求首先從這一根底和前提著眼，然后才干正確審視和把握市場經(jīng)濟中的要求，以及政府滿足這些要求的努力方向和如何經(jīng)過行政改革把努力方向轉化為實際的進程。行政改革的直接表現(xiàn)是政府本身的開展，而實踐上行政改革是于社會開展的需

5、求，特別是于經(jīng)濟開展的需求?；蛘哒f，是由于經(jīng)濟的開展使政府顯得落后和過時了，所以政府不得不經(jīng)過本身的變革來重新獲取它對社會的真實指點權。當然，政府的行政改革是由政府本身來推行的，所以，在改革的過程中，政府在進展自我調(diào)整、自我改革，從而推進本身的開展。作為結果，這種改革使政府重新獲得了對于整個社會的指點權，從而又可以引導整個社會的開展和提高。歸根究竟，政府的行政改革是建立在政府可以認識到社會的變革要求，假設社會曾經(jīng)提出了這種要求，而政府卻總是不作出回應的話，那么這種政府間隔 失去存在的合法性就不遠了。經(jīng)過多年的改革，我國曾經(jīng)初步建立起了市場經(jīng)濟體系。但這個體系還是不健全的。由于，市場雖然曾經(jīng)構成

6、，而系統(tǒng)的市場規(guī)范卻尚未建立起來，孤立的個別的市場規(guī)范很難在市場主體那里構成理性的市場認識，以致于市場主體的活動在很大程度上是不規(guī)范的。從市場經(jīng)濟構成和開展的歷史來看，我國市場經(jīng)濟的構成具有獨特性，它是自覺建立的而不是自然構成的。普通說來，自然構成的市場經(jīng)濟在市場構成的同時也會自然而然地產(chǎn)生一些相應的市場規(guī)范，在這個前提下，政府往往再對市場規(guī)范加以確認。即使這樣，政府也需求自覺地、理性地去建立一些規(guī)范，但對于自然構成的市場經(jīng)濟來說，由于有著更多的自然生長的時間，是可以允許規(guī)范滯后的。對于我國的市場經(jīng)濟來說，就不應這樣，由于經(jīng)過改革而自覺建立的市場經(jīng)濟是在一個特定的歷史時期內(nèi)進展的，它沒有過多的

7、允許市場自然發(fā)育的時間。所以，它該當是規(guī)范先行，最起碼，市場規(guī)范不應遲滯于市場的出現(xiàn)和生長。然而，現(xiàn)實的情況是市場規(guī)范大大滯后于市場，政府往往是在市場中的不規(guī)范行為曾經(jīng)呵斥了極大的破壞之后，才去制定規(guī)范，而這些被制定出來的規(guī)范又往往是孤立的，甚至是相互矛盾的，以致于市場主體無法全面系統(tǒng)地了解和把握市場規(guī)范，服從這些規(guī)范和自覺維護這些規(guī)范。他們知道，社會主義市場經(jīng)濟與非市場經(jīng)濟的根本區(qū)別就在于市場是在一定的制度框架下構成和開展的。由于，非市場經(jīng)濟本身就是制度，是一體化的經(jīng)濟方式，市場經(jīng)濟那么必需在經(jīng)濟與制度框架二元化的前提下才干構成和開展。也就是說，市場經(jīng)濟中的經(jīng)濟活動的直接目的是經(jīng)濟利益，而這

8、種經(jīng)濟利益能否具有普遍性和長期性，是由一系列的規(guī)那么體系來加以保證的。經(jīng)濟活動本身并不是規(guī)那么，但經(jīng)濟活動必需按照一定的規(guī)那么進展，而且經(jīng)濟活動服從的一定規(guī)那么是具有強迫性的。市場規(guī)那么需求由政府來加以提供。行政改革的制度安排在某種意義上就是為市場提供規(guī)那么體系的有效途徑。而我國市場規(guī)范滯后或市場規(guī)范不到位的情況闡明：政府在指點改革的過程中，沒有對本身的改革給予足夠的注重。雖然關于政治改革、行政改革的問題也經(jīng)常被提起，但往往滿足于機構改革。固然，機構改革是行政改革的契入點，但機構改革并不是行政改革的全部，假設沒有全面的行政改革，機構改革也必然是徒勞無功的。由于機構改革并不能從根本上處理政府行政

9、行為方式的問題和價值取向的問題，囿于傳統(tǒng)的行政管理方式和價值觀念，又決不能夠順應市場經(jīng)濟的要求，不能夠為市場提供充分的、全面的、系統(tǒng)的規(guī)范。在這種情況下，徹底的行政改革就顯得非常必要了。市場經(jīng)濟是行政改革的現(xiàn)實根底，行政改革的任何一項詳細工程，都是從市場經(jīng)濟的需求出發(fā)的，是經(jīng)過新的制度安排來為市場經(jīng)濟效力的。但是，這種制度安排又是在既有的制度環(huán)境下進展的，必需把既有的制度環(huán)境作為行政改革及其制度安排的根本參量加以思索。既有的制度環(huán)境可以分為兩個方面：一是國家的根本制度，我國的行政改革是在社會主義制度環(huán)境下進展的，我國的社會主義制度是由憲法以及其他的根本法律、法規(guī)等為根本內(nèi)容的正式規(guī)那么所確立的

10、。但是，我國的社會主義制度又是有中國特征社會主義制度，這個中國特征那么是由風俗、傳統(tǒng)、習慣以及一些非正式規(guī)那么構成的一整套規(guī)那么體系及其實現(xiàn)機制所確立的。有中國特征社會主義制度是行政改革的根本制度環(huán)境，這一制度環(huán)境決議了行政改革的方向和內(nèi)容。也就是說，行政改革所要作出的制度安排是在堅持有中國特征社會主義制度前提下進展的，這一制度安排并不包含有中國特征社會主義制度的改革。廣義的制度安排確如產(chǎn)權學派和新制度學派所說的那樣具有兩種方式，即“純粹自愿的方式和“由政府控制和運營的方式。但我國的行政改革不是一個自然的過程，而是一個自覺的過程，是在堅持和維護有中國特征社會主義根本制度不變的條件下進展的，所以

11、它只能選擇“由政府控制和運營的方式。政府是行政改革和制度安排的主體，政府發(fā)動和指點著對政府本身的改革運動，而且這一改革和制度安排的過程又恰恰是為了維護和完善有中國特征社會主義的根本制度。制度環(huán)境還有另一重含義，那就是產(chǎn)權學派和新制度學派所說的那種“一系列用來建立消費、交換與分配根底的政治、社會和法律根底的規(guī)那么之和。但是，這個“政治、社會和法律根底的規(guī)那么之和其實是對于普通意義上的政治活動、經(jīng)濟活動以及其他社會活動而言的，而對于實現(xiàn)制度安排的行政改革來說，制度環(huán)境只能是特指的國家根本制度，在我國，就是有中國特征社會主義制度，而產(chǎn)權學派和新制度學派所講的“用來建立消費、交換與分配根底的政治、社會

12、和法律根底的規(guī)那么之和恰恰是制度安排的根本內(nèi)容，而不是環(huán)境。所以，我國行政改革的目的，不在于突破有中國特征社會主義制度環(huán)境的架構，而在于在有中國特征社會主義制度環(huán)境下有效地改動消費制度、交換制度和分配制度。詳細地說，我國的行政改革所要實現(xiàn)的制度安排是對權益運轉機制、公共政策規(guī)范體系、政府角色定位、行政行為方式等等進展的調(diào)整和重新確證。二、行政改革的目的是要作出制度安排行政改革是由政府指點的自覺地改動行政組織構造、改善行政行為方式、理順行政關系、加強行政功能的運動。在一個社會體系中，政府處于一個特殊的位置上，它是社會關系的調(diào)理者，是社會開展的指點者，是明確的、理性的社會規(guī)范的提供者，任何一項行政

13、行為都直接或間接地與社會聯(lián)絡在一同，政府沒有分開社會而獨立存在的權益，它必需時時反映社會的要求并積極地把這種要求轉化為現(xiàn)實。因此，社會生活的任何一項變革都必然要反映在政府上，并最終以政府的順應性變革來穩(wěn)定這項社會變革，假設政府是社會生活變革的指點者的話，那么它在指點變革的同時就該當更加留意本身的變革。既然建立社會主義市場經(jīng)濟的經(jīng)濟改革過程是由政府發(fā)動和指點的，那么政府本身的行政改革就不應是在市場經(jīng)濟開展和經(jīng)濟改革的要求下的順應性變革，而該當是一種自動的積極的改革，是一種希望經(jīng)過本身的改革去推進經(jīng)濟改革進一步深化和促進市場經(jīng)濟進一步完善的改革。但是，自動的積極的行政改革是容易走上冒進之路的。所以

14、，政府行政改革選擇順應性變革的方式是最為穩(wěn)妥的，雖然這樣能夠會使經(jīng)濟改革以及其他各個方面的改革進程變得較為緩慢，卻可以防止由于客觀冒進帶來的危機。正是基于這樣的思索，在我國改革的現(xiàn)實開展進程中，行政改革是滯后于經(jīng)濟改革的。但是，無論行政改革選擇自動的積極的方式還是選擇順應性的方式，都該當是系統(tǒng)性的變革，是出于新的制度安排的目的，而不是單線的開展。所以說，行政改革的目的就是要作出制度安排。實踐上，他們經(jīng)常可以聽到這樣的告誡，“改革是一項系統(tǒng)工程，但卻很少有人明確地把這項系統(tǒng)工程看做是一項制度安排。其實，作為一項系統(tǒng)工程，其最具總體性的內(nèi)容無疑就是制度安排，假設不是把改革看做為一種新的制度安排的話

15、，那么任何一項詳細的改革和改革的任何一個環(huán)節(jié)上都無法表達出它是一項系統(tǒng)工程的一部分，甚至會出現(xiàn)與整個改革進程相矛盾、相背叛的情況。所以，改革的系統(tǒng)性是存在于它所作出的制度安排之中的。也就是說，改革能夠是由于現(xiàn)有的矛盾和當前存在著的問題所引發(fā)的，但卻并不是單純地為理處理現(xiàn)有的矛盾和當前存在的問題，不是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的被動選擇和隨機性出路，而是要作出制度安排，是經(jīng)過制度安排來消解現(xiàn)有的矛盾和存在的問題，并使這類矛盾和問題不再反復出現(xiàn)，即使再度出現(xiàn)了矛盾和問題也該當是全新的。任何一項現(xiàn)有的矛盾和當前存在的問題在處理方案上都是可以作出多種選擇的，只需一種處理方案的矛盾和問題在現(xiàn)實生活中幾乎是

16、不存在的。但是，當一現(xiàn)有的矛盾和當前存在的問題得到處理的同時會不會又引發(fā)了另一矛盾和出現(xiàn)另一問題，或者，現(xiàn)有的矛盾和問題得到了暫時處理，而隔一段時間它又反復出現(xiàn)呢？假設處理矛盾和處置問題的方式不是一種新的制度安排，那是難以防止的。制度安排在起點上就包含著綜合性的考量，是理性的和建立在一致的價值根底上的，有著明確而又一致的目的指向，因此賦予一切處理詳細矛盾和處置詳細問題的方式方法以系統(tǒng)性的內(nèi)涵。具有系統(tǒng)性的才是具有前瞻性的，制度安排的系統(tǒng)性使一切處理矛盾和處置問題的方式方法具有前瞻性，可以成為推進政治、經(jīng)濟和社會生活整體提高的積極步驟。所以，行政改革的全部意義就在于作出制度安排。十多年來，我國的

17、行政改革往往被了解為機構改革。其實，機構改革只能是行政改革的一個契入點，而不是行政改革的全部，甚至不能稱得上是行政改革的根本內(nèi)容。由于，機構改革必然會牽涉到政府職能問題，其緣由是職能決議著組織，假設職能不發(fā)生根本性的轉變，那么機構改革是不可以得到積極的結果的，一時間機構改革到達了精簡機構和裁減冗員的目的，但用不了多長時間，又會改動過來。所以說行政職能是行政組織的根據(jù)，機構的設置、人員編制的制定都是根據(jù)職能來進展的和由職能來決議的。但是，行政職能的轉變在行政改革的實際中并不是一個可以直接操作的問題，由于職能的轉變必然要經(jīng)過一系列詳細的步驟來進展，包含著許多詳細的方面。比如，職能的改動首先意味著政

18、府與社會的關系的改動，意味著政府本身權責關系的明確化，意味著行政行為方式的根本改革。而最為主要的是要求行政體系在價值觀念、價值取向上有根本的改革。沒有價值層面的變革，一切物質(zhì)層面的變革都會回復如前。由于，在現(xiàn)代社會，政府本身就是一個從虛擬到現(xiàn)實的轉變過程，是一個作出設計和安排的過程，有著什么樣的價值觀念和價值取向，就必然會按著這種價值觀念和價值取向來設計和安排政府。所以，迫于財政壓力和行政效率低下而進展的機構改革只是系統(tǒng)的行政改革的起點，而不是可以實現(xiàn)制度安排的全部任務。我國的行政改革作為一種順應性變革，在其開場之時，要處理的矛盾和處置的問題都已浮現(xiàn)了出來，政府職能的范圍和方式在實際上曾經(jīng)經(jīng)過

19、了長時期的討論，在實際上也非常清楚了，但改革的道路為何那樣艱苦？根本緣由就在于缺乏行政改革的系統(tǒng)思想，即改革的方案和進程缺乏系統(tǒng)的整體性。由于，只需擁有系統(tǒng)性的思想方式，在思索和處置問題時，才干著眼于從系統(tǒng)整體出發(fā)，著力于系統(tǒng)與子系統(tǒng)、子系統(tǒng)的層次與構造、系統(tǒng)與環(huán)境等方面的關系，最終實現(xiàn)系統(tǒng)整體目的的優(yōu)化。而在我國的行政改革中，存在著把改革庸俗化為一些處理詳細問題的對策性改動，即一些詳細的政策、政令和管理方式的改動，雖然在鄧小平實際中和黨的艱苦歷史性決議中，行政改革的整體目的是明確的，但在實際上，政府間的政策、政令甚至法律、法規(guī)上的矛盾卻是極其突出的?？梢姡麄儼岩环N順應性變革變成了一種被動的

20、改革。其實，順應性變革并不意味著被動的改革。由于，行政改革是政府本身的變革，這一改革不僅于社會的壓力，而且政府本身的自覺也是一個決議要素。不僅中央政府而且政府的每一個層級的自動性和積極性都對這一改革進程負有不可推卸的責任。并且，這種自動性和積極性是基于把改革作為制度創(chuàng)新的認識，是對整個行政方式、行政體制進展整體重新建構的過程。改革的進程只需把制度創(chuàng)新和制度安排作為目的才干賦予每一個改革步驟、每一項改革方案以系統(tǒng)性和總體性。改革進程中的問題主要是根源于行政體系的，由于政府指點著改革的進程，假設政府有著明確的制度安排認識，那么制度供應的情況就會大大不同?，F(xiàn)實情況是，政府對于本身都有著嚴重的制度供應

21、缺乏的問題。例如，改革中出現(xiàn)的腐敗問題，就是由于制度供應缺乏呵斥的。人們公認，是在改革的過程中，行政體系及其權益的運轉出現(xiàn)了嚴重的腐敗問題。這闡明走向市場經(jīng)濟的過程促使了人們利益認識的覺悟，行政體系中的人即行政官員不再在政治信心和精神寄托之中尋求行政行為的支持，而是希望在執(zhí)行公共意志的行政行為中添加個人利益的同時得到實現(xiàn)的愿望。雖然個人利益的實如今現(xiàn)實表現(xiàn)上是與公共利益相矛盾的，行政人員的個人利益的實現(xiàn)往往以公共利益的犧牲為前提，但在動機上可以了解為并不像市場中從事經(jīng)濟活動的人那樣完全以個人利益的實現(xiàn)為目的，他的主導動機依然是用本人的行政行為為公共利益效力，但他在公共利益上附帶了一定份額的個人

22、利益，從而在現(xiàn)實表現(xiàn)上就是人們所指的腐敗。個人的腐敗是一種具有偶爾性的問題，但個人的腐敗泛化為一種普遍的政治景象，擴展為集團的腐敗，甚至是行政權益運轉在每一個領域中都難以防止的問題和整個行政體系難以根治的痼疾，這種情況就不再是偶爾的了，而是有著制度條件的。詳細地說，改革的運動突破了經(jīng)濟活動、政治活動和整個社會生活的原有制度框架，開辟了以市場經(jīng)濟為特征的社會開展進程，而與這一進程同步開展的制度創(chuàng)新過程卻大大滯后于前者，因此經(jīng)濟活動、政治活動以及整個社會生活的規(guī)范化程度遭到減弱，行政權益的運轉出現(xiàn)了很大的恣意性。所以，處理這一問題和改革中出現(xiàn)的其他一切問題的出路都是作出制度安排?？傊?，我國行政改革

23、的現(xiàn)實目的包括三個方面：()行政行為方式的改動。行政行為方式的改動是指行政行為從絕對支配和全面干涉的方式向宏觀引導的轉變，也就是說政府不再干涉詳細的經(jīng)濟活動，詳細的經(jīng)濟活動放給市場調(diào)理。()政府與社會和政府與根本的社會制度之間的關系變化。政府與社會的關系從管理定位向效力定位的改革，政府與根本的社會制度之間的關系從依靠和從屬型向效能型轉變，即注重引導和促進社會政治、經(jīng)濟開展和可繼續(xù)開展的效率。()規(guī)那么體系的變化。即加強規(guī)那么體系的理性化和系統(tǒng)性，消除體系中相互矛盾和沖突的方面，使規(guī)那么體系建立在一致的價值原那么之上。這三個方面的系統(tǒng)實現(xiàn)就是他們所講的制度安排。三、制度安排的價值目的從中國的實踐

24、來看，長期以來，政府與社會的一體性是政府行政管理行為的根本框架。行政人員習慣于在這一框架下開展活動，有著從屬于這一根本框架的思想定勢和行為習慣。市場經(jīng)濟突破了政府與社會的一體性，從而把政府與市場之間的關系問題提了出來，要求市場相對于政府的一定程度上的獨立性，市場的運轉按照公平競爭、等價交換的市場原那么進展。政府對市場的干涉和介入，也必需是在服從這些原那么的前提下開展活動的，政府自覺地為市場制定規(guī)范，也恰恰是為了維護市場原那么和保證市場原那么得以服從，消除或防止市場本身之中存在的那些破壞市場原那么的非理性要素。然而，在市場經(jīng)濟構成的過程中，無疑是存在著一些于市場內(nèi)部的破壞市場原那么的要素，但這些

25、要素對市場原那么的破壞是遠遠不及行政行為對市場原那么呵斥的破壞。改革的實際闡明，一方面，政府是市場經(jīng)濟的倡導者和推進者，沒有政府的引導和支持，中國的市場經(jīng)濟就不能夠建立起來；另一方面，中國市場經(jīng)濟的最大破壞力于政府，是政府中的非規(guī)范行政行為構成了對市場經(jīng)濟原那么的破壞。行政人員，甚至一些政府組織和準政府組織，以市場主體的身份在市場中活動，政府由于權能越位而不當?shù)亟槿肫髽I(yè)運營活動，行政管理中的自我中心認識和傳統(tǒng)的行為方式，公共權益的私有化，等等，都是直接破壞市場原那么的要素。正是在這種情況下，他們提出了政企分開，而政企分開假設僅僅是出于處理已有問題的對政府與社會關系的調(diào)整，而不是作為制度安排的一

26、部分，那么是永遠無法制止行政權益的越位的。所以，政企分開也和機構改革一樣，必需從屬于制度安排的系統(tǒng)目的。制度安排的底蘊就是規(guī)范的供應，即政府根據(jù)市場經(jīng)濟的客觀要求為市場乃至整個社會提供規(guī)范。市場經(jīng)濟要求市場行為的公平競爭和等價交換，任何等級特權都是與市場經(jīng)濟格格不入的，都會對市場經(jīng)濟呵斥極大的破壞，任何不公平的競爭和不等價的交換都是與市場經(jīng)濟的本質(zhì)的背叛。然而，在改革開放的過程中，在走向市場經(jīng)濟的過程中，他們看到的是，政府對企業(yè)運營行為的過多干涉，致使企業(yè)的經(jīng)濟活動不是市場行為，而是行政行為，是被行政所束縛、附屬于行政的行為，無法在市場中進展公平競爭和等價交換。這闡明政府沒有把本人定位在規(guī)范提

27、供者的位置上，而是定位在詳細問題的處理者的位置上，以致于呵斥市場規(guī)范的缺位與缺乏。所以，作為制度安排，它在政府與社會的關系方面，要求政府把建立和維護市場規(guī)范作為根本內(nèi)容，消除市場中能夠產(chǎn)生和存在任何破壞公平競爭和等價交換的要素?；蛘哒f，該當建立全新的政府與市場、與企業(yè)的關系方式，成認經(jīng)濟人作為市場主體的獨立法人位置，政府不再經(jīng)過本身的不當干涉去破壞公平競爭等價交換的原那么。規(guī)范的提供者首先本身是規(guī)范的。當然，如上所述，與全能政府時期相比，如今他們曾經(jīng)擁有更多的行政行為規(guī)范，為什么卻出現(xiàn)了更多的行政行為不規(guī)范的問題呢？他們該當看到，在全能政府時期，雖然行政行為的規(guī)范非常簡單，但卻有著明確而堅決的

28、價值觀念。今天，他們在實際上的價值觀念的明確性沒有發(fā)生改動，但新制定出來的行政行為規(guī)范要么逃避了這種價值取向，要么就是與這種價值取向相沖突。另一方面，行政人員在很大程度上把實際上確認的價值觀念看做是與本人無關的，甚至自覺或不自覺地用本人特有的方式嘲弄這種價值觀念。這個問題的處理，顯然需求首先對實際上的價值原那么加以重新檢討，進而，在這一重新檢討的根底上確認新的價值形狀，并把新的價值形狀轉化為行政行為的方式。由于既然既有的價值觀念遭到逃避，甚至與行為相沖突，這就證明了它失去了社會心思根底，重新獲得這種根底不能夠經(jīng)過原有社會心思的恢復來實現(xiàn)，而是要經(jīng)過價值觀念的改動來謀求社會心思的認同。行政體系的

29、價值根底是其公共性，因此政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我存在的公共性作為至高無上的原那么，政府的組織構造、行為方式、運轉體制、政策規(guī)范等等，都無條件地表達出其公共性，是掌握公共權益的實體，而且，這個實體卻沒有本人獨立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所表達出來的是整個社會的公共利益和政治追求。政府的公共性是市場經(jīng)濟條件下的必然價值選擇。由于，市場經(jīng)濟條件下的人是私人化的，物是私有化的，利益追求是分散化的。這種私人化的、私有化的和分散化的無限多向度必然要求有一個一致的整合力量，而這種力量是不可以由任何私人提供

30、的，惟有政府可以扮演這個角色。易言之，假設政府不去扮演這個角色，那么整個社會就會墮入私人的與公共的混沌形狀，而人類歷史上的奴隸社會和封建社會就是典型的私人的與公共的混沌形狀。所以政府的公共性是社會文明和政治文明的支柱。而且，在現(xiàn)代社會，人們也越來越關注公共性對于政府性質(zhì)的意義，識別政府及其行政行為能否充分地包含著公共性的含量，并把政府的公共性作為社會及其市場中一切私人性安康實現(xiàn)的保證。在這種公共性已成為社會及其市場的迫切要求的情況下，政府惟有作出公共性的價值選擇，樹立公共性的價值觀念，才具有時代性和現(xiàn)代化。所以說，政府在作出新的制度安排時，必需在公共性的價值取向和價值觀念上進展。公共性也是制度

31、安排的倫理內(nèi)涵，由于只需政府把公共性作為本人的價值取向和價值觀念，才有能夠使一切從政為官者都以謀取公共利益為己任，而決不允許濫用公共權益如政府行政權益為個人、家庭或小團體謀私利。政府價值的公共性最為直接的表達是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性曾經(jīng)超越了客觀公正，是一種制度公正?？陀^的公正是在行政管理的詳細過程中存在的，是在行政人員的行為中表達出來的，是行政人員根據(jù)既有的價值觀隨機作出的判別而提供的公正，而制度的公正那么是包含在行政行為機制之中的，是由法律法規(guī)和公共政策體系提供的，因此是制度安排確立起來的公正。普通說來，假設制度安排不是建立在公共性的價值根底之上的話，那么公正

32、就只能由行政人員的個人來加以提供，表現(xiàn)為行政人員的個人品德或官德，而建立在公共性價值根底上的制度安排是經(jīng)過政府即行政體系的整體來提供公正的，是制度的公正和制度的倫理化。所以，制度安排的價值目的首先在于確立公共性的價值觀念，在這個根底上才干保證政府即行政體系成為公正的提供者，而不是僅僅由作為個人的行政人員來提供公正。假設說政府的公共性是制度安排用以確立公正的價值根底的話，那么市場經(jīng)濟的性質(zhì)那么是制度安排確立公正的客觀前提。市場經(jīng)濟在本質(zhì)上是一種產(chǎn)權經(jīng)濟。所謂產(chǎn)權也就是一個社會所強迫實施的選擇一種經(jīng)濟品的運用的權益，明晰的產(chǎn)權制度那么是將這種權益分配給一個特定的人，它可以同附著在物品上的類似權益相

33、交換；同時，產(chǎn)權的強度由實施它的能夠性與本錢來衡量，這些又依賴于政府，而且，政府制度安排中的產(chǎn)權合法性會在社會中構成其合理性的認同，并滲入到非正規(guī)的社會行動以及倫理和品德規(guī)范之中。簡而言之，沒有他的贊許或補償，就沒有人能合法地運用或影響他擁有產(chǎn)權的物品的物質(zhì)環(huán)境?？梢姡瑢τ诿恳粋€經(jīng)濟人的產(chǎn)權的合理性和合法性的成認是只需制度可以做得到的，而制度的成認就意味著公正。然而，只需公開的和規(guī)范的才能夠是公正的。行政行為和公共政策的公開化和規(guī)范化是制度安排中必需加以確立的。詳細地說，這就是一個依法行政和按照法律程序制定和執(zhí)行公共政策的過程。靜態(tài)地看，就是在制度安排中，該當保證政府在公共物品的提供中實現(xiàn)公開

34、和規(guī)范，即政府制定的市場規(guī)那么應該規(guī)范化，政府調(diào)理的手段應該公開化，并遵照法律程序去制定和執(zhí)行，調(diào)理經(jīng)濟的目的也應該是明確的，提供的市場競爭次序該當是合理化的。在這種情況下，政府的行為準那么對于行為客體來說才是明確的、可預測的，從而使政府與社會之間建立一種規(guī)范化的調(diào)理與被調(diào)理的關系。總之，行政改革中的制度安排是建立在公共行政的公共性根底上的，在公共性的價值觀念之上追求公共行政的公正，并經(jīng)過行政公開化的途徑為公共行政的公共提供保證，而一切這一切的總的價值表現(xiàn)就是依法行政。四、制度安排所實現(xiàn)的制度供應制度安排大致包含三個層次：第一個層次是確定政府及其行政權益體系的公共性質(zhì)；第二層次是經(jīng)過法制建立和

35、公共政策的制定，為整個社會的經(jīng)濟生活、政治生活以及其他各個方面提供規(guī)范；第三個層次是經(jīng)過組織構造、職能關系、權責關系等方面的調(diào)整，改動行政管理方式的制度性根底，把恩賜型的公共物品供應轉化為效力型的公共物品供應。第一個層次的內(nèi)容是制度安排的價值目的，也是制度安排的總的價值根底。第二個層次屬于制度供應的內(nèi)容，即上述所講的公正、公開和依法行政，但它依然是價值層面的制度供應。第三個層次的內(nèi)容那么是在政府的實際運作層面上的制度供應，它主要表如今以下幾個方面。首先，堅持利益導向。市場經(jīng)濟是以利益為導向的經(jīng)濟，走向市場經(jīng)濟的過程也就是人們利益認識覺悟的過程。普通說來，在非市場經(jīng)濟條件下，人們的利益認識是遭到

36、抑制的，人們的理想追求、價值信心、生存支柱和行為規(guī)范是政治的、倫理的或宗教的而非利益的。而在市場經(jīng)濟條件下，政治理想、倫理觀念和宗教信心都呈現(xiàn)弱化的趨勢，對利益的追逐成為人們各項活動的主要動力。在這種情況下所作出的制度安排需求成認利益追求的合理性，即依法維護個人和經(jīng)濟主體的勞動所得，經(jīng)過延續(xù)而有效的公共政策，構建調(diào)理利益關系的制度規(guī)范。也就是說，成認利益追求的合理性和依法維護利益追求的行為，是新的制度安排的根本內(nèi)容。由于，只需一個充分一定人們利益追求合理性的制度，才干最大限制地激發(fā)出市場主體的發(fā)明愿望和繼續(xù)地促進消費力程度的不斷提高并推進社會的開展。但是，市場主體的追求又會產(chǎn)生一種負效應，那就

37、是社會的兩極分化。兩極分化在一個較短的時期內(nèi)是一個社會公平的問題，而在一個較長的時期內(nèi)那么又是一個效率的問題，由于長期的兩極分化必然呵斥市場開展的畸形化，出現(xiàn)市場蕭條，這也是一個能否可繼續(xù)開展的問題。這樣一來，在制度安排中又必需包含著公平的內(nèi)容，即防止兩極分化，或者說在利益追求的過程中，限制貧富差別，把人們擁有財富上的差別限制在一個有利于社會開展的限制內(nèi)。社會利益追求具有個體性的特征，每一種利益追求都屬于詳細的人、詳細的組織和詳細的利益集團，所以，政府不應成為市場中一個詳細的利益追求主體，而是以一切利益追求主體調(diào)理者的身份出現(xiàn)的。也就是說，政府不代表任何一種詳細的利益，而是作為社會普遍利益者出

38、現(xiàn)的。這就要求新的制度安排應突出公共利益，政府的法律政令、政策規(guī)范和一切行政行為都必需表達和維護公共利益，防止和杜絕任何損害公共利益的行為。在這個問題上尤其需求防止掌握公共權益的行政人員行使公共權益的偏向和利用公共權益謀取私利的問題，這也是要求新的制度安排中必需包含一個健全的自律自控機制。其次，制度安排的根本目的是為人民效力。政府行政機關作為國家權益機關的執(zhí)行機關，行使行政權益管理國家事務，一切要對國家權益機關擔任，要對人民擔任。因此，他們的政府機構只需堅持為人民效力，才干充分發(fā)揚上層建筑的作用，促進經(jīng)濟和社會的開展，也才有它存在的價值。第三，制度安排還應把建立廉價、廉潔、高效的政府作為目的。

39、建立廉價的政府，就是要少花錢、多辦事、辦好事，就是要求高效率。以管理為中心的政府是效率中心主義的層級制方式，這種層級制方式以政府壟斷為根底，權益高度集中、嚴厲的規(guī)章制度、過程取向的控制機制、官吏非人格化等是其主要特征。由于層級制的過分集權和死板的規(guī)章制度壓制了人的積極性和首創(chuàng)精神，最終導致效率低下，本錢較高，以致于成為社會繁重負擔。因此，在他們的制度安排中，必需超越以管理為中心的層級制方式，建立健全本錢效益機制。他們不僅要建立廉價的政府，而且要建立廉潔的政府。在制度安排中，除了在行政人員的價值定位上堅持以效力為本，還要建立健全科學合理的權益運轉機制，保證公共權益的性質(zhì)在任何情況下都不發(fā)生改動，

40、由于，政府執(zhí)掌和行使著公共權益，沒有政府的廉潔，就沒有政府的感召力和凝聚力，就不能夠有全社會的公正、公平，社會利益就會失衡，社會次序就會變得混亂，就會腐化社會風氣。廉價和廉潔本身就意味著高效。但是，在制度安排中還要充分思索政府的現(xiàn)代性，為政府廣泛吸納和運用現(xiàn)代化管理技術建立制度框架。普通說來，開展中國家的行政改革往往瞄準興隆國家的以管理為中心的行政行為方式，以為這種方式具有高度的規(guī)范性。確實，管理為中心的政府可以有著健全的規(guī)章體系和完善的政策系統(tǒng)，但它處理不了廉價、廉潔和高效的問題，所以，在新的制度安排中，要保證廉價、廉潔和高效的制度供應，就必需把以管理為中心的政府方式改動為以政策為中心的政府

41、方式，突出維護政策制定與執(zhí)行的嚴肅性，在制定政策時，思索政策的合理性，在執(zhí)行政策時，思索嚴厲把握政策的方向和執(zhí)行的效率。第四，保證自在次序的供應。次序供應是一切政府的根本義務，但市場經(jīng)濟條件下的政府所提供的次序那么是一種自在次序，而不是傳統(tǒng)社會中各種類型的政府所提供的那種根據(jù)少數(shù)人意志的民主次序。根據(jù)公共意志的自在次序也就是法制次序，法制與次序有著同等的內(nèi)涵，法制就意味著次序，法制是次序的必然表達，法制又是次序的必要保證。在一切非市場經(jīng)濟的條件下，也有著次序，但這種次序集中表現(xiàn)為政治次序，社會生活、經(jīng)濟活動的次序只不過是政治次序的副產(chǎn)品，所以這種次序具有單一性的特征，而市場經(jīng)濟條件下的次序首先是經(jīng)濟次序，是在經(jīng)濟次序的根底上建立政治次序和社會生活其他方面的次序，這是根底的移位和中心點的轉移。建立在政治次序根底上的次序是權益強化了的次序，是不具有恒久性和長時期的穩(wěn)定性的，一旦政治