全免費背景下義務教育均衡發(fā)展的分析與思考

1、全免費背景下義務教育均衡發(fā)展的分析與思考改革開放以來，我國的教育事業(yè)尤其是義務教育，取得了很大的成就： 到上個世紀末，基本上普及了九年義務教育。我國僅用14年的時間就實現(xiàn) 了西方國家花費幾百年才完成的普及義務教育的目標，這不能不說是一個 偉大的創(chuàng)舉。但由于人口眾多、地域廣闊、各地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展極不平衡的實際國 情，我國的義務教育均衡發(fā)展仍有很長的路要走。本文試圖對義務教育均 衡發(fā)展問題進行分析，提出一些有益的建議，以供教育決策者參考。1教育均衡發(fā)展的基本內(nèi)涵教育均衡發(fā)展，是指通過法律法規(guī)確保公民或未來公民以同等的受教 育的權(quán)利和義務,通過政策制定與調(diào)整及資源調(diào)配而提供相對均等的教育 機會和條件

2、，以客觀公正的態(tài)度和科學有效的方法實現(xiàn)教育效果和成功機 會的相對均衡。教育均衡發(fā)展包含了以下相互聯(lián)系的三層含義：一是確保人人享有受 教育的權(quán)利和義務。這往往是由國家通過法律形式來加以確認。二是提供 相對均衡的接受教育的機會和條件。三是教育成功的機會和教育效果的相 對均衡。可以看出,教育均衡發(fā)展只是一個相對的概念，絕不是要求絕對的 平等和平均。2推進義務教育均衡發(fā)展取得重大進展從1986年義務教育法頒布實施到2006年重新修訂，我國義務教 育從基本普及向全面普及推進,并由非均衡發(fā)展向均衡發(fā)展運行。2.1義務教育法的制定和完善1986年，我國雖然通過了義務教育法，但由于國力、財力等多方面 的限制，

3、當時九年義務教育的普及率只有20%,義務教育階段學生仍需繳納 一定的雜費，對城鄉(xiāng)弱勢群體來說,孩子上學貴仍是一大難題。2006年，我 國重新修訂了義務教育法，使我國義務教育發(fā)展的政策法規(guī)更加完善, 是我國義務教育發(fā)展的重要里程碑，具有劃時代意義。2.2農(nóng)村義務教育保障機制的建立農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革，從2006年春季學期開始，分年度、 分地區(qū)逐步實施。中央重點支持中西部地區(qū)，適當兼顧東部部分困難地區(qū)。 2006年，全國財政安排農(nóng)村義務教育經(jīng)費1840億元，全部免除了西部地區(qū) 和部分中部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段5200萬名學生的學雜費，為3730萬名 貧困家庭學生免費提供教科書，對780萬名寄

4、宿學生補助了生活費。2007 年，農(nóng)村義務教育已全面納入財政保障范圍，對全國農(nóng)村義務教育階段學 生全部免除學雜費、全部免費提供教科書。2.3 全免費義務教育的實施2007年，我國開始推行農(nóng)村義務教育免除學雜費政策并免費提供教科 書,2008年秋季起，城市義務教育階段的學雜費也全面免除，我國正在形成 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育普惠制。2008年，全面實行城鄉(xiāng)免費義務教育,對所有 農(nóng)村義務教育階段學生免費提供教科書。2.4學齡兒童入學率和初中入學率穩(wěn)中有升2000年，我國“普九”人口覆蓋率已經(jīng)達到85%，青壯年文盲率下降到 5%以下，實現(xiàn)了基本普及九年義務教育的戰(zhàn)略目標。截至2007年底，全國 實現(xiàn)“兩基

5、”的縣（市、區(qū)，含縣級行政區(qū)劃單位）達到2991個，人口覆蓋 率提高到99.5%,初中階段毛入學率達到98%。從上圖我們可以看出，我國 學齡兒童入學率和初中入學率穩(wěn)中有升。九年義務教育的基本普及大大提 升了我國國民的受教育水平，為不斷提高國民的整體素質(zhì)作出了積極貢 獻。3我國義務教育非均衡發(fā)展面臨的主要問題和挑戰(zhàn)筆者認為，可以從以下幾個方面進行分析：3.1區(qū)域間義務教育資源配置差距明顯2007年義務教育經(jīng)費投入的地區(qū)差異仍然比較大，不管是生均預算內(nèi) 事業(yè)費，還是生均預算內(nèi)公用經(jīng)費，都是東部地區(qū)明顯高于中部，中部乂高 于西部地區(qū)，教育經(jīng)費投入直接影響辦學條件，因此無論是校舍、學校儀器 設(shè)備上，還

6、是師資力量上都是東部明顯高于中西部地區(qū)。3.2城鄉(xiāng)間義務教育資源配置差距很大2007年義務教育生均預算內(nèi)事業(yè)費支出是，初中階段城市是農(nóng)村的1.4倍，小學階段城市也是農(nóng)村的1.4倍;生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出情況， 初中階段城市是農(nóng)村的1.6倍，小學階段城市是農(nóng)村的1.7倍。這樣的義 務教育經(jīng)費投入狀況，直接造成了城鄉(xiāng)之間義務教育辦學條件的巨大差距， 無論是校舍、危房改造、教學儀器設(shè)備、教育信息化水平方面，還是電子 圖書和師資隊伍方面都是城市明顯優(yōu)于農(nóng)村。3.3區(qū)域間師資隊伍差距大東、中、西部不同地區(qū)之間師資隊伍存在著巨大差異，這也是義務教 育不均衡發(fā)展的重要體現(xiàn)。我們同樣以江蘇、湖北和甘肅三省為例

7、來進行 比較：表1地區(qū)義務教育生師比（2007年）資料來源：中國教育統(tǒng)計年鑒（2008年）3.4弱勢群體教育是我國義務教育發(fā)展不均衡的重要方面關(guān)于“弱勢群體”，并沒有一個普遍通用的定義。在日常生活中，老、 弱、病、殘、無業(yè)、失業(yè)人員通常都被歸入弱勢群體。但在教育活動中， 有學習困難的智障、殘疾兒童屬于弱勢群體，低收入家庭子女、流動人口 子女、邊遠地區(qū)兒童等也屬于相對的弱勢群體。尤其是最近幾年，農(nóng)民工 子女的義務教育問題更是引起了黨和國家的高度重視。根據(jù)2004年一項 九城市的調(diào)查，中國流動兒童在學比例為90%,為上學者占6.9%。部分進城 打工農(nóng)民子女不能適齡入學,6周歲兒童中有46.9%沒有

8、接受入學教育。4我國義務教育非均衡發(fā)展的原因分析4.1國家宏觀調(diào)控不力義務教育經(jīng)費投入不足是我國義務教育發(fā)展不均衡的重要原因。國家 是義務教育投資主體，作為宏觀調(diào)控的指揮者，國家要進一步加強義務教 育財政轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是對中西部地區(qū)，不僅從政策上給予優(yōu)惠，更要 加大義務教育經(jīng)費的投入力度，做好義務教育投資的指揮官。4.2地方政府監(jiān)管缺失從上面城鄉(xiāng)義務教育資源配置對比來看,造成城鄉(xiāng)之間的巨大差距， 地方政府負有不可推卸的責任。區(qū)域內(nèi)義務教育經(jīng)費投入的調(diào)整，需要地 方政府進行抉擇，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況來進行調(diào)整，要對義務教育基礎(chǔ)薄弱 的農(nóng)村加大投入力度,要把資源優(yōu)先配置到這些地方去。4.3教育行政

9、部門無為各級教育行政部門是當?shù)亟逃l(fā)展的總指揮，尤其是這些部門的負責 人,應當全盤規(guī)劃當?shù)亟逃l(fā)展，對地方中小學學校資源進行優(yōu)化組合。當 前，大多數(shù)地方農(nóng)村中小學都不同程度的存在問題，基本辦學條件差，大班 額現(xiàn)象普遍，師資隊伍水平不高等等，教育行政部門要有所為。4.4家庭經(jīng)濟狀況差距較大我國是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),工業(yè)化程度低。農(nóng)村貧困人口占全國貧困人口 的比例為87%,而80%以上的貧困人口集中在西部地區(qū)。當前，我國大多數(shù) 省市,尤其是城市和農(nóng)村家庭經(jīng)濟狀況差距較大，這是不爭的事實,這已經(jīng) 引起我國義務教育發(fā)展的諸多問題，譬如，貧困家庭學生上學貴;特別是進 城農(nóng)民工子女接受義務教育困難，表現(xiàn)在:一是

10、部分進城農(nóng)民工子女上不 了學;二是大部分農(nóng)民工子女上不了好學校;三是相當農(nóng)民工子女上學貴 等等。因此，家庭經(jīng)濟狀況差距也是我國義務教育發(fā)展不均衡的重要原因。5我國義務教育均衡發(fā)展的途徑5.1建立義務教育均衡發(fā)展的監(jiān)督機制我國義務教育發(fā)展存在的主要問題就是缺乏一個完善的監(jiān)督機制。我 們主張確立一個義務教育均衡發(fā)展監(jiān)督機制，由當?shù)卣块T牽頭，教育 行政部門具體負責，并將當?shù)亓x務教育均衡發(fā)展作為其政績考核、職務升 遷的重要依據(jù)，讓他們對當?shù)亓x務教育的均衡發(fā)展切實負起責任?？h級教 育行政部門要建立和完善義務教育均衡發(fā)展的監(jiān)測制度，定期對轄區(qū)內(nèi)義 務教育學校間的差距進行監(jiān)測和分析，及時向社會公布，接受

11、社會監(jiān)督。5.2加大義務教育經(jīng)費投入力度近年來，我國政府雖然不斷加大義務教育經(jīng)費投入，但還是存在著義務教育投資短缺問題。根據(jù)2007年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計報告，2007 年國家財政性教育經(jīng)費（包括各級財政對教育的撥款、征收用于教育的稅 費、企業(yè)辦學中的企業(yè)撥款以及校辦企業(yè)的減免稅等）8280.21億元，占當 年國內(nèi)生產(chǎn)總值249529.9億元的比例為3.32%。遠低于2002年世界平 均的4.4%的水平，也低于中等收入國家4.3%的水平。如果我國政府能將財 政性教育經(jīng)費提高,使其達到占國民生產(chǎn)總值的4%,并使其增加的部分投 入到義務教育當中去，則我國實施全免費的義務教育在國力上完全沒有問

12、題。5.3合理配置教育資源，適當調(diào)整教育政策教育資源配置實質(zhì)上就是教育資源在三級教育中的分配。結(jié)合我國的 實際情況,應該在公平的原則下，更多地采取計劃和市場相結(jié)合的方式,一 方面政府應加大對中西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，并鼓勵東部發(fā)達地區(qū) 對口支援中西部地區(qū)發(fā)展教育;另一方面,通過市場機制，吸引國外、東部 地區(qū)、社會和民間資金參與中西部地區(qū)辦學。政府應制調(diào)整教育政策向中西部地區(qū)傾斜，向農(nóng)村地區(qū)和貧困山區(qū)傾 斜，尤其是要保護民族地區(qū)和女童的就學問題,保證弱勢群體，特別是農(nóng)民 工子女的就學問題，放開城市公辦中小學，方便農(nóng)民工子女就近入學；同時, 允許和支持社會力量舉辦民工子弟學校，幫助農(nóng)民工比較集

13、中地區(qū)解決其 子女接受教育的問題，切實保障農(nóng)民工子女能夠接受義務教育。5.4規(guī)范中小學辦學，義務教育不分重點非重點新義務教育法第五十三條規(guī)定，禁止將學校分為重點學校和非重 點學校;禁止改變或變相改變公辦學校性質(zhì)。在第五十七條里規(guī)定,禁止辦 校中校，禁止各級學校分設(shè)重點班和非重點班。在辦學體制上，改變政府包 攬舉辦學校的格局，建立以政府舉辦為主體、社會各界共同舉辦的體制。 在現(xiàn)階段，九年義務教育以中央舉辦為主，同時鼓勵社會力量參與辦學，國 家應該以法律的形式規(guī)定社會力量舉辦的學校享有與中央、地方政府的辦 學同等的法律地位。注釋于建福.教育均衡發(fā)展?D?D 一種有待普遍確立的教育理念.教育研 究,2002(2).翟博.教育均衡發(fā)展:現(xiàn)代教育發(fā)展的新境界.教育研究,2002(2).王善邁.中國教育公平研究.在2007年國際教育經(jīng)濟學年會上的講 話(2007).范先佐.教育公平與教育體制改革問題.在2008年湖北省教育經(jīng)濟 學年會上講話(2008).蕭今.社會分層和弱