論中國公路的產(chǎn)業(yè)屬性及高速公路產(chǎn)業(yè)化

1、論中國公路的產(chǎn)業(yè)屬性及高速公路產(chǎn)業(yè)化更新時間：2008-9-22來源： HYPERLINK http:/www.tranbb/ShowCopyFrom.asp?ChannelID=1002&SourceName=西安公路交通大學(xué)學(xué)報 西安公路交通大學(xué)學(xué)報 作者： HYPERLINK http:/www.tranbb/ShowAuthor.asp?ChannelID=1002&AuthorName=王國清，王秉綱 o 王國清，王秉綱 王國清，王秉綱 西安公路交通大學(xué)公路工程學(xué)院，陜西西安710064摘要：介紹了中國公路發(fā)展及高速公路產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，在此基礎(chǔ)上探討了公路的產(chǎn)業(yè)屬性和特征；分析了公路產(chǎn)

2、業(yè)形成所必需的條件；指出了中國高速公路產(chǎn)業(yè)化過程中存在的問題。關(guān)鍵詞：公路；產(chǎn)業(yè)；屬性源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)，自第二次世界大戰(zhàn)以來逐漸成熟并發(fā)展成為應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個分支。借鑒產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在中國迅速發(fā)展起來的科學(xué)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論的研究對中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育與完善及國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整起到了巨大的推動作用。作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的公路，是否具有產(chǎn)業(yè)屬性，可否進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營則是一個關(guān)系公路建設(shè)、運(yùn)營可持續(xù)發(fā)展的重大課題。而這一問題的研究在國內(nèi)尚屬起步階段。本文以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為依據(jù)，在分析公路經(jīng)濟(jì)特性的基礎(chǔ)上，研究公路的產(chǎn)業(yè)屬性及產(chǎn)業(yè)化問題。源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)，自第二次

3、世界大戰(zhàn)以來逐漸成熟并發(fā)展成為應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個分支。借鑒產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在中國迅速發(fā)展起來的科學(xué)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論的研究對中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育與完善及國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整起到了巨大的推動作用。作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的公路，是否具有產(chǎn)業(yè)屬性，可否進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營則是一個關(guān)系公路建設(shè)、運(yùn)營可持續(xù)發(fā)展的重大課題。而這一問題的研究在國內(nèi)尚屬起步階段。本文以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為依據(jù)，在分析公路經(jīng)濟(jì)特性的基礎(chǔ)上，研究公路的產(chǎn)業(yè)屬性及產(chǎn)業(yè)化問題。1中國公路發(fā)展與產(chǎn)業(yè)化的顯現(xiàn)公路作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在新中國成立后得到了迅速恢復(fù)和發(fā)展，尤其在實(shí)行改革開放政策以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制

4、的建立和完善，中國公路交通事業(yè)進(jìn)入了快速、健康的發(fā)展軌道，管理體制、投融資方式及經(jīng)營模式也發(fā)生了根本變化，從體制和市場的角度去審視，大致經(jīng)歷了以下3個階段：第一階段，20世紀(jì)80年代初期以前，公路被視為純公益事業(yè)，公路建設(shè)在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，一直由政府直接投資或擠用本應(yīng)全部用于公路養(yǎng)護(hù)的養(yǎng)路費(fèi)，由于沒有穩(wěn)定正常的資金來源，公路建設(shè)資金長期嚴(yán)重不足，公路發(fā)展不穩(wěn)定，道路等級水平低。在管理上實(shí)行交通行政主管部門統(tǒng)管統(tǒng)養(yǎng)的一體化體制。第二階段，1984年12月國務(wù)院常務(wù)會議通過了對公路建設(shè)實(shí)行“貸款修路、收費(fèi)還貸”等4項優(yōu)惠政策，公路建設(shè)開始引入社會資金，打破了傳統(tǒng)的投資體制。特別是高速公路的興

5、起，進(jìn)一步豐富和完善了需求多層次、投資多元化的投融資模式，公路管理經(jīng)營上也出現(xiàn)了“事業(yè)單位”、“事業(yè)單位企業(yè)管理”和“企業(yè)單位”等多樣化格局。第三階段，1996年8月，廣東省高速公路發(fā)展股份有限公司發(fā)行的境內(nèi)上市外資股(B股)在深交所成功上市，拉開了公路企業(yè)上市的序幕， HYPERLINK http:/www.tranbb t _blank 標(biāo)志公路建設(shè)發(fā)展真正融入了市場體系。此后處于探索前沿的省市著手嘗試組建高速公路發(fā)展集團(tuán)。近20年來公路建設(shè)及管理的發(fā)展可以概括為3個動態(tài)過程：(1)項目經(jīng)營市場化。表現(xiàn)為在融資上，以項目個體推向市場，吸納除國家財政或規(guī)費(fèi)投資以外的銀行貸款、債券、外資、個人

6、投資、股票等資本市場的商業(yè)資金，通過收費(fèi)經(jīng)營償還貸款或支付利息。在建設(shè)管理上，通過招投標(biāo)制選擇建設(shè)市場的優(yōu)秀施工及監(jiān)理隊伍；在養(yǎng)護(hù)管理上也加快了事業(yè)單位轉(zhuǎn)企及招投標(biāo)等市場化步伐。(2)管理模式企業(yè)化，是從兩個側(cè)面展開的。收費(fèi)經(jīng)營型項目基本都是企業(yè)實(shí)體，收費(fèi)還貸型項目有的實(shí)行公司制，其余正在由事業(yè)管理向企業(yè)管理轉(zhuǎn)制；非收費(fèi)道路一般都在實(shí)行事業(yè)管理，許多省市的基層項目，也正在嘗試費(fèi)用包干、項目承包等企業(yè)管理模式。2)一個產(chǎn)業(yè)中的各企業(yè)向社會經(jīng)濟(jì)的其他系統(tǒng)轉(zhuǎn)出相同的資源，同時又從外部環(huán)境獲取相同資源。 (3)一個產(chǎn)業(yè)因其特定的生產(chǎn)或服務(wù)內(nèi)容與其它產(chǎn)業(yè)相區(qū)別。(4)一個產(chǎn)業(yè)在社會經(jīng)濟(jì)中是相對的獨(dú)立系統(tǒng)

7、，而由于資源的輸入和輸出又與社會經(jīng)濟(jì)的其它部分保持著密切聯(lián)系。(5)一個產(chǎn)業(yè)有其特定的、不同于其它產(chǎn)業(yè)的生存形態(tài)和生存方式。(6)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部存在自由競爭，如果壟斷不被禁止，則可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集中的集團(tuán)化。2.1.2市場化運(yùn)作的公路體系顯示的獨(dú)立產(chǎn)業(yè)特征(1)任何公路個體其最基本功能都是作為客貨流載體向車主或行人提供通行服務(wù)。對收費(fèi)道路而言，通過投資者的經(jīng)營活動將商業(yè)資本轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施；對非收費(fèi)道路而言，則公路管理機(jī)構(gòu)將國家投資及作為一般道路投資主要來源的規(guī)費(fèi)投資通過建設(shè)管理直接轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施。(2)在輸出相同服務(wù)及產(chǎn)品的同時，又從外部環(huán)境獲取建設(shè)、養(yǎng)護(hù)及運(yùn)營管理所需的建材、機(jī)械設(shè)備、人力

8、資源、車輛通行費(fèi)及建設(shè)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用等。(3)作為交通運(yùn)輸系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施，公路體系中的個體彼此功能相似，而又與本系統(tǒng)的其它運(yùn)輸方式及其它系統(tǒng)相區(qū)別。(4)從宏觀上講，公路設(shè)施可以作為整個交通運(yùn)輸系統(tǒng)的一部分，而同公路運(yùn)輸體系一道與本系統(tǒng)其它運(yùn)輸方式相競爭或合作而產(chǎn)生密節(jié)聯(lián)系，整個系統(tǒng)又通過其共性行為與其它系統(tǒng)成為整個社會系統(tǒng)的一個組成部分。(5)公路體系各相關(guān)區(qū)域內(nèi)的個體之間存在競爭，而容易因為天然壟斷產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集中和集團(tuán)化。2.2公路產(chǎn)業(yè)存在的條件公路個體及其組成的體系之所以具有產(chǎn)業(yè)特性，是與一般的發(fā)展階段相關(guān)聯(lián)的，是一定條件下的生存狀態(tài)。(1)國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對公路基礎(chǔ)設(shè)施強(qiáng)大需求與傳統(tǒng)體制下的

9、有效投資供給嚴(yán)重短缺的矛盾，迫使公路管理行業(yè)沖破傳統(tǒng)投融資體制束縛，引入超常規(guī)發(fā)展模式，促成了公路企業(yè)的迅速增加和公路資產(chǎn)的迅速膨脹，而具有了構(gòu)成相對獨(dú)立產(chǎn)業(yè)的基本規(guī)模。(2)公路個體的利益屬性是產(chǎn)業(yè)化的源動力。收費(fèi)道路企業(yè)的經(jīng)營目的就是盈利，這是市場經(jīng)濟(jì)的根本調(diào)節(jié)機(jī)制，也是公路企業(yè)存在和不斷壯大的理由。(3)作為公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金主要來源的交通規(guī)費(fèi)(或燃油稅)是取之于車，用之于路，公路產(chǎn)業(yè)具有自我發(fā)展存續(xù)的機(jī)制。2.3公路產(chǎn)業(yè)的特性公路的特殊經(jīng)濟(jì)屬性3決定了公路體系的特殊產(chǎn)業(yè)特性。2.3.1公路具有公共物品特性(1)公路交通產(chǎn)生巨大的外部經(jīng)濟(jì)效益，具有很強(qiáng)的公益性和社會性。其主要功能是為整個

10、社會和經(jīng)濟(jì)活動提供必要的運(yùn)行條件，是社會、經(jīng)濟(jì)、文化及國防的重要支撐力量，公路所產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)大于其自身的經(jīng)濟(jì)效益，屬基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。(2)公路具有自然壟斷特點(diǎn)，易形成高度集中產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致市場失效。宜通過建立完善的特許經(jīng)營和加強(qiáng)政府監(jiān)管來彌補(bǔ)自然競爭的不足，規(guī)范和監(jiān)督經(jīng)營者的行為。(3)公路是大型公共基礎(chǔ)設(shè)施，投資巨大、回收期長、回報率低，不具備安全獨(dú)立的商業(yè)化發(fā)展條件，需要政府或公共部門給予政策優(yōu)惠或產(chǎn)業(yè)扶持。 2.3.2公路具有非公共物品特征(1)生產(chǎn)性。公路作為客貨流的承載工具而參與整個社會生產(chǎn)過程，創(chuàng)造價值及使用價值，具有生產(chǎn)性產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。(2)商品性。公路在建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理過程中，消耗了物

11、資和人力資源，使貨幣資本轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)資本，在提供客貨流位移這一特殊商品的生產(chǎn)過程中，其價值(生產(chǎn)資本)被轉(zhuǎn)化成可以量化的增值了的使用價值，即由于交通條件改善使公路用戶獲得了直接效益并引發(fā)出間接社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，體現(xiàn)了公路的商品性，具有商業(yè)化特點(diǎn)。2.3.3公路經(jīng)濟(jì)屬性具有可變性(1)層次性。公路的商品屬性的強(qiáng)弱隨不同的技術(shù)等級和功能層次而變化，使用價值越高、競爭潛力越大，作為商品的可操作程度就越高?？h鄉(xiāng)公路、國防公路和一般低等級公路，其外部經(jīng)濟(jì)效益占主要地位，具有很強(qiáng)的公共服務(wù)義務(wù)，具有明顯的公共物品特性。而干線公路、高速公路競爭潛力大、公共屬性小、成本回收期短，具有較高的商品屬性。公路商品屬

12、性的層次性，說明了公路產(chǎn)業(yè)化的層次性。(2)階段性。公路能否作為商品是有條件的，一是投資主體或資產(chǎn)所有權(quán)屬于單個人、某個或某些具有商業(yè)經(jīng)營特征的團(tuán)體；二是公路進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)過程非歧視性地為更多需要者提供服務(wù)；三是存在消費(fèi)的排他性。以上第二、三條是公路的基本功能屬性，對于依據(jù)商品屬性收費(fèi)的道路，在資本經(jīng)營及收費(fèi)經(jīng)營中，隨著投資的回收、投資主體地位的弱化、資產(chǎn)的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，公路的商品屬性將隨之減弱或消失，公益屬性將逐漸增強(qiáng)，依賴于商品屬性的公路經(jīng)營的經(jīng)營權(quán)也隨之減弱或消失。公路商品屬性的階段性并不會改變整個體系作為國民經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)的公共基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的特性。3高速公路產(chǎn)業(yè)化的根本動因3.1公路產(chǎn)業(yè)化

13、的內(nèi)涵廣義上講，產(chǎn)業(yè)化就是指非經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)活動的過程。所謂公路產(chǎn)業(yè)化，可定義為“公共事業(yè)的公路”向“公共產(chǎn)業(yè)的公路”過渡與發(fā)育的過程，呈現(xiàn)出2個動態(tài)特征；(1)將整個公路體系納入國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)從公共基礎(chǔ)設(shè)施向公共基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，以經(jīng)濟(jì)效益和公共資產(chǎn)的保值增值為指向，遵照產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)全行業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)同步可持續(xù)發(fā)展； (2)對公路個體按商品屬性的強(qiáng)弱，分級實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的公益性事業(yè)向公益企業(yè)集團(tuán)的轉(zhuǎn)化，以優(yōu)化資源配置為指向，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，推動公路個體管理市場化、商業(yè)化，實(shí)現(xiàn)波浪式滾動發(fā)展。3.2高速公路產(chǎn)業(yè)化的動因高速公路的較強(qiáng)的商品屬性，使其具有了首先實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的

14、基本條件及動力。(1)中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展促進(jìn)了運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的較大調(diào)整，對高速運(yùn)輸提出了更高要求，形成對發(fā)展高速公路的強(qiáng)大需求和外在壓力。(2)高速公路技術(shù)等級高、通行能力大、用戶受益多，具有潛在的經(jīng)濟(jì)效益，成為各類商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的投資熱點(diǎn)，商業(yè)資金的介入一方面促進(jìn)了高速公路的發(fā)展；另一方面也提高了高速公路的負(fù)債率。(3)高速公路建設(shè)成本高、投資大、回收周期長，強(qiáng)大的債務(wù)負(fù)擔(dān)和生存壓力及投資主體的多元化迫使公路個體推行現(xiàn)代企業(yè)管理制度，加快企業(yè)化進(jìn)程。(4)國家在經(jīng)濟(jì)大發(fā)展時期，實(shí)施交通設(shè)施的經(jīng)濟(jì)拉動戰(zhàn)略，給高速公路建設(shè)以政策傾斜和資金扶持，降低了投資風(fēng)險，成為高速公路快速發(fā)展的推動力。(5)社會主義

15、市場經(jīng)濟(jì)體制的健全和完善，是高速公路產(chǎn)業(yè)化的可靠保證，有利于高速公路企業(yè)的良性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公路網(wǎng)絡(luò)的逐步升級和滾動發(fā)展。4高速公路產(chǎn)業(yè)化若干問題高速公路作為終極的國有資產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)化的根本目的在于確保道路設(shè)施的服務(wù)功能和國有資產(chǎn)的保值增值，利用社會主義市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制和借助產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)管理，以最低的成本消耗，達(dá)到最佳的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和外部經(jīng)濟(jì)效益，全面實(shí)現(xiàn)高速公路及其它等級公路的可持續(xù)發(fā)展。4.1產(chǎn)業(yè)政策 高速公路是國民經(jīng)濟(jì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強(qiáng)的外部經(jīng)濟(jì)效益，因國家投資不足，除海南為非收費(fèi)高速公路以外，中國其它省份的高速公路都由于其建設(shè)經(jīng)營成本高、投資回收期長及負(fù)債率過高，大部分高速公路收費(fèi)經(jīng)營

16、經(jīng)益不明顯，不少已進(jìn)入還債高峰，很有可能出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。因此，公路主管部門及國家綜合部門要深入研究高速公路發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。(1)降低建設(shè)經(jīng)營成本。目前中國對高速公路建設(shè)實(shí)行了一些優(yōu)惠政策，但各種過重的費(fèi)稅仍是成本過高的主要原因。(2)實(shí)行特許經(jīng)營，借鑒國外經(jīng)驗，政府授予高速公路個體或集團(tuán)以優(yōu)惠條件和特許權(quán)利，配套完善政策法規(guī)，實(shí)行以法管理，以克服多頭管理、政出多門、政企不分和效率低下的弊端。(3)建立高速公路建設(shè)發(fā)展基金，作為國有投資調(diào)控資金，以增強(qiáng)國家對高速公路的投資調(diào)控，平衡債務(wù)，抵抗風(fēng)險。該基金可以來源于國家財政、交通規(guī)費(fèi)及商業(yè)資本。4.2產(chǎn)業(yè)管理推行特許經(jīng)營后，公路主管部門的主要職能由現(xiàn)

17、在的計劃經(jīng)濟(jì)和管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控、企業(yè)監(jiān)管、法律約束、政企分開的市場經(jīng)濟(jì)模式。(1)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，根據(jù)個體高速公路的預(yù)期收益，將效益好的、有吸引力的推向資金市場，吸收商業(yè)資本，效益較差的由政府扶持，首先實(shí)現(xiàn)個體良性發(fā)展。(2)強(qiáng)化經(jīng)營企業(yè)監(jiān)督，制定公路法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，把企業(yè)的經(jīng)營行為推向市場，加強(qiáng)建設(shè)的監(jiān)督審計，嘗試經(jīng)營代理制、養(yǎng)護(hù)市場化等，精減管理機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)企業(yè)管理透明度和法治化，以降低管理和經(jīng)營成本， 提高管理效率。(3)加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督，行政管理的主要目的是實(shí)現(xiàn)作為終極國有資產(chǎn)的高速公路的保值增值，確保收費(fèi)期滿后，把狀態(tài)良好的公路無償交還公路主管部門。(4)推行規(guī)模經(jīng)營，走集團(tuán)化發(fā)

18、展戰(zhàn)略，改變目前粗放性的“一路一公司”的經(jīng)營狀況，建立集約型的規(guī)模經(jīng)營、滾動發(fā)展的模式。本著“精簡、高效、統(tǒng)一”的原則，組建省級國有公路產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)交叉補(bǔ)貼、平衡還貸，降低經(jīng)營風(fēng)險。對于宏觀調(diào)控和一般公路建設(shè)，實(shí)現(xiàn)以路建路、滾動發(fā)展，進(jìn)而壯大企業(yè)規(guī)模、提高融資實(shí)力。(5)充分利用高速公路的服務(wù)資源，多種經(jīng)營，搞好沿線開發(fā)，以增強(qiáng)經(jīng)營收入。(6)提高科技含量，逐步采用高科技手段，提高通行服務(wù)水平，降低運(yùn)營成本。4.3資本經(jīng)營中國高速公路在整個公路網(wǎng)中所占里程比例不大，卻占了相當(dāng)大的資產(chǎn)比例，而且這一比例在今后一段時期將快速持續(xù)上升。高速公路中相當(dāng)部分為債務(wù)資本，如果經(jīng)營不當(dāng)，將對公路產(chǎn)業(yè)乃至國民經(jīng)濟(jì)造成重大影響。資本經(jīng)營應(yīng)是高速公路產(chǎn)業(yè)化的主要任務(wù)。(1)控制適度債務(wù)規(guī)模，搞好整個公路產(chǎn)業(yè)的安全負(fù)債規(guī)模研究，在保證還債能力前提下，增加高速公路建設(shè)規(guī)模。(2)充分用足用好各項優(yōu)惠政策，爭取風(fēng)險小的財政資金的投入，如財政撥款、財政債券、行業(yè)發(fā)展配套資金等